胡亞萍，周 旭，舒秋香，葛曉敏，陳水飛，丁 暉①

(1.生態(tài)環(huán)境部南京環(huán)境科學(xué)研究所/ 國家環(huán)境保護(hù)武夷山生態(tài)環(huán)境科學(xué)觀測研究站/ 武夷山生物多樣性綜合觀測站/ 國家環(huán)境保護(hù)生物安全重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，江蘇 南京 210042；2.池州市石臺(tái)縣生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站，安徽 池州 247000)

外來入侵物種指在當(dāng)?shù)刈匀换虬胱匀簧鷳B(tài)系統(tǒng)中形成自我再生能力，可能或已經(jīng)對生態(tài)環(huán)境、人類生產(chǎn)或生活造成明顯損害或不利影響的外來物種。外來入侵物種是造成全球生物多樣性喪失的主要威脅因素[1]，對我國生態(tài)安全、生物安全和糧食安全形成了重大威脅。21世紀(jì)初，生物入侵問題逐漸得到我國重視，我國在法律法規(guī)、體制機(jī)制和控制清除等方面采取了一系列措施，并取得了一定效果，但我國現(xiàn)行防控體系未能有效解決防控工作中某些薄弱環(huán)節(jié)，仍存在指導(dǎo)思想存在偏差、法律制度強(qiáng)制力不夠、部門職能劃分不合理、部門間聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制沒有形成以及防控成效不足等問題。2019年，我國啟動(dòng)了《生物安全法》立法進(jìn)程，同年11月，十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這為完善外來入侵物種防控體系帶來新的機(jī)遇。筆者通過剖析我國外來入侵物種防控工作的進(jìn)展和不足，為我國完善外來入侵物種防控監(jiān)管體系提供一些思路。

1 我國外來物種入侵形勢

不同地區(qū)間的物種交流由來已久。生物種質(zhì)資源是發(fā)展農(nóng)林業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，我國有悠久的農(nóng)業(yè)文明，絲綢之路不僅促進(jìn)了文化和科技的傳播，也加速了生物物種的輸入和輸出，包括葡萄、苜蓿和芫荽等外來物種的引進(jìn)以及桃、大黃和茶樹等本地物種的西傳[2]。物種交流往往帶來意想不到的生物入侵問題[3]。據(jù)較為明確記載，在1850年之前成功入侵我國的外來物種有31種，如漢代傳入的紫苜蓿(Medicagosativ)，明代傳入的刺莧(Amaranthusspinosus)、大薸(Pistiastratiotes)、仙人掌(Opuntiastrictavar.dillenii)、裂葉牽牛(Ipomoeanil)、含羞草(Mimosapudica)等。外來物種在全球范圍擴(kuò)散是人類世(anthropocene)的一個(gè)顯著特征，其主要原因是全球化貿(mào)易和交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展[4]。1850年之后，我國新出現(xiàn)外來物種數(shù)總體呈逐步上升趨勢；1950年以來的60多年間，新出現(xiàn)209種外來入侵物種，占外來入侵物種總數(shù)的42.83%[5]。20世紀(jì)80、90年代，隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加速，生產(chǎn)要素和商品在全球范圍內(nèi)大規(guī)模配置，物資和人員流動(dòng)幫助外來入侵物種克服各種地理障礙，潛在的外來入侵物種不斷傳入，盡管其入侵成功的可能性只有千分之一[6]。2018年，全國各口岸共截獲植物有害生物4 583種、68.5萬種次，分別比2010年增加33.6%、102.1%[7]。2005—2013年，平均每年新增7～8種外來入侵物種，是1990年代之前的30～50倍[8]，生物入侵帶來的壓力仍在持續(xù)加大。

目前，我國已記錄660多種外來入侵物種[9]，是世界上生物入侵危害最嚴(yán)重的國家之一。一些惡性外來入侵物種對我國生態(tài)環(huán)境、農(nóng)林業(yè)生產(chǎn)造成嚴(yán)重影響。已有213種外來物種侵入國家級自然保護(hù)區(qū)[10]，嚴(yán)重威脅我國最重要的自然生態(tài)系統(tǒng)。世界十大植物害蟲之一——草地貪夜蛾(Spodopterafrugiperda)于2019年1月侵入我國西南、華南地區(qū)，截至8月，已在我國24個(gè)省份的1 300多個(gè)縣級行政區(qū)發(fā)生，發(fā)生面積超過9 300 km2[11]。松材線蟲病是全球最具危險(xiǎn)性的森林病害之一，現(xiàn)已在我國18個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)的500多個(gè)縣級行政區(qū)發(fā)生，受災(zāi)面積達(dá)6 000 km2 [12]。外來入侵物種危害不斷加劇，且不完全為人所知。

2 我國外來物種入侵的利益分析

利益分析的目的是通過分析人們的利益及其相互關(guān)系，認(rèn)識(shí)人與自然以及人們之間的關(guān)系，揭示社會(huì)生活本質(zhì)及其發(fā)展規(guī)律[13]。在我國已記錄的外來入侵物種中，有意引進(jìn)和無意引進(jìn)等人為引進(jìn)的物種數(shù)超過99%，自然擴(kuò)散的物種數(shù)僅占0.82%[5]。因此，外來物種入侵不僅受到自然因素影響，人為因素是重要原因，它不是純粹的生態(tài)學(xué)過程，是自然因素與各種社會(huì)關(guān)系相互作用的結(jié)果。

2.1 政府及相關(guān)職能部門

許多外來入侵物種可被人類利用，或者至少在其被引進(jìn)時(shí)具有一定經(jīng)濟(jì)價(jià)值，具有生物資源屬性。資源屬性是外來物種被引進(jìn)的重要驅(qū)動(dòng)力。有些外來入侵物種，本身并沒有利用價(jià)值，但往往是資源配置的副產(chǎn)品，如農(nóng)產(chǎn)品上的動(dòng)植物病原菌、旅客攜帶商品所夾帶的蟲卵、船舶壓艙水中污損生物，而資源的流動(dòng)性是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的重要特征。對外來入侵物種的防控措施將直接影響資源配置，政府決策往往影響、甚至決定資源流動(dòng)走向，例如，一個(gè)外來物種是否能被引進(jìn)，需要得到有關(guān)部門批準(zhǔn)；是否作為優(yōu)良種質(zhì)加以推廣，也是政府行為。外來入侵物種在本質(zhì)上對經(jīng)濟(jì)、生態(tài)的影響是負(fù)面的，或者說弊大于利，如農(nóng)林業(yè)病蟲害，外來入侵物種對生物多樣性的威脅，表現(xiàn)為其對生態(tài)安全、生物安全、糧食安全和種子安全的威脅。政府是公共安全的維護(hù)者。外來物種入侵的危害往往具有負(fù)外部性，例如，一個(gè)外來物種被引進(jìn)后，演變成外來入侵物種，其引進(jìn)者往往不需要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任和成本。并且，這種危害常常不是針對特定人群的利益，如對生物多樣性的危害，往往不能明確特定的利益主體，使得公眾受損的權(quán)利難以得到保障，利益難以得到維護(hù)。這都需要政府作為生態(tài)環(huán)境安全的管理者加以維護(hù)。

2.2 特定單位和個(gè)人

特定單位和個(gè)人是外來入侵物種防控的行政管理相對人，其從事的活動(dòng)或行為會(huì)造成外來物種入侵，如利用外來入侵物種資源價(jià)值從事商業(yè)活動(dòng)，或進(jìn)行可能造成外來物種入侵的貨物運(yùn)輸、放生等行為。隨著我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，這種經(jīng)濟(jì)利益也相應(yīng)改變。例如，2000年之前，水產(chǎn)養(yǎng)殖為我國魚類入侵的主要原因，外來經(jīng)濟(jì)魚類廣泛分布在水產(chǎn)養(yǎng)殖量大的地區(qū)；2000年之后，觀賞漁業(yè)逐漸成為我國魚類入侵的第一大原因[14]。除經(jīng)濟(jì)活動(dòng)外，近年來，一些如宗教放生等造成外來物種入侵的行為也頗為盛行。魚類是被宗教活動(dòng)放生的主要?jiǎng)游镏籟15]，1992—1994年在拉薩河流域大部分天然水體中并未發(fā)現(xiàn)除人工養(yǎng)殖外的外來魚類，而2010—2014年調(diào)查捕獲4目6科17屬25種魚類，包括13種外來魚類和12種土著魚類，在42個(gè)采樣點(diǎn)中有19個(gè)發(fā)現(xiàn)外來魚類[16-17]。特定單位和個(gè)人利用外來物種價(jià)值時(shí)，應(yīng)當(dāng)將利用外來物種的權(quán)利和防控責(zé)任統(tǒng)一起來，將防控成本納入利用成本中，實(shí)現(xiàn)防控成本內(nèi)部化。

2.3 公眾

公眾作為一類利益群體，是生態(tài)環(huán)境利益的主體。生態(tài)環(huán)境利益是一種非物質(zhì)性利益，但又是物質(zhì)利益的基礎(chǔ)，具有主體的不特定性和利益的外部性。當(dāng)生態(tài)環(huán)境利益與其他利益相沖突時(shí)，公眾的生態(tài)環(huán)境利益常常被迫讓渡，難以得到相應(yīng)補(bǔ)償和賠償。人們對外來入侵物種造成生態(tài)環(huán)境影響的認(rèn)識(shí)程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)影響的認(rèn)知，這有科學(xué)研究不夠深入的因素，更有重視程度偏低的深層次原因，其結(jié)果之一就是外來入侵物種造成的生態(tài)環(huán)境損害難以實(shí)物化和度量。

2.4 利益關(guān)系

政府、特定單位和個(gè)人、公眾的利益有時(shí)是協(xié)調(diào)的，有時(shí)是不協(xié)調(diào)的，社會(huì)整體利益最大化應(yīng)當(dāng)是目標(biāo)。地方政府有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)烈愿望，有關(guān)行業(yè)主管部門具有發(fā)展行業(yè)經(jīng)濟(jì)的職能，這與特定單位和個(gè)人的利益是重合的，但未必與公眾利益訴求一致。特定單位和個(gè)人也是公眾一部分，但特定單位和個(gè)人的利益與公共利益不一致也是常見現(xiàn)象。根據(jù)相關(guān)法律授權(quán)和職責(zé)分工，農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境、林業(yè)草原和海關(guān)等部門分別從不同行業(yè)和領(lǐng)域維護(hù)公共利益。目前，一些職能上不涉及外來入侵物種的政府部門也卷入外來入侵物種引起的利益矛盾中，南水北調(diào)工程可能會(huì)促進(jìn)22種外來入侵植物向北擴(kuò)張蔓延并最終入侵京津冀受水區(qū)[18]，青藏鐵路的修建使得青藏高原與外界聯(lián)系更加密切，卻也增加了外來物種入侵的風(fēng)險(xiǎn)[19]。

3 我國外來入侵物種防控體系建設(shè)的進(jìn)展和存在的問題

3.1 我國防控體系建設(shè)的進(jìn)展

3.1.1法律法規(guī)

我國先后制訂了《農(nóng)業(yè)法》《草原法》《漁業(yè)法》《種子法》《森林法》《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》，這些法律主要從農(nóng)林業(yè)有害生物防治、有害生物檢疫角度為外來入侵物種防控提供依據(jù)。2014年4月我國修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中首次使用了“外來物種”術(shù)語，其第30條明確規(guī)定引進(jìn)外來物種應(yīng)承擔(dān)防止對生物多樣性破壞的義務(wù)。2016年7月我國修訂的《野生動(dòng)物保護(hù)法》對向自然保護(hù)區(qū)域內(nèi)引入外來物種，從境外引進(jìn)野生動(dòng)物物種以及放歸、放生野生動(dòng)物行為進(jìn)行了規(guī)定。2011年5月頒布的《湖南省外來物種管理?xiàng)l例》是我國第一個(gè)專門應(yīng)對外來入侵物種的地方性法規(guī)，對外來物種引入、監(jiān)測、防治和監(jiān)督管理以及法律責(zé)任等方面做出了規(guī)定。2018年9月頒布的《云南省生物多樣性保護(hù)條例》是我國第一個(gè)專門針對生物多樣性保護(hù)的地方性法規(guī)，該條例對向自然保護(hù)區(qū)引進(jìn)外來物種，擴(kuò)散、放生或者丟棄外來入侵物種以及外來入侵物種調(diào)查、監(jiān)測、評估、預(yù)警和應(yīng)急響應(yīng)等方面進(jìn)行了規(guī)定。這些法律法規(guī)都在一個(gè)方面或者一定程度上形成了外來入侵物種防控的法律基礎(chǔ)。

3.1.2體制機(jī)制

2004年，原農(nóng)業(yè)、環(huán)境保護(hù)、質(zhì)檢、林業(yè)和海洋等部門成立了全國外來入侵生物防治協(xié)作組，形成了由農(nóng)業(yè)部門牽頭，相關(guān)部門按行業(yè)、領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管的機(jī)制，外來入侵物種防控機(jī)制基本形成。為了落實(shí)責(zé)任，加強(qiáng)日常管理，原農(nóng)業(yè)部成立了外來物種管理辦公室和外來入侵生物預(yù)防與控制研究中心，原國家林業(yè)局成立了防止外來林業(yè)有害生物入侵管理辦公室，原環(huán)境保護(hù)部生物安全管理辦公室負(fù)責(zé)監(jiān)管自然生態(tài)系統(tǒng)外來入侵物種防控工作。

3.1.3防控政策

相關(guān)部門為了履行外來入侵物種防控職責(zé)，先后出臺(tái)了一系列防控政策。2010年，原環(huán)境保護(hù)部牽頭制定《中國生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃(2011—2030年)》，將加強(qiáng)外來入侵物種管理作為優(yōu)先領(lǐng)域，并將外來入侵物種早期預(yù)警、應(yīng)急與監(jiān)測作為優(yōu)先行動(dòng)。原環(huán)境保護(hù)部與中國科學(xué)院先后發(fā)布了4批自然生態(tài)系統(tǒng)外來入侵物種名單，頒布了《外來物種環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估技術(shù)導(dǎo)則》《關(guān)于做好自然生態(tài)系統(tǒng)外來入侵物種防控監(jiān)督管理有關(guān)工作的通知》。2005年，原農(nóng)業(yè)部制定了《農(nóng)業(yè)重大有害生物及外來生物入侵突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》；2013年，發(fā)布了《國家重點(diǎn)管理外來入侵物種名錄(第一批)》。2005年，原國家林業(yè)局發(fā)布了《重大外來林業(yè)有害生物災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》《引進(jìn)陸生野生動(dòng)物外來物種種類及數(shù)量審批管理辦法》。

3.2 我國外來入侵物種防控體系存在的問題

3.2.1防控指導(dǎo)思想存在偏差

辯證看待經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)環(huán)境利益的相互關(guān)系，協(xié)調(diào)好政府、特定單位和個(gè)人、公眾3者之間的利益矛盾，是制訂防控措施的出發(fā)點(diǎn)。但在實(shí)踐中，指導(dǎo)思想上片面追求經(jīng)濟(jì)利益、忽視生態(tài)環(huán)境利益的弊端卻屢見不鮮。比較常見的現(xiàn)象是，屬于農(nóng)林業(yè)病蟲害的外來入侵物種基本能得到較為有效防控，不屬于病蟲害的，往往得不到應(yīng)有的重視。例如，草地貪夜蛾主要危害玉米、水稻等農(nóng)作物，在云南首次出現(xiàn)后，有關(guān)部門緊急部署，迅速形成積極防控態(tài)勢。巴西龜(Trachemysscriptaelegans)是造成我國本土龜鱉瀕危的主要原因之一[20]，雖早在2013年2月就已列入《國家重點(diǎn)管理外來入侵物種名錄(第一批)》，但目前巴西龜養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展快速，市場交易火爆，有關(guān)部門卻鮮有行動(dòng)。福壽螺(Pomaceacanaliculata)不僅嚴(yán)重危害農(nóng)田中的水稻，還會(huì)攝食50多種濕地水生植物[21]。有關(guān)部門積極治理農(nóng)田中的福壽螺，但對自然濕地中棲息的福壽螺的關(guān)注程度和防治力度都明顯不及農(nóng)田。這些現(xiàn)象都說明，有關(guān)部門在思想意識(shí)上沒有充分認(rèn)識(shí)防控外來入侵物種對保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要性。

3.2.2防控對象界定不準(zhǔn)確

關(guān)于外來入侵物種的界定，不同領(lǐng)域、不同層級的法律法規(guī)各不相同，如我國生態(tài)環(huán)境部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的外來入侵物種均未涉及國內(nèi)不同區(qū)域的生物入侵問題，而湖南、云南的地方性法規(guī)則考慮到境外、國內(nèi)其他省份及本省的外來入侵物種[22]。界定方法的差別反映出指導(dǎo)思想的不同，也必然影響所采取的防控策略。目前對防控對象的界定忽視其對生態(tài)環(huán)境的影響，將其歸就為外來病蟲害，勢必造成法律交叉和管理資源重復(fù)投入。

3.2.3法律制度不完善

法律授權(quán)不充分，管理制度缺乏或可操作性不強(qiáng)，法律責(zé)任不明確。國際上已有50多個(gè)文件涉及外來入侵物種防控問題，主要的法律制度包括許可制度、風(fēng)險(xiǎn)評估制度、環(huán)境影響評價(jià)制度和監(jiān)測預(yù)警制度等[23]。我國雖已頒布一批涉及外來入侵物種防控的法律法規(guī)，但這些法律法規(guī)未對不屬于病蟲害的外來入侵物種做出相關(guān)管理規(guī)定。例如，對有意引進(jìn)不屬于非檢疫性有害生物的外來物種的行為，尚無針對其可能產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的法律加以規(guī)制；對普遍存在的銷售或放生外來入侵物種的行為，也缺乏開展有效監(jiān)管的法律依據(jù)。我國《環(huán)境保護(hù)法》對引進(jìn)外來物種可能造成生物多樣性破壞進(jìn)行了規(guī)定，但因過于原則化且沒有明確違反該規(guī)定需承擔(dān)的法律責(zé)任，缺乏配套條例，沒有進(jìn)一步形成具體管理措施，其實(shí)質(zhì)是倡導(dǎo)性規(guī)范，可操作性和強(qiáng)制性不足。我國《環(huán)境保護(hù)法》第六十四條規(guī)定：破壞生態(tài)造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，但《侵權(quán)責(zé)任法》僅對環(huán)境污染責(zé)任做出了具體規(guī)定，其不適用于追究導(dǎo)致生物入侵的責(zé)任。我國《刑法》中關(guān)于破壞環(huán)境資源保護(hù)的罪名也不能用于處罰導(dǎo)致生物入侵的犯罪行為；《野生動(dòng)物保護(hù)法》僅對違法從境外引進(jìn)野生動(dòng)物物種及其放歸規(guī)定了處罰條款，對向自然保護(hù)區(qū)域內(nèi)引入外來物種、放生野生動(dòng)物沒有罰則。

3.2.4體制機(jī)制不健全

我國現(xiàn)行防控體系的職責(zé)分工主要采取按行業(yè)劃分領(lǐng)域的方式，地方政府管理缺位，未能承擔(dān)起主體責(zé)任，缺乏強(qiáng)有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，存在部門職能既交叉重疊[24]、又有空白盲區(qū)的不合理現(xiàn)象。外來入侵物種的發(fā)生并不一定符合行業(yè)劃分，跨領(lǐng)域的外來入侵物種比比皆是，如外來入侵物種巴西龜?shù)墓芾?，同時(shí)涉及自然資源、農(nóng)業(yè)、工商等部門。因此，需要合理劃分部門職能，強(qiáng)化部門協(xié)調(diào)。某些部門防控職責(zé)與其主要職責(zé)存在結(jié)構(gòu)性矛盾。這些部門為了發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，引進(jìn)利用境外物種資源的意愿較強(qiáng)，而外來入侵物種防控往往不是其主要工作。防控措施會(huì)限制引進(jìn)具有潛在入侵風(fēng)險(xiǎn)的境外物種資源，當(dāng)防控外來入侵物種與發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)生矛盾時(shí)，常常是防控工作做出讓步，造成防控工作在這些領(lǐng)域長期被邊緣化。從一些部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及對待病蟲害和非病蟲害外來入侵物種的差別來看，外來入侵物種防控往往處于部門工作的弱勢地位。此外，對于忽視生態(tài)環(huán)境利益的行為，常缺乏監(jiān)督約束機(jī)制和有效監(jiān)督手段。

3.2.5防控能力不強(qiáng)

監(jiān)管部門防控資金不足，人才和技術(shù)力量上也不能滿足行使外來入侵物種職能的要求。部門與區(qū)域之間協(xié)調(diào)不夠，缺乏統(tǒng)一行動(dòng)，信息難以共享，治理效果較差。外來入侵物種對生態(tài)環(huán)境的危害及其機(jī)制研究相對滯后，缺乏實(shí)用的清除控制與資源化利用技術(shù)。民眾缺乏防范意識(shí)和必要知識(shí)，不能辨識(shí)常見外來入侵物種，對其危害了解也不夠。

4 完善我國外來入侵物種防控體系的建議

4.1 樹立正確的防控指導(dǎo)思想

以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，牢固樹立社會(huì)主義生態(tài)文明觀，堅(jiān)持總體國家安全觀，提高防范外來入侵物種、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)國家安全的政治站位，充分認(rèn)識(shí)防控外來入侵物種對保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要性，堅(jiān)決糾正片面追求短期和局部經(jīng)濟(jì)利益、忽視生態(tài)環(huán)境和公共利益的錯(cuò)誤和偏差。按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，綜合協(xié)調(diào)政府、特定單位和個(gè)人、公眾的利益，綜合運(yùn)用行政、法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和宣傳教育手段，構(gòu)建外來入侵物種治理體系，強(qiáng)化治理能力。

4.2 合理界定防控對象

考慮到生物入侵屬于全球性環(huán)境問題，且我國《環(huán)境保護(hù)法》已有規(guī)定，應(yīng)采用“外來入侵物種”的用語。應(yīng)科學(xué)界定外來入侵物種的空間和時(shí)間范圍，空間上，可結(jié)合國家或地方不同層面管理措施的可操作性，采用不同的外來入侵物種界線；時(shí)間上，應(yīng)著重于近代以來出現(xiàn)的外來入侵物種，針對入侵年代久遠(yuǎn)、入侵性不強(qiáng)的外來入侵物種，可沿用現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行防控[22]。明確重點(diǎn)防控對象，應(yīng)著重于現(xiàn)有法律法規(guī)難以涉及，尤其會(huì)對自然生態(tài)系統(tǒng)或生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生較大影響的外來入侵物種。而對于處于較為有效管理之下的物種，如常見的農(nóng)業(yè)病蟲害，可不作為重點(diǎn)防控對象[22]。此外，外來的人體病害病原體，如人類免疫缺陷病毒(HIV)、嚴(yán)重急性呼吸窘迫綜合征(SARS)冠狀病毒、埃博拉病毒(Ebola virus)和寨卡病毒(Zika virus)，以及畜禽疫病病原體，如非洲豬瘟病毒(African swine fever virus，ASFV)、尼帕病毒(Nipah virus，NiV)和西尼羅病毒(West nile virus，WNV)，可不作為外來入侵物種防控對象。

4.3 建立健全防控法律體系

以生物安全法的立法為契機(jī)，加快推進(jìn)生物安全法立法工作，明確法律授權(quán)，制訂造成外來物種入侵行為的法律責(zé)任條款，提高防控措施的強(qiáng)制性?？紤]到生物安全法不是專門用來應(yīng)對生物入侵的法律，其地位更接近于外來入侵物種防控的“基本法”，應(yīng)當(dāng)研究制定專門的外來入侵物種防控條例，進(jìn)一步確立各項(xiàng)具體監(jiān)管制度。結(jié)合我國外來入侵物種管理現(xiàn)狀，吸收借鑒國際和先進(jìn)國家立法經(jīng)驗(yàn)[25]，增強(qiáng)防控制度的可操作性，建立較完備的外來入侵物種調(diào)查監(jiān)測、風(fēng)險(xiǎn)評估和清除控制等管理制度。

4.4 完善防控體制機(jī)制

目前國際上已設(shè)立多項(xiàng)涉及外來物種管理以防止外來物種入侵的國際性公約[26]。不同國家對外來入侵物種的管理制度各不相同，新加坡設(shè)立部級生物入侵管理機(jī)構(gòu)管理外來入侵物種，日本通過立法增加既有部門的法定權(quán)利和義務(wù)以管理生物入侵事務(wù)，美國通過設(shè)立國家入侵物種委員會(huì)協(xié)調(diào)管理外來入侵物種[27-28]。通過借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國政府機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀，我國應(yīng)建立外來入侵物種屬地管理、行業(yè)管理、生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理相結(jié)合的管理體制。地方政府應(yīng)承擔(dān)行政區(qū)域內(nèi)外來入侵物種防控的主體責(zé)任，強(qiáng)化行業(yè)主管部門對主管領(lǐng)域的防控責(zé)任，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境部門防范外來入侵物種對生態(tài)環(huán)境危害的監(jiān)督職能，形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和分權(quán)制衡的監(jiān)管體系，進(jìn)一步落實(shí)各管理主體防控責(zé)任。

4.5 開展綜合治理

行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)外來入侵物種的調(diào)查監(jiān)測、風(fēng)險(xiǎn)評估、預(yù)警、清除控制和資源化利用，摸清基本情況，掌握發(fā)生動(dòng)態(tài)和趨勢，做好提前防范，開展科學(xué)治理。生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)加強(qiáng)外來入侵物種對生態(tài)環(huán)境的影響評估，加大對生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)地等重點(diǎn)區(qū)域防控工作的監(jiān)督力度。有關(guān)部門加大資金投入，設(shè)立外來入侵物種防控專項(xiàng)資金，加強(qiáng)外來入侵物種對生態(tài)環(huán)境影響的基礎(chǔ)研究以及清除、控制和資源化利用技術(shù)研究，組織開展重大科學(xué)技術(shù)攻關(guān)和成果應(yīng)用示范。加強(qiáng)宣傳教育，普及外來入侵物種及法律相關(guān)知識(shí)，提高民眾防控意識(shí)，建立信息公開制度，形成意見征求、公眾監(jiān)督、有效獎(jiǎng)懲等公眾參與機(jī)制，共同抵御外來物種入侵。

加強(qiáng)外來入侵物種防控，積極應(yīng)對生物入侵給我國生物多樣性保護(hù)帶來的挑戰(zhàn)，對維護(hù)國家生物安全具有重要意義。針對當(dāng)前我國外來入侵物種防控工作出現(xiàn)的問題，應(yīng)當(dāng)從牢固樹立社會(huì)主義生態(tài)文明觀、合理界定防控對象、建立健全防控法律體系、完善防控體制機(jī)制、開展外來入侵物種綜合治理5個(gè)方面，完善我國外來入侵物種防控體系，以抵御外來入侵物種對生態(tài)環(huán)境的威脅，有效提升我國外來入侵物種風(fēng)險(xiǎn)管控能力。