馬麗　張國磊

[摘要] “國家—社會”結(jié)構(gòu)是影響社會工作發(fā)展機制選擇的重要變量?！靶≌苯Y(jié)構(gòu)下的社會具有較強的自我修復(fù)力，能自動消化部分社會弱小者問題，為社會工作組織自下而上的專業(yè)化發(fā)展提供有利的社會土壤?！按笳苯Y(jié)構(gòu)下的社會工作事務(wù)則統(tǒng)一納入行政管理范疇，具有權(quán)威導(dǎo)向?！扒度胄浴卑l(fā)展是中國社會工作本土化發(fā)展的特色，也是中國特定“國家—社會”結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物。該生成機制具有內(nèi)在合理性，但受傳統(tǒng)政策工具路徑依賴等影響，社會工作專業(yè)性發(fā)展不足。為此，本文提出應(yīng)以“國家—社會”關(guān)系調(diào)整為突破口尋求破解社會工作“嵌入性”發(fā)展困境的有效路徑。

[關(guān)鍵詞] 社會工作? 嵌入性發(fā)展? 本土化? 結(jié)構(gòu)—機制

[基金項目] 本文為福建省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目“疫情風(fēng)險放大下的政府動員與社會響應(yīng)機制研究”（馬麗主持，項目號：FJ2020C037）的階段性成果;同時也是廣東省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目“廣東省農(nóng)村人居環(huán)境整治的共建共治共享機制研究”（張國磊主持，項目號：GD19YGL06）、廣東金融學(xué)院優(yōu)秀青年博士科研啟動項目“基層社會治理中的政府動員與社會響應(yīng)機理研究”（張國磊主持，項目號：0000-KC2019002001047）的階段性成果。

[作者簡介] 馬麗，福建師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，博士，研究方向為政治社會學(xué)理論;張國磊，廣東金融學(xué)院公共政策與治理創(chuàng)新研究中心主任，副教授，博士，研究方向為社會基層治理。

[中圖分類號] C916

[文獻標(biāo)識碼] A

[文章編號] 1008-7672（2021）05-0075-11

一、 問題提出

推進社會工作本土化與發(fā)展創(chuàng)新是增強基層社會治理能力、健全社會基層治理體系、促進專業(yè)社會工作發(fā)展、推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。社會工作本土化既是社會工作模式從一國落地于另一國本土的實踐過程，也指代社會工作模式在一國范圍內(nèi)從中心到邊緣的應(yīng)用活動，主要涉及三個方面：一是社會工作本土化的必要性。社會工作是西方發(fā)達國家應(yīng)對社會問題及社會需求的重要回應(yīng)機制，也是西方福利制度的重要內(nèi)容。發(fā)展中國家引入該機制時出現(xiàn)了“水土不服”問題。本土化就是將西方發(fā)達國家社會工作的方式方法同本地的價值理念、歷史文化、政治制度、社會態(tài)度等因素相結(jié)合，增強社會工作當(dāng)?shù)匕l(fā)展的“適當(dāng)性”。二是社會工作本土化的困境。社會工作在政界、學(xué)術(shù)界及實務(wù)界有不同的話語期待。政界的工具理性主義和實用主義傾向與學(xué)界的專業(yè)服務(wù)取向存在結(jié)構(gòu)性張力，導(dǎo)致社會工作話語與現(xiàn)實的知識性斷裂，進而帶來社會工作理論教育、價值理念與實務(wù)技能不對稱，社會認同度不高，權(quán)力網(wǎng)絡(luò)依賴，發(fā)展不平衡等問題。實務(wù)界則處于現(xiàn)實性與表達性結(jié)構(gòu)的夾心層，肩負著銜接政界與理論界橋梁的重任。三是社會工作本土化的路徑選擇。中國社會工作無法擺脫“嵌入性”發(fā)展底色。王思斌認為，從“嵌入性發(fā)展”到“協(xié)同性發(fā)展”再到平衡的“融合性發(fā)展”是中國社會工作發(fā)展的基本路徑，專業(yè)社會工作與行政性社會工作互構(gòu)性演化需走協(xié)同與融合發(fā)展之路。

整體而言，已有社會工作本土化研究強調(diào)中國語境中的“適應(yīng)性”發(fā)展，在中國特色歷史文化情境框架中詮釋社會工作嵌入性發(fā)展的合理性。但這種解釋路徑容易忽視嵌入性機制背后的結(jié)構(gòu)性因素，看不到社會工作發(fā)展模式同“國家—社會”結(jié)構(gòu)的深層關(guān)聯(lián)。波蘭尼在《大轉(zhuǎn)型》中談到，政治的、經(jīng)濟的、社會的和文化的壓力可以相互滲透。政治權(quán)力與經(jīng)濟優(yōu)勢結(jié)合可能忽略社會領(lǐng)域弱小者的訴求，將經(jīng)濟發(fā)展的負外部效應(yīng)擠壓到社會領(lǐng)域。而當(dāng)社會領(lǐng)域的矛盾積累到一定程度時，便會向政治、經(jīng)濟和文化領(lǐng)域排解壓力，帶動國家與社會關(guān)系的重新調(diào)整，由此塑造社會組織不同的發(fā)展機制。為此，本文采用“結(jié)構(gòu)—機制”視角，將中、西兩種社會工作發(fā)展模式不再放置于“原生—適應(yīng)”的時間序列上，而是橫向上將其視為不同“國家—社會”結(jié)構(gòu)塑造的結(jié)果，以深入理解中國社會工作本土化的邏輯及其發(fā)展問題。

二、 研究方法與分析框架

趙鼎新認為，社會科學(xué)范式得以確立的關(guān)鍵點在于本體創(chuàng)新，而非問題意識、概念和方法的創(chuàng)新，合理的社會科學(xué)范式需要建立緊密的本體性論述與社會機制的聯(lián)系。迄今為止，學(xué)界建構(gòu)了七種詮釋圈，其中“機制解釋”和“結(jié)構(gòu)/機制解釋”是社會學(xué)領(lǐng)域常用的詮釋方式，但兩者的闡釋力度并不理想?！敖Y(jié)構(gòu)—機制”分析框架為社會工作本土化研究提供了新視角。

（一） 機制解釋及其局限

機制解釋是美國實用主義常采用的方法。查爾斯·蒂利指出機制是一類在多種場合下以相同或相似方式改變數(shù)個因子之間的關(guān)系的事件。喬恩·埃爾斯特認為，機制是一類由未知條件引發(fā)的且后果不確定的因果關(guān)系。趙鼎新批判這些概念沒有明確“機制”的核心要素。他主張“機制”指代固定的因果關(guān)系，因為有A，所以有B，A和B之間的因果關(guān)系是確定的。機制解釋有三個特點：第一，注重微觀與中觀社會現(xiàn)象及其背后復(fù)雜的機制性規(guī)律;第二，強調(diào)經(jīng)驗事實和歸納思維;第三，主張具體問題具體分析。

機制解釋能夠詳細展現(xiàn)事件的因果關(guān)系，但過于注重經(jīng)驗事實細節(jié)，容易忽視結(jié)構(gòu)性框架。該方法通常只講機制、不講結(jié)構(gòu)，注重引發(fā)特定社會現(xiàn)象的具體緣由，而不看社會整體結(jié)構(gòu)框架，過于強調(diào)即時效果和特定時間片段、特定空間領(lǐng)域的特定事件，容易“近視”看問題。然而社會現(xiàn)象或事物的因果關(guān)系往往比想象中更復(fù)雜。因果關(guān)系既可能是一因一果或一因多果，也可能是多因一果或多因多果。機制解釋找到了特定的A-B因果鏈條，卻可能忽視A、B以外的相關(guān)變量，由此限制了詮釋圈的適用范圍。

（二） “國家—社會”結(jié)構(gòu)解釋

結(jié)構(gòu)解釋利于宏觀把控和揭示社會現(xiàn)象或社會事件產(chǎn)生的根本原因。結(jié)構(gòu)功能主義代表人物帕森斯將社會系統(tǒng)視為“與多個個體行為者互動模式持久性或有序變化過程有關(guān)的行動要素組織模式”，但社會理論的“結(jié)構(gòu)”無法擺脫社會關(guān)系視角。政治理論家另辟蹊徑，將社會視為獨立于國家的體系。其中，國家屬于政治領(lǐng)域，注重權(quán)力、權(quán)威和利益。社會歸屬非政治領(lǐng)域，依賴道德、習(xí)俗和契約。黑格爾視國家為倫理發(fā)展的高級階段，將市民社會比作“個人私欲的戰(zhàn)場”，并認為以私利為導(dǎo)向的活動必然會帶來惡的后果，這種后果只有通過國家的照料和管理才能得以克服。馬克思、恩格斯則從經(jīng)濟與社會關(guān)系入手，將“過去一切歷史階段上受生產(chǎn)力制約、同時又制約生產(chǎn)力的交往形式”稱之為市民社會，并認為“社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對立面而又無力擺脫這些對立面……國家從社會中產(chǎn)生居于社會之上但又日益同社會相異化”。

依據(jù)國家和社會力量大小不同，我們可以將“國家—社會”結(jié)構(gòu)劃分為四種狀態(tài)。狀態(tài)一是弱國家弱社會。這種狀態(tài)出現(xiàn)在人類社會發(fā)展早期，政府與社會力量都很薄弱，社會抵抗外在威脅的能力較差，政府的主要職能是維持安全與秩序。狀態(tài)二是強國家弱社會。該狀態(tài)多見于封建君主專制時期，強大的政權(quán)力量侵占和排擠了社會生長空間，造成國家和社會邊界模糊。狀態(tài)三是弱國家強社會。這是典型的西方“小政府”社會，政府只能在權(quán)利授權(quán)的范圍內(nèi)活動，重要的是權(quán)利給權(quán)力留下多大的運作空間，而不是權(quán)力給權(quán)利剩下了多少活動余地。狀態(tài)四是強國家強社會。這是較理想的“國家—社會”結(jié)構(gòu)，否定了權(quán)力和權(quán)利是此消彼長的關(guān)系，主張兩者獨立且關(guān)系緊密。

（三） “結(jié)構(gòu)—機制”解釋框架

“結(jié)構(gòu)—機制”框架綜合了以上兩種解釋框架，主張在“國家—社會”結(jié)構(gòu)視角下審視社會運作機制。毛丹指出，“所有社會問題的發(fā)生、呈現(xiàn)方式、感受方式和解決方式，都處于一個特定的結(jié)構(gòu)中，不理解這個結(jié)構(gòu)就無法理解為什么某些社會現(xiàn)象在其他國家和在我們這里會不一樣”。特定的“國家—社會”結(jié)構(gòu)塑造了特定的社會機制，進而引發(fā)特定的社會現(xiàn)象或規(guī)律性的社會行為。當(dāng)某種社會現(xiàn)象或社會行為不是偶然發(fā)生而是反復(fù)或周期性出現(xiàn)時，其背后一定隱藏著結(jié)構(gòu)性因素?！皣摇鐣苯Y(jié)構(gòu)既是社會機制運作的背景，也是塑造其模式及運作方式的結(jié)構(gòu)性變量。該結(jié)構(gòu)出現(xiàn)在各種社會機制中，催生了不同社會現(xiàn)象生成的因果鏈條。反過來，特定社會現(xiàn)象或行為背后的因果機制是特定“國家—社會”結(jié)構(gòu)推動的結(jié)果，整體遵循著“國家—社會”結(jié)構(gòu)整體布局。正是如此，社會現(xiàn)象或社會問題研究既要用好“放大鏡”，仔細觀察和解析現(xiàn)象或事物背后的運作機制，也要保持看問題的適當(dāng)距離，把握結(jié)構(gòu)框架，才能提綱挈領(lǐng)，加大理論的詮釋力度。

社會工作的運作機制脫離不了“國家—社會”結(jié)構(gòu)，該結(jié)構(gòu)決定了政府對待市場與社會的不同態(tài)度。一方面，當(dāng)國家利益與社會價值取向關(guān)聯(lián)較弱時，政府會偏向市場領(lǐng)域，表面上是維持基本秩序的旁觀者，讓效率與財富問題歸于市場，讓仁慈與公正問題回歸社會，實際上是弱化自身與弱小者問題的關(guān)聯(lián)性，將救助社會弱小者的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給了社會。而政府的缺位鍛煉了社會組織較強的社會修復(fù)能力，夯實了社會工作組織自下而上發(fā)展的社會基礎(chǔ)。另一方面，當(dāng)國家利益與社會價值取向關(guān)聯(lián)性較強時，政府則更關(guān)注社會領(lǐng)域。如果政府力量過于強勢、社會組織發(fā)展明顯不足，社會問題就可能演化為政治問題。最終，政府統(tǒng)攬社會領(lǐng)域，單一化處理社會問題，擠壓社會組織自治空間，社會工作組織只能在“嵌入性”發(fā)展中尋求生機。

三、 中、西兩種社會工作模式生成的內(nèi)在機理

中國社會工作本土化發(fā)展模式不同于西方，這既同中國獨特的歷史文化背景相關(guān)，也是特定“國家—社會”結(jié)構(gòu)催生的結(jié)果。理解中、西方社會工作發(fā)展模式的不同選擇，需要深化社會工作發(fā)展模式背后的“國家—社會”結(jié)構(gòu)認知。

（一） “國家—社會”結(jié)構(gòu)下的治理機制

在西方，自世俗權(quán)力替代神權(quán)統(tǒng)治后，政治權(quán)力和社會權(quán)力逐漸二分，社會契約論在公民權(quán)利“贊同”的基礎(chǔ)上，形成了以政府為代表的國家權(quán)力象征，社會治理成為國家及政府職能的基本內(nèi)容。在國家與社會邊界問題上，《國富論》較早奠定了西方“小政府”基調(diào)。亞當(dāng)·斯密對比了不同地區(qū)政府干預(yù)對國民財富增長的影響，認為理想的政府應(yīng)當(dāng)是守夜者角色，經(jīng)濟及財富的增長有其自身的規(guī)律，政府只有為經(jīng)濟增長留足自由發(fā)揮的空間，國民財富才會越來越多。這為效率至上的政治體制安排提供了理論支撐，塑造了西方“小政府”管理模式。這種模式將社會弱小者問題要么歸結(jié)于個人不幸，要么留給社會慈善組織或好善樂施的慈善家。社會組織可以基于仁慈、博愛、共情等道德情感自發(fā)地給有需要的人提供必要幫助，但政府沒有幫扶社會弱小者的義務(wù)。這為社會工作組織的發(fā)展提供了有利的社會條件，早期社會工作組織由此得以發(fā)展。

中國社會深受“家國同構(gòu)”影響。家是最小國，國是千萬家，意味著家國同宗?！皣覚?quán)力的界定和社會權(quán)利的劃分始終不是傳統(tǒng)中國社會的中心問題，也不存在國家干預(yù)界限與社會自治范圍的問題?！边@種結(jié)構(gòu)體制安排具有明顯的國家中心傾向，將體制外的個人空間和社會空間都納入體制管理中，以政策、計劃或方案等推進國家權(quán)力對社會生活的全面干預(yù)，將行政權(quán)力、社會權(quán)力、政治權(quán)力等整合到多維度的權(quán)力體系中，并以代理治理回應(yīng)社會管理和治理需求。在管理制度上，社會事務(wù)被黨和政府統(tǒng)攬，社會弱小者問題等由黨或政府統(tǒng)一解決。黨和政府基層在哪里，社會基層就覆蓋到哪里。在組織結(jié)構(gòu)上，社會政策主要依靠黨政系統(tǒng)，企事業(yè)單位、人民團體等派生系統(tǒng)完成。這種結(jié)構(gòu)體制安排突出了威權(quán)管理的特征，賦予政府強制干預(yù)社會的話語權(quán)，抑制了社會組織的生長空間。

整體而言，西方社會長期盛行的“小政府”模式與我國“家國同構(gòu)”結(jié)構(gòu)明顯不同，該差異性使得在對待社會弱小者問題上，中國政府采取了不同于西方政府的治理機制。西方政府長期以來將弱小者社會問題留給社會領(lǐng)域，培育了社會組織較強的自治能力。而中國政府將社會弱小者問題納入公共事務(wù)范疇，直接承擔(dān)了社會救濟、社會保障等職責(zé)。

（二） 治理機制中的社會組織

沿承不同的“國家—社會”結(jié)構(gòu)框架，社會組織在社會治理中的地位也明顯不同。我們依據(jù)社會組織與社會治理、政府治理的關(guān)聯(lián)度不同，可以把它分為四種關(guān)聯(lián)機制：

1. 社會組織與社會治理的弱關(guān)聯(lián)。這種狀態(tài)可追溯到西方社會工作組織發(fā)展早期。盡管社會組織救助機制能在一定程度上緩解社會矛盾和沖突，但社會弱小者問題并非社會治理的主流問題，社會治理仍服務(wù)于經(jīng)濟發(fā)展及民族國家建設(shè)與發(fā)展的需要。

2. 社會組織與社會治理的強關(guān)聯(lián)。這一階段可追溯到西方民族國家建構(gòu)完成后。以工人階級、黑人、女權(quán)、移民等為代表的社會弱小者權(quán)利運動將社會弱小者問題上升為重要的社會治理議題。政府和社會再也不能對社會弱小者問題視而不見，急需一批了解并專業(yè)從事解決弱小者問題的社會工作組織參與公共治理。家國同構(gòu)下的中國社會組織則更多與政府治理發(fā)生關(guān)聯(lián)。

3. 社會組織與政府治理的弱關(guān)聯(lián)。1949年后，中國官僚體制建構(gòu)了一套縱向到底、橫向到邊的行政管理體系，政治問題、社會問題、行政問題等由國家或政府統(tǒng)攬。該時期社會主要矛盾是人民日益增長的物質(zhì)文化需求同落后社會生產(chǎn)不能滿足的矛盾。社會生產(chǎn)力水平普遍較低，人們急切改變落后現(xiàn)狀，發(fā)展是頭等大事，社會弱小者問題尚未凸顯，政府對體制外社會組織的態(tài)度容忍度也較低。

4. 社會組織與政府治理的強關(guān)系。到了中國特色社會主義新時代，社會主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民對美好生活的需求同不充分、不均衡發(fā)展之間的矛盾，社會弱小者利益訴求迅速上升，亟須重塑治理權(quán)威與公民權(quán)利關(guān)系。政府治理能力有限，需培育介于官與民之間的第三種力量，承接政府部分公共事務(wù)、協(xié)調(diào)處理社會矛盾及提供專業(yè)化公共服務(wù)。社會組織由此迎來發(fā)展的春天，在政府及其派生組織培育下有目的、有計劃地參與到公共治理領(lǐng)域。

從關(guān)聯(lián)狀況看，無論是社會治理導(dǎo)向還是以政府治理為中心，經(jīng)濟發(fā)展到一定程度后，社會弱小者問題都會暴露出來，需要政府引起足夠重視，也需要適度給社會增權(quán)。社會組織在協(xié)調(diào)國家與社會關(guān)系中發(fā)揮著積極作用，既能專注于社會實踐，成為政府了解社會實情的重要來源，又能協(xié)助政府治理，是政府還權(quán)于社會的重要幫手。

（三） 結(jié)構(gòu)—機制下的社會工作組織發(fā)展

社會工作組織是社會組織的一種具體表現(xiàn)形式。西方社會工作組織的成長和發(fā)展同“國家—社會”結(jié)構(gòu)及“社會組織—社會治理”關(guān)系密切相關(guān)。“小政府”結(jié)構(gòu)下，社會組織及志愿組織較早從事幫扶社會弱小者的任務(wù)，這為社會組織參與社會治理及社會組織自身的成長留足了空間。但社會工作組織并未因此獲得充足的資金保障和政策性支持。直到經(jīng)歷了戰(zhàn)爭、經(jīng)濟危機、社會運動等沖擊后，經(jīng)濟復(fù)蘇、社會發(fā)展急需大量專業(yè)組織參與社會創(chuàng)傷修復(fù)工程，政府才開始高度關(guān)注社會弱小者問題，這為社會工作組織的專業(yè)化、職業(yè)化提供了契機。在頻繁的社會基層互動中，社會工作者專業(yè)技能顯著提升，積累了豐富的實踐經(jīng)驗，社會工作行業(yè)也逐漸享有較高的社會認可度，社會工作迅速從專業(yè)實踐領(lǐng)域走向?qū)I(yè)教育理論與實踐，并下沉到社會各領(lǐng)域各行業(yè)中，收獲政府及群眾雙重信任與充足的資源保障。社會工作組織從志愿組織發(fā)展成專業(yè)組織有重要前提，即“小政府”的大結(jié)構(gòu)沒有發(fā)生大變動，但政府治理與社會治理的關(guān)系出現(xiàn)了調(diào)整，政府開始關(guān)注社會領(lǐng)域的弱小者問題，與之相關(guān)的社會工作組織隨即也被政府看重，由此加快了社會工作專業(yè)化進程。

中國社會工作組織發(fā)展模式則不同。中國社會組織是“國家—社會”結(jié)構(gòu)松動后生成的新事物，社會組織發(fā)展?fàn)顩r同政府放權(quán)的范圍、方式、力度等緊密聯(lián)系。中華人民共和國成立之初，中國總體性社會特質(zhì)明顯，國家與社會邊界幾乎重疊，公共領(lǐng)域事務(wù)都歸黨和政府管理。改革開放后，國家與社會關(guān)系松動，政府職能轉(zhuǎn)變，社會組織進入社會治理領(lǐng)域，開始承接部分社會治理事務(wù)，但政府放權(quán)尚無經(jīng)驗可循。一方面，為使社會組織有序參與社會治理，政府需要通過政策、監(jiān)管、行政資源等導(dǎo)向把社會組織納入現(xiàn)代治理體系中，規(guī)范社會組織管理。另一方面，社會組織要獲取行政性資源，就必須遵從政府的規(guī)定，契合或迎合政府需求。然而，社會組織成長時間較短、參與公共治理經(jīng)驗不足，進入公共治理領(lǐng)域初期就面臨群眾基礎(chǔ)薄弱、認可度不高等問題，成效并不理想。而政府對社會組織參與社會治理的預(yù)期偏高，當(dāng)看不到活動的明顯成效時，政府就會質(zhì)疑社會組織參與社會治理的能力和效果。中國社會工作組織參與社會治理之初便遭遇了以上困境。社會工作建設(shè)先是自上而下被賦予政治合法性，由頂層高位推動，再逐漸從科層制金字塔頂端推向社會基層，通過代理治理、政府動員和社會動員等走向?qū)I(yè)實踐。但這種組織發(fā)展模式過于依附官方權(quán)威和政策導(dǎo)向，因而在實際運作中難以避免行政干預(yù)過多、社會認可度不高、專業(yè)性不突出等困境。

總體而言，社會工作組織發(fā)展脫離不了所處的“國家—社會”結(jié)構(gòu)。國家與社會的關(guān)系決定了政府和社會組織在社會治理領(lǐng)域內(nèi)所處的地位和作用。倘若社會組織參與社會治理的力量較強，社會工作組織發(fā)展便會擁有較多機遇和成長空間。倘若社會組織只是輔助政府職能轉(zhuǎn)變、促進社會治理有效的重要幫手，社會工作組織專業(yè)性成長就可能遭遇較高的行政門檻。

四、 “嵌入性”社會工作發(fā)展模式及其后果

“嵌入性”發(fā)展是中國社會工作本土化發(fā)展的特質(zhì)，也是特定“國家—社會”結(jié)構(gòu)及社會治理機制的產(chǎn)物。理解“嵌入性”發(fā)展的結(jié)構(gòu)性特點及其后果，有利于突破社會工作“嵌入性”發(fā)展瓶頸。

（一） 社會工作“嵌入性”發(fā)展的基本特點

中國社會工作本土化面臨雙重“嵌入”任務(wù)。作為舶來品，中國社會工作在汲取西方成功經(jīng)驗教訓(xùn)的同時需嵌入中國特色情境，否則容易盲目跟從西方、犯概念性錯誤等問題。作為新興社會組織，社會工作組織又承接著由傳統(tǒng)公共行政剝離出來的公共服務(wù)事務(wù)，需嵌入行政管理體制，對接政府職能讓渡。然而，社會工作“嵌入性”發(fā)展之時也正值政府體制改革與職能轉(zhuǎn)變的過渡期，政府以何種方式、多大程度還權(quán)給社會組織等關(guān)鍵性問題并不明朗，這增加了社會工作本土化的難度。

行政力量干預(yù)過強是社會工作“嵌入性”發(fā)展的突出特點。首先，社會工作組織的合法性依賴于權(quán)威部門。依據(jù)韋伯的傳統(tǒng)型、法理型與卡里斯瑪型三種合法性來源，中國社會工作組織的合法性源于政策法律賦權(quán)。這不同于混合型合法性來源的社會組織，“嵌入性”發(fā)展的社會工作組織通常社會認可度不高，需依賴權(quán)威部門擴大社會影響力和知名度。其次，財政來源依賴公共行政資源。政府購買公共服務(wù)的財政預(yù)算是社會工作組織生存的重要資金來源，但政府購買同市場購買活動不同，其標(biāo)的物具有行政資源屬性，意味著競標(biāo)過程存在排他性，市場競標(biāo)活動之外可能還存在著潛在的行政門檻。最后，業(yè)務(wù)范圍受公共行政限制。公共組織授權(quán)的范圍決定了社會工作組織活動空間的大小，政府購買服務(wù)項目的類型限定了社會工作服務(wù)的項目范圍，這意味著社會工作組織發(fā)展的自主性較弱，受政府等外在力量干預(yù)過多。

社會工作“嵌入性”發(fā)展具有結(jié)構(gòu)必然性。當(dāng)經(jīng)濟問題、政治問題、行政問題、社會問題等都統(tǒng)一被納入公共行政體系后，官僚體制內(nèi)部可能“消化不良”。全能政府的失敗表明，政府、市場與社會應(yīng)存在一定邊界。為提升公共管理和公共服務(wù)效率，公共部門需適度向社會放權(quán)，但政府職能轉(zhuǎn)變卻是一個較漫長的過程。改革開放后，“國家—社會”關(guān)系松動，社會組織獲得發(fā)展生機，但結(jié)構(gòu)變動初期也正是政府職能轉(zhuǎn)變和社區(qū)工作的調(diào)試、試點階段，我國對群團組織之外的社會組織的培育尚無經(jīng)驗可循。出于政權(quán)穩(wěn)定與社會秩序的考量，政府只能慣性沿用傳統(tǒng)政策工具，將社會服務(wù)職能讓渡給政府自己培育的或信任的組織。同時，為了避免社會組織發(fā)展失控，政府又需把關(guān)鍵性資源掌控在自己手里。因此，在培育模式上政府容易將社會工作組織內(nèi)化為自己的“腿”，以行政命令而非職業(yè)培育方式督促社會工作事務(wù)，這使得許多本應(yīng)被剝離出去的社會職能沒有被剝離出去。

（二） 社會工作“嵌入性”發(fā)展的潛在隱患

一方面，社會工作“嵌入性”發(fā)展可能導(dǎo)致社會工作發(fā)展模式難以突破政府管理的路徑依賴。政策工具理論認為，政府一旦習(xí)慣沿用特定政策工具，則會對該政策工具產(chǎn)生路徑依賴。這是因為傳統(tǒng)政策工具更利于把控和維持秩序穩(wěn)定，縮小政府責(zé)任的社會風(fēng)險，且政府在傳統(tǒng)政策工具應(yīng)用過程中積累了豐富的管理經(jīng)驗，可充分利用傳統(tǒng)路徑中既定的行政資源、政治權(quán)威或社會資源等實現(xiàn)政策目標(biāo)。然而傳統(tǒng)政策工具卻可能滯后于現(xiàn)實治理需求，出現(xiàn)官僚體制運作遲緩、公共行政效率低下、權(quán)力尋租等問題。改革開放后，盡管政府提倡從“劃槳人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫嬲摺焙汀胺?wù)者”，但轉(zhuǎn)變過程卻非常緩慢。特別是在直線職能制組織架構(gòu)下，地方部門接受政府和上級部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)，社會組織建設(shè)涉及多部門職責(zé)范圍，倘若沒有上級明確的文件或指示，地方政府通常會迫于政績考核及行政問責(zé)的壓力，沿用傳統(tǒng)行政管理或較保守的方式培育社會組織，這使得專業(yè)社會工作發(fā)展長期受傳統(tǒng)政策工具的制約。

另一方面，社會工作專業(yè)性難以凸顯。公共管理需求與社會工作價值理念之間存在張力。政府管理與專業(yè)社會組織發(fā)展的內(nèi)在要求不同，前者重穩(wěn)定、績效與程序規(guī)則，后者強調(diào)專業(yè)服務(wù)和特定組織價值理念。政府主導(dǎo)過多就可能導(dǎo)致政府在管理過程中不自覺地將行政管理模式套用在社會組織身上，造成專業(yè)性受行政線掣肘。不僅如此，政府干預(yù)過強也會扼殺或消解社會工作組織的創(chuàng)造性與積極性。作為新興事物，社會工作組織發(fā)展應(yīng)當(dāng)具有活力。但實際上很多社會工作組織時常被動接受政府服務(wù)購買需求的安排，即便部分社會工作組織有心專門從事特殊的社會服務(wù)，但客觀上時常會因為缺乏財政預(yù)算、資金不到位、人力有限等最終無法實現(xiàn)。此外，社會工作組織還存在被行政體制內(nèi)化或次行政化的隱患。盡管社會工作組織是具有法人資格和獨立地位的社會主體，但在財政及業(yè)務(wù)等方面對公共部門仍具有較強的依賴性。由于社會工作服務(wù)與政府公共服務(wù)職能范圍交疊，且政府處于主導(dǎo)地位，政府職能轉(zhuǎn)變的能力和質(zhì)量便會直接影響社會工作組織發(fā)展的前景。一旦政府職能轉(zhuǎn)變效果不佳，社會工作組織就可能被“倒吸”進行政體制，內(nèi)化為行政體制的一部分。

總體而言，政府主導(dǎo)過強會導(dǎo)致社會工作組織被動適應(yīng)政府管理模式而喪失社會組織應(yīng)有的獨立性。社會工作組織的發(fā)展既囿于政府的強勢干預(yù)，又對政府傳統(tǒng)政策工具存在路徑依賴，難以突破專業(yè)性與行政線糾纏的瓶頸。這限制了專業(yè)社會工作發(fā)展創(chuàng)新的空間，也存在著社會工作組織被公共部門內(nèi)化的潛在隱患。

（三） 突破社會工作“嵌入性”發(fā)展瓶頸的出路

政府主導(dǎo)過強與社會工作專業(yè)性發(fā)展不足，既是社會工作“嵌入性”發(fā)展的基本特征，也是“嵌入性”發(fā)展瓶頸的癥結(jié)，本質(zhì)上反映了國家與社會結(jié)構(gòu)的張力。

一些學(xué)者主張“嵌入性”發(fā)展的瓶頸是政府管得過多，因此“找回”社會就能解決我國專業(yè)社會工作發(fā)展問題。這種觀點對社會能力期待可能過于樂觀。中、西方兩種社會工作發(fā)展模式表明，任何單一的社會、國家、政府力量都不足以促成專業(yè)社會工作發(fā)展。即便社會工作在西方擁有強大的社會傳統(tǒng)與實踐基礎(chǔ)，但仍需借助公共部門獲得職業(yè)的合法性及充足的項目資金保障。沒有戰(zhàn)后社會福利政策的出臺，也就不會有西方欣欣向榮的專業(yè)社會工作組織發(fā)展的景象。這說明，國家與社會并不是零和博弈關(guān)系，專業(yè)社會工作發(fā)展也并不指向國家與社會力量的較量。相反，它是國家與社會強關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的連接點，意味著國家、政府與社會密不可分。

破除社會工作“嵌入性”發(fā)展瓶頸的關(guān)鍵是調(diào)適國家與社會之間的關(guān)系。國家—社會結(jié)構(gòu)決定了社會工作組織將處于何種公共治理模式，這種治理模式反過來又影響了社會工作組織發(fā)展的機制選擇。當(dāng)行政力量干預(yù)過強時，社會工作組織創(chuàng)新發(fā)展的空間就可能被抑制。破除社會工作“嵌入性”發(fā)展瓶頸有兩條基本路徑：要么充分發(fā)揮社會工作組織自身優(yōu)勢，以社會工作發(fā)展成效反作用于社會治理機制，進而帶動國家與社會關(guān)系調(diào)整，生成適合于社會工作組織發(fā)展的制度安排;要么被動等待特定公共訴求，加快政府職能轉(zhuǎn)變的速度，推動“國家—社會”結(jié)構(gòu)進一步調(diào)整，進而完善社會工作組織的管理方式。無論選擇哪條路徑，都必須以“國家—社會”關(guān)系調(diào)整為前提。

總體而言，政府主導(dǎo)過強與社會工作組織發(fā)展能力不足是社會工作“嵌入性”發(fā)展的基本特征，社會工作組織發(fā)展脫離不了公共行政的條塊管理，公共部門在多大程度上讓渡公共服務(wù)職能，以及讓渡多少公共服務(wù)領(lǐng)域，很大程度上決定了社會工作組織創(chuàng)新發(fā)展的空間。只有當(dāng)“國家—社會”結(jié)構(gòu)整體調(diào)適，政府對社會組織建設(shè)持有更寬容的態(tài)度和更有力的支持時，專業(yè)社會工作的治理成效才能得到更好的發(fā)揮。

五、 結(jié)語

人類歷史發(fā)展過程并不總是完美的，社會群體總會自動分化出較大優(yōu)勢者與不利者。有的不利者能借助社會資本或自我能力改變劣勢的生活處境，有的不利者卻依賴外在環(huán)境和他人，缺乏獨立性，后者正是社會工作主要關(guān)懷的對象。這是社會建設(shè)與社會治理面臨的普遍性問題，也是不同社會工作機制生成的共同條件。無論是西方還是中國，都不能以“優(yōu)劣”為標(biāo)準(zhǔn)將社會工作發(fā)展模式簡單“一刀切”，而是要看本土社會工作機制生成背后的根源，理解其存在的合理性，進而尋找關(guān)鍵變量，從根本上突破發(fā)展瓶頸。本文有以下三點結(jié)論：

第一，本土社會工作發(fā)展模式同本土公共治理機制密切相關(guān)，且都受“國家—社會”結(jié)構(gòu)影響。國家與社會的關(guān)系決定了政府在公共治理中占據(jù)的權(quán)重和政府對待社會組織的態(tài)度。在“小政府大社會”結(jié)構(gòu)下，社會擁有較強的自我修復(fù)力，能在政府缺位的條件下自動修復(fù)弱小者的問題，社會組織在長期救助弱小者的傳統(tǒng)中獲得了合法性生長的土壤及良好的社會性支持。而“大政府小社會”結(jié)構(gòu)下的社會工作事務(wù)與行政管理事務(wù)由政府部門主導(dǎo)，社會工作組織在政策授權(quán)條件下獲得較高的合法性，但公共部門職能讓渡的空間限定了其專業(yè)性發(fā)揮的余地。

第二，我國社會工作“嵌入性”發(fā)展具有內(nèi)在合理性，也存在著潛在隱患。社會工作“嵌入性”發(fā)展是伴隨國家與社會關(guān)系松動出現(xiàn)的新現(xiàn)象，“大政府小社會”結(jié)構(gòu)決定了政府在社會工作事務(wù)中居于主導(dǎo)地位，而政府管理模式上又不能擺脫傳統(tǒng)政策工具的路徑依賴，進而塑造了社會工作“嵌入性”發(fā)展特質(zhì)。“嵌入性”發(fā)展弱化了社會工作組織的獨立性，不利于社會工作專業(yè)性的培養(yǎng)，也限制了社會工作組織提升社會治理有效性水平的能力發(fā)揮。

第三，破除社會工作“嵌入性”發(fā)展瓶頸以“國家—社會”關(guān)系調(diào)整為前提。社會工作組織發(fā)展深受“國家—社會”結(jié)構(gòu)下的公共治理機制的影響，只有當(dāng)原有的“國家—社會”結(jié)構(gòu)進一步松動后，政府部門主導(dǎo)過強的格局才能發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，整體制度環(huán)境也才更有利于社會工作組織的發(fā)展。為此，當(dāng)下社會工作組織既需要維持和提高自身的專業(yè)性，創(chuàng)造更多的社會成效，也需要參與和推動政府職能轉(zhuǎn)變，提高社會治理的有效性。

（責(zé)任編輯：徐楓）