劉嘉瑜　張西恒

矛盾糾紛多元化解是當(dāng)前推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。自2015年起的促進(jìn)糾紛多元化解地方立法實(shí)踐為推進(jìn)國(guó)家立法提供了借鑒。矛盾糾紛多元化解的概念重在定性、描述和概括，包括多元性和以預(yù)防與化解矛盾糾紛為主要目標(biāo)兩個(gè)要素。在立法理念上，堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，以人民為中心。在立法原則上，充分秉持尊重當(dāng)事人意愿，和解調(diào)解優(yōu)先，預(yù)防與化解相結(jié)合，注重實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議，公平、公正、高效、便民等。

當(dāng)前中國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型與制度變革的攻堅(jiān)時(shí)期，新舊矛盾不斷出現(xiàn)，如何妥善化解社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的矛盾，維護(hù)和諧穩(wěn)定的社會(huì)關(guān)系與發(fā)展大局，并建立一套相互銜接、高效便民的多元化糾紛解決機(jī)制，成為我國(guó)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。黨的十八屆四中全會(huì)《關(guān)于推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出，要健全社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制，為矛盾糾紛多元化解作出了頂層設(shè)計(jì)。在地方層面，2015年出臺(tái)的《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)條例》開啟了新時(shí)代矛盾糾紛多元化解的地方立法先河，山東省（2016年）、黑龍江省（2017年）、福建?。?017年）、安徽?。?018年）、四川?。?019年）、遼寧?。?020年）、江西?。?021年）、上海市（2021年）等地方立法成果相繼出臺(tái)。從立法的視角，聚焦立法理念與原則，深入總結(jié)地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)推動(dòng)《中華人民共和國(guó)矛盾糾紛多元化解促進(jìn)法》的立法進(jìn)程提供學(xué)理支持，具有重要的理論意義與現(xiàn)實(shí)意義。

一、矛盾糾紛多元化解的界定

矛盾糾紛多元化解，目前尚無(wú)統(tǒng)一的概念。其與非訴訟糾紛解決機(jī)制、多元化糾紛解決機(jī)制等概念有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，甚至在很多時(shí)候被視為同一。在立法層面，作為國(guó)內(nèi)第一部促進(jìn)矛盾糾紛多元化解的地方性法規(guī)，《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)條例》使用的是“多元化糾紛解決機(jī)制”。但從草案起草開始，關(guān)于多元化糾紛解決機(jī)制的內(nèi)涵就存在著較大的分歧，最終根據(jù)十八屆四中全會(huì)決定的原則精神，將其內(nèi)涵界定為“訴訟和各種非訴訟方式構(gòu)成的糾紛解決制度，包括責(zé)任主體、運(yùn)行方式、程序銜接、組織建設(shè)、保障措施、監(jiān)督考核等;外延是包括調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等各種糾紛解決方式有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制”[1]。其后，《福建省多元化解糾紛條例》則使用了“多元化解糾紛”，并定義為“通過(guò)和解、調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議和訴訟等途徑，形成合理銜接、相互協(xié)調(diào)的糾紛化解體系，運(yùn)用人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解等糾紛化解方式，為當(dāng)事人提供多樣、便捷、適宜的糾紛化解服務(wù)”?！栋不帐《嘣饧m紛促進(jìn)條例》也使用了“多元化解糾紛”，并界定為“通過(guò)和解、調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議、仲裁、訴訟等多種途徑，形成合理銜接、相互協(xié)調(diào)的化解糾紛體系，為當(dāng)事人提供多樣、便捷、高效的化解糾紛服務(wù)”。

在學(xué)理研究層面，范愉教授在國(guó)內(nèi)最早系統(tǒng)提出了代替性糾紛解決方式、非訴訟糾紛解決機(jī)制、多元化糾紛解決機(jī)制，并分別定義如下：

代替性糾紛解決方式，即英文Alternative Dispute Resolution（縮寫為ADR）的意譯。這一概念既可以根據(jù)字面意義譯為“代替性（或替代性、選擇性）糾紛解決方式”，亦可根據(jù)其實(shí)質(zhì)意義譯為“審判外（訴訟外或判決外）糾紛解決方式”或“非訴訟糾紛解決方式”“法院外糾紛解決方式”等。ADR概念源于美國(guó)，原來(lái)是21世紀(jì)逐步發(fā)展起來(lái)的各種訴訟外糾紛解決方式的總稱，現(xiàn)在已引申為對(duì)世界各國(guó)普遍存在著的、民事訴訟制度以外的非訴訟糾紛解決方式或機(jī)制的總稱。

多元化糾紛解決機(jī)制是指在一個(gè)社會(huì)中，多種多樣的糾紛解決方式以其特定的功能和特點(diǎn)，相互協(xié)調(diào)地共同存在，所結(jié)成的一種互補(bǔ)的、滿足社會(huì)主體的多樣需求的程序體系和動(dòng)態(tài)的運(yùn)作調(diào)整系統(tǒng)[2]。

有觀點(diǎn)指出，不同于西方國(guó)家強(qiáng)調(diào)的“非訴訟糾紛解決機(jī)制”（ADR）的慣常用法，我國(guó)則結(jié)合自身傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)發(fā)展提出了“多元化糾紛解決機(jī)制”的創(chuàng)新表達(dá)。最高人民法院強(qiáng)調(diào)：“中國(guó)的多元化糾紛解決機(jī)制（Diversified Dispute Resolution，DDR）包括和解、調(diào)解、仲裁、行政復(fù)議、行政裁決、訴訟等有機(jī)銜接、相互配合的多元化糾紛解決體系。多元包括解紛主體多元、解紛方式多元?！蓖瑫r(shí)，最高人民法院司改辦龍飛結(jié)合我國(guó)在多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)過(guò)程的具體舉措、相關(guān)成就及未來(lái)趨勢(shì)等問(wèn)題對(duì)“多元”一詞的內(nèi)涵進(jìn)行了進(jìn)一步的解讀，即包括“解紛渠道從訴訟‘一元獨(dú)大到調(diào)解、仲裁、和解等相互銜接的多元化”“解紛資源從公共資源為主發(fā)展為公共資源、社會(huì)資源、市場(chǎng)資源等共聚合力的多元化”“解紛人員的構(gòu)成從單一化到大眾化與職業(yè)化并存的多元化”“解紛平臺(tái)從線下運(yùn)行到線下線上跨界融合的多元化”“解紛力量整合從單一國(guó)內(nèi)資源發(fā)展到世界各國(guó)家和地區(qū)、國(guó)際組織共同參與的多元化”[3]。

盡管以上界定存有一定差異，但事實(shí)上，矛盾糾紛多元化解的概念重在定性、描述和概括。它是對(duì)國(guó)家主義和法律中心主義的糾偏，同時(shí)也不提倡無(wú)政府主義或相對(duì)主義，而是“主張從社會(huì)的客觀需求和現(xiàn)實(shí)條件出發(fā)，以各種機(jī)制的協(xié)調(diào)互補(bǔ)為前提、以國(guó)家法治與社會(huì)自治為基礎(chǔ)，進(jìn)行理性建構(gòu)。在此意義上，這一理念既是一種基于多元化需求和價(jià)值的人文社會(huì)觀念，也是一種社會(huì)治理的經(jīng)驗(yàn)理性模式，同時(shí)已成為社會(huì)理性建構(gòu)法律和社會(huì)制度的指導(dǎo)思想”[4]。其大致包括以下兩個(gè)要素：一是多元性。矛盾糾紛的預(yù)防和化解主體、方式等不是單一的，鼓勵(lì)多種力量參與其中，鼓勵(lì)理念創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新。二是以預(yù)防與化解矛盾糾紛為主要目標(biāo)。不同于行政機(jī)構(gòu)職能性活動(dòng)、民事主體日常交往等，預(yù)防與化解矛盾糾紛是其主要甚至唯一考量。

二、新時(shí)代矛盾糾紛多元化解地方立法的理念

（一）堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”自1963年誕生之日起，歷經(jīng)近半個(gè)世紀(jì)的變遷和考驗(yàn)，不斷豐富與發(fā)展，成為一種農(nóng)村基層社會(huì)治理的成功經(jīng)驗(yàn)，即“以預(yù)防和調(diào)解解決社會(huì)矛盾糾紛為切入點(diǎn)、以社會(huì)治安綜合治理為主要治理技術(shù)、以平安創(chuàng)建打造穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境為目標(biāo)，強(qiáng)化鎮(zhèn)黨委、政府對(duì)于村民自治的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，樹立政府權(quán)威，加強(qiáng)鎮(zhèn)政府與村的聯(lián)動(dòng)，通過(guò)加強(qiáng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)村級(jí)組織和制度建設(shè)，以規(guī)范的基層社會(huì)治理、村民自治為基礎(chǔ)，為村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供穩(wěn)定良好的平臺(tái)與環(huán)境保障，引導(dǎo)新農(nóng)村的建設(shè)與發(fā)展，從而初步實(shí)現(xiàn)建設(shè)和諧的目標(biāo)”[5]。

多元方式解決矛盾糾紛是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的重要組成部分，具體包含四個(gè)方面：一是調(diào)解是化解矛盾糾紛的主導(dǎo)方式，倡導(dǎo)“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交”，就地化解矛盾;二是司法裁判是解決矛盾糾紛的最終方式，在制度設(shè)計(jì)上，充分發(fā)揮陪審員的引導(dǎo)作用，對(duì)當(dāng)事人達(dá)不成調(diào)解協(xié)議或者不履行協(xié)議的，法庭依法作出裁判;三是倡導(dǎo)事先預(yù)防而非事后懲戒，強(qiáng)調(diào)宣傳教育在前、解決糾紛在后，建立信息員制度等預(yù)防體系，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并防止糾紛擴(kuò)大;四是地方和區(qū)域矛盾自我化解，杜絕“踢皮球”或相互推諉，維護(hù)基層社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”對(duì)做好矛盾糾紛多元化解工作意義重大?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”的精神實(shí)質(zhì)是黨的領(lǐng)導(dǎo)與群眾智慧的結(jié)合、以人為本與民主法治的結(jié)合、尊重傳統(tǒng)與發(fā)展創(chuàng)新的結(jié)合、政府管理與村民自治的結(jié)合。堅(jiān)持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的現(xiàn)實(shí)意義主要在于：一是預(yù)防和控制各類犯罪活動(dòng)，防范和抵御風(fēng)險(xiǎn)隱患，確保人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序、國(guó)家長(zhǎng)治久安;二是為推進(jìn)四大戰(zhàn)略再深化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展，創(chuàng)造安全和諧文明的社會(huì)環(huán)境;三是為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與理論基礎(chǔ)[6]。

在新時(shí)代背景下，堅(jiān)持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”就是要暢通公眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道，完善各類調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系，構(gòu)建源頭防控、排查梳理、糾紛化解、應(yīng)急處置的社會(huì)矛盾綜合治理機(jī)制，努力將矛盾糾紛化解在基層和源頭。以上海長(zhǎng)寧區(qū)法院的探索為例，自2003年起，其通過(guò)拓展委托調(diào)解的糾紛范圍、確立人民調(diào)解員的甄選標(biāo)準(zhǔn)、完善委托調(diào)解的程序來(lái)加強(qiáng)與人民調(diào)解的對(duì)接;通過(guò)融入?yún)^(qū)域“大調(diào)解”格局、在基層設(shè)立“聯(lián)合調(diào)解點(diǎn)”、構(gòu)建外部溝通協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的對(duì)接等[7]。

以上舉措意在構(gòu)建“社會(huì)化”糾紛解決機(jī)制，由多主體參與和主持矛盾糾紛化解，推廣“楓橋經(jīng)驗(yàn)”中“發(fā)動(dòng)群眾、依靠群眾，堅(jiān)持矛盾不上交，就地解決”的理念，實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛的源頭治理。此外，還通過(guò)落實(shí)司法確認(rèn)制度、搭建“一站式”糾紛解決平臺(tái)、暢通繁簡(jiǎn)分流通道等方式來(lái)加強(qiáng)學(xué)習(xí)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，構(gòu)建“便利化”糾紛解決機(jī)制;通過(guò)設(shè)立專門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)審判團(tuán)隊(duì)建設(shè)、加強(qiáng)專業(yè)性的培訓(xùn)與指導(dǎo)來(lái)踐行“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，構(gòu)建“專業(yè)化”糾紛解決機(jī)制;通過(guò)構(gòu)建分層式糾紛解決體系、初步限縮收案范圍、提升在線平臺(tái)的公信力來(lái)創(chuàng)新“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，構(gòu)建“網(wǎng)絡(luò)化”糾紛解決機(jī)制。

（二）以人民為中心

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，“人民是歷史的創(chuàng)造者，是決定黨和國(guó)家前途命運(yùn)的根本力量，中國(guó)共產(chǎn)黨人的初心和使命，就是為中國(guó)人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興”。堅(jiān)持人民主體地位是社會(huì)主義制度的本質(zhì)要求，人民群眾是推進(jìn)矛盾糾紛多元化解的永恒勝利之本。以人民為中心，意味著要科學(xué)地回答矛盾糾紛多元化解“依靠誰(shuí)”“為了誰(shuí)”和“接受誰(shuí)的檢驗(yàn)的問(wèn)題”，即要從參與主體、利益主體和評(píng)判主體三個(gè)維度來(lái)理解人民群眾在矛盾糾紛多元化解中的主體作用，使其成為矛盾糾紛多元化解的積極參與者、最大受益者和最終評(píng)判者。

第一，發(fā)揮人民群眾在矛盾糾紛多元化解中的參與主體作用。要尊重人民群眾的權(quán)利和意愿，調(diào)動(dòng)人民群眾的智慧和力量，激發(fā)人民群眾的創(chuàng)造力，促使人民群眾主動(dòng)作為，通過(guò)各種方式深入?yún)⑴c，真正成為矛盾糾紛多元化解的頂梁柱。

第二，發(fā)揮人民群眾在矛盾糾紛多元化解中的利益主體作用。切實(shí)聚焦人民群眾本身，大力破解影響人民對(duì)矛盾糾紛高質(zhì)量化解美好追求的各種制約因素，使矛盾糾紛多元化解符合其需求、服務(wù)其利益。

第三，發(fā)揮人民群眾在矛盾糾紛多元化解中的評(píng)判主體作用。人民群眾是“閱卷人”，“是我們黨的工作的最高裁決者和最終評(píng)判者”[8]。人民群眾的體驗(yàn)和感受是判斷矛盾糾紛多元化解成效的核心標(biāo)準(zhǔn)。矛盾糾紛化解的好壞，要經(jīng)得起歷史的檢驗(yàn)、百姓的評(píng)判，因此要虛心接受人民群眾的監(jiān)督，實(shí)實(shí)在在解決問(wèn)題[9]。

以人民為中心的理念尤其體現(xiàn)為積極踐行“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念?！叭嗣癯鞘腥嗣窠?，人民城市為人民”是2019年11月習(xí)近平總書記在上海考察時(shí)強(qiáng)調(diào)的重要理念，是我們黨以人民為中心的發(fā)展思想在社會(huì)主義城市建設(shè)與治理中的運(yùn)用和集中體現(xiàn)。中共上海市委第十一屆九次全會(huì)通過(guò)了《中共上海市委關(guān)于深入貫徹落實(shí)“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念，譜寫新時(shí)代人民城市新篇章的意見》。同時(shí)，《上海市促進(jìn)多元化解矛盾糾紛條例》明確指出，“本市積極踐行‘人民城市人民建，人民城市為人民重要理念，發(fā)揮人民主體作用，完善正確處理人民內(nèi)部矛盾工作體系，強(qiáng)化矛盾糾紛源頭預(yù)防和多元化解”，為上海地區(qū)努力探索符合超大城市特點(diǎn)和規(guī)律的矛盾糾紛多元化解機(jī)制指明了方向，也為國(guó)家立法提供了經(jīng)驗(yàn)與智慧。

三、新時(shí)代矛盾糾紛多元化解地方立法的原則

（一）尊重當(dāng)事人意愿

尊重當(dāng)事人意愿，是當(dāng)事人采用非訴訟糾紛解決機(jī)制中國(guó)際社會(huì)通常遵循的基礎(chǔ)準(zhǔn)則。這是私法自治原則的要求與體現(xiàn)。但中西方對(duì)該原則具體內(nèi)涵的理解其實(shí)有著明顯的差別。國(guó)內(nèi)無(wú)論立法還是具體實(shí)踐往往選擇的都是較為廣泛的要求，即“是否進(jìn)行調(diào)解、是否中止調(diào)解程序、是否達(dá)成調(diào)解協(xié)議以及調(diào)解協(xié)議的具體內(nèi)容都由當(dāng)事人自行決定”[10]。例如，《〈山東省多元化解糾紛促進(jìn)條例〉解讀》明確指出，“無(wú)論是開展糾紛化解工作，還是推進(jìn)糾紛多元化解機(jī)制建設(shè)，都要充分考慮當(dāng)事人和人民群眾的內(nèi)心需求，建立在尊重當(dāng)事人意愿和自主選擇的基礎(chǔ)上”[11]。但在西方非訴訟糾紛解決語(yǔ)境下，為了促成糾紛的解決，尊重當(dāng)事人意愿的內(nèi)涵與外延容易受到限縮，例如《美國(guó)調(diào)解與替代訴訟糾紛解決方案》多樣化地指出，“任何協(xié)議都必須是自愿的，也必須獲各方同意。在大多數(shù)情況下，是否參與調(diào)解過(guò)程本身就是自愿的選擇。其他包括由法院強(qiáng)制的調(diào)解安排，要求在訴訟的各個(gè)階段進(jìn)行調(diào)解。雙方也可能因之前訂立過(guò)協(xié)議，將調(diào)解作為爭(zhēng)端解決程序的一部分，而受協(xié)議約束。但是沒有任何一個(gè)調(diào)解是強(qiáng)制雙方達(dá)成解決協(xié)議，雙方在調(diào)解中掌控調(diào)解結(jié)果是調(diào)解的核心及特征”[12]。

在新時(shí)代背景下我們對(duì)尊重當(dāng)事人意愿的定義與理解應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，要積極吸收外來(lái)經(jīng)驗(yàn)。尊重當(dāng)事人意愿最重要的在于，協(xié)議的最終達(dá)成應(yīng)由當(dāng)事人自主決定。如果最終無(wú)法達(dá)成糾紛化解協(xié)議，那么當(dāng)事人的訴權(quán)不應(yīng)受到限制。但是在非訴訟糾紛解決程序的啟動(dòng)上則不能一味遷就當(dāng)事人，“因?yàn)楫?dāng)事人在很多情況下缺乏充分的資訊和經(jīng)驗(yàn)，并不能夠判斷自己的糾紛是否應(yīng)當(dāng)通過(guò)調(diào)解處置，如果進(jìn)入調(diào)解是否可以獲得更加妥當(dāng)?shù)募m紛解決，所以在這種情況下自愿就變成了一個(gè)空洞的法律承諾，也就是說(shuō)，沒有足夠的知悉就沒有真正的自愿”。西方法域“訴前中立案件評(píng)估程序”提供了有益的啟示，值得借鑒：

糾紛解決者往往會(huì)通過(guò)與當(dāng)事人商討一系列問(wèn)題來(lái)幫助他們厘清糾紛狀況，并更好地選擇糾紛解決的具體路徑。這些有助于當(dāng)事人厘清不同糾紛解決途徑的問(wèn)題包括：（1）當(dāng)事人是否考慮過(guò)使用非訴訟糾紛解決程序？（2）當(dāng)事人是否知道非訴訟糾紛解決程序大致是如何運(yùn)作的？（3）如果當(dāng)事人不選擇非訴訟糾紛解決程序，那么即將進(jìn)行的訴訟程序?qū)⒋笾氯绾芜M(jìn)行？（4）如果糾紛中的一些爭(zhēng)議并不適合非訴訟糾紛解決程序，那么是否存在另外一些爭(zhēng)議是適合的？（5）當(dāng)事人是否嘗試過(guò)自己解決糾紛？（6）是否存在一些資訊，如果盡快地交流將有助于使非訴訟糾紛解決程序的運(yùn)作更具有建設(shè)性[13]？

（二）和解、調(diào)解優(yōu)先

這項(xiàng)原則是對(duì)矛盾糾紛化解資源配置和各類解紛機(jī)制定位提出的總體要求，是貫徹和落實(shí)習(xí)近平總書記“堅(jiān)持把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面”重要指示的具體體現(xiàn)，也是面向中國(guó)問(wèn)題的重要舉措。和解與調(diào)解是非訴訟糾紛解決方式的重要組成部分，但在當(dāng)前我國(guó)矛盾糾紛多元化解體系中與訴訟機(jī)制發(fā)展關(guān)系失衡，訴訟不僅在制度設(shè)計(jì)上更為完善，在糾紛解決的數(shù)量上也占絕對(duì)性優(yōu)勢(shì)。目前，有此國(guó)家矛盾糾紛化解最后大都是以非訴訟方式解決，例如在美國(guó)98%以上的聯(lián)邦訴訟最后都是以非訴方式解決，他們的法官、學(xué)者現(xiàn)在擔(dān)心的反而是訴訟會(huì)不會(huì)消失。

此原則亦是對(duì)嚴(yán)格固守傳統(tǒng)的當(dāng)事人自愿原則的調(diào)整。在司法實(shí)踐中，部分法院認(rèn)為，“在除法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)先行調(diào)解的糾紛類型外，只有當(dāng)雙方當(dāng)事人事先約定或達(dá)成合意選擇通過(guò)調(diào)解解決糾紛時(shí)，才啟動(dòng)調(diào)解前置程序，如果當(dāng)事人沒有事先約定或達(dá)成合意，則予以立案，根據(jù)案件情況再通過(guò)速裁程序、簡(jiǎn)易程序、特殊程序或普通程序予以解決”[14]。相關(guān)認(rèn)識(shí)與實(shí)踐其實(shí)有失偏頗，在一定程度上不利于和解、調(diào)解的啟動(dòng)與達(dá)成，這不僅是因?yàn)榍笆鲋?dāng)事人關(guān)于非訴訟糾紛解決機(jī)制信息與咨詢的有限，在一定程度上阻滯對(duì)和解、調(diào)解的選擇，還在于有可能出現(xiàn)的部門利益本位導(dǎo)致的對(duì)當(dāng)事人自愿原則的濫用與曲解。

正因如此，為了兼顧尊重當(dāng)事人意愿與通過(guò)和解、調(diào)解解決糾紛的效率，和解、調(diào)解優(yōu)先原則強(qiáng)調(diào)在尊重當(dāng)事人意愿的同時(shí)要適當(dāng)引入合意誘導(dǎo)機(jī)制。《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)條例》《山東省多元化解糾紛促進(jìn)條例》《最高人民法院關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見》《黑龍江省社會(huì)矛盾糾紛多元化解條例》等立法活動(dòng)均倡導(dǎo)通過(guò)說(shuō)服、疏導(dǎo)等方法來(lái)促使當(dāng)事人自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議。同時(shí)，在實(shí)踐中也出現(xiàn)了較為成熟的做法——“調(diào)解告知書”，以濟(jì)南章丘法院為例[15]，調(diào)解告知書主要包括正面清單和負(fù)面清單兩部分。正面清單詳細(xì)列明了調(diào)解的優(yōu)勢(shì)以及先行調(diào)解的適用范圍，此適用范圍遵循了我國(guó)《民事訴訟法》第一百二十二條規(guī)定及相關(guān)司法解釋要求[16]。負(fù)面清單則主要強(qiáng)調(diào)無(wú)正當(dāng)理由不參與調(diào)解或反悔調(diào)解協(xié)議、故意拖延訴訟可能產(chǎn)生的后果。由此通過(guò)比較來(lái)引導(dǎo)當(dāng)事人選擇和解、調(diào)解，有調(diào)研數(shù)據(jù)也肯定了此種措施的有利效果。

但需要注意的是，和解、調(diào)解優(yōu)先不是“強(qiáng)制和解”“強(qiáng)制調(diào)解”。目前在世界范圍內(nèi)有些國(guó)家和地區(qū)對(duì)于某些事實(shí)清楚、法律關(guān)系簡(jiǎn)單的糾紛采取了“必須先調(diào)解，否則法院不予受理”的強(qiáng)制性規(guī)定，其至少在立法層面，與我國(guó)法律規(guī)定不相適應(yīng)。我國(guó)除了勞動(dòng)人事爭(zhēng)議和農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛應(yīng)當(dāng)先行調(diào)解外[17]，我國(guó)《民事訴訟法》第一百二十二條明確規(guī)定當(dāng)事人拒絕調(diào)解的不宜調(diào)解。當(dāng)然，為了鼓勵(lì)和解、調(diào)解，國(guó)內(nèi)部分法院也嘗試了某些變相做法，即“通過(guò)內(nèi)部文件的方式，將一些類型的糾紛納入強(qiáng)制調(diào)解的范圍，當(dāng)相應(yīng)類型的案件進(jìn)入法院時(shí)，經(jīng)過(guò)立案庭法官的初步判斷后，如果不是特別不適宜調(diào)解，就會(huì)由立案庭直接移送到訴訟服務(wù)中心或訴調(diào)對(duì)接中心，要求中心先委派人員展開調(diào)解，如果調(diào)解成功，則已實(shí)現(xiàn)‘案結(jié)事了的目的，無(wú)須立案;如果調(diào)解不成，才會(huì)由立案庭立案后，移交給相應(yīng)的民事審判庭繼續(xù)審理”[18]。盡管這一做法存有一定的爭(zhēng)議，但從實(shí)施效果層面來(lái)看值得肯定，也符合立法發(fā)展的必然趨勢(shì)。

（三）預(yù)防與化解相結(jié)合，注重實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議

這項(xiàng)原則是對(duì)做好糾紛化解工作提出的方法要求。糾紛作為社會(huì)交往過(guò)程中的必然產(chǎn)物，對(duì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生著復(fù)雜的影響。美國(guó)社會(huì)學(xué)家波普爾指出，“沒有沖突的社會(huì)是一個(gè)無(wú)生機(jī)、沉悶乏味的社會(huì)”[19]。有些糾紛會(huì)破壞社會(huì)生活，對(duì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生消極作用。但是，也有些糾紛其實(shí)質(zhì)是在否定不合理的利益分配機(jī)制，因而有助于促成社會(huì)新秩序。德國(guó)學(xué)者齊美爾認(rèn)為：“社會(huì)是一個(gè)統(tǒng)一體，它具有的收斂方向和擴(kuò)散方向不可分離地相互滲透和相互作用。糾紛本來(lái)就是對(duì)雙方當(dāng)事人極力相互分散的分極化行為的匡正運(yùn)動(dòng)，即使雙方意欲否定對(duì)方，然而，這種否定也是到達(dá)統(tǒng)一的方法。因此，糾紛決不會(huì)成為社會(huì)的消極因素，反而是構(gòu)成社會(huì)統(tǒng)一體所不可缺乏的積極要素。”[20]正因如此，我們對(duì)待糾紛就不能秉持一味消極回避的態(tài)度，而是要區(qū)分不同糾紛形態(tài)對(duì)癥下藥。對(duì)于以消極作用為主的糾紛要提前做好預(yù)防，防患于未然，使糾紛盡可能不發(fā)生或化解在萌芽狀態(tài);當(dāng)然，如果糾紛已經(jīng)發(fā)生，則應(yīng)努力做好化解工作，同時(shí)也要做好標(biāo)本兼治，預(yù)防與化解相結(jié)合。對(duì)于以積極作用為主的糾紛則更強(qiáng)調(diào)化解工作，尋求更為有效的化解途徑以便發(fā)揮糾紛的積極作用，但為避免不必要的社會(huì)代價(jià)，倘若能暢通群眾訴求表達(dá)渠道，廣泛聽取群眾心聲，及時(shí)調(diào)整相關(guān)機(jī)制，做好預(yù)防工作，則自然是事半功倍?？傊?，無(wú)論針對(duì)何種糾紛形態(tài)，都必須堅(jiān)持預(yù)防與化解相結(jié)合。

在我國(guó)當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型期，矛盾糾紛高發(fā)，但以人民為中心的執(zhí)政理念力求“最大限度地為人民群眾服務(wù)和創(chuàng)造美好生活。最大限度原則又具體表現(xiàn)為最大比例、最廣覆蓋、最大公約數(shù)和最可行方案”[21]，利益分配機(jī)制日趨合理化，因此有理由斷定的是，在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)糾紛形態(tài)主要呈現(xiàn)為以消極作用為主的矛盾類型，認(rèn)真做好預(yù)防工作成為時(shí)代之需。有研究表明，預(yù)防工作貫穿糾紛發(fā)展演變的各個(gè)階段，無(wú)論萌發(fā)時(shí)期、交涉或僵持階段，還是最后的緩和消除或惡化形成階段，預(yù)防工作都必不可少。一般而言，萌發(fā)階段的預(yù)防因利益受損尚未嚴(yán)重因而往往最為有效，此階段可以采用明確各方權(quán)利義務(wù)、消除糾紛誘因的方式;交涉或僵持時(shí)期，因糾紛已進(jìn)入沖突階段而重在防止糾紛進(jìn)一步激化;最后一階段一般需要第三方的介入，此時(shí)的預(yù)防在于通過(guò)合理地解決當(dāng)下糾紛而防止未來(lái)的類似的不特定潛在糾紛的發(fā)生。

在制度機(jī)制層面，建立民情民意動(dòng)態(tài)研判機(jī)制、健全矛盾糾紛排查化解機(jī)制、建立社會(huì)治安防范機(jī)制、建立法制宣傳教育機(jī)制、建立健全重大政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制、信息分析研判預(yù)警機(jī)制等，都是強(qiáng)化預(yù)防效能的有力舉措。尤其是公證制度，基于其特殊性質(zhì)，在證明活動(dòng)中主要通過(guò)發(fā)揮衡平性的顧問(wèn)與規(guī)劃功能、保障性的信用與疏導(dǎo)功能、促進(jìn)性的秩序與救濟(jì)功能來(lái)預(yù)防矛盾糾紛，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定[22]。

注重實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議則主要針對(duì)行政爭(zhēng)議而言。面對(duì)行政案件上訴率高、申訴率高但實(shí)體裁判率低、原告服判息訴率低即“兩高兩低”的突出問(wèn)題，最高人民法院于 2009 年 6 月印發(fā)的《關(guān)于當(dāng)前形勢(shì)下做好行政審判工作的若干意見》首次出現(xiàn) “爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決”。其后在次年舉行的全國(guó)法院行政審判基層基礎(chǔ)工作座談會(huì)、全國(guó)法院行政審判工作座談會(huì)中，“爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決”獲得了較為深入的闡釋——“我們所追求的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是法治而不是律制，是糾紛的實(shí)質(zhì)性解決而不是程序性結(jié)案”“行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決，要求人民法院在辦案過(guò)程中著眼于當(dāng)事人的實(shí)質(zhì)訴求，以踐行能動(dòng)司法為手段，以實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了為目標(biāo)，力求實(shí)質(zhì)正義與形式正義的統(tǒng)一”。在矛盾糾紛多元化解語(yǔ)境下，注重實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議可以大致理解為，應(yīng)避免流于形式的簡(jiǎn)單處理或程序空轉(zhuǎn)，避免“迫于形勢(shì)”的任意協(xié)調(diào)，而應(yīng)是圍繞糾紛產(chǎn)生的基礎(chǔ)事實(shí)和當(dāng)事人真實(shí)的目的，通過(guò)依法裁判、調(diào)解和協(xié)調(diào)化解等多元方式相結(jié)合并輔以其他機(jī)制的靈活運(yùn)用，對(duì)矛盾糾紛進(jìn)行整體性、徹底性的一攬式解決，實(shí)現(xiàn)對(duì)公民、法人和其他組織正當(dāng)訴求的切實(shí)有效保護(hù)[23]。

（四）公平、公正、高效、便民

這是矛盾糾紛多元化解的價(jià)值追求。公平公正，即要求糾紛解決得要合理。大致可以這樣認(rèn)為，公正是就道義而言，公平是就利益而言?！肮笕藗冋驹趯?duì)方的立場(chǎng)上去設(shè)想，己所不欲，勿施于人。公正要求不得以個(gè)人的利害關(guān)系為判斷依據(jù)，而必須設(shè)身處地，替受影響的各方著想，對(duì)有關(guān)利害關(guān)系作通盤考慮，顯示不偏不倚的立場(chǎng)?！盵24]

高效便民要求矛盾糾紛的化解做到及時(shí)方便，不得久拖不決。在許多國(guó)家和地區(qū)，“富有效率地解決糾紛是許多調(diào)解項(xiàng)目最為顯著的目標(biāo)。效率意味著減少法院積案、法官的工作量、當(dāng)事人的成本、國(guó)家司法系統(tǒng)的成本以及所有糾紛參與人的時(shí)間。一個(gè)高效的糾紛解決制度將會(huì)讓那些無(wú)法調(diào)和的糾紛事件獲得更迅速的解決，因而（在訴訟中律師根據(jù)時(shí)間收取費(fèi)用）能夠使接近法院的成本更低”[25]。高效便民也已成為我國(guó)矛盾糾紛化解的基本要求之一，例如《公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》第九條從次數(shù)與時(shí)間兩個(gè)方面對(duì)調(diào)解的及時(shí)性作了專門規(guī)定。

一是調(diào)解次數(shù)規(guī)定。治安調(diào)解一般為一次，必要時(shí)可以增加一次。二是調(diào)解實(shí)踐規(guī)定。對(duì)明顯不構(gòu)成輕傷，不需要傷情鑒定，以及損毀財(cái)物價(jià)值不大，不需要進(jìn)行價(jià)值認(rèn)定的治安案件，應(yīng)當(dāng)在受理案件后的3個(gè)工作日內(nèi)完成調(diào)解;對(duì)需要傷情鑒定或者價(jià)值認(rèn)定的治安案件，應(yīng)當(dāng)在傷情鑒定文書和價(jià)值認(rèn)定結(jié)論出具后的3個(gè)工作日內(nèi)完成調(diào)解。對(duì)一次調(diào)解不成，有必要再次調(diào)解的，應(yīng)當(dāng)在第一次調(diào)解后的7個(gè)工作日內(nèi)完成第二次調(diào)解[26]。

但高效并不等于糾紛發(fā)生后就立刻調(diào)解。在調(diào)解中，有一種常見技巧，叫“冷卻降溫法”，即如果矛盾雙方情緒較為激動(dòng)，事態(tài)容易激化，此時(shí)首先需要采用“冷處理法”讓雙方先冷靜下來(lái)，“如果調(diào)解人員不明事理，盲目前往立即調(diào)解，不僅在節(jié)骨眼上無(wú)法有效控制事態(tài)的擴(kuò)大蔓延，反而由于處置不當(dāng)會(huì)激化矛盾，引火燒身，危及自身安全，甚至陷入一場(chǎng)混戰(zhàn)之中，無(wú)法脫身”[27]。

四、結(jié)語(yǔ)

矛盾糾紛多元化解地方立法是普遍性與特殊性的融合。深入總結(jié)地方立法經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)矛盾糾紛多元化解立法研究，最重要的意義在于促進(jìn)多元共治。矛盾糾紛多元化解有助于構(gòu)建各方面力量共同參與糾紛解決的工作格局，形成多層次多領(lǐng)域齊抓共管的解紛合力。具體而言，在機(jī)制層面，訴訟與非訴訟糾紛解決機(jī)制、公力救濟(jì)與社會(huì)救濟(jì)及私力救濟(jì)、正式機(jī)制與非正式機(jī)制等多元機(jī)制共同發(fā)揮作用。在規(guī)則層面，政策、法律與民間社會(huì)規(guī)范等多元規(guī)范共同運(yùn)行不悖。在方式層面，協(xié)商、調(diào)解、仲裁、行政執(zhí)法等多種方式協(xié)同并舉。在價(jià)值取向?qū)用?，效率與公平、自由與秩序等多元價(jià)值和諧共處。在中央與地方關(guān)系層面，在統(tǒng)一的前提下可以兼顧地區(qū)、民族的差異與特色。

此外，我們認(rèn)為，如果放眼全球，這種價(jià)值或許還有，完善具有中國(guó)特色的糾紛解決體系，構(gòu)建中國(guó)話語(yǔ)體系。2017年習(xí)近平總書記在視察中國(guó)政法大學(xué)時(shí)指出，“我們的國(guó)家治理有其他國(guó)家不可比擬的特殊性和復(fù)雜性，也有我們自己長(zhǎng)期積累的經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)勢(shì)，在法學(xué)學(xué)科體系建設(shè)上要有底氣、有自信”。近年來(lái)，我們堅(jiān)持立足國(guó)情、改革創(chuàng)新，努力構(gòu)建根據(jù)中國(guó)的糾紛解決話語(yǔ)體系，提出解決中國(guó)問(wèn)題的方案，典型者如“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，不僅展現(xiàn)了“全民共建共治共享”的社會(huì)治理新格局，還建構(gòu)了“自治、法治、德治三治結(jié)合”的社會(huì)治理新體系，增強(qiáng)了中國(guó)調(diào)解的道路自信。 當(dāng)然，我們還需要處理好本土性與全球性之間的關(guān)系，“我們不能再沾沾自喜于所謂的東方經(jīng)驗(yàn)，滿足于曾經(jīng)的輝煌，而需要與時(shí)俱進(jìn)地創(chuàng)新和發(fā)展”，在矛盾糾紛多元化解堅(jiān)持合理借鑒，在把握國(guó)際新動(dòng)向的同時(shí)，通過(guò)理念創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新，為全球治理貢獻(xiàn)中國(guó)智慧。

注釋：

[1]杜明聰、黃錦坤主編：《廈門市多元化糾紛解決機(jī)制的立法與實(shí)踐》，鷺江出版社2015年版，第177-178頁(yè)。

[2]范愉：《非訴訟糾紛解決機(jī)制研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2000年版，第9-18頁(yè)。

[3]龍飛：《邁向全球調(diào)解趨勢(shì)的浪潮之巔——中國(guó)多元化糾紛解決機(jī)制改革的五大發(fā)展趨勢(shì)》，網(wǎng)址為http：//news.sina.com.cn/sf/zuigaofa/2016-10-24/doc-ifxwztru702

9135.shtml，最后訪問(wèn)日期2021年6月20日。

[4]范愉：《多元化糾紛解決機(jī)制與和諧社會(huì)的構(gòu)建》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2011年版，第37頁(yè)。

[5]汪世榮主編：《楓橋經(jīng)驗(yàn)：基層社會(huì)治理的實(shí)踐》，法律出版社2018年版，第8頁(yè)。

[6]參見周長(zhǎng)康：《各級(jí)黨委和政府要充分認(rèn)識(shí)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的重大意義》，載朱志華、周長(zhǎng)康主編：《“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的時(shí)代之音》，浙江工商大學(xué)出版社2019年版，第11頁(yè)。

[7]參見上海市長(zhǎng)寧區(qū)人民法院課題組：《“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的矛盾調(diào)解機(jī)制在上海的探索》，載朱志華、周長(zhǎng)康主編：《“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的時(shí)代之音》，浙江工商大學(xué)出版社2019年版，第246頁(yè)。

[8]國(guó)務(wù)院新聞辦公室會(huì)同中央文獻(xiàn)研究室、中國(guó)外文局編：《習(xí)近平談治國(guó)理政》，外文出版社2014年版，第28頁(yè)。

[9]參見上海市黨的建設(shè)研究會(huì)、全國(guó)黨的建設(shè)研究會(huì)社區(qū)黨建專業(yè)委員會(huì)、上海市習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心編：《人民城市人民建 人民城市為人民——黨建引領(lǐng)基層治理現(xiàn)代化優(yōu)秀論文選編》，上海人民出版社2021年版，第164-168頁(yè)。

[10]廖永安等：《中國(guó)調(diào)解的理念創(chuàng)新與機(jī)制重塑》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2019年版，第20頁(yè)。

[11]于建成主編：《〈山東省多元化解糾紛促進(jìn)條例〉解讀》，法律出版社2016年版，第35-36頁(yè)。

[12]【美】詹姆斯·E·麥圭爾、陳子豪、吳瑞卿：《和為貴：美國(guó)調(diào)解與替代訴訟糾紛解決方案》，法律出版社2011年版，第55頁(yè)。

[13]See Robert J.Niemic，Donna Stienstra and Randall

E. Ravitz， Guide to Judicial Management of Cases in ADR， Federal Judicial Center， 2001， p.13.

[14][18]廖永安、胡仕浩：《新時(shí)代多元化糾紛解決機(jī)制：理論檢視與中國(guó)實(shí)踐》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2019年版，第229、300頁(yè)。

[15]濟(jì)南章丘法院：《民事糾紛調(diào)解告知書》，網(wǎng)址為http：//jnanzqfy.sdcourt.gov.cn/jnanzqfy/1907021/_190702

8/5978498/index.html，最后訪問(wèn)日期為2020年6月28日。

[16]最高人民法院《關(guān)于適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖砻袷掳讣娜舾梢?guī)定》第十四條第一款規(guī)定：“下列民事案件，人民法院在開庭審理時(shí)應(yīng)當(dāng)先行調(diào)解：（一）婚姻家庭糾紛和繼承糾紛;（二）勞務(wù)合同糾紛;（三）交通事故和工傷事故引起的權(quán)利義務(wù)關(guān)系較為明確的損害賠償糾紛;（四）宅基地和相鄰關(guān)系糾紛;（五）合伙協(xié)議糾紛;（六）訴訟標(biāo)的額較小的糾紛?！?/p>

[17]《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》規(guī)定的仲裁程序中的調(diào)解是強(qiáng)制性的，即仲裁的前置程序。《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》第四十二條第一款規(guī)定：“仲裁庭在作出裁決前，應(yīng)當(dāng)先行調(diào)解。”《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》第十一條第一款規(guī)定：“仲裁庭對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)解。”

[19]戴維·波普爾：《社會(huì)學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社1999年版，第133頁(yè)。

[20]GeorgSimmel，“Der Streit”，Soziologie，Kap.4，3teAufl，p1（1923），轉(zhuǎn)引自劉榮軍：《程序保障的理論視角》，法律出版社1999年版，第19頁(yè)。

[21]彭勃：《人民城市建設(shè)要把握住三個(gè)“最”》，載《國(guó)家治理》2020年第2期。

[22]柳玉祥：《社會(huì)司法體系構(gòu)建——法律社會(huì)語(yǔ)境下司法行政發(fā)展規(guī)律研究》，載《江蘇司法增刊（2016）》第57-58頁(yè)。

[23]參見章志遠(yuǎn)：《行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決的法理解讀》，載《中國(guó)法學(xué)》2020年第6期。

[24][26]余定猛、丁正國(guó)：《公安行政調(diào)解》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2020年版，第81、83頁(yè)。

[25]【澳】娜嘉·亞歷山大主編：《全球調(diào)解趨勢(shì)》，王福華等譯，中國(guó)法制出版社2011年版，第9頁(yè)。

[27]潘黎明：《民調(diào)中的七種調(diào)解技巧》，載《人民調(diào)解》2007年第5期。

（作者分別系司法部調(diào)解理論研究與人才培訓(xùn)基地研究人員，上海政法學(xué)院副教授）