徐信貴

摘要：村容整潔”“生態(tài)宜居”是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容。當(dāng)前，農(nóng)村的公共環(huán)境衛(wèi)生狀況與社會(huì)主義新農(nóng)村的要求存在差距。我國(guó)農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理大致經(jīng)歷了“自發(fā)性治理模式”“干預(yù)性治理模式”“外包化治理模式”三個(gè)階段?！案深A(yù)性治理模式”“外包化治理模式”并不是最優(yōu)化的治理模式，其自身缺陷使得農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理極易出現(xiàn)“張弛無序”現(xiàn)象。自治、法治、德治的“三治融合”是農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理的必然選擇。農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理自治具有制度依賴性和技術(shù)依賴性，應(yīng)以自治管理制度構(gòu)建和農(nóng)村環(huán)保技術(shù)開發(fā)為突破口;自治應(yīng)注重“量力而為”原則，不能排斥市場(chǎng)行為和社會(huì)參與。農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理法治體系構(gòu)造應(yīng)以制度完善為切入點(diǎn)，改變城鄉(xiāng)分治的立法局面，出臺(tái)與我國(guó)法律規(guī)定相配套的實(shí)施制度，引入人工智能、地理信息和遠(yuǎn)程監(jiān)控技術(shù)，創(chuàng)新生態(tài)環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法方式和格局。農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理的德治功能應(yīng)當(dāng)通過雙向激勵(lì)性宣教、農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化、鄉(xiāng)規(guī)民約重塑予以實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村地區(qū);公共環(huán)境衛(wèi)生;自治;法治;德治;融合治理

中圖分類號(hào)：D922.16;X321;R127文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1008-5831（2021）05-0208-09

一、問題導(dǎo)出：受調(diào)研農(nóng)村地區(qū)的公共環(huán)境衛(wèi)生基本情況

近年來，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的公共環(huán)境衛(wèi)生總體狀況持續(xù)向好，但是各地農(nóng)村人居環(huán)境狀況較不平衡。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的差異，農(nóng)村人居環(huán)境整治的全域推進(jìn)工作參差不齊，部分農(nóng)村地區(qū)的臟亂差問題仍然較為突出。調(diào)研組通過采取走訪、問卷、座談等方式對(duì)西部農(nóng)村地區(qū)的公共環(huán)境衛(wèi)生進(jìn)行了調(diào)研，發(fā)現(xiàn)這些行政村的村民公共環(huán)境衛(wèi)生意識(shí)有待增強(qiáng)，公共環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施相對(duì)落后，農(nóng)村常規(guī)性垃圾的處理方式有待改進(jìn)，農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理的可持續(xù)性相對(duì)不足。

（一）農(nóng)村居民公共環(huán)境衛(wèi)生意識(shí)有待增強(qiáng)

農(nóng)村地區(qū)公共環(huán)境衛(wèi)生狀況與農(nóng)村居民的環(huán)境意識(shí)和生活習(xí)慣密切相關(guān)。農(nóng)村居民長(zhǎng)期形成的衛(wèi)生習(xí)慣和生活方式與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的要求存在一定差距。對(duì)于農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生整治工作，農(nóng)村居民出現(xiàn)認(rèn)知與實(shí)踐的脫節(jié)現(xiàn)象，即在環(huán)境衛(wèi)生整治的必要性上有高度共識(shí)，但參與治理的積極性卻不高。有調(diào)研顯示，“村民對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境整治的參與度較低，各村均已配備保潔員，52%的人從未參加過衛(wèi)生大掃除”[1]。有的農(nóng)村居民受傳統(tǒng)生活習(xí)慣和衛(wèi)生環(huán)境意識(shí)影響，亂扔垃圾、亂倒污水等現(xiàn)象較為普遍，特別是農(nóng)村地區(qū)的公共道路、公共場(chǎng)壩、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的公共環(huán)境衛(wèi)生問題仍然較為突出?！岸鄶?shù)人污染和少數(shù)人治理”的局面并未有本質(zhì)性變革。

近年來，農(nóng)村地區(qū)的空心化現(xiàn)象日益嚴(yán)重，一定程度上影響了農(nóng)村居民公共環(huán)境衛(wèi)生的整體意識(shí)。“在農(nóng)村人口中，留守兒童、留守老人、留守婦女分別達(dá)到5000萬人、4000萬人、4700萬人……農(nóng)村空心化導(dǎo)致了農(nóng)村‘三留人口比例過大、務(wù)農(nóng)農(nóng)民年齡偏大素質(zhì)偏低”[2]，短期內(nèi)讓這些農(nóng)村居民改變既有生活習(xí)慣、轉(zhuǎn)變?cè)协h(huán)境衛(wèi)生觀念的難度較大。部分地方在動(dòng)員群眾方面出現(xiàn)了不恰當(dāng)?shù)穆窂揭蕾嚕亟?jīng)濟(jì)手段、給錢給物，忽視教育引導(dǎo)、宣傳發(fā)動(dòng)，政府包攬過多，作為改善農(nóng)村人居環(huán)境主體的農(nóng)民反而成了局外人、旁觀者，有些農(nóng)戶缺乏內(nèi)生動(dòng)力，不愿投工投勞，甚至將農(nóng)村人居環(huán)境整治視為政府的事情，出現(xiàn)“干部進(jìn)村自己干，農(nóng)民站在路邊看”的現(xiàn)象。

（二）農(nóng)村地區(qū)公共環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施相對(duì)落后

許多地方的新農(nóng)村建設(shè)改變了農(nóng)民原來的空間居住形態(tài)，但與之相適應(yīng)的環(huán)境設(shè)施并未同步配套跟進(jìn)。農(nóng)村居民由分散居住到集中居住有利于充分利用土地資源開展規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)。但與此同時(shí)，集中居住也使得垃圾分散丟棄轉(zhuǎn)向集合堆放，自然環(huán)境對(duì)聚合性垃圾的分解功能日益下降。加之，農(nóng)村地區(qū)的公共環(huán)境衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)落后，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐趕不上日益增加和變化的垃圾處理需求，有的村莊甚至還沒有統(tǒng)一的垃圾收集處理站，部分村莊的垃圾處理方法仍停留在相對(duì)原始的狀態(tài)，公共環(huán)境衛(wèi)生問題日益凸顯。此外，農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境治理存在“重岸上、輕水上”的傾向，農(nóng)村居民生活污水、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污水直接排入河流的現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水管網(wǎng)建設(shè)短板明顯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水直排情況較為普遍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水集中處理率仍有較大提升空間。

（三）農(nóng)村常規(guī)性垃圾的處理方式有待改進(jìn)

農(nóng)村工業(yè)化是推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)步必由之路。但是農(nóng)村工業(yè)化是一把雙刃劍，“近年來，我國(guó)農(nóng)村工業(yè)化發(fā)展迅速，農(nóng)村工業(yè)化對(duì)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整起到了促進(jìn)作用，但同時(shí)也給農(nóng)村造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染，成為農(nóng)村重要的點(diǎn)源污染”[3]。當(dāng)前，農(nóng)村地區(qū)的垃圾幾乎涵蓋了現(xiàn)代工業(yè)化的產(chǎn)物，并且垃圾產(chǎn)生速度加快。日趨復(fù)雜的垃圾構(gòu)成和日益增長(zhǎng)垃圾總量大大增加了垃圾處理難度。農(nóng)村地區(qū)傳統(tǒng)的垃圾處理方式和處理技術(shù)仍然無法滿足現(xiàn)實(shí)需求。雖然有的地方已經(jīng)開始推行“村收集、鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣集中處理”的城鄉(xiāng)一體化垃圾治理模式，但是生活垃圾“分、收、運(yùn)、處”全過程管控機(jī)制仍不完善，特別是在“分”“收”兩個(gè)環(huán)節(jié)還存在“分不徹底，收又混同”的現(xiàn)象。有的地方的生活垃圾無害化處理覆蓋率較低，直接影響農(nóng)村地區(qū)居民的居住環(huán)境和生態(tài)安全。另外，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村居民的收入日益提高，修新房的人越來越來多。特別是回流的外出務(wù)工人員的住房要求和面子需要直接加快了部分農(nóng)村地區(qū)的建房速度。農(nóng)村居民大量建房會(huì)產(chǎn)生大量的建筑垃圾。由于在農(nóng)村地區(qū)沒有專門的建筑垃圾處理場(chǎng)，農(nóng)村地區(qū)建筑垃圾管理相對(duì)無序，容易形成土地資源浪費(fèi)和環(huán)境污染。

（四）農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理的持續(xù)性不足

農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生整治工作具有“重突擊性輕持續(xù)性”的特點(diǎn)。農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理的持續(xù)性不足主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是鎮(zhèn)村干部的動(dòng)力無持續(xù)性。農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生整治存在“上頭熱、下邊冷”的傾向。在突擊性整治機(jī)制下，鎮(zhèn)、村干部容易出現(xiàn)角色迷失和動(dòng)力不足。有的鎮(zhèn)、村干部甚至認(rèn)為“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵還是在于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和GDP的增長(zhǎng)”。二是經(jīng)費(fèi)較少，影響了農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理工作的延續(xù)性。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠的建設(shè)資金主要來源于農(nóng)村環(huán)境連片整治項(xiàng)目和地方自籌，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水管網(wǎng)建設(shè)資金上級(jí)轉(zhuǎn)移支付不足，主要靠區(qū)縣財(cái)政自籌，部分區(qū)縣資金缺口較大。農(nóng)村人居環(huán)境整治量大面廣、任務(wù)艱巨。隨著工作的深入推進(jìn)，整治工作難度越大，資金需求越大。如果無強(qiáng)有力的資金保障，公共環(huán)境衛(wèi)生治理工作將落入“巧婦難為無米之炊”的困境。三是運(yùn)維機(jī)制不健全，影響了農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理的持續(xù)性。當(dāng)前，村級(jí)公共環(huán)境衛(wèi)生仍然是環(huán)境衛(wèi)生管理的難點(diǎn)。由于直接涉及居民日常生活，生活污水直排亂排執(zhí)法難，治理上難“動(dòng)真格”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水直排情況仍然較為普遍。而農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理較為重視前端的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)后端運(yùn)行管護(hù)機(jī)制研究不夠。有的項(xiàng)目沒有落實(shí)管理人員和經(jīng)費(fèi)，特別是農(nóng)村生活污水治理、公共廁所等設(shè)施運(yùn)行維護(hù)缺乏穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源，保潔隊(duì)伍不健全。因此，農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理效果的穩(wěn)定性相對(duì)不足。

二、模式演進(jìn)：農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理的既往模式及評(píng)價(jià)

農(nóng)村人居環(huán)境的“不平衡”狀況表明農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理機(jī)制存在一定缺陷。我國(guó)農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理大致經(jīng)歷了“自發(fā)性治理模式”“干預(yù)性治理模式”“外包化治理模式”三個(gè)階段?！白园l(fā)性治理到干預(yù)性治理”“干預(yù)性治理到外包化治理”兩次治理模式的轉(zhuǎn)變對(duì)我國(guó)農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生的改善發(fā)揮了重要作用，但是農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生問題并沒有得到根本性解決?！案深A(yù)性治理模式”“外包化治理模式”并不是最優(yōu)化的治理模式，其自身缺陷使得農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理極易出現(xiàn)“張弛無序”的現(xiàn)象，治理的連續(xù)性往往無法保證?！皩?shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的目標(biāo)、多組織共同參與、克服鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的主要矛盾、制度法律政策的變革與創(chuàng)新是鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在邏輯體現(xiàn)”[4]，有必要進(jìn)行機(jī)制完善和模式革新以釋放農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理的新活力。

（一）農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生的自發(fā)性治理模式

農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生的自發(fā)性治理模式的時(shí)間跨度較長(zhǎng)，“長(zhǎng)期以來，我國(guó)鄉(xiāng)村治理保持著‘簡(jiǎn)約治理模式”[5]。自20世紀(jì)80年代初至20世紀(jì)末，我國(guó)大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的公共環(huán)境衛(wèi)生治理基本處于自發(fā)性治理階段。一些邊遠(yuǎn)貧困農(nóng)村地區(qū)的自發(fā)性治理狀態(tài)甚至一直延續(xù)至21世紀(jì)的前10年。自發(fā)性治理模式實(shí)質(zhì)上是一種“在地化”處理機(jī)制。在傳統(tǒng)生活性垃圾構(gòu)成不復(fù)雜的情況下，這種“自產(chǎn)自銷”的“在地化”的處理方式簡(jiǎn)便且生態(tài)，因而成為農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理的第一選擇。然而，“伴隨著城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，勞動(dòng)力外流對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)帶來的巨大沖擊……使得村莊的經(jīng)濟(jì)異質(zhì)性增強(qiáng)、社會(huì)資本薄弱、領(lǐng)導(dǎo)力匱乏等，以致村莊集體行動(dòng)能力不足，出現(xiàn)了農(nóng)村公共治理的危機(jī)”[6]。

自發(fā)性治理模式是環(huán)境衛(wèi)生治理的自然狀態(tài)，在環(huán)境承載限度內(nèi)的局部性自我消化并不會(huì)增加環(huán)境負(fù)擔(dān)和社會(huì)負(fù)累。但尚需注意的是，由于受制于群體素質(zhì)、垃圾處理技術(shù)、環(huán)境承載力等諸多因素，自發(fā)性治理模式只適用于農(nóng)村社會(huì)的初級(jí)階段和高級(jí)階段，并不適用所有階段的農(nóng)村社會(huì)。當(dāng)群體素質(zhì)和垃圾處理技術(shù)能夠保證“自產(chǎn)自銷”在環(huán)境承載限度之內(nèi)時(shí)，自發(fā)性治理模式就具有可持續(xù)性;反之，就會(huì)產(chǎn)生環(huán)境治理危機(jī)和生態(tài)環(huán)境惡化。事實(shí)上，“公共悲劇”和“技術(shù)黑洞”是農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生自發(fā)性治理模式難以跨越的兩大障礙。由于權(quán)責(zé)界定不清、垃圾處理技術(shù)單一、農(nóng)村居民環(huán)境意識(shí)不強(qiáng)，農(nóng)村垃圾常常是以“就近邊化”的方式處理，即將垃圾隨意丟棄或傾倒屋邊、路邊、溝邊、河邊、塘邊、田邊、村邊、山邊。

（二）農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生的干預(yù)性治理模式

在自發(fā)性治理模式下，農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生容易出現(xiàn)“治理失靈”，公共環(huán)境衛(wèi)生狀況惡化現(xiàn)象。為了建設(shè)秀美山村，一些地方政府開始介入農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生的治理工作，農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生進(jìn)入了干預(yù)性治理階段。然而，農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生的干預(yù)性治理是一種政府主導(dǎo)性的治理模式，“在傳統(tǒng)單中心、單向度的國(guó)家管理模式下……行政決定遭遇正當(dāng)性和公共性等價(jià)值層面的詰問”[7]，農(nóng)村居民的參與權(quán)被虛化，參與公共環(huán)境衛(wèi)生治理的積極性并未得到充分釋放。在農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生的干預(yù)性治理模式下，對(duì)公權(quán)力的過度依賴可能導(dǎo)致農(nóng)民自治責(zé)任的“逃逸”。在調(diào)研過程中，有的農(nóng)村居民甚至認(rèn)為“農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理是政府的事，與自己無關(guān)”。

農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理需要多方主體共同參與，配套政策和政府干預(yù)及時(shí)到位十分重要，但不是治本之策。事實(shí)上，“治理不如自覺”，除了及時(shí)清運(yùn)和處理垃圾外，更為重要的是樹立村民環(huán)境保護(hù)的自覺意識(shí)和行為習(xí)慣。隨著環(huán)境治理工作的日益復(fù)雜，成本日益增大，缺乏村民主體有效參與的政府單方性治理模式亦可能存在“不堪重負(fù)”的可持續(xù)性危機(jī)。

（三）農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生的外包化治理模式

農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生的外包化治理模式是指政府以購(gòu)買服務(wù)的方式，通過“公司化管理，市場(chǎng)化運(yùn)作”以確保農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理的效果。近年來，不少市縣、街鎮(zhèn)開始了通過購(gòu)買服務(wù)以改善農(nóng)村人居環(huán)境的嘗試，例如2017年12月21日，江西省在德興市、靖安縣、寧都縣啟動(dòng)了農(nóng)村環(huán)境整治政府購(gòu)買服務(wù)試點(diǎn)工作。外包化治理模式實(shí)質(zhì)上是干預(yù)性治理模式的升級(jí)版，是一種融入市場(chǎng)化因素的干預(yù)性治理，其本質(zhì)上仍然是政府主導(dǎo)，村民參與不足。干預(yù)性治理模式可能面臨的難題同樣存在于外包化治理模式，并且外包化治理模式還面臨著市場(chǎng)化的困境，“PPP模式極為復(fù)雜且在實(shí)踐應(yīng)用中面臨諸多困境，包括欠發(fā)達(dá)地區(qū)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分、項(xiàng)目合作企業(yè)過度強(qiáng)調(diào)利潤(rùn)導(dǎo)向而忽視社會(huì)責(zé)任、地方政府治理能力弱、農(nóng)民和村集體被邊緣化等……需客觀且辯證看待農(nóng)村環(huán)境治理PPP模式，其具體實(shí)施要因地制宜和審慎推進(jìn)”[8]。

從某種意義上說，外包化治理模式是城市社區(qū)公共環(huán)境衛(wèi)生治理方式在農(nóng)村地區(qū)的一次嘗試。但由于物管機(jī)制和垃圾產(chǎn)業(yè)化機(jī)制上的不足，公共環(huán)境衛(wèi)生的外包化治理模式會(huì)受到“操作指引充足性”“購(gòu)買服務(wù)程序合規(guī)性”“市場(chǎng)主體穩(wěn)定性”“服務(wù)專業(yè)性”等因素掣肘，“基層政府購(gòu)買農(nóng)村環(huán)境治理服務(wù)存在缺乏制度配套與政策執(zhí)行滯后，承接主體缺失與評(píng)估機(jī)制不健全，社會(huì)組織選擇性承接與民眾參與度低等制度困境”[9]。實(shí)踐中，承接農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生外包服務(wù)的主體往往是市場(chǎng)化運(yùn)作的公司，這些公司一旦發(fā)生經(jīng)營(yíng)危機(jī)，外包服務(wù)合同義務(wù)無法履行，農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理則可能處于失序狀態(tài)。此外，有的外包服務(wù)承接主體基于利益最大化的考慮，可能會(huì)采取“簡(jiǎn)單焚燒”“異地偷倒”等方式處理垃圾，進(jìn)而形成二次污染。

“自發(fā)性治理模式”“干預(yù)性治理模式”“外包化治理模式”的固有缺陷和實(shí)踐問題，意味著農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生的治理模式仍然要進(jìn)行不斷“優(yōu)化升級(jí)”，整合不同治理要素，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境的進(jìn)一步改善。

三、三治融合：農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理融合模式及其要素

農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理的融合模式是指在整體性治理的思路下將各個(gè)治理要素融為一體的農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生長(zhǎng)效治理機(jī)制。在實(shí)踐中，有的地方亦開始探索農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理的融合模式，形成了“城鄉(xiāng)融合”“主體融合”“線上線下融合”等不同形式，但這些是部分要素的融合，有時(shí)候難以真正呈現(xiàn)整體性治理的效果。黨的十九大報(bào)告明確提出“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，確立了我國(guó)農(nóng)村基層治理的基本模式，具有巨大的實(shí)踐力量。從某意義上說，“千村示范、萬村整治”工程就是“三治融合”的具體實(shí)踐。

（一）融合性治理模式的自治要素

自治是農(nóng)村社會(huì)治理的底色，是釋放農(nóng)村活力的基本手段，是農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生融合治理的關(guān)鍵要素。“近40年的歷史實(shí)踐表明，村民自治適應(yīng)了人民公社體制解體后的農(nóng)村社會(huì)治理和改革開放后農(nóng)村經(jīng)濟(jì)放活的需求，維系了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，釋放了農(nóng)村發(fā)展的巨大活力”[10]。“自治、德治、法治”的三治融合是基于農(nóng)村社會(huì)治理特質(zhì)而產(chǎn)生的一種治理模式。熟人社會(huì)的屬性和村民對(duì)村社的依賴性決定了農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生既不能簡(jiǎn)單采取“城市行政”手段，亦不能簡(jiǎn)單用市場(chǎng)方式代替村民自治。

農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生的最有效的管理是自我管理。事實(shí)上，農(nóng)村的公共環(huán)境衛(wèi)生“臟、亂、差”是一個(gè)量變到質(zhì)變的過程，它是一個(gè)傳統(tǒng)陋習(xí)和落后觀念的累積效應(yīng)。如果不通過村民自治形成良好的公共衛(wèi)生習(xí)慣和環(huán)保意識(shí)，改善農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生的目的將難以全面達(dá)成。農(nóng)村公共區(qū)域雖然具有一定的“公共性”，但是這是一種集體所有制下的“排他公共性”，農(nóng)村居民基于產(chǎn)權(quán)上的共有而產(chǎn)生相應(yīng)的自治義務(wù)。因此，農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生融合治理應(yīng)將“村民自治”作為基礎(chǔ)性要素。當(dāng)前，農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理應(yīng)創(chuàng)新村民自治機(jī)制，擴(kuò)大村民“自我教育”“自我管理”“自我服務(wù)”的輻射半徑，引入“院前、田前、地前”三包責(zé)任機(jī)制和“網(wǎng)格化”治理機(jī)制，全面提高農(nóng)村居民參與農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理的積極性，擴(kuò)大農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生自治范圍，提升農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生自治的行動(dòng)力。

（二）融合性治理模式的法治要素

法治是新時(shí)代農(nóng)村社會(huì)生活的基本方式，是融合治理的“壓艙石”，是農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理的根本保障。將法治融入農(nóng)村基層社會(huì)治理有助于化解“公共性危機(jī)”。法治是以不信任為基礎(chǔ)的規(guī)則之治、程序之治，法治通過權(quán)利義務(wù)的合理分配以凝聚共識(shí)，保證各方主體各司其職，從而促進(jìn)良性互動(dòng)的鄉(xiāng)村治理秩序，避免“公地悲劇”?！吧鐣?huì)公共性衰微是當(dāng)前農(nóng)村基層治理的難點(diǎn)問題……法治之于農(nóng)村基層治理公共性難題化解的作用發(fā)揮，其基礎(chǔ)在于法治本身的豐富功能，其操作則應(yīng)著眼于農(nóng)村社會(huì)主體公共性的制度構(gòu)建、行為公共性的規(guī)范依據(jù)提供以及農(nóng)村公共性實(shí)踐的法律保障等方面”[11]。

法治是農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理的基本構(gòu)成要素。當(dāng)前，農(nóng)村社會(huì)的“熟人社會(huì)”特質(zhì)并未發(fā)生根本性改變，在“情、理、法”三種行為調(diào)整規(guī)則中，“情”“理”仍然具有一定“優(yōu)先性”，國(guó)家法律對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的“公共性”塑造未達(dá)到預(yù)期效果，基于自利性目的而破壞公共環(huán)境衛(wèi)生的現(xiàn)象仍較為常見。因此，應(yīng)當(dāng)圍繞著“增強(qiáng)法律意識(shí)”“完善鄉(xiāng)村立法”“強(qiáng)化法治監(jiān)督”等方面，加強(qiáng)農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理的法治建設(shè)，提高村民的環(huán)境法律意識(shí)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家法律與鄉(xiāng)規(guī)民約的有效銜接，重塑法律權(quán)威。值得注意的是，法治要素的充分融入并不等同于加強(qiáng)對(duì)村民的懲治力度。事實(shí)上，法治在社會(huì)治理過程中的最主要功能是“教育、指引”，“懲治”僅是次要功能。因此，不能將“法治”作為農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理的“唯一手段”，必須警惕“事事立法”“過度懲治”“以罰代管”的現(xiàn)象。

（三）融合性治理模式的德治要素

德治是農(nóng)村社會(huì)治理的傳統(tǒng)方式，是融合治理的“潤(rùn)滑劑”，是農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理的先導(dǎo)機(jī)制。道德認(rèn)同是社會(huì)治理的基本前提和內(nèi)化機(jī)制。脫離道德認(rèn)同的自治和法治如同“無源之水，無本之木”，無法形成持續(xù)性效果?！爸袊?guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)以自給自足的生產(chǎn)方式和相對(duì)封閉的生活方式為基本特征，在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生了具有自身特色的鄉(xiāng)村倫理關(guān)系、道德生活樣式和對(duì)人與人之間公平、公正關(guān)系的基本理解。今天，與現(xiàn)代化進(jìn)程中的中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型相伴隨的，是以農(nóng)業(yè)的工業(yè)技術(shù)化、農(nóng)村的城鎮(zhèn)化和農(nóng)民的流動(dòng)性、市民化為基本內(nèi)容的鄉(xiāng)村社會(huì)變遷”[12]。改革開放以來，我國(guó)高速的現(xiàn)代化進(jìn)程對(duì)農(nóng)村社會(huì)亦產(chǎn)生巨大影響，部分農(nóng)村社會(huì)在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變過程中亦出現(xiàn)了道德繼受斷裂，甚至出現(xiàn)了“禮法沖突”“道德失重”的現(xiàn)象。

另外，農(nóng)村空心化和權(quán)利義務(wù)割裂傾向加劇了鄉(xiāng)村道德失范和“自我中心主義”，這在一定程度上增加了農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生的治理難度。農(nóng)村空心化一方面使得農(nóng)村傳統(tǒng)道德發(fā)生了代際傳承的斷裂，另一方面返鄉(xiāng)青壯年村民的城市化思維對(duì)農(nóng)村傳統(tǒng)道德形成了巨大沖擊。當(dāng)前，農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理應(yīng)當(dāng)將公共環(huán)境道德建設(shè)作為一個(gè)重要的支撐點(diǎn)，將農(nóng)村傳統(tǒng)道德與社會(huì)主義核心價(jià)值觀進(jìn)行有效銜接，豐富新時(shí)代鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)涵，更好地發(fā)揮其在農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理中的“凝聚共識(shí)”“教育引導(dǎo)”“行為規(guī)制”功能。

四、實(shí)踐理路：農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理融合模式的具體運(yùn)作

農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生整治不是簡(jiǎn)單地清淤、治污、建房、刷墻，而是事關(guān)改善農(nóng)村居民生活品質(zhì)的系統(tǒng)工程。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)在全面梳理農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r的前提下，堅(jiān)持整體性思維和統(tǒng)籌治理思路，探索農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理“三治融合”的實(shí)踐理路。農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理融合模式是在自治、法治、德治各個(gè)要素有機(jī)融合與協(xié)同下全面推進(jìn)農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理的“社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化”。當(dāng)前，“部分鄉(xiāng)村卻存在自治主體缺位與迷失、行動(dòng)規(guī)則破碎與解體、鄉(xiāng)土文化衰落與斷層以及合作治理遲緩與乏力等難題，直接阻斷了‘三治工作的開展及其高效融合”[13]，應(yīng)當(dāng)從自治路徑選擇、法治體系構(gòu)造、德治功能實(shí)現(xiàn)等方面入手，進(jìn)一步完善農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理的“三治融合”，跳出“不管就亂，一管就死”的治理怪圈，從而形成“共建共治共享”的基本圖景。

（一）農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理融合模式的自治路徑選擇

自治首先是“自我管理”，自我管理具有制度依賴性和技術(shù)依賴性。我國(guó)部分農(nóng)村地區(qū)的公共環(huán)境衛(wèi)生管理機(jī)制還不甚健全，突出表現(xiàn)為激勵(lì)機(jī)制不健全。目前，部分村莊環(huán)境保潔大多數(shù)停留在要求農(nóng)戶自我清掃保潔上，對(duì)農(nóng)戶沒有行之有效的雙向激勵(lì)機(jī)制，衛(wèi)生保潔的實(shí)際效果不佳。在農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生保護(hù)意識(shí)尚未達(dá)到理想狀態(tài)時(shí)，激勵(lì)性自我管理機(jī)制對(duì)農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理的效果往往十分直接。因此，可以試點(diǎn)“社區(qū)生態(tài)環(huán)保銀行”制度，將居民“存入”煙頭、舊電池等垃圾的環(huán)境公益行為量化為具體分值，積分可兌換生活用品，從而全面調(diào)動(dòng)農(nóng)村居民進(jìn)行“自我管理”的積極性。

農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理具有高度的技術(shù)依賴性。在現(xiàn)代社會(huì)，沒有技術(shù)支撐的自治都不是一種理想的自治形態(tài)。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)加大對(duì)農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生技術(shù)研究工作的支持力度。政府可以通過設(shè)立基金項(xiàng)目或技術(shù)研發(fā)補(bǔ)貼引導(dǎo)科研機(jī)構(gòu)開展便捷性環(huán)境衛(wèi)生治理技術(shù)的專項(xiàng)研發(fā)，建立健全農(nóng)村環(huán)保技術(shù)的推廣機(jī)制，提高基層農(nóng)村環(huán)保技術(shù)的推廣能力和使用率，提高農(nóng)村居民運(yùn)用新技術(shù)、新設(shè)備進(jìn)行農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生自我管理、自我服務(wù)和自我監(jiān)督的能力。

農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理的自治是一種“量力而為”性質(zhì)的“自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”。自治并不是要求農(nóng)村居民承擔(dān)所有農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理工作。事實(shí)上，“市場(chǎng)能做的交給市場(chǎng)去做，社會(huì)能做的交給社會(huì)去做，居民能做的交給居民去做”是現(xiàn)代社會(huì)治理的基本理念。農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生問題不僅僅是農(nóng)村問題，更是一個(gè)社會(huì)性的問題。走出農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生的治理困境，需要調(diào)動(dòng)全社會(huì)的各種力量，豐富農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)的供給主體。還應(yīng)充分利用“稅收”“信貸”“獎(jiǎng)勵(lì)”等手段，吸引民間資本與社會(huì)力量參與農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生的治理;培育和整合勞動(dòng)密集型的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，允許村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織組建環(huán)境治理企業(yè)，承接農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生整治等工程;加大對(duì)固體廢物回收利用行業(yè)的支持力度，壯大環(huán)保產(chǎn)業(yè)和生態(tài)經(jīng)濟(jì);探索利用工程污水垃圾處理等預(yù)期收益質(zhì)押貸款，逐步放開地方融資平臺(tái)對(duì)環(huán)境保護(hù)類項(xiàng)目的融資限制;試點(diǎn)實(shí)施“重金屬”“石油化工”“危險(xiǎn)化學(xué)品”等高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)的環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度。

（二）農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理融合模式的法治體系構(gòu)造

完善規(guī)則體系是農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理法治體系構(gòu)造的首要內(nèi)容。一方面應(yīng)完善我國(guó)現(xiàn)有的法律規(guī)定，回應(yīng)農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理的現(xiàn)實(shí)問題，例如設(shè)區(qū)的市人民政府可以制定《城鄉(xiāng)水域垃圾管理規(guī)定》，改變《城市水域垃圾管理規(guī)定》只適用城區(qū)不適用農(nóng)村地區(qū)的局面;另一方面，完善我國(guó)法律規(guī)定的配套實(shí)施制度，“環(huán)境治理法律政策的實(shí)現(xiàn)，要求健全和完善相關(guān)法律法規(guī)之間的銜接機(jī)制”[14]。具體而言，要做好以下三項(xiàng)制度建設(shè)：一是規(guī)范運(yùn)行管理機(jī)制。鎮(zhèn)、村建立環(huán)境衛(wèi)生管理辦公室和村級(jí)環(huán)境衛(wèi)生管理站，專門處理農(nóng)村地區(qū)公共環(huán)境衛(wèi)生保潔事宜;加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村地區(qū)垃圾分類化收集清運(yùn)管理，加強(qiáng)對(duì)運(yùn)輸車輛垃圾滲透液滴漏二次污染的現(xiàn)象開展專項(xiàng)整治工作。二是引入“三同時(shí)”制度。在今后的農(nóng)村新建項(xiàng)目中引入“三同時(shí)制度”，配套建設(shè)污染防治和垃圾處理設(shè)施。農(nóng)村新建項(xiàng)目的公共環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)建成使用。三是設(shè)置財(cái)政專項(xiàng)基金。在區(qū)縣財(cái)政局建立各個(gè)行政村的公共環(huán)境衛(wèi)生治理專用賬戶，實(shí)施“專戶、專賬、專人”管理，以保障農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理專項(xiàng)資金的有效利用率。

落實(shí)法律規(guī)定是保障農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生依法治理效果的基本路徑。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新“生態(tài)環(huán)保+”模式，開展部門聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，構(gòu)建“生態(tài)環(huán)保+公安”“生態(tài)環(huán)保+檢察”“生態(tài)環(huán)保+法院”“生態(tài)環(huán)保+監(jiān)委”的生態(tài)環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法新格局。推廣非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法方式，加強(qiáng)遠(yuǎn)程監(jiān)控設(shè)施建設(shè)，通過定位和監(jiān)控系統(tǒng)對(duì)環(huán)境衛(wèi)生違法行為進(jìn)行“電子鎖定”，為環(huán)境衛(wèi)生執(zhí)法工作提供證據(jù);豐富執(zhí)法手段，采用電子警示、積分機(jī)制等柔性執(zhí)法措施，加大對(duì)環(huán)境違法的失信聯(lián)合懲戒力度、制定和完善公共環(huán)境行政處罰自由裁量規(guī)則和基準(zhǔn)。

（三）農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理融合模式的德治功能實(shí)現(xiàn)

雙向激勵(lì)性宣教是促進(jìn)德治功能實(shí)現(xiàn)的重要方式。德治是一種自律機(jī)制，自律源于自覺，自覺源于認(rèn)同。農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生的治理效果與農(nóng)村居民的環(huán)境意識(shí)和價(jià)值認(rèn)知息息相關(guān)，因此有必要通過雙向激勵(lì)性宣教方式，促進(jìn)農(nóng)村居民樹立公共責(zé)任觀念與現(xiàn)代環(huán)境衛(wèi)生意識(shí)。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)以“創(chuàng)建社會(huì)主義新農(nóng)村”為契機(jī)，加強(qiáng)農(nóng)村精神文明建設(shè)，把生態(tài)文明新農(nóng)村示范點(diǎn)建設(shè)與培育新型農(nóng)民結(jié)合起來。完善環(huán)境衛(wèi)生宣傳工作制度，加大宣傳力度，將健康教育與開展環(huán)境衛(wèi)生整治有機(jī)結(jié)合，通過“發(fā)資料”“貼標(biāo)語”“樹典型”等方式提高農(nóng)村居民的公共環(huán)境衛(wèi)生意識(shí)，鼓勵(lì)本地居民創(chuàng)制適用于農(nóng)村場(chǎng)域的環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施。以環(huán)境衛(wèi)生先進(jìn)評(píng)比制度為載體，引導(dǎo)廣大農(nóng)村居民樹立自覺維護(hù)環(huán)境衛(wèi)生的意識(shí)。對(duì)于嚴(yán)重破壞公共環(huán)境衛(wèi)生的農(nóng)戶或個(gè)人進(jìn)行通報(bào)批評(píng)。

農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化是德治功能實(shí)現(xiàn)的基本保障。農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生日益惡化與農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)失衡密切相關(guān)。采取宣傳、教育等手段提高農(nóng)村居民公共環(huán)境意識(shí)有助于改善農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生狀況，但該手段總體效果有限且見效較慢。全面改善農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生狀況要從改善農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)入手，引入青壯年人口，稀釋村民環(huán)境陋習(xí)發(fā)生率，重塑新鄉(xiāng)賢精英文化，以行為示范直接影響和改善村民的環(huán)境習(xí)慣，“發(fā)揮鄉(xiāng)賢精英參與社會(huì)治理是切實(shí)可行的，其能夠在法治和自治之外形成德治的第三方約束力量，這對(duì)于彌補(bǔ)社會(huì)治理中情感缺失亦具現(xiàn)實(shí)意義”[15]。因此，一方面通過實(shí)施“青壯年勞動(dòng)力回流計(jì)劃”，建立返鄉(xiāng)人才激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)有文化的青壯年勞動(dòng)力回流農(nóng)村;另一方面實(shí)施人才下鄉(xiāng)村計(jì)劃，進(jìn)一步實(shí)施選聘上級(jí)干部、大學(xué)畢業(yè)生到村任職，制定具有社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)力的工作待遇保障機(jī)制，吸引更多的上級(jí)干部和大學(xué)生村官循環(huán)駐村或長(zhǎng)期留村工作。

鄉(xiāng)規(guī)民約是農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理德治功能實(shí)現(xiàn)的最直接方式。鄉(xiāng)村民約是一種村民共識(shí)，這種共識(shí)不能憑空產(chǎn)生。“環(huán)境權(quán)文化規(guī)范的形成一方面依靠社會(huì)強(qiáng)制力規(guī)范的保障，另一方面則更多地依靠教育和每個(gè)人對(duì)自身與自然關(guān)系的深刻感知，從而增強(qiáng)對(duì)社會(huì)生態(tài)文化和秩序的認(rèn)同”[16]。在雙向激勵(lì)性宣教和農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化達(dá)到理想效果時(shí)，農(nóng)村居民對(duì)公共環(huán)境衛(wèi)生保護(hù)會(huì)形成價(jià)值共識(shí)和環(huán)保觀念，當(dāng)這些價(jià)值共識(shí)和環(huán)保觀念成為不成文的鄉(xiāng)規(guī)民約時(shí)，農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生治理才真正具有“生命力”。

黨的十九大報(bào)告明確提出“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，確立了我國(guó)農(nóng)村基層治理的基本模式?！白灾?、法治、德治”的“三治融合”治理模式是對(duì)我國(guó)農(nóng)村基層客觀實(shí)際的回應(yīng)，亦適用于農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生的治理實(shí)踐?！叭稳诤稀敝械摹白灾巍薄胺ㄖ巍薄暗轮巍敝g并無明確的先后位序或孰輕孰重之分，但是作為“三治主體”的基層黨組織、基層政府、農(nóng)村自治組織、社會(huì)組織、農(nóng)村居民在“自治”“法治”“德治”三種不同治理方式中的地位、作用、權(quán)利、義務(wù)不盡相同。值得注意的是，“三治融合”模式的治理效果在一定程度上取決于“自治”“法治”“德治”之間的協(xié)同程度。從某種意義上說，“自治”“法治”“德治”之間的協(xié)同程度直接關(guān)系到農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生共治格局的形成和“村容整潔、生態(tài)宜居”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。正確處理好“自治”“法治”“德治”的協(xié)同關(guān)系是理論界與實(shí)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)共同關(guān)注的問題。

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