陳科霖，谷志軍

（1.深圳大學(xué) 城市治理研究院，廣東 深圳 518060；2.深圳大學(xué) 政府管理學(xué)院，廣東 深圳 518055）

一、研究背景與問題提出

“政治路線確定之后，干部就是決定的因素?！比绾翁嵘膊块T人員的工作積極性并降低行政成本，成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在人事管理領(lǐng)域的新問題。新中國成立之初，中央就成立了機構(gòu)編制工作管理部門。機構(gòu)編制工作旨在通過科學(xué)的機構(gòu)以及人員編制配置，實現(xiàn)精簡、統(tǒng)一管理以及彰顯公共管理職能、提升公共管理效率的重要目標(biāo)。隨著公共管理職能的逐步拓展，“編外用工”現(xiàn)象開始普遍出現(xiàn)，特別是在基層，形形色色的編外用工正在成為維持基層政權(quán)有效運轉(zhuǎn)的重要保障，但編外用工的身份性質(zhì)也帶來了很多問題。為此，部分地區(qū)或領(lǐng)域率先啟動相關(guān)人事管理改革，例如法院系統(tǒng)員額制改革后，便出現(xiàn)了三類人員——入額法官、編內(nèi)法官助理、合同制法官助理；公安系統(tǒng)輔警體制改革后，也出現(xiàn)了三類人員——警察、輔警、協(xié)警；部分地區(qū)事業(yè)體制改革后，同樣出現(xiàn)了三類人員——政府職員、政府雇員、臨聘人員?！熬巸?nèi)法官助理”“輔警”“政府雇員”這三種改革后的新生身份，既不同于入額法官、警察或政府職員的正式身份從而具備完整的相關(guān)職權(quán)，又不同于合同制法官助理、協(xié)警或臨聘人員那樣的完全非正式身份。這一中間狀態(tài)相較于正式身份，仍缺乏組織所賦予的充分合法性；但相比非正式身份，卻又具有一定的職權(quán)和職責(zé)，其身份地位也高于后者。

不難看出，上述改革過程中出現(xiàn)的新類別人員，其身份性質(zhì)既不同于正式身份亦不同于非正式身份，而是一種“正式”與“非正式”之間的過渡形態(tài)。這種過渡性機制既不同于有明確成文規(guī)則或強制力保障的正式機制，又不同于完全超脫于體制之外的習(xí)慣或道德機制；其合法性來源既非完全如正式機制的法理型權(quán)力，又非完全如非正式機制的傳統(tǒng)型權(quán)力，而是兼具二者部分特點的混合型權(quán)力。為此，本文將這種介乎正式機制與非正式機制之間的管理機制稱作“準(zhǔn)正式機制”。隨著“放管服”改革的逐步推進，人事管理中的“準(zhǔn)正式機制”現(xiàn)象愈加普遍化。對這種現(xiàn)象的內(nèi)在邏輯進行深入考察，無疑對進一步優(yōu)化公共部門人事體制改革具有較強的理論指導(dǎo)意義。為此，本文將在文獻回顧的基礎(chǔ)上，通過深入的案例研究進一步揭示這一治理機制的內(nèi)在邏輯。

二、文獻回顧

針對正式與非正式制度/機制的研究，制度經(jīng)濟學(xué)、組織社會學(xué)、歷史政治學(xué)等領(lǐng)域都開展了不同角度的分析，其中部分文獻也隱含著超越“正式與非正式”的二元分析格局的觀點，對本文的研究而言都具有一定的借鑒意義。

（一）制度經(jīng)濟學(xué)視角的制度分析

新制度經(jīng)濟學(xué)側(cè)重于從交易費用、產(chǎn)權(quán)、制度變遷等理論入手進而將有關(guān)制度領(lǐng)域的理論整合進經(jīng)濟學(xué)。其中，制度變遷理論的分析就涉及正式制度與非正式制度的區(qū)分。諾斯曾在《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》一書中指出，制度是減少不確定性和交易費用，并保障產(chǎn)權(quán)及增進生產(chǎn)活動的重要安排[1]。作為社會的游戲規(guī)則，制度由正式規(guī)則、非正式規(guī)則以及兩者的執(zhí)行特征組成[2]，正式制度往往是突變性的，而非正式制度則是漸進性的。在政治領(lǐng)域的制度變遷，正式制度與非正式制度之爭演變?yōu)楦母锫肪€選擇的現(xiàn)實問題，即改革究竟是走激進式的“休克療法”（正式制度）還是漸進式的“摸著石頭過河”（非正式制度）[3]。改革開放以來，隨著制度經(jīng)濟學(xué)由國外向國內(nèi)的引入，經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域?qū)φ街贫扰c非正式制度的探討在初期集中于改革的制度變遷。而正是這一理論視角對制度變遷的解釋，使得其在很大程度上影響到了政治學(xué)領(lǐng)域的相關(guān)研究，從而使制度經(jīng)濟學(xué)具有了制度政治經(jīng)濟學(xué)的色彩[4]，并以其“制度范式”成為研究當(dāng)代中國政治現(xiàn)象的重要工具[5]。

（二）組織社會學(xué)視角的組織分析

社會資本領(lǐng)域的研究指出了社會資本的“制度性功能”，例如普特南在對社會資本的定義中指出：“社會資本是旨在促進合作行為進而提高社會效率的規(guī)范、信任以及網(wǎng)絡(luò)?！盵6]這一定義便揭示出了社會資本的“非正式制度”面相。組織社會學(xué)對組織的分析源于馬克斯·韋伯對理想類型的考察。韋伯認(rèn)為，通過法理型權(quán)威所建構(gòu)的科層體制，可以實現(xiàn)理性、可靠、穩(wěn)定、精確的組織管理。而這些科層體制的特點建構(gòu)了作為正式組織的邏輯基礎(chǔ)。這一組織體制被廣泛應(yīng)用于社會化大生產(chǎn)工作中，極大地提升了組織的效率，這一科學(xué)管理的思想也成為當(dāng)代公共行政學(xué)管理主義流派的濫觴。在組織行為學(xué)領(lǐng)域，梅奧開展的霍桑實驗表明，正式組織內(nèi)部仍然存在著非正式組織，這種非正式的組織同樣也是決定組織績效乃至組織行為的重要因素。因此，對組織的考察亦應(yīng)考慮到非正式性的一面。在這一基礎(chǔ)上，相關(guān)的系列研究從組織社會學(xué)的視角對政治系統(tǒng)以及社會中的非正式組織進行了深入研究。與經(jīng)濟學(xué)面臨的問題類似，真實世界中的組織并非如理想模型一般，正式因素與非正式因素的互相交融，使得組織中的行為都具有一定的組織性[7]，因此，法國社會學(xué)家弗里德伯格就對傳統(tǒng)的“正式-非正式”二分法提出了挑戰(zhàn)[8]，從而以行動的視角打破了二者的界限，透過組織規(guī)則的不確定性為建立由正式到非正式的“光譜化”組織形態(tài)提供了可能。

（三）歷史政治學(xué)視角的官僚體制分析

近年，一些學(xué)者關(guān)注到了歷史上的“官吏分途”現(xiàn)象。官吏分途使得作為“清官”的官與作為“濁官”的吏之間在正式制度與非正式制度的分野下走上了溝壑分明、彼此分野的發(fā)展路徑，從而最終形成了兩個不同的群體[9]。但亦有研究指出了“正式與非正式”之外的“第三種可能”。樓勁發(fā)現(xiàn)，中國古代的官與吏之間仍然存在著一個性質(zhì)含混、地位模糊、形態(tài)似官似吏的“過渡區(qū)間”，如南北朝的“小人之官”、隋唐的“伎術(shù)官”與“流外官”、明清時期的“佐貳、首領(lǐng)、雜職官”[10]。劉建軍等更是指出，當(dāng)代的地方治理群體實則可以構(gòu)成“群體三分”的格局，即擁有公務(wù)員編制的“官僚群體”、擁有事業(yè)編制的“派生群體”以及完全依靠市場化機制的“雇傭群體”[11]；但倪星等則認(rèn)為，由于派生群體與官僚群體都具有正式編制，因此相比體制外的“雇傭群體”兩者都屬于體制內(nèi)人員[12]，因此實質(zhì)上還是“二分”而非“三分”。不難看出，“二分法”的思路受到了一定的挑戰(zhàn)，中國國家治理中的人事制度在實踐中仍然具有復(fù)雜性。

綜上所述，正式與非正式的二元分析視角長期以來為相關(guān)研究所廣泛采用，但相關(guān)研究的批評或論爭也展現(xiàn)出了“正式-非正式”二元結(jié)構(gòu)對現(xiàn)實解釋性的不足。在正式機制與非正式機制之外，組織形式的“光譜圖”中還會有怎樣的形態(tài)呈現(xiàn)呢？這有賴于對正式機制與非正式機制在中國國家治理中的重新回顧，并在此基礎(chǔ)之上，進一步建構(gòu)作為本文核心分析概念的“準(zhǔn)正式機制”，考察其在中國國家治理中的位置與作用。

三、超越“正式與非正式”：中國國家治理中的準(zhǔn)正式機制

“正式與非正式”是周雪光所建構(gòu)的“帝國的治理邏輯”中的三對重要關(guān)系之一，這一關(guān)系也被用以解釋中國國家的治理邏輯是如何在“正式機制”與“非正式機制”間轉(zhuǎn)換而加以實現(xiàn)的。但在實踐操作層面，人事管理體制卻比簡單“正式-非正式”二分法所描述的要更為復(fù)雜。顏昌武通過實證調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在著“有編不用、編外擴編”的“編外管理編制化”現(xiàn)象[13]，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的實際過程中出現(xiàn)了新的不同形式的編外人員，這又進一步催生了“因事養(yǎng)人、因人找錢、因錢找事”的惡性循環(huán)[14]。為何會出現(xiàn)這種超越“正式與非正式”的人事管理形態(tài)呢？一方面，核定編制主要受制于財力規(guī)模[15]，財政支出的限制使得正式身份的人員依據(jù)“編制”被控制在一個特定的規(guī)模；另一方面，地方事務(wù)的復(fù)雜性以及地方官員的擴權(quán)沖動，使得非正式身份的人員規(guī)模隨著地方財力、行政事務(wù)規(guī)模等實際情況在一定的范圍內(nèi)擺動。

但與此同時，在財力有富余的情況下，地方官員卻熱衷于“編外管理編制化”，即通過在正式機制之外，設(shè)立一套準(zhǔn)正式的管理機制，用以管理特定群體的公職輔助人員。這些輔助人員一方面并不具有完備的正式身份所具有的權(quán)力，其身份正式性也不如編制人員，其待遇水平往往略低于正式身份的人員，與之相對應(yīng)的，對這批人員在能力和資質(zhì)方面的要求也較正式人員低；但與此同時，相比于傳統(tǒng)的“非正式”身份的“臨時工”，這批輔助人員的權(quán)力、身份、待遇、能力與資質(zhì)要高，組織對這批輔助人員的管理也相對更加制度化。因此，不難看出，這類“準(zhǔn)正式身份”人員既不同于正式身份的“正式工”，也不同于非正式身份的“臨時工”，而是構(gòu)成了獨立的“準(zhǔn)正式身份”群體。

不難看出，“準(zhǔn)正式機制”實質(zhì)上是處于“正式與非正式”機制之間的獨立的人事機制，并呈現(xiàn)出了與“正式機制”及“非正式機制”所不同的特征（見表1）。為了進一步挖掘準(zhǔn)正式機制的內(nèi)在邏輯，本文選取S市F派出所為例進行深入考察，以期更深入地揭示“準(zhǔn)正式機制”的內(nèi)在邏輯，并在觀察的基礎(chǔ)上加以深入反思。

表1 正式機制、準(zhǔn)正式機制與非正式機制的比較

四、準(zhǔn)正式機制的治理實踐：基于S市F派出所的案例考察

本文選取S市作為考察對象，是由于S市具有戶籍人口和常住人口結(jié)構(gòu)倒掛的特征，因此基于戶籍人口規(guī)模核定的編制基數(shù)很難適應(yīng)實際管理的需要。F派出所所在街道位于S市主城區(qū)邊緣，所在街道管理規(guī)模龐大，轄區(qū)人口集中，產(chǎn)業(yè)多元，情況復(fù)雜。S市核心城區(qū)以外地區(qū)的派出所建制，視轄區(qū)規(guī)模以及工作需要，一般設(shè)有正式編制警察5～15人。而F派出所相比于同類地區(qū)的其他派出所，其規(guī)模更為龐大，體量如同機關(guān)。目前該派出所有在編警察60余人，協(xié)警逾300人，輔警100余人，設(shè)有4個社區(qū)警務(wù)室，管轄面積超過27平方公里，轄區(qū)內(nèi)總管理人口超30萬，這在S市核心城區(qū)以外乃至整個S市范圍內(nèi)，均屬于超大體量的派出所。因此，選取F派出所作為案例，其“準(zhǔn)正式人員”的規(guī)模適宜開展更深入的研究，這一治理機制所呈現(xiàn)出的效果亦隨之更加突出。為此，筆者在2020年3月至12月對S市F派出所進行了田野調(diào)查，通過與F派出所一線工作的警察、輔警、協(xié)警的深度訪談和參與觀察，在此基礎(chǔ)上展開進一步的機制挖掘。

（一）“準(zhǔn)正式機制”引入：協(xié)警群體低下的工作能力

F派出所在正式引入輔警之前，協(xié)警受制于“非正式”身份可參與的工作非常有限。在這種情況下，在編警察的壓力日趨繁重，這一矛盾又突出地體現(xiàn)在案件偵查隊：

我們案件偵查隊是派出所公認(rèn)的最辛苦的部門，壓力最大。我們隊共有4個小組，每組3名警察，以4天為一個周期進行輪班。由于24小時內(nèi)都有案情發(fā)生的可能。原則上每天會把24小時平均分為早班、中班、晚班，由3名警察平攤，但實際工作時，3名警察常常都沒有休息時間，事情根本做不完。協(xié)警又沒有執(zhí)法權(quán)而且能力不強，只能做一些簡單警務(wù)輔助工作，幫不上太大的忙。（訪談記錄：F派出所某警官，2020-09-10）

這種現(xiàn)象突出表明，非正式身份的協(xié)警在工作中受制于組織未賦予其必要的正式權(quán)力，特別是協(xié)警自身素質(zhì)的相對低下，導(dǎo)致協(xié)警體制未能發(fā)揮其應(yīng)有的緩解警力不足的作用。而協(xié)警能力的發(fā)揮不暢又進一步將其地位邊緣化，其待遇與保障也很難進一步得到提高。與此同時，隨著社會事務(wù)的不斷激增，正式身份警察的工作強度越來越大。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一般來說，很少有警察脫離工作崗位，即使身體有恙，也多會帶病堅持，甚至絕大多數(shù)警察都會放棄帶薪年假，堅持在工作崗位上。例如訪談過程中就有警察說道：

前段時間所里有個民警腳受傷了，借了副拐杖來值班。有時候昨天拔了智齒，今天還堅持做筆錄。很多警察都放棄休年假，一方面是由于手頭上的案件永遠(yuǎn)做不完，沒機會休；另一方面是警力就這么多，你休假了，工作量就平攤到其他警察身上，大家都是兄弟。休年假還是要回來辦案，所以不如不休了。（訪談記錄：F派出所某警官，2020-10-02）

與此同時，在輔警體制改革之前，協(xié)警的表現(xiàn)也不盡如人意。作為非正式機制的協(xié)警，其管理能力十分有限。

首先，協(xié)警的資質(zhì)能力普遍不夠高，工作較不負(fù)責(zé)任。除了極少數(shù)為本地家境富裕的年輕人，絕大部分的協(xié)警均是外來務(wù)工人員，在各個年齡段均有分布。所有協(xié)警均未受過高等教育，大多是初中、中專或高中學(xué)歷。在調(diào)研中了解到，大部分協(xié)警如果不選擇做協(xié)警，往往只能進工廠打工，而協(xié)警的職業(yè)身份和工作強度相對而言更加體面。但由于受教育程度低，又屬于勞動派遣性質(zhì)，協(xié)警的工作責(zé)任心與工作能力則較差。

我們所有個協(xié)警是本地人，家里有好幾棟樓，年紀(jì)也很小，1997年人，沒讀過什么書。但是這種情況比較少，大部分協(xié)警的家境都不太好。他們來S市打工，因為學(xué)歷不高，找不到好工作。在派出所工作比在工廠工作還是要輕松一點兒。因為他們待遇不高，受教育程度也不高，有些人做事也不認(rèn)真，普遍都不如輔警工作認(rèn)真。（訪談材料：F派出所某警察，2020-09-10）

其次，由于協(xié)警沒有執(zhí)法權(quán)，可從事的警務(wù)輔助工作有限，沒有在質(zhì)的層面上緩解警力不足的困境。因為協(xié)警職權(quán)有限，所以在很多方面并不能完全替代或充分協(xié)助警察。不僅是案件偵查等工作，即使是部分程序性工作，也只能由警察完成，這就使得警力不足有限問題得不到緩解。

協(xié)警沒有執(zhí)法權(quán)，案件隊的很多工作都沒有辦法做，協(xié)警在社區(qū)巡邏和參與消防監(jiān)管的比較多，協(xié)助抓捕、跟車、出警，還有就是消防巡查、警務(wù)室駐點、景區(qū)值守站崗。也有協(xié)警在綜合室工作，主要負(fù)責(zé)上傳下達，給警察排班。但是派出所需要執(zhí)法權(quán)限的工作量很大，協(xié)警只能做一些基礎(chǔ)的工作，所以警察的工作壓力還是非常大。（訪談記錄：F派出所某警察，2020-11-05）

再次，部分協(xié)警存在著違法亂紀(jì)、謀取私利的現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害了公安隊伍的形象。近年“掃黑除惡”行動的開展，在很大程度上規(guī)范了正式在編警察的行為，但協(xié)警的問題依然突出。

以前會有協(xié)警恐嚇嫌疑人家屬，說“攤上大事了，后果嚴(yán)重”，可以通過協(xié)警打點關(guān)系，就是收取好處費。有些人分不清警察和協(xié)警，實際上現(xiàn)在大環(huán)境很嚴(yán)格，警察不太可能通過這些途徑收取好處費。協(xié)警的這些狐假虎威的行為給公安抹黑。（訪談記錄：F派出所某警官，2020-10-02）

協(xié)警社會關(guān)系復(fù)雜，甚至出現(xiàn)了干預(yù)案件、違法亂紀(jì)牟取私利的行為。

有一次抓捕工作因為有漏網(wǎng)之魚，所以還要去抓捕同案犯。幾個被關(guān)押的嫌疑人按規(guī)定都要扣留，其中一個嫌疑人和協(xié)警認(rèn)識。結(jié)果協(xié)警就違規(guī)把手機給他。嫌疑人打電話給同伙通風(fēng)報信，導(dǎo)致后續(xù)的抓捕行動失敗。更有膽大的協(xié)警在嫌疑人手機被扣留之時，偷偷用嫌疑人的手機轉(zhuǎn)賬到自己的賬戶內(nèi)，被嫌疑人及其家屬找上門來投訴。當(dāng)然，我說的這些后來都被處理了。（訪談記錄：F派出所某警官，2020-11-05）

更有甚者，其行為違法違紀(jì)，敗壞公安系統(tǒng)的形象：

最夸張的是幾年前，有協(xié)警依仗自己在派出所工作，在下班之后去嫖娼，事后不給錢，結(jié)果被找上門來了。雖然這些協(xié)警都被開除，也移交其他派出所處理，但造成了很惡劣的社會影響。（訪談記錄：F派出所某警官，2020-11-05）

不難看出，準(zhǔn)正式機制的引入主要是為了解決非正式機制下人員的能力以及素質(zhì)不足問題，特別是非正式機制對人員的激勵作用有限，致使非正式人員難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。而隨著準(zhǔn)正式機制的引入，相關(guān)警務(wù)工作也發(fā)生了一系列新的變化。

（二）找準(zhǔn)激勵方式：從“非正式機制”到“準(zhǔn)正式機制”

S市自2017年輔警改革以來，F(xiàn)派出所于2018年迎來了第一批輔警。《S市警務(wù)輔助人員條例》正式賦予了輔警群體以9項獨立完成職責(zé)以及12項由正式警察帶領(lǐng)下“1+1”共同完成的相關(guān)職責(zé)。從客觀效果上說，前9項獨立職責(zé)實質(zhì)上解放了原有負(fù)責(zé)此類事務(wù)的正式警察，而后12項職責(zé)根據(jù)“1+1”的模式，實質(zhì)上解放了原有負(fù)責(zé)此類事務(wù)的一半正式警察。因此，輔警體制改革后極大地緩解了有效警力不足的工作壓力，例如案件偵查隊的警官在訪談中提道：

輔警比原來的協(xié)警工作能力強、素質(zhì)高，做事也認(rèn)真負(fù)責(zé)。雖然現(xiàn)在工作量還是很大，案件比較多，但是輔警真的是能幫助我們分?jǐn)傄徊糠止ぷ鲏毫?，像做筆錄之類的工作，輔警做得好，讓人放心。（訪談記錄：F派出所某警官，2020-04-12）

此外，輔警的進入還進一步提升了基層派出所的工作效率：

協(xié)警工作不如輔警讓人放心，有些協(xié)警工作不認(rèn)真，做事不仔細(xì)。案件中的一些賬目整理核對工作，難度并不大，也不涉及執(zhí)法權(quán)限，只是十分瑣碎。但有些協(xié)警很粗心，常出現(xiàn)紕漏，影響工作效率。（訪談記錄：F派出所某警官，2020-11-05）

事實上，這種績效的提升也源于輔警隊伍對自身工作的認(rèn)同感。調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，相比于非正式的協(xié)警群體，準(zhǔn)正式的輔警群體相比于前者在兩個方面的認(rèn)同感要更為強烈：首先，輔警雖然沒有編制，但卻是一份穩(wěn)定職業(yè)，有較好的福利待遇；其次，成為輔警必須通過層層考試，因此輔警十分珍惜自己的工作機會。雖然輔警在工作穩(wěn)定性方面不及正式在編警察，但相比于勞務(wù)派遣身份的協(xié)警而言，輔警可以直接與公安機關(guān)簽訂勞動合同，而且輔警系統(tǒng)有自身的晉升體系，使得輔警普遍更認(rèn)為工作有盼頭。

我們都是通過筆試、體測、面試和政審才考過來的，輔警的招聘不同于協(xié)警，當(dāng)一名協(xié)警不需要考試，門檻低。所以，成為輔警難度要比成為一名協(xié)警高得多，我們自然也更珍惜自己的工作，也更認(rèn)真、更負(fù)責(zé)。（訪談記錄：F派出所某輔警，2020-12-20）

在相對較高的認(rèn)同度之下，輔警的工作責(zé)任心與工作績效也得到了較大程度的提升。在一次法定假日的調(diào)研中，大部分輔警仍然在崗工作。

工作前跟我說的是每月可以休息4天，但實際上我這一個月都沒有完整休息過一天。我最近在做一個網(wǎng)絡(luò)銷售假藥的案件，我從QQ群上千份表格中整理出相關(guān)的銷售對賬表格，再核對分析整理，已經(jīng)熬夜好幾天了。（訪談記錄：F派出所某輔警，2020-10-02）

也有輔警在訪談中指出，輔警與正式警察之間的關(guān)系要更緊密一些，屬于“自己人”。

有時候工作告一段落的時候，兄弟們會出來聚個餐，一般參加聚餐的都是警察和我們輔警，基本上坐座位都是按照入職先后論資排輩，但是隊員我們一般很少會叫，他們一般也是自己聚餐的多。（訪談記錄：F派出所某輔警，2020-06-20）

這里提到的不以“兄弟”相稱的“隊員”，就是非正式的協(xié)警群體。不難看出，從稱呼上也能反映出協(xié)警群體的邊緣化，有警官在訪談中一語道破不同身份之間的區(qū)別：

輔警和協(xié)警本質(zhì)來說都是警務(wù)輔助。協(xié)警是和保安公司簽合同的，其實就是臨時工，非常不穩(wěn)定；輔警是和公安局直接簽勞動合同的，雖然不是公務(wù)員，但其實非常穩(wěn)定，通常不會辭退。而且輔警也有晉升制度，雖然現(xiàn)在還比較簡單，但一看就是模仿警察的。協(xié)警是臨時工，自然是沒啥干頭。（訪談記錄：F派出所某警官，2020-10-02）

（三）合法性質(zhì)疑：“準(zhǔn)正式機制”帶來的新問題

雖然準(zhǔn)正式機制的“輔警”引入后提升了警務(wù)工作的績效，但局部先行先試的改革在大的法律政策環(huán)境未發(fā)生改變之時，準(zhǔn)正式機制的“準(zhǔn)正式”性仍然在操作層面存在著一定的障礙，阻礙了“準(zhǔn)正式機制”優(yōu)勢的進一步充分發(fā)揮。例如Y市公安局Z分局的“詢問筆錄輔警簽名案”，訪談過程中，受訪者對此評論道：

說到底派出所的案件要交到檢察院或者法院那邊去，說實話，輔警的執(zhí)法權(quán)我們公安機關(guān)是承認(rèn)的，可是檢察院、法院那邊要是說有問題，給我們退回來怎么辦？所以我們考慮到這個問題，工作的過程中就很謹(jǐn)慎。（訪談記錄：F派出所某警官，2020-08-13）

因此，“準(zhǔn)正式機制”在實踐中出現(xiàn)了合法性的內(nèi)在張力——形式上的“合法性”（legality）已被相關(guān)的立法改革舉措所確認(rèn)，但在實質(zhì)上的“合法性”（legitimacy）卻仍然缺乏認(rèn)可，特別是在跨區(qū)域的案件執(zhí)法中。

雖然現(xiàn)在我們市是有輔警的，但不是所有城市都有輔警。我們有時候也要去外省帶網(wǎng)逃，如果去的那個城市還沒有輔警改革，只有協(xié)警沒有輔警，那我們輔警的執(zhí)法權(quán)在他們那里還有效嗎？（訪談記錄：F派出所某警官，2020-09-10）

（四）涇渭分明：“準(zhǔn)正式機制”引發(fā)群體間進一步分化

除了準(zhǔn)正式機制下輔警參與執(zhí)法等工作中的“合法性”問題，“準(zhǔn)正式機制”引入后，原有的“非正式機制”下相關(guān)人員對工作的認(rèn)同度也出現(xiàn)了變化，人員之間的界限也開始逐步明顯。首先是三類人員的學(xué)歷差距。正式在編警察一般為本科學(xué)歷，而輔警以大專居多，協(xié)警則集中在初中、高中或中專。

我們所大部分警察都是本科學(xué)歷，也有幾個是研究生學(xué)歷。一部分是警校畢業(yè)的，如公安大學(xué)、刑警學(xué)院、廣警；一部分是普通大學(xué)畢業(yè)的；還有一部分是軍校畢業(yè)，原來在部隊，后來軍轉(zhuǎn)警過來的。（訪談記錄：F派出所某警官，2020-09-10）

協(xié)警是沒有編制的合同工，通過和保安公司簽訂勞動合同，派遣至F派出所從事警務(wù)輔助工作，工資由保安公司發(fā)放。協(xié)警在公安系統(tǒng)內(nèi)屬于非正式的身份。由此也表現(xiàn)在收入、工會福利待遇方面的“三六九等”：

警察是公務(wù)員的收入，輔警的收入比協(xié)警高，輔警到手大概七八千，協(xié)警只有四千多。去年年底單位發(fā)了購物卡，警察每人一千，輔警五百，協(xié)警就沒發(fā)。（訪談記錄：F派出所某輔警，2020-05-15）

而輔警雖然不是公務(wù)員，但與協(xié)警相比在組織內(nèi)有更正式的身份。輔警與市公安局直接簽訂勞動合同，由S市公安機關(guān)統(tǒng)一招聘和管理，由市人力資源保障部門進行招聘指導(dǎo)和薪酬核定，并由市、區(qū)財政部門提供經(jīng)費保障。因此，輔警在組織內(nèi)為正式員工，和“臨時工”有本質(zhì)區(qū)別。

在食宿等細(xì)節(jié)方面，也體現(xiàn)出不同身份人員之間的差別。F派出所為所有警務(wù)工作者提供食宿。警察和輔警在同一個食堂用餐，輔警和協(xié)警的宿舍均在派出所附近的居民樓，警察在派出所內(nèi)有備勤室。警察和輔警的食宿明顯優(yōu)于協(xié)警。

警察在派出所有備勤室，兩人一間，樓下就是食堂。輔警居住在派出所附近的小區(qū)內(nèi)。我們所因為人多，食堂也分為兩大區(qū)域。警察和輔警在一個食堂就餐，協(xié)警由于人數(shù)多，單獨在另外一個食堂就餐。（訪談記錄：F派出所某協(xié)警，2020-11-05）

在福利方面，由于協(xié)警屬于勞動派遣性質(zhì)的員工，沒有工會，其福利往往是比較差的。如派出所有時節(jié)日發(fā)放的電影券、生活用品之類，往往只有警察和輔警可領(lǐng)?？偟膩碚f，輔警的待遇在警察和協(xié)警之間，并且更接近于警察。當(dāng)然，即使在同一體系內(nèi)部，也會因為職位、崗位的不同而收入不同。但是可以看出，在警察、輔警、協(xié)警的待遇之間還是有明顯的分化，特別是某些身份性質(zhì)較強的福利，如用餐、工會福利方面，輔警更體現(xiàn)出“準(zhǔn)正式”的性質(zhì)，這無疑會讓他們更認(rèn)同自己警務(wù)工作者的身份，從而會更有集體意識和責(zé)任感。

在這樣的差別之下，由于輔警都是通過考試獲得的身份，工作相對穩(wěn)定，且學(xué)歷較高，基本素質(zhì)高，所以普遍珍惜工作機會，工作認(rèn)真負(fù)責(zé)。由于F派出所警務(wù)任務(wù)繁重，自2018年第一批輔警走上工作崗位后，F(xiàn)派出所十分重視對輔警的使用，對輔警的培訓(xùn)鍛煉多，所以輔警的能力普遍比協(xié)警要強。因為進入體制的不容易，已經(jīng)有較為穩(wěn)定的職業(yè)和晉升體系，輔警大都認(rèn)可自己的職業(yè)，感覺更有“盼頭”。

但大部分輔警仍在準(zhǔn)備公務(wù)員考試，希望自己能夠獲得一個正式身份，并提高自身的待遇。有輔警表示：

很多輔警都在備考公務(wù)員，我自己也在備考。和我一批進來的有個輔警，在另一個所工作，他已經(jīng)考上公務(wù)員了，現(xiàn)在辭職了。（訪談記錄：F派出所某輔警，2020-05-15）

近年，協(xié)警人員流失率顯著加大。一方面是由于工作辛苦，待遇性價比低于去工廠打工；另一方面隨著反腐敗力度的進一步加大以及協(xié)警工作崗位的邊緣化，協(xié)警牟取私利的“撈油水”空間進一步受到壓縮，從而加劇了協(xié)警的離職傾向。

我們隊員工資不高，所以一直招不滿人，很多人干一段時間就辭職了。我和老婆孩子在附近的農(nóng)民房租房子住，每個月房租1600元，已經(jīng)是附近比較便宜的了，如果過年以后房租再漲，可能我也就不干了。（訪談記錄：F派出所某協(xié)警，2020-12-20）

五、討論：準(zhǔn)正式機制的成因及其特點

基于前面的案例研究可以看出，作為“準(zhǔn)正式機制”下的“輔警”與作為正式機制下的“警察”、非正式機制下的“協(xié)警”迥然不同：一是相比于協(xié)警，輔警招錄門檻高，有嚴(yán)格的程序性，學(xué)歷背景更接近正式警察；二是輔警具有部分執(zhí)法權(quán)，可以承擔(dān)更多的準(zhǔn)正式職能，而非正式的協(xié)警則完全不具備執(zhí)法權(quán)；三是輔警待遇較高，與非正式的協(xié)警之間有著顯著差別，但亦遠(yuǎn)低于正式的警察；四是輔警素質(zhì)較高，責(zé)任感和認(rèn)同感也較強，顯著優(yōu)于非正式的協(xié)警；五是輔警職業(yè)穩(wěn)定性強，并有一定的上升空間。雖然這些發(fā)現(xiàn)主要基于S市F派出所的案例，但與該案例類似的機制已廣泛應(yīng)用于公共部門。那么，值得我們思考的問題是，為何公共部門要在正式機制與非正式機制之外創(chuàng)造一種“準(zhǔn)正式機制”呢？通過回歸“行政國家”理論，我們可以更深入地對其內(nèi)在機理加以探討。

（一）治理壓力的增加與資源不足

隨著行政國家（the administrative state）的發(fā)展，現(xiàn)代社會的治理越來越精細(xì)化，與之相匹配的政府管理機構(gòu)程序呈現(xiàn)出復(fù)雜化的趨勢。隨著行政事務(wù)的不斷增加，治理壓力越來越大，客觀上需要增加治理資源。以警力為例，中國內(nèi)地警察總數(shù)約為170多萬人，平均每萬人有12名警察，不僅低于美國（24.5人/萬人）等發(fā)達國家，也低于許多發(fā)展中國家。特別是在我國某些經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū)，人均警力密度反而進一步下降，拉開了與境外發(fā)達地區(qū)的差距。例如，700多萬人口的香港有2.8萬名警察，加上文職人員和輔警則超過3.5萬人，其警察數(shù)量占總?cè)丝诒戎丶s為50人/萬人。而常住人口1300多萬（實際管理人口超過2300萬）的S市，其正式警察人數(shù)只有2萬余人，其警察數(shù)量占總?cè)丝诒戎丶s為8.7人/萬人，警察密度只有香港的六分之一，也遠(yuǎn)低于全國平均水平。

以S市為代表的特大城市、超大城市警察人數(shù)偏低的原因在于，包括警察在內(nèi)的公務(wù)員編制是按戶籍人口或常住人口數(shù)量編制的。所以，外來人口較多的城市或行政區(qū)，就會面臨正式編制小于實際需求的情況；與此同時，這些地區(qū)往往又是社會流動性強、管理難度大、經(jīng)濟社會矛盾較多的地區(qū)。這兩者之間的矛盾，使得這些地區(qū)往往面對更突出的治安壓力，對警務(wù)力量的需求也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過中小城市。也正因為此，20世紀(jì)末期，以廣州、深圳等為代表的超大城市流動人口快速流入曾面臨嚴(yán)峻的治安形勢，并一度被評為治安較差的城市。在這樣嚴(yán)峻的治理壓力下，以公安系統(tǒng)為代表的行政機關(guān)謀求人事權(quán)的擴張就成為必然選擇。

以F派出所所在的B區(qū)為例，2019年年底B區(qū)常住人口數(shù)約為334萬（實際管理人口約為540萬以上），戶籍人口65萬左右，不到實際管理人口的20%。其中，僅F派出所轄區(qū)人口就有30萬，這一管理規(guī)模已超過中西部諸多普通縣的人口規(guī)模。如果參照一般派出所的警察編制來配備正式警力，顯然連日常治安管理的工作都無法完成。與此同時，這種因為資源特別是人力資源不足帶來的治理壓力，并不僅僅限于警務(wù)領(lǐng)域。包括司法、城市管理、教育、醫(yī)療等許多領(lǐng)域，也都存在著類似的結(jié)構(gòu)性矛盾，特別是外來人口較多的地區(qū)，都會存在著正式編制及資源投入與實際需求之間嚴(yán)重倒掛的矛盾，這也正是新時代我國社會主要矛盾“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”在公共人事管理中的突出體現(xiàn)。

與此同時，正式機制需要具有一定的專業(yè)性和很強的程序性，這在某種程度上也限制了其靈活性。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和轉(zhuǎn)型，治理議題日漸復(fù)雜，在中國這樣的大國尤為突出。對“官”異地任職以減少腐敗與地方割據(jù)的“一統(tǒng)體制”訴求與對“吏”本地任職以確保治理穩(wěn)定的“有效治理”訴求之間的矛盾，將成為催生準(zhǔn)正式機制的重要誘因。

（二）行政國家需要自我克制以降低行政成本

面對治理壓力增加下的治理資源不足特別是人力不足，一種常規(guī)做法當(dāng)然是增加治理資源，例如招聘更多的警察。如果與其他國家相比，中國有很大的空間去增加相應(yīng)人力。但是在現(xiàn)實中，這既非唯一選擇，也并非最佳選項。其中最重要的因素是，正式機制的運行需要消耗高額的財政支出，而且具有“剛性增加”的特征。如果放任正式機制擴張，極有可能突破公共財政及社會所能供養(yǎng)的極限[16]。因此，需要嚴(yán)格控制正式機制下人員的增長。黨的十八大以來，簡政放權(quán)不斷推進，對正式機制擴張的控制更加嚴(yán)格。2013年，李克強總理更是明確提出，在本屆政府任期內(nèi)“財政供養(yǎng)人員只減不增”。因此，對于地方政府來說，正式機制雖然是履行其核心職能的重要機制，但基于國家財政的有限性，正式機制的規(guī)模不可任意增加。

正式機制嚴(yán)格的程序要求，使得其調(diào)適能力有限。在法治國家建設(shè)中，公權(quán)力機關(guān)在人員招錄與人事管理上需要遵循法定程序，包括《公務(wù)員法》《警察法》等法律明確限制了其招錄人員的范圍。例如《中華人民共和國警察法》第二十六條規(guī)定了擔(dān)任人民警察需具有高中以上學(xué)歷，而現(xiàn)實中S市招考警察的門檻更高。招考也要根據(jù)上級部門的要求定期舉行。與此同時，警察招錄后需要依照一定的崗位設(shè)置和職務(wù)序列，未必能根據(jù)需要充分靈活調(diào)整，這也是正式機制的正式性所帶來的必然結(jié)果。

（三）傳統(tǒng)非正式機制緩解治理壓力作用有限

應(yīng)對治理壓力增加的另一個途徑是引入非正式機制。在我國的基層治理中，事實上大量存在這一類型，如警務(wù)系統(tǒng)內(nèi)的協(xié)警（以及之前的治安聯(lián)防隊）、城市管理中的“臨時工”，都可以視為一種承擔(dān)某些行政職能的非正式機制。

通過非正式機制可以更靈活精準(zhǔn)地招聘到需要的人才[13]，并且成本更低。例如，公務(wù)員招聘不能限定籍貫、出身，有時甚至要刻意回避，但是編外人員的招聘則可以因地制宜，讓基層政府可以精準(zhǔn)地招聘到對當(dāng)?shù)卣Z言、風(fēng)俗甚至對即將開展的業(yè)務(wù)有深入了解的人員，有效地提高工作效率。并且，編外人員相比編內(nèi)人員，薪資一般要低很多，也少許多福利和長期保障，其數(shù)量、崗位可以根據(jù)工作需要靈活調(diào)整，因此在增加人手的同時可以相對降低行政成本，從而緩解人力不足帶來的治理壓力。

但是，非正式機制緩解治理壓力的作用是有限的。首先，非正式機制能承擔(dān)的職能受到限制。作為一種補充機制，非正式機制引入的人員一般不具有組織賦予的正式權(quán)力，只能從事部分輔助工作，不能承擔(dān)核心功能，特別是需要獲得法律授權(quán)的特定職能[17]。而社會發(fā)展和法治建設(shè)帶來依法行政的要求，更限制了非正式人員所能發(fā)揮作用的空間。例如，公安系統(tǒng)內(nèi)非正式機制的協(xié)警不具有執(zhí)法權(quán)，只能輔助警察進行執(zhí)法工作，而不能獨立執(zhí)法。在公民法律意識日益增強的情況下，如果讓協(xié)警從事其無權(quán)從事的執(zhí)法工作，其執(zhí)法行為會被視為無效，嚴(yán)重時甚至構(gòu)成違法[18]。這一問題也存在于其他許多行政執(zhí)法機構(gòu)，包括部分非行政的專業(yè)領(lǐng)域（如醫(yī)生、律師等需要專業(yè)資格的職業(yè)）。

其次，非正式人員的素質(zhì)能力相對不足。非正式機制的準(zhǔn)入門檻低于正式機制，對學(xué)歷、專業(yè)技能等各方面的要求都比較低。由于給“臨時工”提供的薪酬待遇不高，所以即使想要招錄到高資質(zhì)的人才也十分困難。而且，由于各地基層政府“臨時工”的招錄通常沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)格的程序，給“任人唯親”、用人腐敗提供了空間，可能讓不具備相應(yīng)能力的人員進入，更拉低了非正式人員的整體素質(zhì)。這些問題不僅影響到非正式人員的工作能力，也可能導(dǎo)致少部分人員以權(quán)謀私，利用手中的職權(quán)從事違規(guī)違法行為，從而制造更大治理壓力。

再次，非正式機制提供的吸引力和激勵性都不足。非正式機制使用的人員，很多情況下被稱為“臨時工”，這意味著他們在組織內(nèi)沒有正式編制，不具備正式身份，大部分情況下也沒有進入正式編制的通道和向上晉升的空間。為非正式人員提供的待遇保障，也低于正式人員，特別是如果承擔(dān)相似職能卻“同工不同酬”，更會影響非正式人員的工作積極性。從而，非正式人員對職業(yè)的認(rèn)同感較低，影響到其工作積極性和責(zé)任感，也使得其職業(yè)穩(wěn)定性較低，人員流失率高。

正式機制無法應(yīng)對日益增加的治理壓力，而非正式機制又不能充分彌補，反而可能產(chǎn)生新的問題，這反映出行政國家面對治理壓力時的一個兩難困境：正式機制具有專業(yè)性、程序性、穩(wěn)定性，但同時存在著低效僵化的弊端；非正式機制具有一定的靈活性，但這種靈活性又可能不利于組織的長遠(yuǎn)發(fā)展。因此，正式機制和非正式機制的張力，使得組織可能既無法對非正式機制人員進行充分的激勵，也無法對非正式機制人員開展有效監(jiān)督。例如，招募協(xié)警時可能需要了解當(dāng)?shù)仫L(fēng)土民情的當(dāng)?shù)厝耸?，但與此同時他們又可能因為復(fù)雜的社會關(guān)系而不能合理使用職權(quán)[19]。而準(zhǔn)正式機制則為正式機制與非正式機制之間提供了一座“橋梁”（見圖1）?！皽?zhǔn)正式機制”既是將正式機制與非正式機制分隔開來彼此不同的中間狀態(tài)，同時又是非正式機制向正式機制流動的一個“中轉(zhuǎn)站”。

圖1 正式機制、準(zhǔn)正式機制與非正式機制的關(guān)系

與此同時，準(zhǔn)正式機制人員的門檻設(shè)置及要求也事實上起到了一種篩選機制的作用，通過篩選出有潛在可能進入正式機制的人員，構(gòu)建更為平緩且易于提升的人力資源隊伍體系。準(zhǔn)正式機制人員通過在準(zhǔn)正式崗位接受一定的職業(yè)訓(xùn)練，并獲得一定的經(jīng)驗，其相對優(yōu)秀的能力、責(zé)任感和認(rèn)同感都將使其成為更為優(yōu)秀的正式機制的儲備力量。此外，“準(zhǔn)正式機制”人員能在更大范圍內(nèi)及更深程度上參與正式工作，并且在一定條件下可以成為正式機制的一員，因此準(zhǔn)正式機制同樣也是正式機制的一種“預(yù)備”機制。

從這個意義上而言，與其將這類群體的屬性界定為“更正式”或者“半正式”，毋寧將其界定為“準(zhǔn)正式”。這里的“準(zhǔn)”（quasi），一方面說明其在許多方面很接近“正式”，另一方面也說明其職能是有效輔助正式機制。特別是非正式機制與正式機制往往存在明確的界限，但準(zhǔn)正式與正式之間的界限卻并非十分明確，甚至有時會有意模糊，這種模糊治理的策略也正是中國國家治理復(fù)雜性的一種體現(xiàn)[20]。

六、結(jié)語

作為“領(lǐng)土廣袤、人口眾多、區(qū)域差異巨大、政府層級龐雜的單一制大國”[21]，中國國家治理具有天然的復(fù)雜性。因此，為了維系一統(tǒng)體制下的有效治理，中國國家治理采取了正式制度與非正式制度并存的治理邏輯，從而進一步形塑了“名與實”的治理機制轉(zhuǎn)化[22]。這種名與實的轉(zhuǎn)化，其本質(zhì)是中國作為單一制大國平衡“一統(tǒng)體制與地方分治”[23]之間的對立統(tǒng)一關(guān)系的重要手段。毛澤東同志早在《論十大關(guān)系》一文中就著重談到了“中央與地方”關(guān)系，并指出“我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復(fù)雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多”。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》明確指出，我國國家制度和國家治理體系具有“堅持全國一盤棋，調(diào)動各方面積極性，集中力量辦大事的顯著優(yōu)勢”。這些論述都體現(xiàn)出作為大國治理的中國國家治理在“中央集中統(tǒng)一”與“地方因地制宜”之間的辯證關(guān)系。

準(zhǔn)正式機制的引入，正是部分先發(fā)地區(qū)為平衡行政成本與有效治理之間矛盾關(guān)系的探索，通過構(gòu)建準(zhǔn)正式機制的“隱形晉升臺階”[24]，進一步區(qū)分正式群體之外的積極分子與非積極分子，從而在不明顯突破的條件以準(zhǔn)正式的人事機制實現(xiàn)公共部門人力資源利用的最大化。與此同時，準(zhǔn)正式機制所遇到的“合法性質(zhì)疑”也進一步要求相關(guān)改革制度的設(shè)計應(yīng)當(dāng)平衡相關(guān)改革在法律制度方面的內(nèi)在張力[25]。因此，在基層公共部門的人事管理體制改革中，應(yīng)當(dāng)進一步考慮到各地不同的實際情況，以大的原則性方向為基礎(chǔ)，允許各地方結(jié)合自身實際加以具體探索與落實，從而切實發(fā)揮公共管理在實踐過程中的“兩個積極性”，進一步提升國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。