黃應龍

健康教育是以傳播、教育、干預為手段，以幫助個體和群體改變不健康行為和建立健康行為為目標，以促進健康為目的所進行的系列活動及其過程。健康教育具有較為典型的公共產(chǎn)品特征，具有非競爭性和非排他性，通常被視為公共衛(wèi)生的一項重要內(nèi)容。目前, 從事健康教育的組織有著多樣化的特點，健康教育的法治化對規(guī)范和促進健康教育事業(yè)發(fā)展具有重要的保障作用。

1 新中國健康教育法治化歷程

新中國成立以來，黨和國家根據(jù)中心工作的不斷調(diào)整，對衛(wèi)生健康工作的主導原則和價值理念不斷做出改變，健康教育政策與實踐也同步做出相應改變?？傮w來說，新中國成立以來我國健康教育法治化的歷史進程可以分為衛(wèi)生宣傳教育主導的探索起步時期、疾病控制逐步轉(zhuǎn)向健康促進的改革發(fā)展時期、以“大健康”為理念的創(chuàng)新發(fā)展時期。

1.1 衛(wèi)生宣傳教育主導的探索起步時期（1949—1978年）

1949年7月中旬，察北張家口發(fā)生鼠疫疫情，截至當年10月19日已死亡36人。經(jīng)過黨和人民的艱苦奮戰(zhàn)，歷時五個月之久的疫情最終在當年12月初得以撲滅[1]。疫情之后， 1951年7月11日，當時的衛(wèi)生部、內(nèi)務部發(fā)出《關于加強災區(qū)防疫衛(wèi)生工作的指示》。之后，國家對衛(wèi)生健康法治建設開始了一些探索。 1955 年，衛(wèi)生部公布經(jīng)國務院批準的《傳染病管理辦法》。 1956年，國家制定《十二年衛(wèi)生工作發(fā)展規(guī)劃》，明確這一時期衛(wèi)生宣教的主要任務。此后，國家還頒布了《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫條例》《食品衛(wèi)生管理試行條例》等法律法規(guī)。這段時期國家成立愛國衛(wèi)生運動委員會，設立了各省、自治區(qū)、直轄市及各縣和市轄區(qū)衛(wèi)生工作機構，各省市建立功能較為完善的衛(wèi)生宣傳教育專業(yè)機構，組織開展衛(wèi)生宣傳教育和疾病預防?！拔母铩睍r期，我國衛(wèi)生健康法治建設基本處于停滯狀態(tài)。

1.2 疾病控制逐步轉(zhuǎn)向健康促進的改革發(fā)展時期（1978—2012年）

改革開放以后，我國的健康教育工作進入全面發(fā)展新階段。與此相適應，健康教育規(guī)范化管理也不斷得到加強。

在法律法規(guī)方面：《急性傳染病管理條例》(1978)、《傳染病防治法》（1989年通過，2004年修訂）、《傳染性非典型肺炎防治管理辦法》（2003）、《食品衛(wèi)生法（試行）》（1982）、《藥品管理法》（1984）、《職業(yè)病防治法》（2001年通過，2011年修正）等法律法規(guī)的陸續(xù)頒布，規(guī)定了各級政府開展預防傳染病的衛(wèi)生健康教育職責，強調(diào)要加強健康教育和法制宣傳，為我國疾病預防控制中的健康教育提供了有力保障。

在行政規(guī)章、規(guī)范性文件方面：《國務院關于加強愛國衛(wèi)生工作的決定》（1989）、《中共中央、國務院關于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》（1997）、《中小學生健康教育基本要求（試行）》（1992）、《大學生健康教育基本要求（試行）》（1993）、《關于發(fā)展城市社區(qū)衛(wèi)生服務的若干意見》（1999）、《關于城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的指導意見》（2000）、《關于疾病預防控制體系建設的若干規(guī)定》（2005）、《中共中央、國務院關于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》（2009）、《全國健康教育專業(yè)機構工作規(guī)范》（2010）等一系列文件的貫徹實施，明確了健康教育機構、學校、社區(qū)衛(wèi)生服務組織、疾病預防控制機構的健康教育職責，較好地規(guī)范了健康教育活動的開展。

1.3 以“大健康”為理念的創(chuàng)新發(fā)展時期（十八大以后至今）

十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央強調(diào)“把以治病為中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀嗣窠】禐橹行模⒔∪】到逃w系，提升全民健康素養(yǎng)，推動全民健身和全民健康深度融合”，做出實施健康中國戰(zhàn)略的重大決策，健康教育法治化進入創(chuàng)新發(fā)展時期。

在法律法規(guī)方面：2019年《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》首次在法律層面上直接提出“國家和社會尊重、保護公民的健康權”“國家建立健康教育制度，保障公民獲得健康教育的權利，提高公民的健康素養(yǎng)”。之后，國家陸續(xù)制定《精神衛(wèi)生法》《中醫(yī)藥法》《疫苗管理法》《生物安全法》等法律法規(guī)，修訂《食品安全法》《食品安全法實施條例》《傳染病防治法》《藥品管理法》等法律法規(guī)，使各個領域的健康教育管理進入有法可依、有法可循的良性環(huán)境。

在行政規(guī)章、規(guī)范性文件方面：《國務院關于進一步加強新時期愛國衛(wèi)生工作的意見》《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》《健康中國行動（2019—2030年）》《國務院關于深入開展愛國衛(wèi)生運動的意見》等文件均提出加強健康教育和健康促進的各種舉措，并提出“加強法治化保障”的要求。

2 新中國成立以來健康教育法治建設的歷史經(jīng)驗

2.1 健康教育法治化是全面推進依法治國的必然要求

“法律是治國之重器，良法是善治之前提?！苯】到逃ㄖ位侨嫱七M依法治國在健康教育工作領域的體現(xiàn)。新中國成立以來，公共衛(wèi)生領域立法修法步伐穩(wěn)、成色足、實效好，為健康教育不斷加強提供了有力的制度保障。法治在健康教育工作所發(fā)揮的作用越來越大，這是新時期法治時代健康教育事業(yè)發(fā)展的必然規(guī)律。順應現(xiàn)實需求，堅持運用法治思維和法治方式是穩(wěn)步有效做好健康教育工作的堅實保障。 2020年《關于強化公共衛(wèi)生法治保障立法修法工作有關情況和工作計劃的報告》，明確公共衛(wèi)生法制建設時間表、路線圖，標志著公共衛(wèi)生法制的整體重構、全面升級正式進入了快車道[2]。《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》的出臺，完善了我國醫(yī)療衛(wèi)生領域法治化構建的短板，將醫(yī)療衛(wèi)生領域已經(jīng)存在的分散、單行立法整合成一個系統(tǒng)化的法律體系，促進公民健康權的全面保障[3]。

2.2 健康教育法治化必須堅持以人為本的立法理念

全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎是人民，必須堅持為了人民、依靠人民。要把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉落實到全面依法治國的各領域、全過程，保證人民在黨的領導下通過各種途徑和形式管理國家事務、管理經(jīng)濟文化事業(yè)、管理社會事務，保證人民依法享有廣泛的權利和自由、承擔應盡的義務[4]。無論是建國之初的衛(wèi)生宣傳，還是改革開放之后的疾病控制和健康促進、“大健康”理念下的健康促進，都是堅持以人民為中心、保障人民生命安全根本利益至上，始終把人民對公共衛(wèi)生與健康的需求作為治理方向。作為我國衛(wèi)生健康“基本法”，《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》更是生動詮釋了以人民為中心的發(fā)展理念[5]。堅持“以人為本”，堅持“把人民群眾的生命安全與身體健康放在第一位”，一直是我國衛(wèi)生健康的立法取向。只有將保障人民群眾的生命健康安全落實到衛(wèi)生健康立法全過程，使相關的衛(wèi)生健康法律及其實施能充分體現(xiàn)人民健康權益，滿足人民群眾對幸福美好生活的追求，法律制度才有持久的生命力[6]。

2.3 健康教育法治化必須堅持因時而立、因時而進

健康教育制度作為一種上層建筑，也是一定社會關系的反映，是由一定的經(jīng)濟基礎所決定的。不同時代的社會經(jīng)濟發(fā)展狀況不同，人民群眾的健康意識和健康需求不同，衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展面臨的問題不同，健康教育法治化內(nèi)容也會不斷得到充實和完善。健康教育的落實必須依靠政府的保障和履行，而政府的保障和履行又依賴于國家經(jīng)濟和社會的發(fā)展。法因時而立，法因時而進。歷史不斷前行，法治只有跟上實踐的腳步，才能發(fā)揮引領和推動社會進步的作用。新中國成立之初，經(jīng)濟社會發(fā)展水平相對落后，醫(yī)療衛(wèi)生體系十分薄弱，人均預期壽命僅有35歲。為盡快改變這種狀況，國家大力發(fā)展醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)，制定實施“面向工農(nóng)兵、預防為主、團結(jié)中西醫(yī)、衛(wèi)生工作與群眾運動相結(jié)合”的工作方針。改革開放以后，經(jīng)濟社會得到較快發(fā)展，健康教育工作開始走上科學化、規(guī)范化和系列化的軌道，以知信行改變?yōu)楹诵牡慕】到逃Ｊ街鸩睫D(zhuǎn)向健康教育與健康促進并重[7]。十八大以來，國家堅持預防為主的基本原則，通過法律制度設計，“有組織地預防疾病”，保障公共健康。跟進防范化解公共衛(wèi)生風險的最新要求，以健康促進為指引，推動公共衛(wèi)生風險源頭監(jiān)管的法治化[8]。我國的健康教育法治建設始終堅持從我國國情和衛(wèi)生健康發(fā)展實際出發(fā)，既順應時代發(fā)展和社會進步新要求，又把握衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展規(guī)律和醫(yī)藥技術進步脈絡，因勢而謀、順勢而為，走出了一條具有中國特色的健康教育法治建設之路。

3 新時代中國健康教育法治建設展望

《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》的頒布施行為推動衛(wèi)生和健康領域的其他單行法律法規(guī)的制定和修訂、為衛(wèi)生健康領域的法治化和醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革提供了持續(xù)的動力和可靠的法律根據(jù)。根據(jù)國務院對健康教育工作的一系列方針政策，在總結(jié)健康教育工作經(jīng)驗教訓的基礎上，針對當前迫切需要解決的問題，將《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》的有關規(guī)定進行細化。同時，將健康教育工作中經(jīng)實踐證明行之有效的措施，以法律、部門規(guī)章的形式予以確認，完善相關技術標準，推進工作規(guī)范化、標準化，使健康教育工作更加明確、具體、有章可循，已成為健康教育法治化的迫切要求。

3.1 加強專業(yè)人才培養(yǎng)，夯實健康教育基礎

《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》明確各級政府應當加強健康教育工作及其專業(yè)人才培養(yǎng)，建立健康知識和技能核心信息發(fā)布制度，普及健康科學知識，向公眾提供科學、準確的健康信息。人才培養(yǎng)是公共衛(wèi)生服務體系建設的關鍵一步。當前，健康教育人員數(shù)量不足、健康教育人才隊伍結(jié)構不合理、健康教育人才專業(yè)背景不匹配等問題比較突出，一定程度上影響了健康教育工作的效率和質(zhì)量[9]。公共衛(wèi)生隊伍的人員流失，已成為制約公共衛(wèi)生體系有效運作的瓶頸，人才隊伍缺失又進一步導致公共衛(wèi)生科學研究、學科建設、亞?？瓢l(fā)展等難以為繼[10]。為此，應當盡快將公共衛(wèi)生人才培養(yǎng)納入國家人才戰(zhàn)略重點發(fā)展對象，創(chuàng)造有利于公共衛(wèi)生人才發(fā)展的制度環(huán)境；改善公共衛(wèi)生領域從業(yè)人員的薪酬待遇，努力建設有利于人才引進的軟硬件環(huán)境；加大人才培養(yǎng)力度，提升健康教育人員專業(yè)化程度。

3.2 加強溝通協(xié)調(diào)，構建更加完備的健康教育體系

《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》提出：建立部門分工協(xié)作、全社會共同參與的健康促進與教育體系?！督】抵袊袆樱?019—2030年）》提出：政府、社會、個人協(xié)同推進，建立健全健康教育體系?！痘踞t(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》明確醫(yī)療衛(wèi)生、教育、體育、宣傳等機構，以及基層群眾性自治組織和社會組織應當開展健康知識的宣傳和普及。目前，已初步形成以政府為主導，專業(yè)健康教育機構為龍頭，社區(qū)、學校、醫(yī)療衛(wèi)生機構、社會組織為主陣地，個人、家庭、醫(yī)療衛(wèi)生人員、用人單位為補充的健康教育體系。但體系內(nèi)部的分工協(xié)作在實踐運作過程中卻有可能存在各自為政、溝通協(xié)調(diào)不暢、步調(diào)不一致的情況，一定程度上影響健康教育的總體效果。 鑒于此，在改革公共衛(wèi)生體制時，可以規(guī)章制度增強國家對建設公共衛(wèi)生體系的投入，給予健康教育社會力量一定的政策支持，并相應提升社會組織的專業(yè)化水平；可考慮要在社區(qū)基層一級設立健康教育機構，結(jié)合社區(qū)家庭醫(yī)生簽約服務工作，配備專業(yè)的健康教育人員，將健康教育融入醫(yī)療服務，延伸進入家庭；同時增強部門間的協(xié)調(diào)，并及時將適用可行的改革舉措以法律法規(guī)形式固定下來，化解制度間的矛盾沖突，實現(xiàn)資源整合、力量融合、功能聚合、手段綜合。

3.3 加強統(tǒng)籌融合，完善健康教育評估體系

2009年《關于衛(wèi)生事業(yè)單位實施績效考核的指導意見》明確，績效考核目的是建立以服務質(zhì)量、服務數(shù)量和服務對象滿意度為核心。健康教育要堅持以人為本，對健康教育的效果評估也必須堅持以人民群眾的滿意為核心。但無論是《國家基本公共衛(wèi)生服務項目考核指標》，還是《健康教育專業(yè)機構績效考核辦法（試行）》《社區(qū)衛(wèi)生服務機構績效考核辦法（試行）》和《國家衛(wèi)生城市標準》，這些健康教育的政策本體具有制度內(nèi)循環(huán)的特點，對健康教育的執(zhí)行考核沒有反映出目標群體對健康教育的反饋結(jié)果[11]。此外，當前國家衛(wèi)生城市標準和管理辦法強調(diào)的是建城區(qū)的范圍，更多地關注城市自身建設發(fā)展，忽視了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)，容易人為地拉大城鄉(xiāng)差別，這與健康城市關注的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)健康目標也不一致。指標內(nèi)容偏重于環(huán)境衛(wèi)生，缺乏與健康城市建設的有效銜接[12]。因此，必須加強統(tǒng)籌規(guī)劃，完善現(xiàn)有的各種考核評估標準，使之與《健康城市評價指標體系（2018版）》有效銜接，并融入《“健康中國 2030”規(guī)劃綱要》和《健康中國行動（2019—2030）》具體指標中，通過整合升級解決當前評估體系中存在的問題。