莫海彤，魏宗財

引言

從宏觀層面來看，社區(qū)是城市運行的基本單元，是推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的基石。從微觀層面來看，社區(qū)是居住鄰里與日常生活的載體，在抗擊新型冠狀病毒肺炎疫情的當(dāng)前，社區(qū)也是城市基層治理和疫情防控工作的最前沿[1]。實際上，黨的十九大明確提出“打造共建共治共享的社會治理格局”，引導(dǎo)各類社會力量的廣泛參與，健全完善城鄉(xiāng)社區(qū)的服務(wù)及管理功能。在疫情時期呈現(xiàn)出的社區(qū)管理困難也映射出補齊社區(qū)資源及治理能力短板的迫切性。社區(qū)是為市民提供精細化服務(wù)的關(guān)鍵節(jié)點，而社區(qū)規(guī)劃是推動社區(qū)生活圈落地的工具，也是新時代高質(zhì)量發(fā)展要求下促進社區(qū)善治的重要途徑。

中國在社區(qū)尺度的城市規(guī)劃多表現(xiàn)為居住區(qū)規(guī)劃（社區(qū)的規(guī)劃），實質(zhì)上是對物質(zhì)空間的藍圖式規(guī)劃，正逐步向更為注重居住環(huán)境品質(zhì)與公眾參與的“社區(qū)規(guī)劃”轉(zhuǎn)型。國際上對社區(qū)規(guī)劃的共識是涵蓋社會、經(jīng)濟與文化的綜合發(fā)展規(guī)劃，其實質(zhì)是“和社區(qū)一起規(guī)劃”，是自下而上的、多元利益主體共同參與的過程式規(guī)劃。

2019年，國家常住人口城鎮(zhèn)化率已增至60.6%，城鎮(zhèn)化的發(fā)展戰(zhàn)略進入了從規(guī)模擴張到品質(zhì)提升的轉(zhuǎn)型時期。城鄉(xiāng)規(guī)劃，特別是社區(qū)尺度的規(guī)劃，亟需轉(zhuǎn)型以應(yīng)對新發(fā)展階段的需求，滿足人民日益增長的美好生活需要。保障房社區(qū)是政府主導(dǎo)規(guī)劃和建設(shè)的產(chǎn)物，其居住環(huán)境品質(zhì)高度受到規(guī)劃政策與實踐的影響。保障房社區(qū)的規(guī)劃過程與實施成效也能反映出社區(qū)尺度城市規(guī)劃的轉(zhuǎn)型進展。通過對其轉(zhuǎn)型的進展與程度進行比較分析和凝練總結(jié)，試圖豐富中國社區(qū)規(guī)劃轉(zhuǎn)型方面的理論探討，并為社區(qū)居住環(huán)境品質(zhì)的優(yōu)化提升提供參考。

1 面向居住環(huán)境品質(zhì)提升的社區(qū)規(guī)劃：概念及演進

社區(qū)規(guī)劃的概念源于西方。依據(jù)Rohe等[2]13，現(xiàn)代社區(qū)規(guī)劃是早期社區(qū)睦鄰運動（Settlement House Approach）、 鄰里單元計劃（Neighborhood Unit Approach） 與社區(qū)行動計劃（Community Action Approach）的綜合產(chǎn)物，這三項計劃分別聚焦于社區(qū)的社會、物質(zhì)與政治維度。其中，社區(qū)睦鄰運動致力于借助慈善家的力量幫助低收入群體脫離貧困，進而改善其居住環(huán)境[2]13-22；鄰里單元計劃通過完善社區(qū)的物質(zhì)環(huán)境設(shè)計以營造健康、安全與幸福的社區(qū)[3]。但也有學(xué)者批評該項計劃過于強調(diào)物質(zhì)環(huán)境的決定性作用，忽視了社會層面因素[4]；社區(qū)行動計劃將公眾參與納入了社區(qū)規(guī)劃程序中，注重培育孵化社區(qū)自組織，并為社區(qū)居民提供教育及職業(yè)培訓(xùn)等服務(wù)[2]32-49。

西方的社區(qū)規(guī)劃是由政府、市場、社會組織、居民等多元主體共同參與社區(qū)事務(wù)決策與行動的過程[5]。其從社區(qū)面臨的實際問題與居民的切身需求出發(fā)，倡導(dǎo)各政府組織、公共部門、居民等利益主體的共同協(xié)商與行動[6，7]。涵蓋人口、住房、經(jīng)濟、公服設(shè)施、開放空間、交通等多方面內(nèi)容，并尤為強調(diào)當(dāng)?shù)鼐用裨谏鐓^(qū)事務(wù)決策中的實質(zhì)性參與[8]。相較而言，我國的社區(qū)規(guī)劃仍處于起步探索階段，主要表現(xiàn)為針對物質(zhì)空間的規(guī)劃設(shè)計，尚處于“社區(qū)的規(guī)劃”階段，但整體在往更為注重居住環(huán)境品質(zhì)與公眾參與的“社區(qū)規(guī)劃”方向發(fā)展，并逐步從“效率優(yōu)先”邁向“以人為本”的新階段。

2 宏觀維度的中國社區(qū)規(guī)劃政策演變

2.1 國家尺度

2.1.1 城市規(guī)劃模式轉(zhuǎn)型

城市規(guī)劃法規(guī)和政策安排在不斷改進以適應(yīng)迅速變化的社會經(jīng)濟環(huán)境。在計劃經(jīng)濟時期，城市規(guī)劃從屬于國民經(jīng)濟計劃，城市規(guī)劃僅是轉(zhuǎn)譯經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)與落實物質(zhì)空間設(shè)計的技術(shù)工具[9]。規(guī)劃本身處于邊緣地位，相關(guān)的法制建設(shè)也被忽視[10]。

改革開放后，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制逐步建立，規(guī)劃的作用從單方面支持經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)向加強開發(fā)控制，促進經(jīng)濟與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。更多的權(quán)力被下放至地方政府[11]，開發(fā)商和個人的利益逐步得到重視，社會主體通過公眾參與在規(guī)劃決策中獲得了更多話語權(quán)[12]，規(guī)劃編制與審批的流程更多地基于法律程序來進行[13]，社區(qū)規(guī)劃也開始考慮到社會層面的問題。在此時期，城市規(guī)劃的公共政策屬性不斷加強，規(guī)劃師的角色已逐漸從技術(shù)精英轉(zhuǎn)向技術(shù)咨詢服務(wù)提供者[14]。

2.1.2 社區(qū)尺度的規(guī)劃演變

在計劃經(jīng)濟及其后向市場經(jīng)濟過渡的時期，單位大院是我國主導(dǎo)的社區(qū)形式，尚未存在實質(zhì)性的社區(qū)規(guī)劃[15]。1980年代中后期,國內(nèi)逐漸出現(xiàn)了一系列創(chuàng)新社區(qū)項目。如建設(shè)部在1985 年啟動的實驗住宅小區(qū)項目；國務(wù)院在1995 年為解決中低收入者住房問題出臺的《國家安居工程實施方案》；建設(shè)部住宅產(chǎn)業(yè)中心在1999 年推行的國家康居示范工程，均試圖引導(dǎo)全國范圍對社區(qū)居住環(huán)境與建設(shè)品質(zhì)的重視[16]。

自2000 年以來，隨著和諧社會等理念的興起，真正意義上的社區(qū)規(guī)劃逐漸在中國踐行。盡管現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系并未將社區(qū)規(guī)劃囊括在內(nèi)，但控制性詳細規(guī)劃與修建性詳細規(guī)劃在某種程度上也發(fā)揮了社區(qū)規(guī)劃的部分作用，一些社區(qū)規(guī)劃實踐已逐漸將采納社區(qū)居民需求與意見納入規(guī)劃審批的程序中[17-19]。2005 年，中國內(nèi)地第一次將宜居城市建設(shè)納入城市總體規(guī)劃的發(fā)展目標(biāo)；2007 年，國家建設(shè)部頒布了《宜居城市科學(xué)評價標(biāo)準(zhǔn)》作為量度宜居城市發(fā)展進程的指標(biāo)體系；2018 年國家《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)》革新了此前沿用的“居住區(qū)-居住小區(qū)-居住組團”三級標(biāo)準(zhǔn)，從居民的基本生活需求出發(fā)，將城市居住區(qū)劃分為15、10、5min 生活圈以及居住街坊四級，還考慮到更為細致的老人、兒童、殘疾人的特殊需求。這些均進一步引導(dǎo)和規(guī)范了全國城市在提升城市生活環(huán)境品質(zhì)方面的步伐。

2.2 廣州市尺度

2.2.1 社區(qū)規(guī)劃政策演變

廣州市政府在1987 年頒布的《廣州城市規(guī)劃和管理辦法實施細則》是編制和審批早期保障房社區(qū)規(guī)劃的重要依據(jù)。該文件提出的三層居住區(qū)結(jié)構(gòu)被1993 年及其后出臺的國家《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》所沿用。此后，為了滿足居民日益增長的需求，廣州市規(guī)劃局對公共服務(wù)設(shè)施供給方面的規(guī)劃條例也進行了幾輪更新，廣州市的教育、醫(yī)療、文化和體育設(shè)施方面的配置標(biāo)準(zhǔn)也因而明顯高于國家標(biāo)準(zhǔn)，這也確保了廣州市保障房社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的較充足供應(yīng)。

2.2.2 關(guān)于公眾參與的規(guī)定

公眾參與可改善傳統(tǒng)的規(guī)劃決策模式，令解決利益沖突的規(guī)劃程序變得更為公開、透明與合法化[20]。2006 年11 月，為實現(xiàn)"從個人決策到集體決策"的過渡，廣州政府創(chuàng)設(shè)了廣州市城市規(guī)劃委員會[21]，邀請規(guī)劃專家擔(dān)任成員并參與決策，并將規(guī)劃審批的決策權(quán)與專家和公眾分享。自2007 年《廣州市城市規(guī)劃管理公示辦法》頒布后，廣州市民擁有了正式參與規(guī)劃決策的權(quán)利。類似于國內(nèi)其他城市，廣州市的規(guī)劃制定過程包含資料收集、規(guī)劃起草、修訂、定稿、審批等，這些過程均涉及不同程度的公眾參與。比如，規(guī)劃的前期階段包含“部分性公眾參與”[22]，即通過實地調(diào)研及從各政府部門處收集規(guī)劃地塊的自然、社會和土地利用現(xiàn)狀以及建筑與基礎(chǔ)設(shè)施的空間分布等資料，并與相關(guān)政府部門的官員和專業(yè)人士進行磋商。在審批規(guī)劃方案前，需將方案公示一個月，規(guī)劃部門也應(yīng)召開研討會、核查會或公開聽證會以收集公眾意見，并對其中合理合法的意見予以研究處理及借鑒。規(guī)劃審批通過后，規(guī)劃的范圍、內(nèi)容、圖則以及相關(guān)審批文件也須在政府官方網(wǎng)站和媒體上公布。

3 微觀維度的規(guī)劃方案及建成環(huán)境演變

3.1 研究設(shè)計

廣州市從1986 年開始建設(shè)“解困房”[23]，主要面向體制內(nèi)的住房困難家庭[24]70。但早期地方政府建設(shè)保障房的積極性并不高，覆蓋范圍也十分有限[25]。2010 年，中央政府頒布了與保障房建設(shè)相關(guān)的多項政策，將保障房建設(shè)納入地方政府政績考核體系[26]93，保障房社區(qū)因而進入大規(guī)模建設(shè)時期，供給量持續(xù)增加，覆蓋面也逐漸擴大[24]71。據(jù)此，筆者將廣州市保障房社區(qū)劃分為早期（1986-2009 年）與新時期（2010 年至今）兩個階段，分別選取聚德花苑與芳和花園作為兩個時期的典型案例，并針對這兩個時期的保障房社區(qū)的規(guī)劃內(nèi)容、實施成效及公眾參與程度如何及有何差異展開分析。

筆者于2015年5～7 月采用隨機抽樣的方式在聚德花苑和芳和花園分別派發(fā)105 份與109 份調(diào)查問卷，使用李克特五分量表測度居民對社區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施、公共空間、公共交通設(shè)施三方面的滿意度，并對住房保障主管部門與案例社區(qū)所屬居委會的工作人員與居民進行半結(jié)構(gòu)式訪談，從居住環(huán)境品質(zhì)優(yōu)化的角度分析不同階段保障房社區(qū)的規(guī)劃設(shè)計方案與實際建成環(huán)境之間的異同以及公眾參與程度的差異。

3.2 早期保障房社區(qū)的規(guī)劃方案及建成環(huán)境

3.2.1 規(guī)劃方案

聚德花苑于1993 年建成，位于海珠區(qū)中心，是廣州市早期建成的大型保障房社區(qū)之一，其目標(biāo)群體是在政府和公共機構(gòu)工作的住房困難職工。該社區(qū)占地面積為16.89ha，總樓面面積為46.81 萬m2，共有6170 套住房，包括解困房、安居房、經(jīng)適房、廉租房等多種類型[27]。規(guī)劃配置基本的公共服務(wù)設(shè)施和公共開敞空間，包括居委會、物業(yè)管理、衛(wèi)生站、中小學(xué)、幼兒園、少量的停車位等。由于廣州市在早期保障房社區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗較少，社區(qū)規(guī)劃決策過程也不存在公眾參與，因而在社區(qū)選址和規(guī)劃內(nèi)容方面并未考慮周詳。

3.2.2 建成環(huán)境

社區(qū)內(nèi)部的建成環(huán)境與規(guī)劃方案基本相符，方案中的公共服務(wù)設(shè)施已基本建成（圖2）。但居民對社區(qū)內(nèi)部的公共服務(wù)設(shè)施（2.5 分）與公共空間（2.6 分）并不滿意。這主要包括兩方面原因：一是原規(guī)劃中針對公共服務(wù)設(shè)施的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)較低，不足以滿足居民日漸增長的需求；二是社區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施缺乏良好維護，隨著時間推移，其狀況逐漸變差，服務(wù)時間也在縮短。除主要設(shè)施外（如居委會、學(xué)校），大部分初期設(shè)施已停止運作。

圖1 實證案例區(qū)位圖

圖2 聚德花苑內(nèi)部公共服務(wù)設(shè)施與公共空間現(xiàn)狀示意圖

另外，由于廣州市在過去20 年的快速城市化與城市蔓延，聚德花苑初始的劣勢區(qū)位與周邊服務(wù)設(shè)施的供給不足問題得到明顯改善。早期的規(guī)劃方案并未重視社區(qū)的選址與設(shè)施配置，將社區(qū)建造在缺乏公共設(shè)施的郊區(qū)農(nóng)田旁邊。而目前社區(qū)已坐落于廣州市的新中軸線附近（圖3），社區(qū)周邊設(shè)施充足且可達性較高，社區(qū)居民對公共交通設(shè)施的滿意度也較高（3.9 分）。此外，盡管早期保障房社區(qū)的規(guī)劃決策過程缺乏公眾參與，但居民通過自發(fā)改造行為和社會組織(如福利彩票中心)的財政資助在社區(qū)增設(shè)了新的健身、休憩和兒童娛樂設(shè)施，極大改善了社區(qū)的居住環(huán)境品質(zhì)，這在某種程度上體現(xiàn)了社區(qū)居民與社會組織的自發(fā)性公眾參與。

圖3 聚德花苑外部設(shè)施與公共空間現(xiàn)狀示意圖

3.3 新時期保障房社區(qū)的規(guī)劃方案及建成環(huán)境

3.3.1 規(guī)劃方案

芳和花園建成于2011 年，位于荔灣區(qū)南側(cè)，是廣州市保障性住房的第二個“示范工程”，其目標(biāo)群體是中低收入人群。該社區(qū)占地面積為11.97ha，總樓面面積為47.80 萬m2，共有5935 套住房，其中包括1947 套經(jīng)適房和3988 套公租房。該社區(qū)的規(guī)劃對選址與設(shè)施配置考慮較為充分。在規(guī)劃中，社區(qū)周邊配有地鐵站、公交站、食品和肉類市場、醫(yī)院等，內(nèi)部配有公共綠地、籃球場、游泳池、網(wǎng)球場、噴泉、小廣場等公共空間與服務(wù)設(shè)施。

3.3.2 建成環(huán)境

芳和花園的內(nèi)部建成環(huán)境與規(guī)劃方案基本一致，保證了社區(qū)內(nèi)部高品質(zhì)的居住環(huán)境（圖4）。據(jù)調(diào)查問卷結(jié)果顯示，居民對社區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施（4.2 分）、公共空間（4.2 分）與公共交通設(shè)施（4.3 分）的滿意度均較高。社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施和公共空間的使用率很高，居民的鄰里關(guān)系和歸屬感也因而得到顯著加強。

圖4 芳和花園內(nèi)部公共服務(wù)設(shè)施與公共空間現(xiàn)狀示意圖

實際建設(shè)并未完全依照規(guī)劃方案執(zhí)行，而是更多考慮到保障房社區(qū)居民的日常生活需求，并吸取了此前保障房社區(qū)中部分設(shè)施維護成本過高且使用不當(dāng)?shù)慕逃?xùn)，將部分維護成本高昂且不符合保障房社區(qū)居民的消費水平與生活習(xí)慣的設(shè)施（如游泳池、網(wǎng)球場和噴泉）替換為籃球場、戶外健身設(shè)施等。此外，芳和社區(qū)周邊的公共交通、教育、商業(yè)等設(shè)施均較充足且高度可達（圖5）。

圖5 芳和花園外部設(shè)施與公共空間現(xiàn)狀示意圖

3.4 公眾參與的變化

早期保障房社區(qū)規(guī)劃的公眾參與程度很弱，而在新建的保障房社區(qū)，其規(guī)劃決策權(quán)也較少與公眾分享。盡管與早期相比，新時期的保障房社區(qū)規(guī)劃具有更細致的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，也設(shè)立了“以人為本”的目標(biāo)，公共空間和公共設(shè)施的數(shù)量和質(zhì)量均有所提高，社區(qū)的居住環(huán)境品質(zhì)也得到改善。但在新建保障房社區(qū)的實際規(guī)劃過程中，公眾參與仍處于較為程序化而非實質(zhì)性的狀態(tài)。居民未能參與到前期項目選址與公共服務(wù)設(shè)施配置的決策中。這是由于保障房社區(qū)潛在的居民并不能清楚自己將被分配到哪個社區(qū)，因而對某一保障房社區(qū)的規(guī)劃決策幾乎沒有參與興趣。此外，在缺乏專業(yè)人士的幫助下，居民往往難以理解規(guī)劃公示的內(nèi)容。這些問題帶來了一系列社會空間后果，造成保障房社區(qū)在空間與社會的雙重邊緣化，難以匹配低收入群體對就業(yè)、生活、社會認(rèn)同等方面的需求[26]93。這本質(zhì)可歸因于當(dāng)前國內(nèi)社區(qū)規(guī)劃的公眾參與尚缺乏行之有效的運作機制，且保障房建設(shè)作為中央自上而下分配給地方政府的行政任務(wù)，與地方政府在“效率優(yōu)先”導(dǎo)向下的土地財政政策產(chǎn)生沖突[28]116，導(dǎo)致地方政府在進行保障房社區(qū)建設(shè)時更重視保障性住房供給的數(shù)量與經(jīng)濟收益而非質(zhì)量與后期維護[29]。

為緩解這些問題，首先須從保障房建設(shè)的動力來源入手，構(gòu)建政府、企業(yè)、社會組織等多元主體供給的模式，挖掘更多資金來源[28]114。此外，應(yīng)進一步完善保障房社區(qū)規(guī)劃中公眾參與的機制，確保其（潛在的）居民能切實參與到規(guī)劃決策當(dāng)中，并應(yīng)積極調(diào)動社區(qū)居民與社會組織的力量，解決后期政府注資乏力導(dǎo)致保障房社區(qū)維護困難的問題，逐步推動保障房社區(qū)規(guī)劃從側(cè)重物質(zhì)空間設(shè)計的“社區(qū)的規(guī)劃”向多元主體共同參與的“社區(qū)規(guī)劃”轉(zhuǎn)型[30,31]。

結(jié)語

隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有序推進，城市規(guī)劃正逐漸從一種轉(zhuǎn)譯行政命令的城市空間技術(shù)工具向協(xié)調(diào)多元利益主體關(guān)系的政策工具轉(zhuǎn)型。政府、開發(fā)商、居民、相關(guān)組織等不同利益主體可以通過正式的途徑反饋意見和提出訴求，并參與到規(guī)劃決策中。解決利益沖突的規(guī)劃程序變得更加公開、透明，規(guī)劃政策法規(guī)也更為注重改善社區(qū)的居住環(huán)境品質(zhì)。國內(nèi)在社區(qū)尺度的規(guī)劃已逐漸從注重物質(zhì)空間設(shè)計的居住區(qū)規(guī)劃向兼顧經(jīng)濟發(fā)展效率與社會公平的社區(qū)規(guī)劃轉(zhuǎn)型。

與早期相比，新建的保障房社區(qū)在規(guī)劃設(shè)計與實施階段更為注重居住環(huán)境品質(zhì)的提升與公眾參與。早期保障房社區(qū)配置的公共服務(wù)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)較低且缺乏日常維護，難以匹配居民日益增長的需求。但居民也通過自發(fā)行為與社會組織的資助增設(shè)了新的公共服務(wù)設(shè)施，優(yōu)化了社區(qū)的居住環(huán)境品質(zhì)。由此可見，社區(qū)自發(fā)性的“公眾參與”也能發(fā)揮重要作用。相較而言，新時期保障房社區(qū)的規(guī)劃設(shè)計方案水準(zhǔn)更高，在程序上也將公眾參與納入到規(guī)劃決策過程，規(guī)劃實施也考慮到方案本身與居民實際收入水平和生活習(xí)慣之間的差距，將一些維護成本較高且居民不常用的設(shè)施置換為居民使用更為頻繁的設(shè)施，體現(xiàn)出以人為本的規(guī)劃理念，但此階段的公眾參與仍較流于形式。規(guī)劃編制環(huán)節(jié)的戰(zhàn)略性和綜合性與規(guī)劃實施環(huán)節(jié)的階段性和分散性是一個矛盾，是保障房社區(qū)規(guī)劃中公眾參與推進困難的癥結(jié)所在。聚焦于居住環(huán)境品質(zhì)與公眾參與的社區(qū)規(guī)劃通過邊編制、邊協(xié)商、邊實施，將規(guī)劃的編制與實施環(huán)節(jié)相結(jié)合，積極調(diào)動政府、企業(yè)、社會組織、居民等多元主體共同參與社區(qū)建設(shè)與治理的積極性，為破解上述矛盾和難題提供了一種可能，但更多的解決方案仍有待進一步的跟蹤探究。

圖片來源

圖1 ～3：作者繪制；

圖4：華南理工大學(xué)建筑設(shè)計研究院；

圖5：作者改繪自參考文獻[30]。