□ 湖北機(jī)場(chǎng)集團(tuán)有限公司 鄭 錦/文

我國(guó)機(jī)場(chǎng)行業(yè)正處于經(jīng)營(yíng)型機(jī)場(chǎng)向管理型機(jī)場(chǎng)過(guò)渡的階段，而機(jī)場(chǎng)業(yè)務(wù)外包是實(shí)現(xiàn)機(jī)場(chǎng)轉(zhuǎn)型的必經(jīng)之路。目前，一些機(jī)場(chǎng)已經(jīng)對(duì)餐飲、廣告、保潔等業(yè)務(wù)實(shí)施外包，用以承擔(dān)輔助性、臨時(shí)性或替代性工作。

業(yè)務(wù)外包雖起到了降本增效的作用，但因缺乏系統(tǒng)、專業(yè)的外包管理體系、或監(jiān)督審核不到位，日常工作中仍存在一定風(fēng)險(xiǎn)，如今年暑期南京祿口機(jī)場(chǎng)發(fā)生的新冠肺炎疫情再次給民航業(yè)及相關(guān)行業(yè)帶來(lái)了沉重打擊。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致此次疫情發(fā)生的一個(gè)重要原因就是南京祿口機(jī)場(chǎng)保潔業(yè)務(wù)外包管理不到位、監(jiān)管不得力。這也給我國(guó)民航機(jī)場(chǎng)外包業(yè)務(wù)持續(xù)健康發(fā)展敲響了警鐘，如何有效解決機(jī)場(chǎng)外包存在的問(wèn)題，降低機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)是需要我們思考研究的重點(diǎn)話題。

機(jī)場(chǎng)業(yè)務(wù)外包現(xiàn)狀

（一）外包業(yè)務(wù)快速擴(kuò)張

近年來(lái)，隨著民航運(yùn)輸?shù)难杆侔l(fā)展，機(jī)場(chǎng)各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作量節(jié)節(jié)攀升，機(jī)場(chǎng)外包業(yè)務(wù)出現(xiàn)較大增長(zhǎng)。以某機(jī)場(chǎng)集團(tuán)為例，僅2018年、2019年兩年時(shí)間，外包業(yè)務(wù)從36項(xiàng)快速攀升至53項(xiàng)，外包人員增加682人，2019年外包金額合計(jì)約1.2億元。具體數(shù)據(jù)如表1所示。

表1：某機(jī)場(chǎng)集團(tuán)2018年2019年外包業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)

表2：某機(jī)場(chǎng)外包業(yè)務(wù)種類

從表2可以清楚看出該機(jī)場(chǎng)集團(tuán)的外包業(yè)務(wù)種類，涵蓋了綠化、消殺、客艙清潔、中央空調(diào)清洗、保安、消防等二十余類?？v觀這些外包業(yè)務(wù)種類，以勞動(dòng)密集型、技術(shù)含量不高的業(yè)務(wù)居多。

（二）外包單位資質(zhì)參差不齊

民航外包業(yè)務(wù)具有一定的專業(yè)性，同時(shí)機(jī)場(chǎng)較其他外包需求行業(yè)要求更加嚴(yán)格和規(guī)范。而現(xiàn)階段大部分機(jī)場(chǎng)根據(jù)招標(biāo)政策要求和經(jīng)濟(jì)效益考量，在選擇外包單位時(shí)多采取最低價(jià)中標(biāo)，將外包單位的專業(yè)化資質(zhì)要求放在從屬地位，導(dǎo)致外包單位資質(zhì)參差不齊。2019年，某機(jī)場(chǎng)嘗試將航站樓出入口防爆檢查業(yè)務(wù)外包，在最初兩個(gè)月的工作中，共計(jì)違規(guī)次數(shù)922次，具體違規(guī)內(nèi)容如圖1所示。

圖1：某機(jī)場(chǎng)航站樓出入口防爆檢查業(yè)務(wù)實(shí)施外包后發(fā)生的違規(guī)情況分布

（三）外包員工工資待遇低、穩(wěn)定性差

機(jī)場(chǎng)外包業(yè)務(wù)以勞動(dòng)密集型的低端業(yè)務(wù)居多，外包崗位普遍工資待遇不高，外包單位為了增加收益，減少人工成本支出，所提供的外包員工普遍文化素質(zhì)不高，且年齡層次偏大。如圖2所示，某機(jī)場(chǎng)航站樓500名保潔人員，平均年齡54歲，其中50歲以上人員389人，占總?cè)藬?shù)的77.8%。

圖2： 某機(jī)場(chǎng)航站樓保潔人員年齡結(jié)構(gòu)

隨著勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)加劇，出現(xiàn)了企業(yè)間爭(zhēng)搶勞動(dòng)力的現(xiàn)象，造成外包人員季節(jié)性流動(dòng)大，員工穩(wěn)定性差，對(duì)機(jī)場(chǎng)工作造成影響。某機(jī)場(chǎng)一外包單位2021年6月正式與機(jī)場(chǎng)簽訂合同，提供78名外包員工，截至8月底，這78名外包員工僅有14名仍在崗，其他人員均已重新更換補(bǔ)充，流動(dòng)率達(dá)82%。

（四）外包管理體系不健全

外包業(yè)務(wù)在短期內(nèi)快速擴(kuò)張，而機(jī)場(chǎng)并未配套完善的外包管理制度。一方面，部分機(jī)場(chǎng)無(wú)專門機(jī)構(gòu)對(duì)外包工作進(jìn)行統(tǒng)一管理，而是由各外包業(yè)務(wù)主體單位各自監(jiān)管；另一方面，機(jī)場(chǎng)缺乏統(tǒng)籌管理外包業(yè)務(wù)的機(jī)制，如何對(duì)外包單位進(jìn)行選拔、外包單位到位后雙方的職權(quán)如何劃分、如何規(guī)范運(yùn)行，如何更加有效的實(shí)施管理，如何對(duì)外包單位進(jìn)行激勵(lì)等，這些均有待完善。此外，外包單位出現(xiàn)狀況導(dǎo)致非正常退出，機(jī)場(chǎng)短時(shí)間內(nèi)不能及時(shí)找到替代公司，嚴(yán)重影響機(jī)場(chǎng)運(yùn)行，也體現(xiàn)出機(jī)場(chǎng)在外包單位的儲(chǔ)備上存在缺失。同時(shí)缺乏系統(tǒng)的監(jiān)管體系，僅僅依靠2到3名員工對(duì)外包單位進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管的模式已不再適應(yīng)快速擴(kuò)張的業(yè)務(wù)外包現(xiàn)狀。

（五）外包培訓(xùn)不到位

外包單位缺乏專業(yè)的機(jī)場(chǎng)相關(guān)工作知識(shí)，按照合同提供相應(yīng)的外包員工后，只能依賴機(jī)場(chǎng)對(duì)外包員工進(jìn)行培訓(xùn)。機(jī)場(chǎng)對(duì)外包員工的培訓(xùn)側(cè)重于崗位操作規(guī)范和日常問(wèn)題處理，但外包員工未經(jīng)歷完整的職業(yè)化訓(xùn)練，安全服務(wù)意識(shí)和責(zé)任心比較匱乏。另外，外包員工流動(dòng)性大，造成機(jī)場(chǎng)培訓(xùn)工作繁復(fù)、效果不佳等問(wèn)題。

機(jī)場(chǎng)業(yè)務(wù)外包的主要風(fēng)險(xiǎn)

業(yè)務(wù)外包，目的是細(xì)化分工，提高效率，本是讓渡機(jī)場(chǎng)自身經(jīng)營(yíng)管理權(quán)限而獲得效益上的提升。但業(yè)務(wù)外包也會(huì)因?yàn)閷⒅苯庸芾砀臑殚g接管理而帶來(lái)更多風(fēng)險(xiǎn)。

（一）安全風(fēng)險(xiǎn)

機(jī)場(chǎng)作為管理機(jī)構(gòu)，可以將業(yè)務(wù)外包出去，但安全責(zé)任不能外包。發(fā)生任何安全事故，機(jī)場(chǎng)須承擔(dān)作為管理機(jī)構(gòu)的主體責(zé)任。例如，某機(jī)場(chǎng)將跑道除膠業(yè)務(wù)交由外包單位實(shí)施，由于未能充分認(rèn)識(shí)外包單位所采用的施工工藝風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素缺乏管控，對(duì)外包單位的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管不到位，導(dǎo)致外包單位除膠結(jié)束后，未能及時(shí)徹底清除跑道上遺留的金屬拋物而形成FOD（機(jī)場(chǎng)跑道異物），被飛機(jī)發(fā)動(dòng)機(jī)吸入造成發(fā)動(dòng)機(jī)損傷的航空器事故征候。

（二）服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

目前，絕大部分外包單位還是以盈利為主要目的。外包單位的決策和行為以盈利為導(dǎo)向，會(huì)表現(xiàn)在對(duì)旅客的需求不重視，對(duì)服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)反應(yīng)滯后。例如，行李打包業(yè)務(wù)外包，外包單位為了增加收入，推銷箱包鎖具、強(qiáng)制推銷覆膜業(yè)務(wù)，給旅客增加額外負(fù)擔(dān)。又如，進(jìn)出機(jī)場(chǎng)的旅客大巴運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)外包，由于外包單位的服務(wù)不到位，導(dǎo)致旅客體驗(yàn)感較差，增加了旅客對(duì)服務(wù)的投訴頻次。同時(shí)，旅客將所有對(duì)機(jī)場(chǎng)相關(guān)的不滿意，都?xì)w咎于對(duì)機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)的不滿意。

（三）運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)

各項(xiàng)業(yè)務(wù)在機(jī)場(chǎng)運(yùn)行鏈條中都是重要環(huán)節(jié)，任一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，都會(huì)影響整個(gè)機(jī)場(chǎng)的運(yùn)行。如果這些環(huán)節(jié)被外包，機(jī)場(chǎng)對(duì)其實(shí)施的是間接管控，且管控鏈條較長(zhǎng)，出現(xiàn)異常情況，機(jī)場(chǎng)的管控會(huì)產(chǎn)生“鞭長(zhǎng)莫及”的現(xiàn)象。例如，某機(jī)場(chǎng)一外包單位，因履約過(guò)程中與機(jī)場(chǎng)產(chǎn)生分歧，直接撤走外包保障人員，導(dǎo)致該項(xiàng)外包業(yè)務(wù)臨時(shí)中斷，嚴(yán)重影響了機(jī)場(chǎng)的運(yùn)行。

（四）價(jià)值損失風(fēng)險(xiǎn)

由于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的不充分、信息不對(duì)稱、選擇的有限理性，導(dǎo)致外包存在成本難以控制和價(jià)值損失的風(fēng)險(xiǎn)。例如，在制定外包業(yè)務(wù)招標(biāo)標(biāo)書過(guò)程中，因信息不對(duì)稱（候選外包單位不真實(shí)的信息或夸大信息），造成標(biāo)的價(jià)格過(guò)高或過(guò)低，價(jià)格上的偏離導(dǎo)致機(jī)場(chǎng)受到經(jīng)濟(jì)上的損失。

（五）保密和核心業(yè)務(wù)外泄風(fēng)險(xiǎn)

在外包過(guò)程中，因工作原因有可能造成機(jī)場(chǎng)內(nèi)部信息泄露的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，也有可能將機(jī)場(chǎng)核心業(yè)務(wù)和核心能力外泄。例如，會(huì)務(wù)服務(wù)外包，有將會(huì)議保密信息泄露的風(fēng)險(xiǎn)；信息技術(shù)服務(wù)外包，有將本單位核心數(shù)據(jù)泄露的風(fēng)險(xiǎn)；核心業(yè)務(wù)上下游鏈條上其他業(yè)務(wù)外包，有將核心業(yè)務(wù)作業(yè)流程等信息泄露的風(fēng)險(xiǎn)。

防控外包風(fēng)險(xiǎn)的建議措施

安全是民航行業(yè)永恒的主題。為有效規(guī)避外包帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，機(jī)場(chǎng)必須采取有效的防控措施。

（一）進(jìn)行充分的可行性分析

外包風(fēng)險(xiǎn)的防控，功夫在事前，即在實(shí)施外包前，要充分進(jìn)行可行性分析，重點(diǎn)規(guī)避外包可能帶來(lái)的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)。在業(yè)務(wù)選擇環(huán)節(jié)，應(yīng)考慮以下幾個(gè)方面的因素并作出總體可行性分析：不直接涉及航空安全、屬于非核心業(yè)務(wù)、能夠產(chǎn)生比自己運(yùn)作更多的利益、提升專業(yè)化并降低成本。在外部市場(chǎng)評(píng)估環(huán)節(jié)，應(yīng)考慮以下幾個(gè)方面的因素并作出總體可行性分析：不是民航特有、專有的業(yè)務(wù)；社會(huì)資源豐富、具有充分競(jìng)爭(zhēng)的外部市場(chǎng)；具備資質(zhì)的外包單位數(shù)量充足。

（二）采用合理的招標(biāo)策略

在招標(biāo)評(píng)分過(guò)程中，合理確定商務(wù)、技術(shù)、價(jià)格要素的權(quán)重。成本類項(xiàng)目，不是價(jià)格越低越好；收入類項(xiàng)目，也不是價(jià)格越高越好。外包單位沒(méi)有利潤(rùn)空間，只會(huì)壓降成本，降低外包業(yè)務(wù)品質(zhì)，帶來(lái)各方面的風(fēng)險(xiǎn)。只有能給機(jī)場(chǎng)和外包單位帶來(lái)雙贏的項(xiàng)目，才是可持續(xù)的項(xiàng)目。同時(shí)，注重評(píng)估外包候選單位的信用、實(shí)力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，這些都會(huì)體現(xiàn)外包單位規(guī)范履約、誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)的態(tài)度和能力。招標(biāo)時(shí)甄選優(yōu)質(zhì)外包單位，后期產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的概率會(huì)大大減少。

（三）制定縝密的合同文本

要充分討論和醞釀合同文本內(nèi)容，在盡量詳盡約定外包工作內(nèi)容、外包期限、外包金額、雙方權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)考核獎(jiǎng)懲、保密等條款。設(shè)置履約保證金，對(duì)一般的違約行為按約定進(jìn)行處罰?？己藘?nèi)容盡可能常態(tài)化、固化和量化。在新加坡樟宜機(jī)場(chǎng)，一份外包合同長(zhǎng)達(dá)一千多頁(yè)，詳細(xì)、量化地描述了外包內(nèi)容和雙方權(quán)責(zé)。

同時(shí)，根據(jù)外包業(yè)務(wù)的不同，可以附上安全、服務(wù)協(xié)議，以及一票否決情形和負(fù)面清單，在符合國(guó)家法律法規(guī)的前提下，明確發(fā)生重大事故時(shí)責(zé)任的劃分和確定，督促外包單位在安全、服務(wù)等關(guān)鍵問(wèn)題上與機(jī)場(chǎng)保持高度一致的立場(chǎng)。

（四）進(jìn)一步完善外包管理體系

設(shè)立專門的外包管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)機(jī)場(chǎng)外包業(yè)務(wù)的規(guī)劃和運(yùn)行管理等。同時(shí)，培養(yǎng)一批專業(yè)的外包管理人才，有針對(duì)性地強(qiáng)化專業(yè)培訓(xùn)，注重廉潔教育，逐步提高外包管理能力。

建立外包管理制度。機(jī)場(chǎng)進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃、分級(jí)管理，由機(jī)場(chǎng)統(tǒng)一出臺(tái)外包管理辦法，實(shí)現(xiàn)從外包計(jì)劃、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、審批程序、招標(biāo)采購(gòu)、合同簽訂、履約監(jiān)管、后評(píng)價(jià)的閉環(huán)全鏈條管理。同時(shí)，約定公司各單位、部門在外包管理中的職責(zé)。各外包業(yè)務(wù)主體單位根據(jù)機(jī)場(chǎng)的管理辦法，進(jìn)一步細(xì)化適用于本單位的管理細(xì)則，通過(guò)規(guī)范系統(tǒng)的制度，指導(dǎo)機(jī)場(chǎng)外包工作高質(zhì)高效開展。

對(duì)外包單位實(shí)施末位淘汰機(jī)制，合同執(zhí)行不力，外包質(zhì)量不佳的，合同到期實(shí)施末位淘汰，若合同期限為“1年＋2年”或“2年＋3年”的前小后大模式，前段到期立即終止合同。

（五）多樣化實(shí)施外包監(jiān)管手段

從制度層面保障外包業(yè)務(wù)的合同主體與監(jiān)管主體統(tǒng)一。如保安、保潔等同類業(yè)務(wù)，可采取“統(tǒng)招分簽”的模式，由機(jī)場(chǎng)統(tǒng)一招標(biāo)，各外包業(yè)務(wù)主體單位分別與外包單位簽訂合同，有效縮短管理流程，外包業(yè)務(wù)主體單位與外包單位直接溝通，管理中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題能夠更加及時(shí)、有效地解決。

運(yùn)用智慧化手段豐富監(jiān)管模式。改變傳統(tǒng)的監(jiān)管模式，運(yùn)用智慧化、動(dòng)態(tài)化的監(jiān)管手段，建立監(jiān)管體系，解決監(jiān)管模式與業(yè)務(wù)發(fā)展不協(xié)調(diào)的問(wèn)題。如增加信息化軟件進(jìn)行監(jiān)管；要求外包單位制定詳細(xì)的年度、月度及日計(jì)劃，進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管；利用過(guò)程監(jiān)管與結(jié)果監(jiān)管相結(jié)合、交叉互查等方式，豐富監(jiān)管模式，建立監(jiān)管體系。對(duì)外包單位從業(yè)人員的管理應(yīng)達(dá)到與機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)同部門、同崗位員工同等水平的管理要求。

（六）注重對(duì)外包員工的關(guān)懷和激勵(lì)

倡導(dǎo)“同一個(gè)機(jī)場(chǎng)、同一個(gè)家庭”的理念。在對(duì)外包員工進(jìn)行管理時(shí)，與機(jī)場(chǎng)員工保持相同的標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)外包員工踐行機(jī)場(chǎng)企業(yè)文化，增強(qiáng)外包員工的組織歸屬感。

打破外包員工大鍋飯的管理模式。樹立“干好干壞不一樣”的工作理念，肯定外包員工在崗位上的奉獻(xiàn)。設(shè)立專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)基金，對(duì)日常工作表現(xiàn)優(yōu)異、對(duì)機(jī)場(chǎng)做出貢獻(xiàn)的外包員工進(jìn)行直接經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)，在外包員工中形成一種良性的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

實(shí)時(shí)監(jiān)控外包單位隊(duì)伍建設(shè)情況。掌握外包單位的外包人員投入情況、薪酬福利、人員異動(dòng)等重要信息，及時(shí)發(fā)現(xiàn)相關(guān)問(wèn)題，并作出要求和調(diào)整，以便及時(shí)解決問(wèn)題。

（七）加大外包培訓(xùn)力度

加大對(duì)外包單位的培訓(xùn)支持力度。為外包單位提供培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，幫助其培養(yǎng)一批對(duì)民航行業(yè)規(guī)章熟悉，對(duì)外包崗位業(yè)務(wù)技能和操作規(guī)范熟練的培訓(xùn)講師，從能力上對(duì)外包單位進(jìn)行培養(yǎng)，幫助其提升自身培訓(xùn)能力。在外包員工的培訓(xùn)上，外包單位應(yīng)加強(qiáng)對(duì)外包員工進(jìn)行系統(tǒng)的崗前培訓(xùn)，從安全服務(wù)意識(shí)方面、從操作技能方面、從學(xué)習(xí)提升方面進(jìn)行綜合培養(yǎng)，使外包人員到崗后能夠迅速進(jìn)入角色，更好地完成崗位工作任務(wù)。

加強(qiáng)外包培訓(xùn)體系建設(shè)。機(jī)場(chǎng)將外包培訓(xùn)作為一個(gè)專項(xiàng)培訓(xùn)項(xiàng)目，從制定培訓(xùn)計(jì)劃、設(shè)計(jì)培訓(xùn)課程、組織實(shí)施培訓(xùn)、培訓(xùn)效果評(píng)估等幾個(gè)方面，逐步進(jìn)行充實(shí)完善。確保外包培訓(xùn)不是打亂仗，是有章可循的。同時(shí)，根據(jù)業(yè)務(wù)變更和現(xiàn)場(chǎng)工作效果，不斷更新和調(diào)整培訓(xùn)課程，實(shí)現(xiàn)外包培訓(xùn)的動(dòng)態(tài)平衡，以期達(dá)到更優(yōu)的培訓(xùn)效果。

（八）制定風(fēng)險(xiǎn)管控措施

在實(shí)施外包的同時(shí)，業(yè)務(wù)主體單位應(yīng)建立出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)苗頭及風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的應(yīng)急方案，制定突發(fā)情況下外包業(yè)務(wù)的處置機(jī)制。對(duì)外包單位進(jìn)行源頭管控，一是外包單位同時(shí)中兩個(gè)以上標(biāo)段，只得保留其一；二是重大外包項(xiàng)目必須選擇兩家以上中標(biāo)商，確保一家外包單位在異常退出后能夠及時(shí)補(bǔ)位。

當(dāng)前，我國(guó)大部分機(jī)場(chǎng)仍在探索通過(guò)業(yè)務(wù)外包實(shí)現(xiàn)從經(jīng)營(yíng)型機(jī)場(chǎng)向管理型機(jī)場(chǎng)轉(zhuǎn)型，但從南京祿口機(jī)場(chǎng)的案例可以看出，機(jī)場(chǎng)對(duì)業(yè)務(wù)外包管理上仍有不足之處，存在一定風(fēng)險(xiǎn)。本文從當(dāng)前機(jī)場(chǎng)業(yè)務(wù)外包現(xiàn)狀入手，通過(guò)分析風(fēng)險(xiǎn)，從外包可行性分析、招標(biāo)策略、合同制定、管理體系、人員關(guān)懷、上崗培訓(xùn)、管控措施等幾個(gè)方面提出解決問(wèn)題、防控風(fēng)險(xiǎn)的建議，希望對(duì)機(jī)場(chǎng)業(yè)務(wù)外包工作起到一定的參考作用。