張弛

摘要：中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了農(nóng)民運(yùn)動(dòng)委員會(huì)、農(nóng)村工作部、農(nóng)村政策研究室、農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室等演變歷程。機(jī)構(gòu)演變與農(nóng)村工作情勢(shì)的變化是完全對(duì)應(yīng)的，同時(shí)，機(jī)構(gòu)本身也需要通過(guò)調(diào)整保持運(yùn)行的高效性。隨著農(nóng)村工作從“黨的工作”擴(kuò)展為黨領(lǐng)導(dǎo)的“黨和國(guó)家重大工作”，機(jī)構(gòu)設(shè)置從部門(mén)制發(fā)展為決策議事協(xié)調(diào)體制，黨的農(nóng)村工作部門(mén)從專業(yè)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，按照審議和協(xié)調(diào)的相關(guān)機(jī)制履行職能。鄉(xiāng)村振興對(duì)精準(zhǔn)施策的要求，促使黨委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦事機(jī)構(gòu)的活動(dòng)日常化，夯實(shí)了對(duì)下級(jí)黨委農(nóng)村工作的督查與考核職能。地方黨委在黨內(nèi)法規(guī)的統(tǒng)一規(guī)定下，進(jìn)一步豐富了相關(guān)制度內(nèi)容，彰顯了地方特色。

關(guān)鍵詞：中國(guó)共產(chǎn)黨;中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組;鄉(xiāng)村振興

中圖分類號(hào)：D267? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? 文章編號(hào)：1001-862X（2021）05-0085-009

黨管農(nóng)村工作，是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，是我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革的根本原因。在革命、建設(shè)、改革各個(gè)歷史時(shí)期，我們黨都把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為關(guān)系黨和國(guó)家事業(yè)全局的根本性問(wèn)題。農(nóng)村工作是黨和國(guó)家重大工作之一，也是“三農(nóng)”工作的代稱。中國(guó)共產(chǎn)黨成立以來(lái)，我們黨緊緊把握不同歷史階段農(nóng)村工作面臨的主要矛盾和亟待破解的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，先后組建農(nóng)民運(yùn)動(dòng)委員會(huì)、農(nóng)村工作部、農(nóng)村政策研究室、農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組等既具有階段性特征，又繼承發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和制度機(jī)制。農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦事機(jī)構(gòu)（簡(jiǎn)稱“農(nóng)辦”），分別是中央和地方黨委領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)代表黨委對(duì)重大工作實(shí)施頂層設(shè)計(jì)，有著厚重的歷史沉淀和脈絡(luò)清晰的演變歷程。探討農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組和農(nóng)辦的形成和發(fā)展，分析其任務(wù)職能與運(yùn)行機(jī)制之間的邏輯關(guān)系，有助于準(zhǔn)確理解我們黨適應(yīng)農(nóng)村形勢(shì)變化及其制度創(chuàng)新能力。

一、以體制變革為工作主線的黨委農(nóng)村工作部門(mén)

從民主革命到改革開(kāi)放初期，黨的農(nóng)村工作是建立社會(huì)主義所有制，不斷完善相應(yīng)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制，推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)的總體性變革，并未直接介入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和管理的具體環(huán)節(jié)。因此，黨的農(nóng)村工作部門(mén)與政府農(nóng)業(yè)部門(mén)的職能曾長(zhǎng)期處于近乎平行、少有交叉的狀態(tài)。1958年，中央成立了財(cái)經(jīng)、政法、文教、科技、外事五大小組，卻遲遲沒(méi)有將當(dāng)時(shí)的中央農(nóng)村工作部（簡(jiǎn)稱“中央農(nóng)工部”）改造為“農(nóng)村小組”?？梢?jiàn)，體制改革更需要權(quán)力高度集中的機(jī)構(gòu)實(shí)體去推動(dòng)，而非聯(lián)絡(luò)各部門(mén)群策群力的決策議事協(xié)調(diào)機(jī)制。

（一）民主革命時(shí)期的農(nóng)民運(yùn)動(dòng)委員會(huì)

中國(guó)共產(chǎn)黨最早領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的機(jī)構(gòu)是中央于1925年10月提出組建的農(nóng)民運(yùn)動(dòng)委員會(huì)，與黨的宣傳部、組織部、職工運(yùn)動(dòng)委員會(huì)、軍事委員會(huì)并列。不過(guò)，當(dāng)年農(nóng)民運(yùn)動(dòng)委員會(huì)的成員，主要是依托國(guó)民政府機(jī)構(gòu)的“合法”形式開(kāi)展工作。1927年，中共農(nóng)民運(yùn)動(dòng)委員會(huì)負(fù)責(zé)人譚平山被任命為國(guó)民革命政府農(nóng)政部部長(zhǎng)，與毛澤東、彭湃、鄧演達(dá)、方志敏等十三人就任國(guó)民革命政府農(nóng)民協(xié)會(huì)執(zhí)行委員會(huì)委員，制定《東南各省農(nóng)民運(yùn)動(dòng)計(jì)劃》。[1]在蔣介石已經(jīng)全面清共的危機(jī)形勢(shì)下，譚平山等人試圖以規(guī)范全國(guó)農(nóng)民協(xié)會(huì)工作紀(jì)律的方式，爭(zhēng)取國(guó)民黨內(nèi)部人士的支持。從組織結(jié)構(gòu)上看，包括農(nóng)民委員會(huì)在內(nèi)的各黨委工作部門(mén)都存在脫離同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)，獨(dú)立派人指導(dǎo)工作的狀況。為此，在“八七會(huì)議”后中央專門(mén)強(qiáng)調(diào)“常委集權(quán)”原則，批評(píng)各部各委將黨組織分裂成很多獨(dú)立的系統(tǒng)，特別是“軍委工部農(nóng)委，簡(jiǎn)直成了軍黨工黨農(nóng)黨”。[2]152土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)開(kāi)始后，黨的組織工作和政權(quán)工作的重心全部集中在農(nóng)村，農(nóng)民運(yùn)動(dòng)委員會(huì)也就失去了獨(dú)立的意義。1929年，中央決定農(nóng)民運(yùn)動(dòng)委員會(huì)的一切問(wèn)題交中央常委會(huì)討論。[2]741940年11月，中央農(nóng)民運(yùn)動(dòng)委員會(huì)負(fù)責(zé)黨中央與共產(chǎn)國(guó)際電訊聯(lián)絡(luò)，對(duì)內(nèi)稱“中央交通局”。黨內(nèi)事實(shí)上取消了專職農(nóng)村工作的機(jī)構(gòu)。[3]

（二）新中國(guó)成立后黨統(tǒng)領(lǐng)農(nóng)村工作的部門(mén)

1952年組建的中央農(nóng)村工作部是新中國(guó)成立初期統(tǒng)領(lǐng)農(nóng)村工作的機(jī)構(gòu)。其法定職能是負(fù)責(zé)統(tǒng)籌制定農(nóng)村各項(xiàng)工作的政策方針，組織與領(lǐng)導(dǎo)廣大農(nóng)民開(kāi)展互助合作運(yùn)動(dòng)，配合國(guó)家工業(yè)化的發(fā)展，逐步引導(dǎo)農(nóng)民走集體化道路，代表黨委指導(dǎo)農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、氣象、供銷信用社等機(jī)構(gòu)的工作。可實(shí)際上，中央農(nóng)工部基本是圍繞農(nóng)業(yè)合作化的單一職能運(yùn)行的。農(nóng)業(yè)合作化有助于在機(jī)械化程度不足的條件下統(tǒng)一組織農(nóng)村勞動(dòng)力，幫助處于財(cái)富分配末端的農(nóng)民獲得了耕牛、農(nóng)具、肥料等生產(chǎn)資料，激發(fā)農(nóng)村的勞動(dòng)潛力，使農(nóng)民擁有了集體主義意識(shí)，奠定了維持農(nóng)村社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定的組織基礎(chǔ)。這一時(shí)期農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的改造和組織形態(tài)變遷，都是中國(guó)歷史上前所未有的社會(huì)變革，其任務(wù)的艱巨性決定了中央農(nóng)工部基本沒(méi)有余力指導(dǎo)國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)部門(mén)的具體業(yè)務(wù)，如農(nóng)田整治、畜牧獸醫(yī)、病蟲(chóng)害防治、農(nóng)田水利管理、農(nóng)墾事務(wù)管理、農(nóng)業(yè)機(jī)械制造等。即使主抓農(nóng)貸、發(fā)放救濟(jì)糧、依法減免稅費(fèi)、興修小型水利、推廣新式農(nóng)具的做法，都曾被毛澤東批評(píng)為“行小惠”，“沒(méi)有和社會(huì)主義聯(lián)系在一起”[4]。因此，在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，黨委集中領(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)村工作和政府的農(nóng)業(yè)工作長(zhǎng)期處于分離的態(tài)勢(shì)。

改革開(kāi)放后統(tǒng)管農(nóng)村工作的部門(mén)是1982年4月成立的中央書(shū)記處農(nóng)村政策研究室，1987年改稱中央農(nóng)村政策研究室，其任務(wù)是系統(tǒng)深入調(diào)查研究農(nóng)村工作，代中央起草農(nóng)村工作方面的政策性文件，檢查各地、各部門(mén)貫徹中央有關(guān)農(nóng)業(yè)方針政策的情況。[5]同樣是實(shí)體化的黨委農(nóng)村工作部門(mén)，中央農(nóng)研室與中央農(nóng)工部在職能和機(jī)構(gòu)運(yùn)行上存在著兩點(diǎn)顯著不同：

第一，中央農(nóng)研室只是單純的政策研究機(jī)構(gòu)，不具有橫向協(xié)調(diào)職能，旨在修正其前身國(guó)家農(nóng)委的不足。1979年成立的國(guó)家農(nóng)委吸收了農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、農(nóng)墾，農(nóng)機(jī)、氣象、供銷合作總社、農(nóng)業(yè)銀行等有關(guān)部門(mén)主要負(fù)責(zé)人兼任委員，職能多為各單位管不到的事項(xiàng)，缺乏準(zhǔn)確的定位。有鑒于此，中央農(nóng)研室僅保留政策研究一項(xiàng)職能且完全獨(dú)立運(yùn)行，但是，隨著農(nóng)村改革與全國(guó)性體制改革的配合度越來(lái)越高，其橫向協(xié)調(diào)能力的不足就變得愈發(fā)明顯。

第二，中央農(nóng)研室起草的政策性文件需接受更加規(guī)范的審議流程。最初由中央書(shū)記處審議，1987年后，中央書(shū)記處從中央委員會(huì)的決策機(jī)構(gòu)變成中央政治局的辦事機(jī)構(gòu)，文件審議流程改變?yōu)榻?jīng)中央軍委、中央顧問(wèn)委員會(huì)討論提出修改意見(jiàn)，最后提交中央政治局討論。[5]20世紀(jì)50年代中央農(nóng)工部推動(dòng)農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期，集體審議制度還不成熟，其擬定的政策性文件主要提交毛澤東和個(gè)別中央領(lǐng)導(dǎo)審閱。相比較之下可知，改革開(kāi)放之后黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度確實(shí)有了較大的發(fā)展。

（三）農(nóng)村工作部門(mén)單獨(dú)運(yùn)行的局限

中央農(nóng)工部和中央農(nóng)研室皆因工作職能不再適應(yīng)當(dāng)時(shí)的農(nóng)村工作新形勢(shì)而被撤銷。中央農(nóng)工部的十年歷程，曾出現(xiàn)過(guò)關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化的各種不同認(rèn)識(shí)。鄧子恢于1953年嚴(yán)肅批評(píng)和糾正合作化當(dāng)中出現(xiàn)的急躁冒進(jìn)行為，1955年4月又主張收縮合作社的數(shù)量，防止各地出現(xiàn)進(jìn)一步過(guò)“左”行為。毛澤東則擔(dān)心大張旗鼓地批評(píng)冒進(jìn)會(huì)如一股風(fēng)，“也吹倒了一些不應(yīng)當(dāng)吹倒的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社”[6]1324，并認(rèn)為放緩合作化步伐會(huì)誘發(fā)農(nóng)村個(gè)體經(jīng)濟(jì)中自發(fā)的資本主義傾向。其實(shí)，毛澤東從未忽視冒進(jìn)行為的危害性，他只是不贊同因問(wèn)題的存在而影響整體工作的進(jìn)程。[6]13461955年8月，毛澤東要求各地關(guān)于合作化問(wèn)題的電報(bào)“由中央直接擬電答復(fù)”，不要寫(xiě)上“請(qǐng)農(nóng)村工作部辦”。[7]4991962年，中央以“十年沒(méi)做一件好事”為由撤銷了中央農(nóng)工部。

中央農(nóng)研室的成立，與改革開(kāi)放初期圍繞農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)改革而展開(kāi)的廣泛、影響深遠(yuǎn)的大討論背景相關(guān)。1980年4月，支持包產(chǎn)到戶的萬(wàn)里進(jìn)入中央書(shū)記處分管農(nóng)業(yè)，兼任國(guó)家農(nóng)委主任。在9月召開(kāi)的一次座談會(huì)上，國(guó)家農(nóng)委的諸多領(lǐng)導(dǎo)和各農(nóng)口部門(mén)負(fù)責(zé)人都表達(dá)了與萬(wàn)里不同的意見(jiàn)。[8]萬(wàn)里后來(lái)嚴(yán)肅地批評(píng)國(guó)家農(nóng)委和“農(nóng)口”部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)思想僵化，要求“深入農(nóng)村調(diào)查兩個(gè)月，親身感受一下，廣大農(nóng)民在想什么、在做什么”[9]。這場(chǎng)爭(zhēng)論預(yù)示了在改革開(kāi)放的第一個(gè)十年，深化農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制改革必將成為農(nóng)村工作的主要任務(wù)，為此后成立的中央農(nóng)研室作為專職政策研究機(jī)構(gòu)提供了可能條件。

從1982年到1986年，中央農(nóng)研室前后起草了五份中央“一號(hào)文件”，承認(rèn)包產(chǎn)到戶的合法性、放活農(nóng)村工商業(yè)、疏通流通渠道，以競(jìng)爭(zhēng)促發(fā)展、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，取消統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷、增加農(nóng)業(yè)投入，調(diào)整工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，其機(jī)構(gòu)運(yùn)行與當(dāng)年改革的總體形勢(shì)相匹配。到了1987年，中央農(nóng)研室出臺(tái)的深化農(nóng)村改革的“五號(hào)文件”，已經(jīng)涉及農(nóng)村金融、農(nóng)產(chǎn)品銷售、生產(chǎn)要素市場(chǎng)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)和私營(yíng)企業(yè)等農(nóng)村經(jīng)濟(jì)方面的深層次問(wèn)題?？墒?，這一純粹的政策研究機(jī)構(gòu)并無(wú)橫向協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、民政、金融等部門(mén)的權(quán)限，獨(dú)立運(yùn)行的空間非常有限。1989年中央撤銷了農(nóng)研室。隨著農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)宏觀體制改革的完成，謀求多部門(mén)齊抓共管的決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)取代單一的工作部門(mén)，已成順理成章之勢(shì)。

二、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦事機(jī)構(gòu)的形成和演變

1993年中央組建農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組，其制度優(yōu)勢(shì)在于，只需改變成員單位的規(guī)模和議事規(guī)則，即可適應(yīng)農(nóng)村工作形勢(shì)的發(fā)展。中央農(nóng)辦承接了農(nóng)研室政策研究職能，但不僅僅獨(dú)立負(fù)責(zé)政策制定任務(wù)，還要組織各部門(mén)和專家學(xué)者共同決策。農(nóng)辦的橫向協(xié)調(diào)職能，使其機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行機(jī)制可以保持長(zhǎng)期穩(wěn)定。正如習(xí)近平總書(shū)記指出，加強(qiáng)黨對(duì)“三農(nóng)”工作的領(lǐng)導(dǎo)，要匯聚起全黨上下、社會(huì)各方的強(qiáng)大力量。[10]截至目前，中央和國(guó)家機(jī)關(guān)中其職能與鄉(xiāng)村振興相關(guān)的有20多個(gè)，需要中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組加大統(tǒng)籌資源、資金、人才和政策的力度。

（一）運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作

1992年，隨著黨中央拉開(kāi)了建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大幕，黨領(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)村工作結(jié)束了單點(diǎn)突破的體制改革階段，進(jìn)入了領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)化改革時(shí)期，覆蓋農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、金融、財(cái)政稅收、農(nóng)業(yè)技術(shù)，以及水利建設(shè)、鄉(xiāng)村治理、精神文明建設(shè)、民生保障等領(lǐng)域，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了單一部門(mén)的職權(quán)范疇。這一時(shí)期，諸多地方黨委已經(jīng)根據(jù)農(nóng)村工作的綜合性、系統(tǒng)性特征，自發(fā)地探索有利于各部門(mén)齊抓共管的協(xié)調(diào)機(jī)制。1990年6月在中央政策研究室農(nóng)村工作座談會(huì)上，時(shí)任主任宋平談到：“同志們提出，需要有一個(gè)部門(mén)統(tǒng)管農(nóng)村工作，這個(gè)問(wèn)題各地可根據(jù)自己實(shí)際情況決定。”“有的縣組織各部門(mén)的干部職工討論，為基層搞哪些服務(wù)，辦哪些實(shí)事，制定具體的實(shí)施計(jì)劃，報(bào)縣委縣政府審查備案，并向各鄉(xiāng)鎮(zhèn)公布。”[11]當(dāng)年各地正在探索的工作機(jī)制之所以沒(méi)有升格為正式機(jī)構(gòu)，是因?yàn)?988年以“黨政分開(kāi)”為主題的機(jī)構(gòu)改革取消了一批領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家工作的領(lǐng)導(dǎo)小組，如中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組，只保留黨的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，相當(dāng)于設(shè)置了紅線。直到1993年中央和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革恢復(fù)了黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家重大工作的小組體制，正式組建了中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組，其日常工作由中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室農(nóng)村組（后更名“農(nóng)村局”）承擔(dān)。

中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組經(jīng)歷過(guò)多次成員單位的擴(kuò)充，反映了黨對(duì)農(nóng)村工作認(rèn)知的不斷拓展和深化。20世紀(jì)90年代初期，市場(chǎng)化改革是黨和國(guó)家農(nóng)村工作的重點(diǎn)，即充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)控作用，促進(jìn)糧食生產(chǎn)和農(nóng)民增收。1993年2月國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快糧食流通體制改革的通知》，各地陸續(xù)取消了城鎮(zhèn)口糧定量供應(yīng)制度，對(duì)糧食實(shí)行保留收購(gòu)數(shù)量、價(jià)格隨行就市的政策，并逐步放開(kāi)糧食購(gòu)銷，加深市場(chǎng)化的程度。1991年十三屆八中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》，將提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和效益、活躍農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)、經(jīng)營(yíng)體制轉(zhuǎn)型作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的重點(diǎn)，明確了全面發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)是實(shí)現(xiàn)物質(zhì)生活比較豐裕，精神生話比較充實(shí)的基礎(chǔ)。市場(chǎng)化改革的另一面是有效的調(diào)控手段。1993年江澤民發(fā)表了《要高度重視農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題》的講話，針對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)業(yè)收益下降、農(nóng)民增收緩慢的現(xiàn)狀，強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)業(yè)要施加強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控，不能單純依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)。為平衡市場(chǎng)化改革和宏觀調(diào)控，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立之初的四家成員單位分別是財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、國(guó)家科技委員會(huì)、國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)，清一色的“經(jīng)濟(jì)口”部門(mén)，而農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等“農(nóng)口”部門(mén)無(wú)一在列。

（二）推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的全要素發(fā)展

隨著農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化改革的完成，進(jìn)入20世紀(jì)90年代中期，黨和國(guó)家高度重視從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的全要素當(dāng)中汲取發(fā)展?jié)撃?，將農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)納入提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的總體規(guī)劃。從1995年到2002年，有關(guān)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)田水利建設(shè)、氣象預(yù)報(bào)監(jiān)測(cè)、機(jī)械化運(yùn)用推廣、規(guī)劃種植業(yè)布局等方面的內(nèi)容，在黨中央和國(guó)務(wù)院發(fā)布的年度農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作意見(jiàn)中呈現(xiàn)遞增態(tài)勢(shì)。1998年召開(kāi)的十五屆三中全會(huì)出臺(tái)的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定》，正式將推動(dòng)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)升格為農(nóng)業(yè)農(nóng)村跨世紀(jì)發(fā)展的目標(biāo)和方針，改變了依靠財(cái)政經(jīng)濟(jì)杠桿領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的路徑。同年，中央財(cái)經(jīng)辦、農(nóng)業(yè)部、水利部、全國(guó)供銷合作總社、國(guó)家林業(yè)局（現(xiàn)國(guó)家林業(yè)和草原局）成為新的成員單位。除了中央財(cái)經(jīng)辦承擔(dān)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組的日常工作外，其他四家均為“農(nóng)口”部門(mén)。

（三）運(yùn)用普惠性政策解決“三農(nóng)”問(wèn)題

2002年黨的十六大正式提出，做好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民工作是全黨工作的“重中之重”，這是黨對(duì)農(nóng)村工作定位和要求的重大調(diào)整，從實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收的內(nèi)部改革，邁入運(yùn)用普惠性政策促進(jìn)城鄉(xiāng)融合，提升農(nóng)村生活質(zhì)量和治理水平的新階段。提高農(nóng)民生活保障水平、完善農(nóng)村基礎(chǔ)教育系統(tǒng)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系、完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制、提升鄉(xiāng)村治理水平、探索新型農(nóng)業(yè)合作社、維護(hù)國(guó)家糧食安全、促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)融合，成為重要的施政領(lǐng)域。2003年建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療;2004年中央啟動(dòng)良種補(bǔ)貼、種糧直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼，糧食最低收購(gòu)價(jià)、主要農(nóng)產(chǎn)品臨時(shí)收儲(chǔ)政策;2006年農(nóng)業(yè)稅全面取消;2007年建立農(nóng)村最低生活保障制度，同年實(shí)行免費(fèi)師范生畢業(yè)后到農(nóng)村任教兩年的支持政策，建立農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障制度;2008年推進(jìn)集體林權(quán)改革制度;2009年建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，貫徹落實(shí)十六屆五中全會(huì)提出的“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的方針。為適應(yīng)“三農(nóng)”工作的廣泛性、普惠性要求，2006年中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組將中央組織部、中央宣傳部、中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室、教育部、民政部、人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)土資源部（現(xiàn)自然資源部）、交通部（現(xiàn)交通運(yùn)輸部）、衛(wèi)生部（現(xiàn)國(guó)家衛(wèi)健委），納入領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位序列，此后又增添了住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部和商務(wù)部。[12]至此，涉及農(nóng)村工作的黨中央機(jī)關(guān)，以及承擔(dān)民生保障和基礎(chǔ)建設(shè)的國(guó)務(wù)院組成部門(mén)，都成為中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位。

（四）適應(yīng)新時(shí)代靶向施策的機(jī)構(gòu)調(diào)整

進(jìn)入新時(shí)代之前，中央農(nóng)辦的設(shè)置和規(guī)模總體上是穩(wěn)定的。唯一的變化是2006年中央財(cái)經(jīng)辦加掛“中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”的牌子，在名義上恢復(fù)了黨委農(nóng)村工作部門(mén)建制。中央農(nóng)辦以協(xié)調(diào)成員單位、組織專家學(xué)者的方式擬定重大政策性文件，因而其機(jī)構(gòu)編制十分精簡(jiǎn)。根據(jù)相關(guān)資料顯示，2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革之前的中央農(nóng)辦，其業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)即中央財(cái)經(jīng)辦農(nóng)村局，只有4～5人的編制。[13]黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革后，中央農(nóng)辦三定方案中只有“秘書(shū)局”一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，參照同類機(jī)構(gòu)規(guī)模推測(cè)，編制應(yīng)該在20人左右。相比之下，中央農(nóng)工部的編制一度達(dá)到480人（1959年壓縮至300名），設(shè)第一和第二辦公室以及分管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)互助合作、林業(yè)水利氣象、供銷信用和干部人事五個(gè)處（1954年增設(shè)的五大地方處，1956年取消）。中央農(nóng)研室設(shè)編輯室、聯(lián)絡(luò)室、農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)辦公室五個(gè)研究組，編制也曾超過(guò)130人。[5]

新一輪機(jī)構(gòu)改革后的中央農(nóng)辦專設(shè)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，這是繼1993年組建中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組以來(lái)，黨的農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)體制的又一次重大調(diào)整，并前所未有地密切了黨委農(nóng)村工作部門(mén)和政府農(nóng)業(yè)部門(mén)之間的關(guān)聯(lián)度。新組建的中央農(nóng)辦的領(lǐng)導(dǎo)和辦公室成員由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部黨組書(shū)記、副書(shū)記和黨組成員兼任，這一改革方案合乎鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的性質(zhì)和要求。

首先，鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵和要害在于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化，因而需要一個(gè)統(tǒng)管農(nóng)業(yè)規(guī)劃、技術(shù)、資金、項(xiàng)目的部門(mén)。改革將原國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)辦公室管理的項(xiàng)目投資規(guī)劃?rùn)?quán)、國(guó)家發(fā)改委掌握的項(xiàng)目審批權(quán)、財(cái)政部掌握的財(cái)務(wù)管理權(quán)、國(guó)土資源部的農(nóng)田整治、水利部的農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目的管理職責(zé)，一并劃歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村部。2021年組建的國(guó)家鄉(xiāng)村振興局亦由其代管，使之成為中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組當(dāng)仁不讓的“主力”成員單位。

其次，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)普遍存在著“重工輕農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)”的慣性思維，唯有強(qiáng)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)的權(quán)重，才能有望化解“三農(nóng)”工作長(zhǎng)期“上熱中溫下冷”、“中梗阻”、壓力層層遞減的問(wèn)題。機(jī)構(gòu)改革之后，上級(jí)黨委農(nóng)辦掌握著督查與考核下級(jí)黨委開(kāi)展農(nóng)村工作實(shí)績(jī)的權(quán)力，由于黨委農(nóng)辦設(shè)在政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)，從而間接提升了推動(dòng)工作的權(quán)威和手段。對(duì)此，前農(nóng)業(yè)農(nóng)村部黨組成員潘顯政曾經(jīng)撰文指出，這一改革方案賦予了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部做好“三農(nóng)”工作的“政治優(yōu)勢(shì)”。[14]

三、農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦事機(jī)構(gòu)的“醞釀—審議”機(jī)制

農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組是中央和地方黨委領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)代表黨委對(duì)重大工作實(shí)施頂層設(shè)計(jì)。目前，學(xué)術(shù)界多是以科層制理論為參照，關(guān)注由黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)的高位推動(dòng)模式，以及破除機(jī)構(gòu)邊界的“非常規(guī)”運(yùn)行特征。[15]這是用科層制的標(biāo)尺裁量黨的領(lǐng)導(dǎo)制度和組織行為。黨委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦事機(jī)構(gòu)的運(yùn)行，主要包含“醞釀”和“審議”兩大工作流程，同時(shí)兼有督查與考核等壓力型手段。決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與黨的中央和地方委員會(huì)采用的是同一套議事規(guī)則，包括會(huì)前醞釀、會(huì)中審議、會(huì)后監(jiān)督執(zhí)行，監(jiān)督又是新一輪醞釀的開(kāi)端。醞釀-審議機(jī)制旨在促進(jìn)黨委成員支援、配合凝聚各方共識(shí)，在發(fā)揚(yáng)民主的同時(shí)須防止無(wú)原則的爭(zhēng)論破壞黨組織的團(tuán)結(jié)。

（一）出臺(tái)宏觀政策的“醞釀—審議”過(guò)程

堅(jiān)持原則且充分的“醞釀”，是黨委會(huì)和決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行的前提，主要表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)成員溝通、征求部門(mén)意見(jiàn)、調(diào)查研究、組建文件起草小組等形式。雖然醞釀鼓勵(lì)各抒己見(jiàn)，但是所發(fā)表的意見(jiàn)必須保持在特定的框架之內(nèi)，黨委書(shū)記和決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，需要選擇恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)提出方向性的意見(jiàn)，在討論難以達(dá)成一致時(shí)還要發(fā)揮一錘定音的作用。黨的工作機(jī)關(guān)是輔助黨委醞釀重大政策的機(jī)構(gòu)主體，包括黨委辦公廳（室）、黨委職能部門(mén)、黨委辦事機(jī)構(gòu)、黨委派出機(jī)關(guān)。作為中央辦事機(jī)構(gòu)，中央農(nóng)辦于每年春季派出調(diào)研組考察當(dāng)年中央“一號(hào)文件”在各地的執(zhí)行情況，領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位的分管領(lǐng)導(dǎo)、地方黨委農(nóng)村工作部門(mén)（地方黨委農(nóng)辦）負(fù)責(zé)人也會(huì)參加調(diào)研。進(jìn)入十月，中央農(nóng)辦召集成員單位和其他部門(mén)的有關(guān)人員組成來(lái)年“一號(hào)文件”的起草組。組員集中后先學(xué)習(xí)中央領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于農(nóng)村工作的指示精神，分析“三農(nóng)”工作的形勢(shì)，梳理各部門(mén)工作的重點(diǎn)，經(jīng)討論后形成寫(xiě)作大綱。[12]大綱中的每一個(gè)板塊的起草，由相應(yīng)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)牽頭形成寫(xiě)作小組，各小組既分頭執(zhí)筆又不定期地集中討論。整個(gè)起草過(guò)程可以暢所欲言，但這只是以個(gè)人身份表達(dá)意見(jiàn)的“幕后行為”，并且被限制在特定的組織框架和思想框架之內(nèi)。

審議則是將醞釀成型的意見(jiàn)轉(zhuǎn)化為集體決定的過(guò)程，所提出的是建設(shè)性而非原則性意見(jiàn)。中央“一號(hào)文件”的寫(xiě)作大綱完成后先由領(lǐng)導(dǎo)小組審議，然后向中央政治局和總書(shū)記匯報(bào)，聽(tīng)取相關(guān)指導(dǎo)和意見(jiàn)，再進(jìn)入正式起草階段。文件“送審稿”形成后同樣先提交領(lǐng)導(dǎo)小組審議，再由國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議和中央政治局會(huì)議審議，每輪審議之后都要返回修改，形成最后的“討論稿”提交中央農(nóng)村工作會(huì)議討論并通過(guò)。審議過(guò)程可以構(gòu)建全景式的視角和多元化的信息渠道，平衡部門(mén)利益和專業(yè)思維，以集思廣益的方式消解部門(mén)之間的信息不對(duì)稱。審議追求團(tuán)結(jié)互助，不容公開(kāi)爭(zhēng)論原則性問(wèn)題的價(jià)值取向，對(duì)負(fù)責(zé)醞釀的工作機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)無(wú)疑是一種壓力，因此，其牽頭制定政策意見(jiàn)時(shí)必須做到充分協(xié)調(diào)，不能攝入過(guò)多的部門(mén)考量。

（二）“醞釀—審議”機(jī)制的常態(tài)化運(yùn)行

黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革后，黨委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦事機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)理發(fā)生重大調(diào)整。領(lǐng)導(dǎo)小組履行審議職能由改革前的階段性、周期性轉(zhuǎn)變?yōu)殡S機(jī)性、常態(tài)性，因此需要農(nóng)辦更加頻繁地發(fā)揮牽頭協(xié)調(diào)作用。改革之前，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組主要負(fù)責(zé)制定“一號(hào)文件”等重大決定性文件，實(shí)施政策通常由各部門(mén)單獨(dú)行文，少數(shù)由兩個(gè)部門(mén)聯(lián)合發(fā)文，如2015 年 5 月，財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼政策的指導(dǎo)意見(jiàn)》，將種糧直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼整合為“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”。要言之，機(jī)構(gòu)改革之前領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)籌協(xié)同作用，存在于頂層設(shè)計(jì)階段，尚未延伸至政策的分解實(shí)施階段。

新組建的各級(jí)黨委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組則有能力深入各部門(mén)的事權(quán)范圍，大規(guī)模地將部門(mén)決策的事項(xiàng)納入自身議程。根據(jù)2019年出臺(tái)的《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》的規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)小組必須建立成員單位及有關(guān)部門(mén)的長(zhǎng)效溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，建立小組專題會(huì)議制度，領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)定期分析農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)，研究協(xié)調(diào)“三農(nóng)”重大問(wèn)題等，從而改變了成員單位缺乏日常聯(lián)系，僅在制定重大政策性文件時(shí)才派出人員的臨時(shí)性工作特征。

與派出人員參加起草組的方式不同，日常化的協(xié)調(diào)是以部門(mén)的名義展開(kāi)的，農(nóng)辦發(fā)揮牽頭作用，從文件起草組內(nèi)部的人際溝通轉(zhuǎn)型為機(jī)構(gòu)之間的常態(tài)互動(dòng)?！掇r(nóng)村工作條例》中有一條十分重要的規(guī)定，即領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位制定涉及農(nóng)村的重大政策文件，必須經(jīng)由領(lǐng)導(dǎo)小組審議，再提交黨委會(huì)有關(guān)會(huì)議討論通過(guò)。[16]于是，成員單位為了能使其文件在審議中順利通過(guò)，必須由黨委農(nóng)辦協(xié)調(diào)其他單位參與文件制定。一方面，單位之間的配合程度加深。從農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公布的文件可以看出，2019年《農(nóng)村工作條例》出臺(tái)前，涉農(nóng)政策以單一部門(mén)行文為主，中央農(nóng)辦只是與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合發(fā)文。但是在條例出臺(tái)之后，中央農(nóng)辦聯(lián)合多家部門(mén)共同發(fā)布的文件呈噴涌式增長(zhǎng)，成為非農(nóng)機(jī)構(gòu)發(fā)布涉農(nóng)政策的主要形式。是年，為落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記對(duì)深入推進(jìn)農(nóng)村“廁所革命”的重要指示，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家衛(wèi)健委、文化和旅游部、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于切實(shí)提高農(nóng)村改廁工作質(zhì)量的通知》（中農(nóng)發(fā)〔2019〕15號(hào)）。農(nóng)村公廁改造難度系數(shù)高且資金需求量巨大，若無(wú)中央農(nóng)辦的組織推動(dòng)和協(xié)調(diào)，各部門(mén)分頭出臺(tái)專項(xiàng)措施的難度可想而知。另一方面，農(nóng)辦還須負(fù)責(zé)統(tǒng)籌各部門(mén)的邊緣性職能。譬如，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革之前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資等重要工作長(zhǎng)期缺乏明確的責(zé)任單位，國(guó)家發(fā)改委和農(nóng)業(yè)部都沒(méi)有出臺(tái)過(guò)與之相關(guān)的總體規(guī)劃，直到2020年，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于擴(kuò)大農(nóng)業(yè)農(nóng)村有效投資 加快補(bǔ)上“三農(nóng)”領(lǐng)域突出短板的意見(jiàn)》。這也可以證明，改革后的黨委農(nóng)辦更接近于組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而不再是專職的政策研究機(jī)構(gòu)。

（三）督查與考核職能的強(qiáng)化

機(jī)構(gòu)改革后的各級(jí)黨委農(nóng)辦被賦予推動(dòng)政策落實(shí)的督導(dǎo)檢查職能，亦可視為新一輪醞釀的開(kāi)始。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部黨組成員、中央農(nóng)辦秘書(shū)局局長(zhǎng)吳宏耀指出，“新時(shí)代農(nóng)村發(fā)生深層次變革，攻堅(jiān)任務(wù)加重，協(xié)調(diào)難度越來(lái)越大”，所以要把農(nóng)辦手中的“軟權(quán)力”變?yōu)椤坝彩侄巍?。[16]如他所言，黨的農(nóng)村工作部門(mén)的督查手段長(zhǎng)期“不硬”。1955年，為糾正浙江省農(nóng)業(yè)合作化出現(xiàn)的強(qiáng)制命令現(xiàn)象，中央農(nóng)工部先派出工作組前往浙江摸清情況，與浙江省委時(shí)任主要領(lǐng)導(dǎo)商量之后，才聯(lián)名發(fā)電要求浙江放緩合作化速度，而不能直接要求浙江省整改。[7]483-484直到黨的十八大之后，黨委辦事機(jī)構(gòu)的督查職能作為黨委全面監(jiān)督的形式之一得以充分強(qiáng)化。2019年，中央農(nóng)辦正式對(duì)各地執(zhí)行中央一號(hào)文件的情況展開(kāi)督查。[17]不過(guò)，考慮“三農(nóng)”問(wèn)題的脆弱性，政策執(zhí)行時(shí)需要留下充分的探索空間，中央農(nóng)辦沒(méi)有設(shè)置類似于“督促檢查局”這樣的專職督查機(jī)構(gòu)，這說(shuō)明圍繞農(nóng)村工作的督查與醞釀是高度融合的。

改革之后的黨委農(nóng)辦還掌握了充分的管理職能。中央一直使用“黨管農(nóng)村”的概念，說(shuō)明黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)包含著技術(shù)化、行政化的要素和取向，就是由黨組織制定明確的工作流程、目標(biāo)責(zé)任、詳細(xì)的考核指標(biāo)和評(píng)價(jià)體系并實(shí)施操作。脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興都采用了指標(biāo)化的實(shí)施方案，針對(duì)各鄉(xiāng)村在人才、政策、項(xiàng)目、資金等要素需求方面的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，尤其是難以憑借短期效益衡量的任務(wù)靶向施策，運(yùn)用組織手段改變鄉(xiāng)村在自然、技術(shù)、人口、制度各方面的資源配置結(jié)構(gòu)。2018年中央出臺(tái)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略2018—2022年規(guī)劃》共有22項(xiàng)指標(biāo)和82項(xiàng)重大任務(wù)。僅建設(shè)生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村一項(xiàng)，就包括農(nóng)村垃圾治理、農(nóng)村生活污水治理、廁所革命、鄉(xiāng)村綠化、鄉(xiāng)村水環(huán)境治理和宜居宜業(yè)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)六個(gè)重大行動(dòng)。這就要求在黨的組織體系內(nèi)部建立考核落實(shí)中央和上級(jí)黨委鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的評(píng)價(jià)系統(tǒng)，考察政策執(zhí)行的方向、力度、效果等宏觀層面。2018年和2019年中央一號(hào)文件明確要求建立推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)績(jī)考核制度。2019年6月，中央農(nóng)辦印發(fā)了《關(guān)于建立推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)績(jī)考核制度的意見(jiàn)》，在其督促指導(dǎo)之下，各省已經(jīng)陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)執(zhí)行辦法，河北、山西等七個(gè)省份將實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)小組的成員單位也納入考核。[17]中央農(nóng)辦還將進(jìn)一步把鄉(xiāng)村振興的各項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)列入對(duì)地方黨委政府的績(jī)效考核體系之中，壓實(shí)市縣兩級(jí)責(zé)任。各級(jí)黨委農(nóng)辦既然有權(quán)制定考核制度，自然負(fù)責(zé)考核工作的具體實(shí)施，中央農(nóng)辦更是有權(quán)對(duì)各地區(qū)報(bào)送情況進(jìn)行梳理匯總，并撰寫(xiě)專題報(bào)告報(bào)送黨中央。

四、地方黨委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦事機(jī)構(gòu)的制度創(chuàng)新

除中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組外，《農(nóng)村工作條例》還統(tǒng)一規(guī)定了縣級(jí)以上地方黨委應(yīng)設(shè)立農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確各級(jí)黨委農(nóng)村工作部門(mén)（黨委農(nóng)辦）的職能是“履行決策參謀、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、政策指導(dǎo)、推動(dòng)落實(shí)、督導(dǎo)檢查”。這是從法規(guī)的高度確認(rèn)，黨委農(nóng)辦不是單純的政策制定機(jī)構(gòu)，更不是業(yè)務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，而是政策制定和落實(shí)中的“總牽頭”單位，以增強(qiáng)機(jī)構(gòu)之間的組織力和推動(dòng)力為主要功能。但是，地方黨委領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的制度機(jī)制在對(duì)標(biāo)中央改革的同時(shí)，也填充著其自行的制度設(shè)計(jì)。

（一）省（自治區(qū)、市）黨委的多樣化調(diào)整

部分省（自治區(qū)、市）委在機(jī)構(gòu)改革前沒(méi)有設(shè)置農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組及辦事機(jī)構(gòu)。如北京市委派出農(nóng)村工作委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“農(nóng)工委”）領(lǐng)導(dǎo)全市農(nóng)村工作，與市政府農(nóng)委（現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局）合署辦公。真正由農(nóng)工委負(fù)責(zé)的事務(wù)屬于市農(nóng)委職能的空白地帶，包括農(nóng)村精神文明建設(shè)、政策宣傳、基層黨組織建設(shè)、農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定等，就是在農(nóng)村落實(shí)黨委組織、宣傳、政法部門(mén)的部署。北京市機(jī)構(gòu)改革后，組建了市委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，農(nóng)工委沒(méi)有被撤銷。根據(jù)《北京市機(jī)構(gòu)改革實(shí)施方案》，市委農(nóng)工委負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于“三農(nóng)”工作的方針政策、決策部署和市委有關(guān)工作要求，統(tǒng)籌研究和組織實(shí)施本市“三農(nóng)”工作的發(fā)展戰(zhàn)略等。同時(shí)負(fù)責(zé)實(shí)施本市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的宣傳工作，協(xié)調(diào)指導(dǎo)農(nóng)村形勢(shì)和政策教育、宣傳報(bào)道，以及思想和意識(shí)形態(tài)工作;指導(dǎo)農(nóng)村人才建設(shè)、基層民主政治建設(shè)、黨風(fēng)廉政、統(tǒng)戰(zhàn)和群團(tuán)工作等。雖然該市成立了農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組，實(shí)際上是把各成員單位的職能集中于農(nóng)工委。由于農(nóng)工委和農(nóng)辦合署辦公，客觀上使后者在研究和協(xié)調(diào)的同時(shí)承擔(dān)了更多的執(zhí)行功能。

與直轄市黨委不同，省和自治區(qū)黨委基本上參照中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室的模式實(shí)行了機(jī)構(gòu)改革，調(diào)整了原先的領(lǐng)導(dǎo)體制。首先是農(nóng)辦設(shè)置方案的調(diào)整。改革前部分省委農(nóng)辦設(shè)在黨委辦公廳或財(cái)經(jīng)辦，改革后一律設(shè)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳。其次是明確并強(qiáng)化了農(nóng)辦的協(xié)調(diào)與研究職能。因?yàn)楦母锴暗囊恍┦∥r(nóng)辦是以執(zhí)行黨的工作為主要責(zé)任，如2004年吉林省發(fā)文規(guī)定：“由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)組織實(shí)施的有關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革工作，由省農(nóng)業(yè)委員會(huì)承擔(dān);由中央有關(guān)部門(mén)組織實(shí)施的有關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革工作，由省委財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（省委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室）承擔(dān)。”可見(jiàn)，該省顯然忽略了農(nóng)辦作為協(xié)同機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)，固化了黨委農(nóng)村工作部門(mén)與政府農(nóng)業(yè)部門(mén)的分離狀態(tài)，機(jī)構(gòu)改革之后必然需要予以重新定位。又如，2021年1月17日，在新疆維吾爾族自治區(qū)黨委農(nóng)村工作會(huì)議上，自治區(qū)分管領(lǐng)導(dǎo)特別談到了農(nóng)辦和農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳放在一起辦公不是合署關(guān)系，農(nóng)辦的主要職責(zé)還是要發(fā)揮政策研究和協(xié)調(diào)作用，農(nóng)業(yè)農(nóng)村局（廳）主要是把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的這些任務(wù)統(tǒng)籌好。這是在提醒各級(jí)黨委農(nóng)辦的角色亟待轉(zhuǎn)化的必要性和迫切性，借此可以反觀改革前自治區(qū)黨委農(nóng)辦的職責(zé)定位。

（二）縣委的地方設(shè)計(jì)：農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組和鄉(xiāng)村振興領(lǐng)導(dǎo)小組

根據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要精神，縣委的主要精力必須放在“三農(nóng)”工作和鄉(xiāng)村振興上。不同于省市委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組由黨委副書(shū)記任組長(zhǎng)，縣委領(lǐng)導(dǎo)小組是由縣委書(shū)記任組長(zhǎng)。然而，縣委作為落實(shí)農(nóng)村工作的前哨站需要處理各種具體問(wèn)題，其領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室的職能會(huì)產(chǎn)生頂層設(shè)計(jì)的“意外效果”和地區(qū)差異。為此，筆者專門(mén)訪談了貴州和新疆兩地的深度貧困縣，即Q縣和L縣的農(nóng)業(yè)農(nóng)村局黨組書(shū)記，從中窺知縣委農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室的運(yùn)行并非復(fù)制上級(jí)模式，而是在頂層設(shè)計(jì)的框架內(nèi)極盡擴(kuò)展“地方設(shè)計(jì)”的適配空間。從機(jī)構(gòu)設(shè)置上看，Q縣和L縣都圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略組建相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，區(qū)別是Q縣將鄉(xiāng)村振興領(lǐng)導(dǎo)與農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組合并設(shè)立，L縣則是在農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組之外另設(shè)鄉(xiāng)村振興領(lǐng)導(dǎo)小組。兩種機(jī)構(gòu)設(shè)置方案均透露著關(guān)乎縣域治理的豐富信息。

機(jī)構(gòu)改革之前，Q縣已有農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組，辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在農(nóng)業(yè)局。改革前后農(nóng)辦的辦事流程和運(yùn)行模式基本沒(méi)變，問(wèn)題來(lái)自于農(nóng)業(yè)局改革成為農(nóng)業(yè)農(nóng)村局之后造成的職能和人員能力不匹配。原先的農(nóng)業(yè)局主要負(fù)責(zé)提供農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)，改革之后，水利局的農(nóng)村水利工程項(xiàng)目、財(cái)政局的農(nóng)村發(fā)展資金、自然資源局的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)全部劃轉(zhuǎn)新組建的農(nóng)業(yè)農(nóng)村局。然而職能雖然劃轉(zhuǎn)，人員卻原封不動(dòng)，基本農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)村信息化建設(shè)等工程方面的人才儲(chǔ)備基本沒(méi)有。于是，農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的力量仍是圍繞傳統(tǒng)的種植養(yǎng)殖業(yè)展開(kāi)?？h委農(nóng)辦設(shè)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的履職能力跟不上，農(nóng)辦制定政策的能力也就存在相應(yīng)的局限。

L縣的情況則有所區(qū)別。縣委組建的鄉(xiāng)村振興領(lǐng)導(dǎo)小組才是真正的領(lǐng)導(dǎo)“三農(nóng)”工作的機(jī)構(gòu)，辦公室同樣設(shè)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村局。鄉(xiāng)村振興領(lǐng)導(dǎo)小組的成員單位不但覆蓋了農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組的成員單位，而且將電網(wǎng)、移動(dòng)等央企分公司和水務(wù)等地方國(guó)有企業(yè)全部涵蓋進(jìn)來(lái)。因?yàn)?，L縣地處西部邊陲，基礎(chǔ)設(shè)施更為落后而且水資源更為短缺，對(duì)國(guó)有企業(yè)的配合與支援要求更高。此外，L縣鄉(xiāng)村振興領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)人才振興、組織振興、文化振興、產(chǎn)業(yè)振興，環(huán)境振興五大專班，分別由縣委常委或副縣長(zhǎng)負(fù)責(zé)。如人才振興和組織振興專班由組織部部長(zhǎng)任組長(zhǎng)，產(chǎn)業(yè)振興專班由統(tǒng)戰(zhàn)部部長(zhǎng)任組長(zhǎng)。這意味著，農(nóng)辦主任可以在書(shū)記、縣長(zhǎng)授權(quán)下直接召集常委和副縣長(zhǎng)開(kāi)會(huì)，將高位推動(dòng)機(jī)制從領(lǐng)導(dǎo)小組頂層向下延伸一個(gè)階位。最后，農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組只能由縣委書(shū)記任組長(zhǎng)，但是，鄉(xiāng)村振興領(lǐng)導(dǎo)小組由書(shū)記和縣長(zhǎng)任雙組長(zhǎng)，這樣保證隨時(shí)可以召開(kāi)會(huì)議部署工作。實(shí)際上，L縣鄉(xiāng)村振興領(lǐng)導(dǎo)小組的模式完全可以套用于農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組，另起爐灶顯示出該縣在執(zhí)行《農(nóng)村工作條例》時(shí)，沒(méi)有用足中央賦予地方的改革自主權(quán)，而是復(fù)制上級(jí)的改革方案，同時(shí)說(shuō)明，上下同構(gòu)的制度結(jié)構(gòu)未必帶來(lái)上下同理的工作機(jī)制。

雖然縣委享有自主設(shè)計(jì)的充分空間，但是《農(nóng)村工作條例》的統(tǒng)一規(guī)定仍是必不可少的壓力之源。首先，條例夯實(shí)了縣委書(shū)記本人的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，無(wú)論采用怎樣的領(lǐng)導(dǎo)小組，書(shū)記的組長(zhǎng)身份是擺脫不掉的。其次，條例以法定方式提升了政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)推動(dòng)工作的權(quán)威，Q縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的履職困境實(shí)則是權(quán)力擴(kuò)充帶來(lái)的后果，L縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局負(fù)責(zé)人甚至可以召集常委和副縣長(zhǎng)開(kāi)會(huì)。中央機(jī)構(gòu)改革賦予農(nóng)業(yè)農(nóng)村部推動(dòng)三農(nóng)工作的“政治優(yōu)勢(shì)”，在縣級(jí)層面可達(dá)到同樣的效果。

“務(wù)農(nóng)重本，國(guó)之大綱?！敝袊?guó)共產(chǎn)黨成立一百年來(lái)，我們黨始終把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題置于關(guān)系黨和國(guó)家事業(yè)全局的根本性地位。一百年來(lái)，中央發(fā)布了23個(gè)以三農(nóng)為主題的中央一號(hào)文件。雖然工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的大潮洗刷了農(nóng)村社會(huì)的面貌，但農(nóng)村仍保持著以自然經(jīng)濟(jì)為主的產(chǎn)業(yè)屬性，人口產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)生活方式、基層治理形態(tài)并未“分化”為相對(duì)獨(dú)立的治理領(lǐng)域。僅僅是中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組及辦事機(jī)構(gòu)的演變，就展示了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，黨管農(nóng)村的方略從注重宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，到密集出臺(tái)惠農(nóng)政策反哺農(nóng)村，再到針對(duì)精確化的指標(biāo)體系推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過(guò)程。隨著黨的全面領(lǐng)導(dǎo)日漸加強(qiáng)和深入，各級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的機(jī)制正在從臨時(shí)性、集中性的協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變?yōu)椴块T(mén)之間的日常聯(lián)動(dòng)。這既反映了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)日漸科學(xué)化、制度化的趨勢(shì)，也是體制機(jī)制對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主動(dòng)調(diào)適。

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（責(zé)任編輯 焦德武）