倪玉君

近年來，隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革深入推進，試點地區(qū)各村普遍成立了股份經(jīng)濟合作社。實踐表明，村級股份經(jīng)濟合作社的成立，明晰了農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，建立了“三會”治理機制，提高了民主管理水平，為壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟、增加集體成員財產(chǎn)性收入搭建了規(guī)范的發(fā)展平臺。但是，作為村級股份經(jīng)濟合作社管理重要組成部分的財務(wù)管理工作，因改革措施不到位等因素的影響，還存在財務(wù)收支“政社不分”、“收入來源少、支出沒減少”、會計處理不及時、財務(wù)管理和財務(wù)監(jiān)督人員激勵約束機制不完善，以及非生產(chǎn)性支出標(biāo)準(zhǔn)不明確等突出問題，迫切需要在改革實踐中加以解決。

一、存在的突出問題

（一）財務(wù)收支“政社不分”。當(dāng)前，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后成立的股份經(jīng)濟合作社與村民委員會的“事權(quán)”和“財權(quán)”普遍沒有分離，會計核算共用一套賬簿，財務(wù)收支“混收混支”，會計信息不能真實準(zhǔn)確地反映村級股份經(jīng)濟合作社的財務(wù)狀況和經(jīng)營成果，不利于村級股份經(jīng)濟合作社經(jīng)營管理人員做出科學(xué)合理的經(jīng)營決策。

（二）合作社“收入來源少、支出沒減少”問題并存。由于上世紀(jì)80年代初實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時，多數(shù)村已將集體土地、山林、水庫等資產(chǎn)、資源發(fā)包到戶，導(dǎo)致農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后新成立的村級股份經(jīng)濟合作社已無集體資產(chǎn)、資源可用，收入來源較少，收入總量不多。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新形勢下，各級對村級公益事業(yè)建設(shè)的要求越來越高，由于公共財政投入很多是有比例的“以獎代補”，意味著村級組織干事越多、貼錢也越多，村級組織投入壓力也越來越大。此外，由于財權(quán)與事權(quán)的嚴(yán)重不對稱，村一級還要承擔(dān)社會事業(yè)建設(shè)等政府職能，政府各項社會事務(wù)管理也需要由村級落實部分資金，增加了村里的資金支出，各種誤工報酬、辦公開支等費用也在大幅上升。在財務(wù)收支“政社不分”的情況下，“收入來源少、支出沒減少”問題已嚴(yán)重制約了村級股份經(jīng)濟合作社的進一步發(fā)展壯大。

（三）村級會計委托代理模式下賬務(wù)處理不及時問題普遍存在。村級會計委托代理制度實施以來，實行村賬鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）代理記賬，這在一定程度上加強了村級財務(wù)監(jiān)督，規(guī)范了村級會計核算。但是由于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）代理會計多由農(nóng)經(jīng)工作人員兼任，因人手不足和兼顧其他農(nóng)經(jīng)工作，為節(jié)約時間、提高效率，多數(shù)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）采取“按月報賬、集中記賬”模式，即每月固定1天由村報賬員集中報賬，突擊幾天集中記賬。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）代理會計因忙于中心工作而耽誤記賬的現(xiàn)象普遍存在，造成鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）代理會計對村級賬務(wù)處理不夠及時。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后，實行村級會計委托代理制度的地方多數(shù)還沿襲原有的做法，村級賬務(wù)處理不及時問題沒有得到根本解決，一定程度上影響了村級股份經(jīng)濟合作社管理人員的經(jīng)營決策。

（四）合作社理事會和監(jiān)事會成員激勵約束機制不完善。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后，雖然新成立的股份經(jīng)濟合作社制定了章程，成立了“三會”治理機構(gòu)，建立了財務(wù)管理等制度，但是，由于對理事會和監(jiān)事會成員的激勵約束機制不完善，導(dǎo)致在財務(wù)管理和財務(wù)監(jiān)督上還存在著制度執(zhí)行不到位、民主理財流于形式等老問題。

（五）合作社的非生產(chǎn)性支出標(biāo)準(zhǔn)不明確。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后，新成立的村級股份經(jīng)濟合作社普遍沒有制定經(jīng)營管理人員工資報酬、差旅費、接待費等非生產(chǎn)性支出定額標(biāo)準(zhǔn)，使得民主監(jiān)督、會計監(jiān)督、審計監(jiān)督缺乏定性依據(jù)，存在鋪張浪費的隱患。

二、解決的對策建議

（一）明確村民委員會和合作社的“事權(quán)”和“財權(quán)”范圍，實行財務(wù)收支“政社分離”。按照中共中央、國務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》提出的“在基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，探索明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民委員會的職能關(guān)系，有效承擔(dān)集體經(jīng)濟經(jīng)營管理事務(wù)和村民自治事務(wù)。有需要且條件許可的地方，可以實行村民委員會事務(wù)和集體經(jīng)濟事務(wù)分離。妥善處理好村黨組織、村民委員會和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的關(guān)系”的要求，建議農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后，村級公共管理、公共服務(wù)的職能劃歸村民委員會承擔(dān)，相應(yīng)的財政補助收入、各項捐贈收入、“一事一議”籌資籌勞收入由村民委員會收取，用于公共管理、公共服務(wù)支出。村級股份經(jīng)濟合作社承擔(dān)管理集體資產(chǎn)、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟、服務(wù)集體成員等職能，相應(yīng)的經(jīng)營收入、發(fā)包上交收入、投資收益和土地征收補償?shù)仁杖胗纱寮壒煞萁?jīng)濟合作社收取，用于村級股份經(jīng)濟合作社的經(jīng)營管理支出。另外，經(jīng)集體經(jīng)濟組織成員民主討論決定，村級股份經(jīng)濟合作社還可通過設(shè)置集體股獲得分紅或提取公益金的方式為村民委員會公共服務(wù)支出提供支持。在明確村民委員會和村級股份經(jīng)濟合作社的“事權(quán)”和“財權(quán)”范圍的基礎(chǔ)上，推行財務(wù)收支“政社分離”、會計核算“分賬核算”，分別為村民委員會和村級股份經(jīng)濟合作社管理人員提供會計信息，提高其經(jīng)營管理決策的準(zhǔn)確性。

（二）“增收、減負、支持”并重，多途徑化解合作社財務(wù)困境。在“增收”方面，引導(dǎo)村級股份經(jīng)濟合作社立足當(dāng)?shù)刭Y源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、區(qū)位條件，因地制宜發(fā)展集體經(jīng)濟，增加集體經(jīng)營收入。對于以種養(yǎng)業(yè)為主的村，針對本地具有產(chǎn)量優(yōu)勢與地方特色的農(nóng)產(chǎn)品，重點發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)業(yè)，即通過成立服務(wù)公司或?qū)I(yè)合作社等途徑，為小農(nóng)戶生產(chǎn)提供技術(shù)指導(dǎo)、信息傳遞、物資供應(yīng)、產(chǎn)品加工、市場營銷等服務(wù)，以有償服務(wù)方式增加集體經(jīng)濟收入；對于自然環(huán)境優(yōu)美、旅游資源豐富的村，重點發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，通過發(fā)展休閑旅游、觀光農(nóng)業(yè)、農(nóng)家樂等項目，打造休閑旅游專業(yè)村，在旅游服務(wù)中增加集體收入；對于城鄉(xiāng)結(jié)合部的村，重點發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟，通過興辦物流倉儲、專業(yè)市場、賓館酒店等項目，開展多種物業(yè)服務(wù)；對沒有資源、比較偏遠的村，可探索搬遷或村莊合并模式，通過土地增減掛鉤獎補資金，建設(shè)人口集中的社區(qū)或小城鎮(zhèn)，完善基礎(chǔ)設(shè)施，推動土地規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。在“減負”方面，要按照財權(quán)和事權(quán)對等原則，明確村級公益事業(yè)建設(shè)政府和村級的責(zé)任，該由政府承擔(dān)的建設(shè)項目，建設(shè)資金要足額到位，切實減輕村級配套負擔(dān)。在“支持”方面，按照中央關(guān)于“堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”的要求，建議各級加大財政、稅收、用地、金融、人才等方面政策支持，為村級股份經(jīng)濟合作社發(fā)展?fàn)I造一個良好的外部環(huán)境。要進一步加大財政支農(nóng)力度，涉農(nóng)整合資金要向村級股份經(jīng)濟合作社傾斜；研究出臺稅收減免政策，最大限度地減輕村級股份經(jīng)濟合作社負擔(dān)；探索成立村級股份經(jīng)濟合作社發(fā)展基金，建立銀行、保險、政府“三位一體”的信貸風(fēng)險分擔(dān)補償機制，引導(dǎo)金融機構(gòu)加大對村級股份經(jīng)濟合作社支持力度。要打破行業(yè)、身份、地域等限制，從致富帶頭人、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員、退伍軍人、大學(xué)生村官、國家正式干部等人群中，大膽選用思想解放、事業(yè)心強、思路清晰、懂經(jīng)營、善管理的“能人”擔(dān)任村黨組織書記，進而依法定程序擔(dān)任村級股份經(jīng)濟合作社理事長，為發(fā)展壯大村級股份經(jīng)濟合作社提供人才支撐。

（三）推行“會計委派、駐村記賬”模式。為保證會計核算的及時性和專業(yè)性，建議鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府通過公開招聘為各村股份經(jīng)濟合作社配備1名專業(yè)會計人員，實行“會計委派、駐村記賬”模式。為保證會計監(jiān)督的獨立性和公正性，建議委派會計人員的管理和考核由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負責(zé)，工資報酬由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政統(tǒng)一發(fā)放，資金來源由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政和村級股份經(jīng)濟合作社按照一定比例合理分?jǐn)偂?/p>

（四）完善合作社理事會和監(jiān)事會成員激勵約束機制。建議鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府出臺相應(yīng)規(guī)定，將財務(wù)管理和財務(wù)監(jiān)督規(guī)范情況分別列入對村級股份經(jīng)濟合作社理事會和監(jiān)事會成員年度考核的內(nèi)容，每年定期組織開展一次考核，考核結(jié)果與村級股份經(jīng)濟合作社理事會和監(jiān)事會成員績效工資掛鉤。

（五）建立標(biāo)準(zhǔn)明確的非生產(chǎn)性支出限額制度。建議鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府出臺指導(dǎo)性的意見，明確村級股份經(jīng)濟合作社經(jīng)營管理人員工資報酬、差旅費、接待費等非生產(chǎn)性支出上限，指導(dǎo)各村級股份經(jīng)濟合作社結(jié)合實際制定各自的非生產(chǎn)性支出限額標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)集體經(jīng)濟組織成員（代表）大會討論通過后實施，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府備案，作為會計核算賬前監(jiān)督、監(jiān)事會民主理財監(jiān)督、審計部門審計監(jiān)督和紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)紀(jì)律監(jiān)督的定性依據(jù)。