王玉海 張 琦

(北京師范大學(xué) a.經(jīng)濟(jì)與資源管理研究院； b.中國扶貧研究院，北京 100875)

提要： 隨著2020脫貧攻堅戰(zhàn)的結(jié)束，中國最落后地區(qū)最貧窮人口的生活狀況發(fā)生了天翻地覆的改變，但更為重要的是形成了反貧困的制度保障。追本溯源，脫貧攻堅與中國特色社會主義制度一脈相承，呈現(xiàn)出清晰的制度演進(jìn)邏輯。圍繞反貧困采取的一系列策略辦法，體現(xiàn)出制度的動力性、規(guī)范性和秩序性，是關(guān)于貧困的認(rèn)識態(tài)度、權(quán)利責(zé)任與驅(qū)動機(jī)制的規(guī)則架構(gòu)。一開始較為粗放，后來趨于精準(zhǔn)，將自上而下的頂層設(shè)計與自下而上的基層探索相結(jié)合，不斷完善政策規(guī)定，注入內(nèi)生動力和責(zé)任壓力，塑造形成了脫貧責(zé)任共同體，取得了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與扶貧開發(fā)兼得的減貧效果，形成了切合中國實際的反貧困制度，也為全球減貧事業(yè)提供了中國智慧，為人類反貧困制度建設(shè)做出了中國貢獻(xiàn)。

脫貧攻堅是一場針對中國極端貧困地區(qū)和貧困群體的脫貧運動，更是一場中國特色社會主義反貧困制度建設(shè)的實踐探索。在減貧扶貧過程中，全國上下都在實踐工作中參與了扶貧脫貧的探索，這些探索為反貧困制度的創(chuàng)立提供了很好的元素材料。反過來，如果這些探索不能沉淀成為制度，只停留在工作任務(wù)或者“運動戰(zhàn)”層面，那么隨著脫貧攻堅戰(zhàn)的結(jié)束，貧困過一段時間還有可能會發(fā)生，脫貧攻堅中進(jìn)行的許多有效探索也就會前功盡棄。因此，我們要鞏固脫貧成果，就必須總結(jié)中國特色的反貧困制度體系，追本溯源探索其制度導(dǎo)源，發(fā)掘其對反貧困制度的創(chuàng)制貢獻(xiàn)。在脫貧攻堅進(jìn)程中建構(gòu)的脫貧攻堅制度體系，是中國消除貧困的重要經(jīng)驗和制勝法寶，也是將來抑制應(yīng)對貧困問題的制度屏障。同時，這些制度成果體現(xiàn)出獨有的中國特色，展示了中國道路的獨特魅力，為發(fā)展中國家走出貧困提供可資借鑒的中國方案，也將為全球減貧事業(yè)提供中國智慧，為人類反貧困制度建設(shè)做出貢獻(xiàn)。

為此，筆者擬從脫貧攻堅的制度導(dǎo)源、制度演進(jìn)、制度貢獻(xiàn)三個層面進(jìn)行總結(jié)，探究中國反貧困制度的形成邏輯。探討脫貧攻堅的制度導(dǎo)源，將脫貧攻堅戰(zhàn)這一新時代全社會的脫貧實踐運動聯(lián)系于中國特色社會主義制度的探索完善，要讓人“知其所以然”；探討脫貧攻堅的實踐做法是如何沉淀為中國反貧困特色制度的，這既包括具體的方略舉措，也包括這些政策規(guī)定轉(zhuǎn)化為制度的途徑及過程，還要探究其形成為制度的特征，要讓人“知其然”；這些在反貧困實踐過程中的相應(yīng)制度安排、實踐策略和有效經(jīng)驗，對中國乃至世界提供了怎樣的啟示，中國脫貧攻堅具有怎樣的制度貢獻(xiàn)，要讓人“知其何以然”。

一、脫貧攻堅的制度導(dǎo)源

我們已經(jīng)逐步建立起了具有中國特色的脫貧攻堅制度體系。追本溯源，這與前期中國特色社會主義制度基礎(chǔ)是分不開的。概而言之，馬克思主義毛澤東思想是脫貧攻堅的思想來源，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是脫貧攻堅持續(xù)探索的根本力量，社會主義制度集中力量辦大事的體制優(yōu)勢是脫貧攻堅制度推進(jìn)的有效路徑。

(一)初心使命的思想淵源

馬克思主義反貧困理論是脫貧攻堅制度體系的思想來源。消除貧困的思想是脫貧攻堅的核心，它抽象成為理念意識，是馬克思主義、毛澤東思想與中國克服貧困問題的實踐探索相結(jié)合的產(chǎn)物。自新中國成立以來，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民與貧困進(jìn)行了艱苦斗爭，深入研究和回答中國面臨的貧困問題，形成了一系列具有代表性的反貧困思想。在中國特色扶貧開發(fā)思想形成與發(fā)展過程中，繼承和發(fā)展了馬克思反貧困理論，吸收了改革開放前反貧困的經(jīng)驗和教訓(xùn)，吸收了國外先進(jìn)的反貧困理念和做法，主要體現(xiàn)在三個方面：第一，學(xué)習(xí)貫徹了馬克思制度反貧困的理論、生產(chǎn)力發(fā)展反貧困論、人力資本反貧困論等思想，這是中國減貧的指導(dǎo)思想；第二，吸收了新中國成立后以中國共產(chǎn)黨歷任領(lǐng)導(dǎo)人為代表的反貧困思想，這是理論聯(lián)系實踐的自主探索，是中國減貧的核心思想；第三，借鑒吸收了西方發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的反貧困理論和以聯(lián)合國為代表的國際扶貧理念與經(jīng)驗，擴(kuò)展我們的視野，自覺將中國減貧置于全球反貧困的事業(yè)之中，進(jìn)行比較檢驗，這是中國減貧經(jīng)驗的應(yīng)用提煉。

自近代以來，災(zāi)難深重的中國人民飽受貧窮落后的困厄，擺脫貧窮是根植于勞苦大眾靈魂深處矢志不渝的自覺追求。新中國成立之初“大難甫平，民生憔悴”，新中國的成立，使中國人民才有機(jī)會和條件對克服貧困問題進(jìn)行自主的實踐探索，幾代中國共產(chǎn)黨人一直孜孜以求從不懈怠，以毛澤東為代表的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體，在新中國極端貧窮落后的形勢下，對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會主義改造，著眼于從制度根本上解決中國的貧困問題。改革開放以來，鄧小平、江澤民、胡錦濤、習(xí)近平等代表性戰(zhàn)略思想，系統(tǒng)化形成中國特色社會主義反貧困思想，它們有著共同的立足點和統(tǒng)一性——都是立足于中國實際，統(tǒng)一于馬克思主義，體現(xiàn)出以實踐為基礎(chǔ)的根植性和以馬克思主義基本原理為指導(dǎo)的統(tǒng)一性。

在脫貧攻堅戰(zhàn)中，習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的反貧困思想秉承共產(chǎn)黨人的反貧困理念，在新的形勢下進(jìn)行了實踐創(chuàng)新，形成了“精準(zhǔn)”的精神特質(zhì)。習(xí)近平總書記指出：“改革開放三十多年來，中國人民積極探索、頑強奮斗，走出了一條中國特色減貧道路?！盵1]“消除貧困，改善民生，實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求。”[1]“關(guān)鍵是要找準(zhǔn)路子、構(gòu)建好的體制機(jī)制，在精準(zhǔn)施策上出實招、在精準(zhǔn)推進(jìn)上下實功、在精準(zhǔn)落地上見實效。”[1]

(二)責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)臍v史傳承

黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿始終，成為脫貧攻堅的核心力量。中國克服貧困問題的實踐探索是基于中國共產(chǎn)黨以人民為中心的使命初衷和共同富裕的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，這是在中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。中國貧困覆蓋面廣、貧困程度深、貧困持續(xù)時間長，必須得有持之以恒堅強的領(lǐng)導(dǎo)才能有效克服。正因為如此，習(xí)近平總書記指出：“如果貧困地區(qū)長期貧困，面貌長期得不到改變，生活長期得不到明顯提高，那就沒有體現(xiàn)我國社會主義制度的優(yōu)越性，那也不是社會主義?！盵2]消除貧困、改善民生、實現(xiàn)共同富裕，是社會主義本質(zhì)要求，是國家職責(zé)和使命，是全社會的共同責(zé)任。

新中國成立以來，中國扶貧開發(fā)是在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由政府主導(dǎo)動員最廣泛的力量參與進(jìn)行的。從1984年《中共中央國務(wù)院關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》到1996年《中共中央國務(wù)院關(guān)于盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的決定》，再到2011年《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020)》，都對“加強黨對扶貧開發(fā)的領(lǐng)導(dǎo)”做出了明確要求。2015年11月，習(xí)近平總書記在中央扶貧開發(fā)工作會議上又特別強調(diào)，脫貧攻堅戰(zhàn)越是深入，越是要加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。這是推進(jìn)中國特色扶貧開發(fā)道路的根本保證，必須長期堅持下去。

中國共產(chǎn)黨秉承以人民為中心的發(fā)展理念，“消除貧困，實現(xiàn)共同富?！笔瞧湟恢币詠淼膴^斗目標(biāo)和全黨、全社會所形成的共識；“打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，全面實現(xiàn)小康社會”也是其對國際社會的莊嚴(yán)承諾。這就促使各級政府和全體黨員，積極探索脫貧扶貧的辦法，將貧困問題政治化高位推進(jìn)，“農(nóng)村富不富，關(guān)鍵看支部”，從上到下，“五級書記掛帥”抓扶貧。黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿始終，成為脫貧攻堅的核心力量，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下才有了一系列的反貧困制度創(chuàng)立。

(三)制度優(yōu)勢的發(fā)揚光大

社會主義集中力量辦大事的制度優(yōu)勢為脫貧攻堅探索提供了具體的實現(xiàn)路徑。2015年11月，中央政治局召開會議審議《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》時指出，要充分發(fā)揮政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢。只有堅持走社會主義道路，發(fā)揮社會主義制度獨特的政治優(yōu)勢，才能從根本上緩解和消除貧困。2017年6月，在“深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會”上，習(xí)近平總書記也明確指出，要發(fā)揮集中力量辦大事的制度優(yōu)勢，集中優(yōu)勢兵力打贏攻堅戰(zhàn)。中國特色脫貧攻堅制度探索，既是社會主義制度本質(zhì)的要求，與此同時，社會主義集中力量辦大事的優(yōu)勢也為脫貧攻堅探索提供了具體的實現(xiàn)路徑。

社會主義集中力量辦大事的制度優(yōu)勢也為脫貧攻堅制度探索提供了實施保障。在社會主義制度條件下，相對集中的財政能力能夠?qū)Y源進(jìn)行有效整合，形成超常規(guī)的合力投入脫貧攻堅、精準(zhǔn)扶貧工作之中，才能夠打破長期形成的結(jié)構(gòu)性貧困陷阱。鄧小平同志早就說過：“社會主義要表現(xiàn)出它的優(yōu)越性，哪能像現(xiàn)在這樣，搞了二十多年還這么窮，那要社會主義干什么？”[3]始終肯定“社會主義制度能夠集中力量辦大事的優(yōu)勢”[4]。習(xí)近平總書記也明確強調(diào)：“我們最大的優(yōu)勢是我國社會主義制度能夠集中力量辦大事。這是我們成就事業(yè)的重要法寶。……要依靠這一法寶，形成社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下集中力量辦大事的新機(jī)制。”[5]無疑，脫貧攻堅是集中力量辦大事的典范，也正是仰仗這樣的制度優(yōu)勢，我們才有信心著手脫貧攻堅的制度探索。

二、脫貧攻堅的制度演進(jìn)

新中國自成立以來一直致力于緩解和消除貧困。中國扶貧減貧的制度建設(shè)經(jīng)歷了整體建構(gòu)性減貧、體制變革性減貧、大規(guī)模開發(fā)式扶貧、綜合制度性減貧、精準(zhǔn)攻堅式脫貧五個階段的演進(jìn)。階段不同、條件不同、貧困問題不同，國家所采取的扶貧措施與手段也就不同，如此，才逐漸形成了國家主導(dǎo)下的扶貧減貧制度體系，既有國家層面的制度規(guī)定，也有整體部署的頂層設(shè)計，更有切合實際的具體手段，形成了制度規(guī)范的體系化，手段措施的專業(yè)化。

(一)整體建構(gòu)性減貧(1949—1977年)

主要體現(xiàn)在兩方面：一是重點推進(jìn)最為薄弱的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如農(nóng)田水利、交通道路等基礎(chǔ)條件的改善，建立起農(nóng)業(yè)推廣體系。如20世紀(jì)70年代提出的“先治坡、后置窩，先生產(chǎn)、后生活”口號，就是對基礎(chǔ)建設(shè)與改善生活條件之間關(guān)系安排的形象反映。二是消除不平等的社會結(jié)構(gòu)，建立初步的農(nóng)村制度體系，如農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)制度、特困戶救濟(jì)和救災(zāi)制度和以“赤腳醫(yī)生”為主的農(nóng)村基層合作醫(yī)療體系等。

這是以人民公社集體經(jīng)濟(jì)為依托的復(fù)合型社會保障制度。在當(dāng)時國家普遍性貧困背景下，扶貧的重點是生存性貧困，而且是臨時性救助，扶貧、社會優(yōu)撫與社會保障被綜合在一起。值得一提的是，當(dāng)時采取“農(nóng)業(yè)支持工業(yè)”的戰(zhàn)略政策，形成“勒緊褲帶搞建設(shè)”的整體社會氛圍，相比較后來的扶貧政策舉措，并沒有專門的國家扶貧行動和扶貧政策，貧困問題被納入國家政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展及戰(zhàn)爭安全的綜合部署中，如最為典型的是第二個五年計劃提出的“備戰(zhàn)備荒為人民”?？梢韵胍?，這一階段全國到處都是貧困，黨和國家從新中國最緊迫最根本的問題出發(fā)來顧及人民的生活。應(yīng)該肯定，這些建構(gòu)性的努力(如優(yōu)先發(fā)展重工業(yè))，為改革開放之后政府大規(guī)模扶貧行動打下了良好基礎(chǔ)。

(二)體制變革性減貧(1978—1985年)

中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會以后，農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，土地經(jīng)營權(quán)承包到戶，農(nóng)產(chǎn)品逐步實行交易制度，鼓勵發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。這一系列的改革調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，解放了農(nóng)村的生產(chǎn)力，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)生了天翻地覆的變化。1979年，黨的十一屆四中全會正式通過了《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》，將扶貧問題的重要性提上政治議程；1980年開始設(shè)置“支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金”；1982年“三西”扶貧開始實施，標(biāo)志著中國區(qū)域性扶貧開發(fā)的開始；1984年作為國家扶貧領(lǐng)域的專門文件《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》發(fā)布，國家真正意義上開始把扶貧作為一項重要任務(wù)。

這一階段雖然沒有成立專門的扶貧機(jī)構(gòu)，但在兩個方面奠定了制度體制對扶貧的支撐基礎(chǔ)：一是通過改革給農(nóng)民賦予一定的經(jīng)營自主權(quán)，注入了動力機(jī)制，真正激發(fā)了貧困主體的奮斗動力。二是把扶貧納入國家政策體系之中，區(qū)域性的扶貧開發(fā)和全國性扶貧政策開始正式實施。這一階段不只是在扶貧領(lǐng)域，全國都因為改革而煥發(fā)出活力，這對以后如何調(diào)動主體精神和基層的創(chuàng)新實踐具有重要的啟示作用。貧困也因為普遍性的經(jīng)濟(jì)增長而得到改善，克服貧困的努力也匯聚成為強大的經(jīng)濟(jì)增長來源。

(三)大規(guī)模開發(fā)式扶貧(1986—2000年)

這一時期是農(nóng)村大規(guī)模開發(fā)式扶貧的階段。1986年國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組(1993年改稱為國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組)及其辦公室成立，標(biāo)志著我國有計劃有組織的大規(guī)模開發(fā)式扶貧開始。隨后各地各級扶貧機(jī)構(gòu)成立，貧困線與貧困縣劃定，各項關(guān)于扶貧的政策文件也陸續(xù)出臺。1987年發(fā)布《關(guān)于加強貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)工作的通知》確立了扶貧攻堅的指導(dǎo)思想，標(biāo)志著完成了“從單純救濟(jì)向經(jīng)濟(jì)開發(fā)的根本轉(zhuǎn)變”。1994年《國家八七扶貧攻堅計劃》頒布，國家層面一攬子系統(tǒng)的扶貧計劃部署出臺。

這一階段的扶貧在制度層面有5個突出的特點：一是設(shè)立了國家扶貧機(jī)構(gòu)；二是確定了貧困標(biāo)準(zhǔn)、圈定了扶貧的對象范圍；三是制定了一攬子扶貧計劃；四是成立了專項扶貧資金；五是建立了“分級負(fù)責(zé)、以省為主”的工作機(jī)制。另外，在引入市場機(jī)制方面也有探索，主要通過利用市場發(fā)展經(jīng)濟(jì)進(jìn)而擺脫貧困，其中，以產(chǎn)業(yè)扶貧為代表的開發(fā)式扶貧政策在這一時期被提出來進(jìn)行實踐探索，強調(diào)依靠貧困地區(qū)自身資源與發(fā)展來解決貧困問題，從“輸血”向“造血”轉(zhuǎn)型。

(四)綜合制度性扶貧(2001—2011年)

以2001年頒布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010)》為標(biāo)志，意味著開始了面向貧困地區(qū)瞄準(zhǔn)貧困群體的扶貧開發(fā)，側(cè)重點是與貧困主體權(quán)利相關(guān)的一些基礎(chǔ)性政策措施，如扶貧的對象瞄準(zhǔn)下移到村級，實施“整村推進(jìn)”扶貧開發(fā)規(guī)劃；實施新型農(nóng)村合作醫(yī)療；尤其是2006年在全國范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅，減輕了農(nóng)民的整體負(fù)擔(dān)，有效緩解了農(nóng)村貧困。2007年，國務(wù)院出臺了《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，全面實施農(nóng)村最低生活保障制度。推動扶貧開發(fā)政策與最低生活保障制度相銜接的“兩輪驅(qū)動”減貧，逐漸形成了一個多部門、多種政策綜合的“大扶貧”格局。

這一階段的扶貧制度體現(xiàn)出綜合性和基礎(chǔ)性特點。綜合性是把扶貧與“三農(nóng)問題”綜合在一起，體現(xiàn)出多種惠農(nóng)政策與扶貧政策的疊加效應(yīng)?；A(chǔ)性是注重了貧困主體的權(quán)利，出臺了一系列基于強化各項權(quán)利的保護(hù)式扶貧政策，這樣，將解決大部分貧困人口的溫飽問題、改善貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活條件、提高貧困人口的綜合素質(zhì)結(jié)合在一起，探索一攬子反貧困的制度性框架。

(五)精準(zhǔn)攻堅式脫貧(2012—2020年)

這是全面建成小康社會目標(biāo)下的脫貧攻堅階段。尤其是2012年黨的十八大提出精準(zhǔn)扶貧政策，扶貧直接瞄準(zhǔn)建檔立卡貧困戶，“六個精準(zhǔn)”“五個一批”構(gòu)成了精準(zhǔn)扶貧的主要內(nèi)容。2015年《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》發(fā)布，精準(zhǔn)脫貧上升成為國家層面的戰(zhàn)略和地方政府的中心任務(wù)；2017年黨的十九大將精準(zhǔn)脫貧列為“三大攻堅戰(zhàn)”之一，其戰(zhàn)略地位進(jìn)一步得到強化，確定在2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下，實現(xiàn)貧困人口脫貧、貧困縣摘帽的目標(biāo)。

這一階段的扶貧特點有6個方面：一是精準(zhǔn)到戶，具體是通過“建檔立卡”做到精準(zhǔn)識別；二是明確標(biāo)準(zhǔn)，具體是達(dá)到“兩不愁、三保障”要求；三是集中攻堅，通過一場全國性的脫貧攻堅行動，調(diào)動全部力量大打殲滅戰(zhàn)，徹底解決絕對貧困問題；四是明確目標(biāo)，到2020年年底，實現(xiàn)脫貧摘帽；五是全國全社會動員，形成東西地區(qū)間、村社企業(yè)間、單位定點幫扶，充分發(fā)揮社會主義制度集中力量辦大事的優(yōu)勢；六是形成高效的管理體制，“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市(地)縣抓落實”，層層簽訂責(zé)任書，將責(zé)任獎懲落實到位。

從如上制度演進(jìn)階段來看，脫貧攻堅制度不是一步到位形成的，而是理論指導(dǎo)與實踐探索相結(jié)合，經(jīng)歷了長期實踐過程才最終演化形成的。脫貧攻堅是對以往傳統(tǒng)扶貧方式的改變和創(chuàng)新，主要是圍繞貧困戶、貧困村、貧困縣，由生產(chǎn)到生活再到發(fā)展，提出了系列化的解決方案。精準(zhǔn)攻堅式脫貧是扶貧領(lǐng)域的一場革命，它在對象結(jié)構(gòu)、資源配置整合、監(jiān)督與考核等方面都發(fā)生了重要變革。具體包括：建立了脫貧攻堅的責(zé)任、投入、幫扶、監(jiān)督、考核等一系列法律法規(guī)政策體系；確立了中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市(地)縣抓落實的管理運作體制；形成了包括東西扶貧協(xié)作、地區(qū)相互幫助、中央單位定點幫扶、軍隊武警協(xié)助、萬企幫萬村等在內(nèi)的社會環(huán)境氛圍；打破了傳統(tǒng)的“漫灌式”粗放扶貧方式，形成了新型的“滴管式”扶貧策略，有效地提升了扶貧工作的效率。

三、脫貧攻堅制度的形成邏輯

透過不同階段扶貧戰(zhàn)略與政策體系的變化，我們可以發(fā)現(xiàn)其背后的演進(jìn)邏輯。這便是黨中央常抓不懈、各級政府主導(dǎo)扶貧，在不同時期根據(jù)貧困突出的問題表現(xiàn)，采取不同的扶貧戰(zhàn)略和政策，體現(xiàn)出因應(yīng)變化的靈活調(diào)整。一方面，健全工作體制以確保戰(zhàn)略政策能夠落實到位；另一方面，逐漸聚焦貧困對象，由全體到局部、由鄉(xiāng)村到片區(qū)，最后實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧，而且動員調(diào)動全社會的力量廣泛參與，不斷完善貧困防治體系，形成了一套完備的減貧、脫貧與防貧的制度體系。

(一)反貧困制度形成邏輯

1.以政府主導(dǎo)為主線

貧困不能僅靠自身努力來消除，縱觀新中國成立之后，扶貧一直由政府來主導(dǎo)。1986年國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組成立，意味著政府成立了專門的扶貧機(jī)構(gòu)，扶貧被納入政府組織化常規(guī)化軌道。這不僅說明貧困現(xiàn)象在我國倍受重視，也反映了我國對貧困原因的正確認(rèn)識，更體現(xiàn)出中國政府以人為本的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

2.以問題導(dǎo)向來調(diào)整

我國扶貧戰(zhàn)略和政策演進(jìn)呈現(xiàn)出以問題為導(dǎo)向的調(diào)整變化特點。新中國成立之初，貧困是普遍現(xiàn)象，國力有限還要加大工業(yè)建設(shè)，扶貧只能是救濟(jì)性的，廣大貧困農(nóng)民通過人民公社制度體制，化整為零的綜合統(tǒng)一起來，但平均主義盛行，最終引發(fā)“貧窮不是社會主義”的思考。然后才有了改革開放，通過體制改革激發(fā)了農(nóng)民的動力，在經(jīng)濟(jì)增長過程中帶動農(nóng)民克服貧困。而在普遍貧困轉(zhuǎn)變?yōu)榫植控毨е?，聚焦貧困地區(qū)和貧困群體的政策措施出臺，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010)》強調(diào)，進(jìn)行基礎(chǔ)性條件改善為主，但存在“大水漫灌”的傾向。黨的十八大之后便聚焦于貧困縣、貧困村、貧困戶和連片貧困地區(qū)，采取精準(zhǔn)扶貧的脫貧攻堅戰(zhàn)略。

3.以精準(zhǔn)扶貧來聚焦

減貧扶貧一個核心的問題是“扶持誰”的問題，而作為制度演變的基本線索就是發(fā)現(xiàn)和聚焦扶貧對象。這方面最為典型的是由以前“大水漫灌”到精準(zhǔn)扶貧時期的“靶向滴灌”，而且在精準(zhǔn)扶貧中具體為“六個精準(zhǔn)”(扶貧對象精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn))。2013年《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》提出由國家統(tǒng)一制定識別辦法，開展貧困人口識別、建檔立卡和建立全國扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)等工作，把精準(zhǔn)扶貧上升到國家統(tǒng)一規(guī)范的制度層次。

4.以工作體制來落實

如何將正確的戰(zhàn)略和政策落實到位，作為政府主導(dǎo)的突出體現(xiàn)是建立健全高效的扶貧工作體制。這包括機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)權(quán)限劃分以及獎懲績效考評?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》提出，“堅持中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、縣抓落實的管理體制”，指出要建立和完善扶貧開發(fā)工作考核激勵機(jī)制，促進(jìn)落實黨政“一把手”負(fù)責(zé)制，此后進(jìn)一步得到完善，五級書記掛帥、第一書記駐村，對貧困人口精準(zhǔn)識別，幫扶任務(wù)強調(diào)專業(yè)性技術(shù)性，建立起公正客觀的考核評估體系。

5.以聚合眾力塑機(jī)制

由政府一元參與向多元參與轉(zhuǎn)變，大家都參與扶貧脫貧，聚合各方力量形成協(xié)調(diào)機(jī)制。扶貧的重要性已經(jīng)上升到全黨全社會的使命和工作任務(wù)的高度，大家都參與進(jìn)來有助于扶貧脫貧，但如果沒有一個恰當(dāng)?shù)木酆细鞣搅α康膮f(xié)調(diào)機(jī)制，不僅會造成資源的浪費，而且也會造成“養(yǎng)懶漢”的不良結(jié)果。在精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)中，集合機(jī)制逐漸探索成形，主要包括東西扶貧協(xié)作、中央單位定點幫扶、軍隊武警幫助、萬企幫萬村等等。《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》提出，“創(chuàng)新社會參與機(jī)制”，形成了精準(zhǔn)扶貧合力。各地也結(jié)合實際，探索具有本土特色、富含時代氣息的幫扶模式。

(二)脫貧攻堅制度形成特點

反貧困的制度形成是一個長期積累的過程。我國的扶貧減貧也是一個長期的過程，存在鮮明的階段性，不可能一勞永逸，與此相對應(yīng)，我國的扶貧制度也呈現(xiàn)出不斷動態(tài)調(diào)整的揚棄與創(chuàng)新特征，既有總結(jié)教訓(xùn)的揚棄，又有不斷完善的積累，更有針對新問題的創(chuàng)新，從制度演進(jìn)的角度來觀察，在系統(tǒng)性的制度規(guī)則形成過程中具有如下明顯的特點。

1.試驗試點特點

中國的扶貧政策與措施有效汲取了體制改革試驗試點的成功經(jīng)驗。通過不斷地“試驗”與“試點”之后才“由點到面”進(jìn)行推廣實施。2013年1月，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組批復(fù)設(shè)立國家“扶貧改革試驗區(qū)”，確定在遼寧阜新、浙江麗水和廣東清遠(yuǎn)設(shè)立扶貧改革試驗區(qū)。2015年4月，又在江蘇宿遷、山東淄博和福建三明設(shè)立扶貧改革試驗區(qū)，結(jié)合不同地區(qū)實際，對扶貧改革面臨的共性問題先行先試，這樣在扶貧領(lǐng)域形成了探索扶貧改革的局面。此外，也對一些專業(yè)性的領(lǐng)域設(shè)置試點，如“國家互聯(lián)網(wǎng)扶貧試點”“貧困村旅游扶貧試點”“國家光伏扶貧試點”等政策試點。

試驗試點在扶貧制度演變中已經(jīng)成為一個遵循的原則和基本的方法。在農(nóng)村扶貧制度創(chuàng)新路線圖中，政府在兩個環(huán)節(jié)起著關(guān)鍵甚至是決定性的作用。一是當(dāng)出現(xiàn)問題時對外部的先進(jìn)理念和方法采取開明、開放的態(tài)度，愿意學(xué)習(xí)和接受新的有用的扶貧理念和方法，使扶貧制度創(chuàng)新不會被扼殺在“襁褓”之中。二是中國政府依靠其所擁有的強有力的行政權(quán)力和巨大的公共資源，將通過試驗被證明有效的扶貧制度和方式在全國進(jìn)行推廣。這是對改革當(dāng)初“不爭論”“摸著石頭過河”做法在反貧困制度探索上的規(guī)范與創(chuàng)造性推廣[6]。有研究顯示，“扶貧改革試驗區(qū)”的精準(zhǔn)扶貧措施，東部地區(qū)的經(jīng)驗對中西部地區(qū)扶貧事業(yè)具有重要的示范意義[7]，具體如小額信貸、參與式扶貧等等都經(jīng)歷了先試驗然后再制度化推廣的過程。

2.過渡漸進(jìn)特點

扶貧制度演進(jìn)也是以過渡性制度安排逐漸推進(jìn)的。突出體現(xiàn)在扶貧對象的演進(jìn)上，呈現(xiàn)為由貧困地區(qū)—貧困縣—貧困村—貧困戶的漸進(jìn)與轉(zhuǎn)變，呈現(xiàn)出逐漸精準(zhǔn)的趨勢，由此凝練形成精準(zhǔn)扶貧的政策體系結(jié)構(gòu)。這一演變是一個不斷發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的漸進(jìn)過程，并在過渡中形成中國特色的扶貧制度。與體制改革呈現(xiàn)的漸進(jìn)式過渡性特點相同，扶貧制度演進(jìn)也是以過渡性制度安排逐漸推進(jìn)的，而且扶貧制度演進(jìn)的時間跨度更大，過渡漸進(jìn)體現(xiàn)出更為穩(wěn)妥切實的要求。

在體制變革性減貧階段(1978—1985年)，瞄準(zhǔn)的是普遍貧困的農(nóng)村地區(qū)，主要通過體制改革，注入動力解放生產(chǎn)力，農(nóng)村地區(qū)廣泛進(jìn)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，形成普遍的經(jīng)濟(jì)增長，此外還對極其貧困的地區(qū)采取救濟(jì)式扶貧；在大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段(1986—2000年)，主要瞄準(zhǔn)貧困縣，采取開發(fā)式扶貧，進(jìn)行八七扶貧攻堅；在綜合制度性扶貧階段(2001—2011年)，主要瞄準(zhǔn)貧困村，實施“整村推進(jìn)”，強調(diào)各項權(quán)利的落實和更正，推進(jìn)了基礎(chǔ)性權(quán)力條件改善，如強調(diào)農(nóng)民平等地位，構(gòu)建新型農(nóng)村合作醫(yī)療，頒布農(nóng)村最低保護(hù)政策，取消農(nóng)業(yè)稅等，形成了全社會基于權(quán)利結(jié)構(gòu)的“大扶貧”格局；在精準(zhǔn)攻堅式脫貧階段(2012—2020年)，主要瞄準(zhǔn)貧困戶，建檔立卡，推行精準(zhǔn)扶貧，“建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制”，深入分析致貧原因，逐村逐戶制定幫扶措施?？梢姡@一演變的漸進(jìn)過程，既體現(xiàn)出扶貧制度演進(jìn)的路徑依賴特征，也體現(xiàn)出扶貧制度不斷楔入國家發(fā)展的過程，是不斷發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的過程，在遞進(jìn)中形成中國特色的扶貧制度。

3.多元結(jié)合特點

我國貧困制度的演進(jìn)體現(xiàn)出多方面政策制度結(jié)合的特點。主要突出的有二個結(jié)合，一是農(nóng)村制度改革與扶貧制度變革的結(jié)合。中國作為發(fā)展中國家，貧困面廣、人多、復(fù)雜，扶貧制度牽一發(fā)而動全身，因此，我國貧困制度需要多方面政策制度相結(jié)合。1978年，面對我國絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)處于貧困狀態(tài)的現(xiàn)實，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革極大地調(diào)動了廣大農(nóng)民的積極性，推動了農(nóng)村貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高了農(nóng)村貧困群眾的收入。進(jìn)入21世紀(jì)，我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，深化農(nóng)村稅費改革，逐漸減輕了農(nóng)村貧困群眾的生活負(fù)擔(dān)。黨的十八大以來，我國持續(xù)深化農(nóng)村改革，推進(jìn)土地制度改革、集體產(chǎn)權(quán)制度改革等，為確保農(nóng)村貧困地區(qū)實現(xiàn)脫貧任務(wù)，進(jìn)而更好實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了重要制度體制基礎(chǔ)。二是開發(fā)式扶貧與救濟(jì)式扶貧相結(jié)合，有效兼顧了不同的扶貧群體，也將扶貧和發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來，我國扶貧事業(yè)才能可持續(xù)發(fā)展。對貧困人口來說，救濟(jì)式扶貧雖然可以解決燃眉之急，但無法從根本上解決貧困問題。1986年，我國開始實施開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略，通過開發(fā)貧困地區(qū)優(yōu)勢資源，引導(dǎo)貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)來提高其自身的“造血功能”，這是農(nóng)村貧困地區(qū)脫貧致富的重要出路。然而，對于那些缺乏勞動能力的貧困群體，開發(fā)式扶貧遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足他們的基本生活需要，必須以救濟(jì)式扶貧為輔，解決他們生活的后顧之憂。

四、脫貧攻堅的創(chuàng)制貢獻(xiàn)

反貧困的方略政策只有沉淀形成制度，這些不同階段行之有效的對策辦法才能相對穩(wěn)定下來，也才能真正具有扶貧、減貧、防貧的制度保障作用。所謂制度或稱建制，指以規(guī)則或運作模式來規(guī)范個體行動的一種社會結(jié)構(gòu)。諾思認(rèn)為，“制度是社會的游戲規(guī)則，是為人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約”[8]。制度既包括法律法規(guī)這些正式規(guī)則，也包括價值觀念、道德習(xí)俗及意識形態(tài)等非正式規(guī)則。制度的功用是協(xié)調(diào)人與人的關(guān)系，界定人與人的責(zé)權(quán)利邊界，塑造人與人的利益機(jī)制，引導(dǎo)形成人與人之間的和諧秩序。圍繞反貧困采取的一系列策略辦法，并不是臨時性的權(quán)宜之計，也不是單純政府的規(guī)定，而是面向全社會對貧困的認(rèn)識態(tài)度、權(quán)利責(zé)任與驅(qū)動機(jī)制的規(guī)則架構(gòu)，具有作為制度的公共性、動力性、規(guī)范性和秩序性特征。

(一)將貧困問題界定于公共領(lǐng)域

貧困不是貧困者的個人問題，而是由社會環(huán)境條件在一定階段所造成的機(jī)會缺失的社會問題和倫理問題。貧困也不僅僅是經(jīng)濟(jì)收入低，而是因為貧困者經(jīng)濟(jì)、政治、文化權(quán)利缺失導(dǎo)致的整個社會制度問題。中國扶貧將貧困定位于公共領(lǐng)域，把扶貧當(dāng)作政府重要的責(zé)任。在此定位下，進(jìn)一步對貧困公共領(lǐng)域進(jìn)行分層分類，然后分別施策，這樣就破解了集體行動的困境。在精準(zhǔn)扶貧的深入推動中，貧困公共領(lǐng)域基本劃分為三個層級：生存保障層、生活改善層、發(fā)展支持層。

生存保障層主要針對貧困戶。衡量標(biāo)準(zhǔn)是“兩不愁、三保障”，通過建檔立卡來明確，扶貧主體主要是政府，扶貧經(jīng)費資源也以政府為主，采取的政策措施是納入社會保障與社會保險之中。將逐漸納入法定保障，包括法定的社會救助、社會保險與社會福利，以避免因年老、疾病、失業(yè)、工傷、貧困及天災(zāi)人禍等風(fēng)險事件發(fā)生而使正常生活受到影響。借助公權(quán)力加以推行，起著到預(yù)防貧困、促進(jìn)社會公正的作用。

生活改善層主要針對村莊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施條件改善，如道路飲水用電等，也是通過登記造冊明確對象，政府主導(dǎo)調(diào)動和吸收社會各個方面力量，扶貧措施包括人與事兩方面，對人主要是加強組織協(xié)調(diào)，以政府為主來實施，如“第一書記”就扮演和發(fā)揮了突出的作用。事的方面，主要是開展一些村集體項目，發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)，增強村鎮(zhèn)整體實力。這主要體現(xiàn)在基礎(chǔ)平臺建設(shè)方面，如教育條件的改善、電子商務(wù)的開展，具有代表性的是電商扶貧與光伏扶貧。這是為了更好地滿足貧困地區(qū)生活保障及服務(wù)需求的制度安排，采取一系列支持鄉(xiāng)村發(fā)展的優(yōu)惠政策，農(nóng)村貧困地區(qū)社會福利政策非常薄弱，這方面探討的空間很大。

發(fā)展支持層以貧困縣為目標(biāo)，扶貧的主要內(nèi)容以地域特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主，扶貧的參與對象，除了政府以外，各行各業(yè)及企業(yè)也被吸收進(jìn)來，扶貧最為典型的措施是產(chǎn)業(yè)扶貧、綠色扶貧、金融扶貧等。這一層面總體上以引進(jìn)市場交易為主，如商業(yè)性保險滿足了農(nóng)村居民保險的需要。但考慮到農(nóng)村基礎(chǔ)條件和農(nóng)村市場風(fēng)險特點，需要有政府協(xié)助擔(dān)保和支持引導(dǎo)，才能讓農(nóng)民享有現(xiàn)代社會提供的商業(yè)化便利條件，也為防止返貧加上一道保險。

表1 扶貧公共領(lǐng)域的制度層級劃分

(二)著意于促成利益相容扶貧機(jī)制

作為制度重要的作用是調(diào)動扶貧的積極性。中國的探索調(diào)動了兩個主體的積極性，即政府責(zé)任主體和貧困受益主體。地方政府是責(zé)任主體，承擔(dān)政府扶助的責(zé)任，貧困主體具體包括貧困村貧困戶，他們是真正的受益者。這里的關(guān)鍵是如何實現(xiàn)地方政府及其官員追求的目標(biāo)與貧困戶脫貧致富目標(biāo)的兼容，構(gòu)建促成利益相容的連接機(jī)制。反貧困需要政府主導(dǎo)和參與，但與此同時，又不是簡單局限于政府參與，而是要更多帶動和發(fā)揮貧困主體的積極性，也就是通俗所說的將“輸血”變?yōu)椤霸煅?。中國反貧困是“兩手抓”，一是抓政府操作之手，充分發(fā)揮政府獨一無二的優(yōu)勢，干預(yù)參與扶貧，把扶貧作為一項政府工作的基本任務(wù)；二是抓制度規(guī)制之手，發(fā)布制度約定規(guī)則，進(jìn)行制度改革，予以貧困主體放權(quán)讓利，逐漸塑造貧困主體的權(quán)利意識，提高其權(quán)利能力。

如圖1模擬了地方政府責(zé)任主體和貧困受益主體利益兼容機(jī)制的形成。作為地方政府來說，脫貧摘帽是行政層級架構(gòu)安排下的任務(wù)目標(biāo)，直接關(guān)系到地方基層政府及其官員的業(yè)績和晉升；作為貧困戶貧困村，脫貧致富與自身利益直接相關(guān)。這里的關(guān)鍵是如何實現(xiàn)地方政府及其官員追求的目標(biāo)與貧困戶的脫貧致富目標(biāo)的兼容，如果兼容就能夠把各方力量融合在一起，形成強大的脫貧致富動力，如果不能兼容，就會背道而馳甚至陷于不切實際的行政扭曲。

利益兼容是實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧脫貧的關(guān)鍵所在。在實踐探索中，一是開展干預(yù)式扶貧與貧困人口可持續(xù)生計能力培養(yǎng)提升相結(jié)合，促進(jìn)“輸血式”扶貧向“造血式”扶貧的轉(zhuǎn)變，將針對扶貧人口的外部干預(yù)與其自力更生能力的培養(yǎng)緊密結(jié)合。二是形成了內(nèi)推外拉的動力機(jī)制，即扶貧開發(fā)的內(nèi)源推動機(jī)制和扶貧開發(fā)的外源拉動機(jī)制相結(jié)合[9]。其中內(nèi)源推動機(jī)制主要包括以考評機(jī)制為代表的內(nèi)部管理約束及激勵機(jī)制，以精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)為代表的效率提升機(jī)制，以駐村幫扶、一戶一策為代表的創(chuàng)新機(jī)制；外源拉動機(jī)制主要是指財政、金融等政策驅(qū)動以及市場拉動力等。內(nèi)源推動機(jī)制重在提升扶貧開發(fā)的內(nèi)部效率，促進(jìn)內(nèi)部資源配置的最大化；外源拉動機(jī)制則主要是實現(xiàn)內(nèi)外聯(lián)動，營造良好的氛圍與環(huán)境。三是促進(jìn)形成地方基層政府部門及其官員與貧困村、貧困戶相聯(lián)系的特殊利益共同體。

圖1 扶貧主體與貧困主體利益兼容運作機(jī)制模擬

(三)重視地方政府反貧困的“軸心”作用

地方政府在這一利益融合中起著“軸心”的作用。中國行政體系架構(gòu)下的地方單元具有很大的主動性和積極性，地方基層發(fā)揮著連接上下、左右轉(zhuǎn)圜的“軸心”作用。這個制度創(chuàng)新主要是探索利用了地方政府的獨特地位，發(fā)揮了地方政府的杠桿支點作用。

發(fā)現(xiàn)和塑造地方政府成為利益融合的“軸心”是關(guān)鍵。地方政府之所以能夠發(fā)揮“軸心”作用，因為基層地方了解當(dāng)?shù)氐呢毨顩r，知道貧困的原因所在，這就較好地解決了信息獲取的準(zhǔn)確問題。而通過強調(diào)地方政府的扶貧責(zé)任，在中國的科層組織體系內(nèi)納入脫貧扶貧任務(wù)，在既有的行政運作體系中注入業(yè)績考核制度，如有些地方還以“軍令狀”形式加強扶貧管理，設(shè)置行政管理層面的目標(biāo)任務(wù)，在扶貧工作中自我施壓調(diào)動基層部門及其干部工作的積極性、主動性。一是通過“聯(lián)村聯(lián)戶結(jié)對子”形式具體落實，部門包村、干部包戶。二是納入考核體系，作為行政干部考核的一項重要任務(wù)，實行一票否決制，如此給地方政府及其官員注入政績追求的動力。在此基礎(chǔ)上，國家相關(guān)部門也大力推廣定點扶貧，主要是擴(kuò)大資源和信息對接的作用，定點扶貧可以說是對地方政府扶貧作用的外部支持與補充。

這個制度突出的特點就是點面結(jié)合、利益融合。即將貧困村貧困戶的點與地方行政體系的面連接起來，于是成為扶貧制度有效的激勵結(jié)構(gòu)——將部門考核、干部晉升等切身利益與特定貧困群體的減貧脫貧緊密聯(lián)系在一起，體現(xiàn)出資源動員與扶貧脫貧恰當(dāng)對接的效果，真正做到了將全社會扶貧資源與當(dāng)?shù)刎毨栴}的對接。這個創(chuàng)新涉及如何看待中央與地方的關(guān)系，也就是承認(rèn)地方政府的相對獨立性，充分尊重地方的探索自主性。換句話說，中央將扶貧的職責(zé)下放到地方，也同時要給予地方足夠的自主性。其實，這與我國進(jìn)行的市場化改革是一脈相承的，其中，發(fā)現(xiàn)和尊重地方政府的獨特地位、激發(fā)地方的利益驅(qū)動是根本，如我國城市經(jīng)濟(jì)體制改革從分配領(lǐng)域入手，以財政為突破口，率先由變革中央與地方財政分配關(guān)系啟動，先“分灶吃飯”(1980)，再進(jìn)行兩步“利改稅”(1985)，再實施“財政包干”(1988)，最后在1994年實行“分稅制”，才最終將中央與地方的關(guān)系、政府與企業(yè)的關(guān)系穩(wěn)定規(guī)范下來。而在扶貧制度的探索中，也是利用了地方政府的獨特地位，發(fā)揮了地方政府的“軸心”作用。

(四)構(gòu)建全社會參與的大扶貧格局

扶貧資源動員機(jī)制是中國扶貧的鮮明特色。反貧困事業(yè)涉及方方面面，需要社會組織、民營企業(yè)、個人廣泛參與，如此形成了制度化、系統(tǒng)化的幫扶體系，構(gòu)建形成政府、市場、社會力量協(xié)同推進(jìn)的扶貧開發(fā)新格局。習(xí)近平總書記強調(diào)：“扶貧開發(fā)是全黨全社會的共同責(zé)任，要動員和凝聚全社會力量廣泛參與?！本唧w來看，堅持政府投入的主體作用和主導(dǎo)作用，深入推進(jìn)東西部扶貧協(xié)作、黨政機(jī)關(guān)定點扶貧、軍隊和武警部隊扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、社會各界力量參與扶貧。多方力量共同參與，形成了打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的強大合力。

脫貧攻堅探索出一定的資源調(diào)動機(jī)制與方式。對于各級政府部門和國有企事業(yè)單位掌握的資源，黨和政府可以通過行政方式直接動員，包括財政資金、不可替代的非貨幣化人力資本和社會資本等。對于社會力量及其資源，主要以經(jīng)濟(jì)手段和社會機(jī)制方式，即通過市場杠桿(如稅收優(yōu)惠、貸款貼息等)和政商關(guān)系進(jìn)行間接動員，鼓勵民營企業(yè)參與扶貧。國務(wù)院扶貧辦在《關(guān)于印發(fā)〈建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實施方案〉的通知》中強調(diào)，鼓勵引導(dǎo)社會組織、個人等社會扶貧參與主體到貧困地區(qū)開展多樣的扶貧活動，建設(shè)社會扶貧信息平臺，實現(xiàn)社會扶貧資源的精準(zhǔn)化配置。

如今我國各方力量及其資源廣泛參與的大扶貧格局已經(jīng)形成。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人民生活的富足和社會的進(jìn)步，社會扶貧觀念日益增強，社會組織、民營企業(yè)、個人參與扶貧的數(shù)量越來越多，參與扶貧的領(lǐng)域越來越廣。調(diào)動專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧等多方力量，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、教育扶貧、健康扶貧等領(lǐng)域，企業(yè)、社會組織等力量發(fā)揮了重要作用。社會扶貧力量具有專業(yè)性和奉獻(xiàn)精神，與幫扶單位、駐村工作隊、駐村干部等幫扶主體一起，形成了制度化、系統(tǒng)化的幫扶體系，構(gòu)建起政府、市場、社會力量協(xié)同推進(jìn)的“三位一體”大扶貧格局。

(五)外部嵌入提升貧困群體組織化程度

作為制度發(fā)揮作用最突出的特征就是形成一定的組織。在脫貧攻堅中，一個最為突出的探索就是第一書記工作機(jī)制。第一書記是從各級機(jī)關(guān)優(yōu)秀年輕干部、后備干部、國有企業(yè)、事業(yè)單位的優(yōu)秀人員選派到村(一般為軟弱渙散村和貧困村)擔(dān)任黨組織負(fù)責(zé)人。這一做法是對地方政府扶貧工作的有益補充，打破了既有的地方縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系，注入了新鮮力量，既加強了基層組織建設(shè)，又溝通了地方內(nèi)外的信息關(guān)系。由于第一書記不占村“兩委”班子職數(shù)，不參加換屆選舉，任職期間，原則上不承擔(dān)派出單位工作，原人事關(guān)系、工資和福利待遇不變，黨組織關(guān)系轉(zhuǎn)到村，由縣(市、區(qū)、旗)黨委組織部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和派出單位共同管理。

第一書記在脫貧攻堅中發(fā)揮了重要的作用。首先，加強了貧困村的黨組織，加強黨建并密切聯(lián)系群眾。其次，夯實了中央、地方和村社之間的“接點”，通過第一書記攜帶的資金和項目吸引了扶貧資源，同時現(xiàn)場安排組織落實監(jiān)督扶貧項目，引導(dǎo)社會資金，促進(jìn)貧困村和貧困戶脫貧致富，以彰顯治貧的“精準(zhǔn)性”。最后，溝通了國家機(jī)關(guān)單位及域外地區(qū)與貧困村社及地區(qū)的信息溝通，改變了當(dāng)?shù)厮枷胗^念保守、信息滯后、專業(yè)能力不足等問題。此外，對年輕干部的選拔鍛煉任用也是一個考核機(jī)制。

第一書記扶貧制度是一大制度創(chuàng)新。農(nóng)村在打破了以前的鄉(xiāng)紳與宗族關(guān)系之后，村社組織程度一直萎縮滯后，這也是廣大農(nóng)村地區(qū)一直以來跟不上大市場發(fā)展的矛盾所在，也是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)脆弱落后的瓶頸約束，產(chǎn)業(yè)組織效率太低。在扶貧中貧困群體的組織更為薄弱，如何將貧困群體組織起來，真正變外部扶助為自我脫貧的致富動力，這是實現(xiàn)扶貧機(jī)制轉(zhuǎn)換的根本。第一書記提高了村社的組織化程度，有利于村社集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也有利于把貧困農(nóng)民組織起來奔小康。這與20世紀(jì)80年代為了促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，對行政機(jī)關(guān)單位的專業(yè)人才采取留職停薪方式代辦企業(yè)有異曲同工之妙。不過以后要考慮“走馬燈”一樣輪換的短期行為，完善第一書記制度。

五、結(jié)論與討論

中國脫貧攻堅取得了國際矚目的偉大成就。隨著2020年“脫貧摘帽”攻堅戰(zhàn)結(jié)束，中國將成為世界上減貧人口最多的國家，也是世界上率先完成聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)的國家。根據(jù)聯(lián)合國2015年《千年發(fā)展目標(biāo)報告》，中國農(nóng)村貧困人口比例從1990年的60%以上，下降到2002年的30%以下，2014年進(jìn)一步下降到4.2%，中國對全球減貧的貢獻(xiàn)率超過70%，扶貧經(jīng)驗被當(dāng)作發(fā)展中國家減貧實踐的優(yōu)秀案例而廣泛宣傳[10]。

(一)這一成就的取得是中國反貧困制度創(chuàng)新的結(jié)果

中國反貧困基于中國的貧困情況探索創(chuàng)造出的一套將體制改革、開發(fā)戰(zhàn)略和扶貧政策相結(jié)合的綜合性制度模式，經(jīng)歷了五個階段的演進(jìn)，階段條件不同，貧困問題就不同，國家所采取的扶貧措施與手段也就不同，一開始較為粗放，后來趨于精準(zhǔn)。立足于制度建構(gòu)，不斷探索增進(jìn)收益發(fā)展的體制機(jī)制，把握貧困特點，采取階段性差異化的扶貧政策。由基礎(chǔ)建設(shè)到定點幫扶再到“建檔立卡”的精準(zhǔn)到戶，這反映了針對貧困發(fā)生規(guī)律所采取的制度—體制—政策相互聯(lián)動的內(nèi)在邏輯。

(二)中國脫貧攻堅的制度探索對國際社會反貧困具有一定的借鑒作用

貧困是人類社會面臨的共同難題，不僅發(fā)展中國家普遍面臨著貧困，發(fā)達(dá)國家也同樣長期受到貧困問題的困擾，世界各國都在進(jìn)行著不懈的探索努力。貧困不僅是一個經(jīng)濟(jì)問題，也是引起各種矛盾乃至沖突的復(fù)雜社會問題。貧困一般發(fā)生在比較收益低下的滯后產(chǎn)業(yè)及其落后地區(qū)，因為不合理的分配機(jī)制使貧富分化，加深了貧困程度進(jìn)而拉大社會的階層差距直至形成階級對立，最后導(dǎo)致社會危機(jī)的嚴(yán)重后果。這說明貧困與制度有很大的關(guān)系，正是因為不合理的制度導(dǎo)致分配不公，進(jìn)而加劇了階層分化，貧困階層產(chǎn)生并進(jìn)一步淪入赤貧化。反過來，合理的制度才能夠克服分配不公，消弭發(fā)展的不平衡，抑制貧困化趨勢，防止貧困階層的形成。而政府就要在其中承擔(dān)扶貧幫困的重要責(zé)任，動員和引導(dǎo)社會資源持之以恒地進(jìn)行扶貧，把握貧困發(fā)生的階段性變化特點，采取恰當(dāng)?shù)恼吲e措。西方主導(dǎo)的減貧理論認(rèn)為，貧困的發(fā)生與制度無關(guān)，只要經(jīng)濟(jì)總量變大，財富自然會往下“涓滴”惠及底層，并且一味地強調(diào)慈善捐助，反貧困停留在對企業(yè)和個人社會責(zé)任的宣傳層面。但事實證明，當(dāng)減貧進(jìn)行到一定程度時，這種“涓滴效應(yīng)”就會大幅衰減。就發(fā)展中國家來說，由于積貧積弱的基礎(chǔ)，如果不從根本上創(chuàng)新反貧困制度體制，政府放棄自己的扶貧濟(jì)困責(zé)任，減貧就不會取得突出的效果，更不會防止貧困持續(xù)發(fā)生。

(三)反貧困制度不同于貧困治理

貧困治理以一定的制度規(guī)范為依據(jù)，屬于管理的范疇，作為反貧困制度具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。貧困作為一種長期存在的現(xiàn)象，我們要從制度的高度去看待，而不能只是從治理層面來認(rèn)知。反貧困制度建設(shè)任重而道遠(yuǎn)。中國的反貧困還需要在更高的層面進(jìn)一步加強制度建設(shè)。首當(dāng)其沖是鞏固脫貧成果，構(gòu)建防返貧的機(jī)制。其次是加強貧困群體組織化基礎(chǔ)，調(diào)動貧困主體脫貧致富的積極性。最后是在權(quán)利地位上深化改革，促進(jìn)社會福利的均等和發(fā)展機(jī)會的平等。因此，有必要研究頒布《反貧困法》，以便以法律形式將反貧困納入國家法治軌道。