王 廣 坤

伴隨著工業(yè)革命的蓬勃發(fā)展，19 世紀(jì)中后期的英國(guó)見證了人類社會(huì)首次工業(yè)化與城市化狂飆突進(jìn)的時(shí)代大潮，由于工業(yè)污染與城市生活的聚集擁擠，此時(shí)的公共衛(wèi)生狀況極大惡化：“盡管此時(shí)國(guó)家財(cái)富與社會(huì)進(jìn)步無(wú)與倫比，但普通家庭民眾在日常生活中卻發(fā)現(xiàn)：他們無(wú)論如何也避免不了惡臭、污染與妨害健康的各類風(fēng)險(xiǎn)?！雹贋楸Ｕ厦癖娚硇慕】?，英國(guó)政府全面介入公共衛(wèi)生管理，促進(jìn)了國(guó)家發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步。有學(xué)者指出：“19 世紀(jì)中期的英國(guó)是衛(wèi)生改革的絕佳典范，開創(chuàng)了對(duì)抗傳染病的城市改造與衛(wèi)生改良運(yùn)動(dòng)的先河，無(wú)論是下水道修筑、純凈水供應(yīng)、給排水系統(tǒng)改良、房屋住宅修繕，還是去除空氣污染、保障環(huán)境清潔，幾乎事關(guān)這個(gè)領(lǐng)域的方方面面都做到了極致?！雹诳梢哉f(shuō)，正是由于英國(guó)在公共衛(wèi)生管理事業(yè)上的巨大成就，才使得它能在競(jìng)爭(zhēng)激烈的世界民族之林中脫穎而出，建構(gòu)了近代歷史上規(guī)?？涨暗拇笥⒌蹏?guó)。

有鑒于英國(guó)公共衛(wèi)生管理事業(yè)的巨大成就，國(guó)外學(xué)界有關(guān)英國(guó)公共衛(wèi)生管理的研究成果很多。③有關(guān)國(guó)外的英國(guó)公共衛(wèi)生管理研究狀況，可參見王廣坤，《19 世紀(jì)英國(guó)公共衛(wèi)生管理史研究》，《全球史評(píng)論》2018 年上半年輯刊，第189—203 頁(yè)。在國(guó)內(nèi)，學(xué)者們也對(duì)英國(guó)公共衛(wèi)生問(wèn)題的產(chǎn)生背景、④舒麗萍：《19 世紀(jì)英國(guó)的城市化及公共衛(wèi)生危機(jī)》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社科版）》2015 年第5 期；田明孝：《19 世紀(jì)英國(guó)的公共衛(wèi)生觀念》，《浙江學(xué)刊》2017 年第6 期。精英人士的衛(wèi)生管制思考與實(shí)踐、⑤專題論文主要有，蔣浙安：《查德威克與近代英國(guó)公共衛(wèi)生立法及改革》，《安徽大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2005 年第3期；學(xué)位論文主要有，陳曉霞：《試析埃德溫·查德威克1832—1848 年英國(guó)公共衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)的影響》，北京師范大學(xué)圖書館，2003年；馮婭：《論查德威克的公共衛(wèi)生改革思想》，萬(wàn)方數(shù)據(jù)庫(kù)，2013 年；柳潤(rùn)濤，《約翰·西蒙與19 世紀(jì)中后期的公共衛(wèi)生改革》，萬(wàn)方數(shù)據(jù)庫(kù)，2013 年。公共衛(wèi)生管理宏觀概況等方面均有所探究。⑥學(xué)位論文主要有，張麗麗：《19 世紀(jì)英國(guó)公共衛(wèi)生立法研究》，萬(wàn)方數(shù)據(jù)庫(kù)，2009 年；專題論文主要有，陳日華：《19 世紀(jì)英國(guó)城鎮(zhèn)衛(wèi)生改革》，《史學(xué)理論研究》2009 年第4 期。不過(guò)，就目前成果而言，針對(duì)微觀層面的公共衛(wèi)生管理人員配置及職業(yè)發(fā)展領(lǐng)域?qū)W者們關(guān)注的還不是很多，有較大拓展空間。畢竟，近代英國(guó)公共衛(wèi)生管理事業(yè)不僅需要查德威克（Edwin Chadwick 1800—1890）、約翰·西蒙（John Simon 1816—1904）等國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)注較多的精英人士引領(lǐng)，更需倚重的是那些深入基層落實(shí)衛(wèi)生管理規(guī)劃的人員，其典型代表就是衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官（Medical Officer of Health）群體。對(duì)于他們，有學(xué)者給予極高贊譽(yù)：“自1870 年代以后英國(guó)政府強(qiáng)制要求各地任命衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官并賦予其掌管食品和水源衛(wèi)生質(zhì)量大權(quán)以后，地方公共衛(wèi)生專家在對(duì)抗疾病的戰(zhàn)斗中變身成為高效無(wú)敵的沖鋒突擊隊(duì)，最終導(dǎo)致天花、傷寒、霍亂等疾病在19 世紀(jì)末期的根除?！雹俦疚脑囈孕l(wèi)生醫(yī)務(wù)官群體為核心，通過(guò)梳理其職業(yè)發(fā)展脈絡(luò)，窺探他們對(duì)英國(guó)社會(huì)進(jìn)步與發(fā)展所起到的重要作用。

一、19 世紀(jì)英國(guó)衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官職位的初步設(shè)立

19 世紀(jì)英國(guó)社會(huì)環(huán)境污染嚴(yán)重，衛(wèi)生問(wèn)題惡劣，各種疫病頻發(fā)，廣大民眾身心健康遭受到極為嚴(yán)重的威脅。②對(duì)此，英國(guó)政府認(rèn)識(shí)到社會(huì)管理者具備基本衛(wèi)生學(xué)知識(shí)的必要性，日益重視衛(wèi)生管制問(wèn)題。

早在1831 年霍亂爆發(fā)時(shí)，議會(huì)法令就曾提出：每個(gè)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村建立地方衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)應(yīng)雇傭兩個(gè)（含）以上的內(nèi)科醫(yī)生或其他醫(yī)務(wù)人員。但當(dāng)時(shí)并無(wú)法定或官方任命的醫(yī)療顧問(wèn)。1834 年，因發(fā)現(xiàn)公共衛(wèi)生環(huán)境惡劣和疾病頻發(fā)的現(xiàn)象與貧困問(wèn)題緊密相關(guān)，英國(guó)政府在新頒布的濟(jì)貧法案中公開倡導(dǎo)任命醫(yī)務(wù)官，這標(biāo)志著領(lǐng)薪的、具有衛(wèi)生和專業(yè)醫(yī)學(xué)知識(shí)的國(guó)家公務(wù)員職位的誕生。1847 年，濟(jì)貧法委員會(huì)又專門頒發(fā)了規(guī)范其職業(yè)作為和工作程序的法令，他們可通過(guò)準(zhǔn)確描述和判斷公共衛(wèi)生環(huán)境與民眾個(gè)體健康情況，為濟(jì)貧法實(shí)施提供重要信息參考，是濟(jì)貧法管理機(jī)構(gòu)指導(dǎo)地方工作開展的可靠聯(lián)絡(luò)人。③

1834 年《新濟(jì)貧法》主要由衛(wèi)生改革家查德威克負(fù)責(zé)制定，醫(yī)務(wù)官員的職務(wù)設(shè)立也在其公共衛(wèi)生管理的設(shè)想中。在為他贏得巨大聲譽(yù)的1842 年衛(wèi)生調(diào)查報(bào)告中，查德威克也強(qiáng)調(diào)為了實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生的科學(xué)高效率管理，需要雇傭?qū)I(yè)的醫(yī)務(wù)人員，對(duì)公共衛(wèi)生管理事務(wù)中遇到的各種問(wèn)題提供建議和指導(dǎo)。④1843 年，在他的衛(wèi)生調(diào)查補(bǔ)充報(bào)告——城鎮(zhèn)殯葬問(wèn)題調(diào)查報(bào)告中，⑤查德威克再次提出設(shè)置衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官，要求死亡事件發(fā)生后，衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官必須到死者家中，確認(rèn)并檢查死亡原因，然后將尸體轉(zhuǎn)移到停尸間，接受醫(yī)學(xué)檢查和存放，如無(wú)衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官準(zhǔn)許，則不予下葬等。目的是運(yùn)用專業(yè)醫(yī)學(xué)知識(shí)，照顧個(gè)人身體。對(duì)于這個(gè)職務(wù)，查德威克非常重視，強(qiáng)調(diào)要保障其絕對(duì)權(quán)力：不受行政束縛，且需全職工作。⑥

在查德威克看來(lái)，衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官必須掌握高明的專業(yè)技術(shù)，且需熟悉預(yù)防醫(yī)學(xué)知識(shí)。而要他們充分發(fā)揮作用，兩個(gè)主要的保障性條件不可或缺：一是不受地方行政部門的束縛；二是必須全職工作，不能在公職之外私自行醫(yī)。在之后的草案中，查德威克又大力拓展了衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官的權(quán)力：他們可定期檢查轄區(qū)，從家中或者工作場(chǎng)所尋找污染物病源，強(qiáng)制執(zhí)行相關(guān)法案，在疫情爆發(fā)時(shí)，全權(quán)負(fù)責(zé)所有的應(yīng)對(duì)措施，并有權(quán)對(duì)外科醫(yī)生協(xié)會(huì)、濟(jì)貧官員、調(diào)查員、清潔工人、警察及其他公職人員發(fā)布命令；有權(quán)檢查出售的食品和飲料，采取必要措施阻止危險(xiǎn)品的出售；并直接負(fù)責(zé)疫苗接種工作，有權(quán)檢查適齡兒童的接種情況；而且，每年衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官都需要提交一份年度報(bào)告，呈送所轄地區(qū)的死亡和患病統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，并與其他地區(qū)進(jìn)行對(duì)比，分析各階層人口的死亡原因，列出他們認(rèn)為可以預(yù)防的疾病。

在查德威克1845 年草擬出具體包含有上述主要內(nèi)容的衛(wèi)生草案后，1846 年的利物浦據(jù)此通過(guò)地方法案，任命了英國(guó)首位衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官威廉·亨利·鄧肯（William Henry Duncan 1805—1863）。1847 年，鄧肯到任，成為“這個(gè)國(guó)家最早領(lǐng)有此職位的人”。①鄧肯是利物浦醫(yī)院的內(nèi)科醫(yī)生，代表性論著是《利物浦高死亡率的環(huán)境原因》。他積極促進(jìn)利物浦城鎮(zhèn)衛(wèi)生協(xié)會(huì)的成立，與查德威克等人熟知，熱衷衛(wèi)生管理。②依據(jù)利物浦地方法規(guī)，鄧肯不僅需認(rèn)真落實(shí)污染物清除法等現(xiàn)有衛(wèi)生條款，還要接受城鎮(zhèn)議會(huì)的指導(dǎo)，定期巡視和報(bào)告疾病防治情況，并重視貧苦大眾的衛(wèi)生與傳染病感染狀況。③但是，他的工作效果并不好，地方當(dāng)局只愿支付年薪300 英鎊，且允許他對(duì)外行醫(yī)，使得他于公職工作并不上心，一年時(shí)間只做了一周的死亡登記工作。至于年度衛(wèi)生報(bào)告，地方當(dāng)局則認(rèn)為一旦提交就要執(zhí)行，會(huì)加大地方負(fù)擔(dān)，因而竟免除了這項(xiàng)原本非常重要的工作要求。查德威克擔(dān)心其他城鎮(zhèn)會(huì)隨之效仿，因而向內(nèi)政部強(qiáng)烈抗議，予以反對(duì)。對(duì)此，政府于1848 年將其年薪提升到750 英鎊，保障其全職地從事衛(wèi)生管理工作。④

鄧肯之后，倫敦又任命了一位衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官。1848 年，倫敦市政機(jī)構(gòu)向議會(huì)申請(qǐng)改善衛(wèi)生，通過(guò)頒布《城市下水道法》任命了一名衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官。西蒙被聘任職，據(jù)他記載，其主要工作包括：在短期內(nèi)了解城鎮(zhèn)人口死亡原因，觀察疾病的爆發(fā)地點(diǎn)與后續(xù)變化。⑤除任命西蒙為倫敦城衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官外，1848年的英國(guó)政府還頒布了一項(xiàng)重要法案，以全面介入公共衛(wèi)生管理，即1848 年《公共衛(wèi)生法》。

為保障法案權(quán)威，彰顯其科學(xué)性，該法案在繼承完善過(guò)往法律的基礎(chǔ)上，也極為重視相關(guān)名詞的意義闡釋，歷史上首次從衛(wèi)生管理學(xué)的角度對(duì)土地、住宅、街道、地區(qū)、下水道、排水管、屠宰場(chǎng)等概念進(jìn)行了細(xì)致說(shuō)明，明確其含義指向及應(yīng)用范圍。比如，法案的起始兩頁(yè)就明確指出其住宅概念同時(shí)也涵括了學(xué)校、工廠以及一次性雇傭員工超過(guò)20 人的房屋基地。在具體衛(wèi)生管理人員的任命與程序設(shè)定上，法案也進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定，在闡述法案專業(yè)用詞時(shí)，其最后一條就主要介紹了衛(wèi)生管理工作人員，包括衛(wèi)生官員（the Officer of Health）、書記員（the Clerk）、會(huì)計(jì)員（the Treasurer）、調(diào)查員（the Surveyor）、污染物檢查員（the Inspector of Nuisances）等等。⑥在針對(duì)衛(wèi)生官員的解讀中，法案強(qiáng)調(diào)：一旦法案付諸實(shí)施，各地就需要尋找到合適的具有法定資格的醫(yī)療從業(yè)者，或者職業(yè)醫(yī)生，來(lái)履行衛(wèi)生官員的職責(zé)。⑦

隨著1848 年《公共衛(wèi)生法》頒布及地方衛(wèi)生機(jī)構(gòu)創(chuàng)建，衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官逐漸成為地方衛(wèi)生管理的核心要員，法案規(guī)定：“地方衛(wèi)生委員會(huì)可隨時(shí)任命合適人員擔(dān)任醫(yī)務(wù)衛(wèi)生官，能對(duì)其進(jìn)行調(diào)動(dòng)，保障其履行中央衛(wèi)生委員會(huì)的法令條款。允許一人兼任兩個(gè)或兩個(gè)以上地區(qū)的衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官，其薪酬由任命地稅收支付，但無(wú)論是聘任還是調(diào)動(dòng)，都應(yīng)該獲得中央衛(wèi)生委員會(huì)的首肯與批準(zhǔn)?！雹?/p>

然而，1848 年法案盡管授權(quán)地方任命衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官，但并不具有強(qiáng)制性約束力，許多地方機(jī)構(gòu)也并不愿意設(shè)置這個(gè)職務(wù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止到1853 年，整個(gè)英國(guó)境內(nèi)很多地方都沒(méi)有或壓根不曾考慮過(guò)要增設(shè)衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官職務(wù)，只有少數(shù)地區(qū)才正式任命了衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官。⑨而且，1848 年法案條款對(duì)于中央權(quán)威也過(guò)于看重，這激起地方政府較為嚴(yán)重的敵視情緒，致使法案的實(shí)施效果大打折扣。而且，查德威克雖然設(shè)置了衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官，承認(rèn)醫(yī)生們的作用，但他的衛(wèi)生管理策略主要還是偏重于環(huán)境清潔，對(duì)負(fù)責(zé)城市公共設(shè)施修建和維護(hù)的工程師群體極為重視，覺(jué)得醫(yī)生群體作為有限，對(duì)主要由醫(yī)生擔(dān)任的衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官群體工作重視度也不夠，只是將其視為衛(wèi)生狀況調(diào)查者或疾病泛濫的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)員，認(rèn)為他們只是衛(wèi)生管理的輔助者，而不是主導(dǎo)者。1871 年地方政府委員會(huì)成立后，這種境況才得到改變。

二、地方政府委員會(huì)的成立與衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官職業(yè)發(fā)展

1848 年《公共衛(wèi)生法》雖然成立了中央衛(wèi)生委員會(huì)，但習(xí)慣于自由自治的地方政府并不配合，各地也都設(shè)有聽命于地方的衛(wèi)生機(jī)構(gòu)或?qū)ｉT委員會(huì)，1866 年衛(wèi)生法更是讓地方成立了許多“排污機(jī)構(gòu)”和“污染物清理機(jī)構(gòu)”；此外，還有地方法案授權(quán)下成立的各類社會(huì)治理委員會(huì)。在1869 年，針對(duì)英國(guó)衛(wèi)生管理狀況，皇家衛(wèi)生委員會(huì)經(jīng)細(xì)致調(diào)查，出版報(bào)告指出：“在所有地區(qū)，每個(gè)領(lǐng)域的管理人員都不一樣，每個(gè)廁所有廁所管理員，每個(gè)豬圈有豬圈管理者?！币虼耍M管衛(wèi)生法案在某些地方取得了成就，但由于法案太過(guò)繁雜，執(zhí)行落實(shí)很難，再加上中央的管理不力，致使衛(wèi)生法案在很多地方并未發(fā)揮功效。①

對(duì)此，報(bào)告建議：“將衛(wèi)生立法進(jìn)行鞏固整合；在中央權(quán)威監(jiān)督下，構(gòu)建國(guó)家統(tǒng)一的衛(wèi)生管理主導(dǎo)機(jī)構(gòu)，由國(guó)王任命大臣進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)；該大臣要對(duì)衛(wèi)生與濟(jì)貧等事務(wù)負(fù)責(zé)；中央機(jī)構(gòu)為保持權(quán)威性，應(yīng)當(dāng)接受醫(yī)務(wù)官員和專家們的指導(dǎo)，并與政府機(jī)構(gòu)和地方當(dāng)局保持緊密聯(lián)系；每個(gè)地方機(jī)構(gòu)都需要任命至少一位衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官，他要是一個(gè)高資質(zhì)的醫(yī)療工作者，有著中央權(quán)威認(rèn)可的相關(guān)技能?！雹?/p>

報(bào)告得到了許多衛(wèi)生管理當(dāng)事人認(rèn)同，尤其讓當(dāng)時(shí)的中央衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官西蒙深有感觸。他十分贊同報(bào)告提出要重視衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官的做法，基于自己多年來(lái)從事公共衛(wèi)生管理的經(jīng)驗(yàn)以及當(dāng)今時(shí)代英國(guó)政府行政權(quán)力的發(fā)展特點(diǎn)，他認(rèn)為衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官主導(dǎo)的精準(zhǔn)衛(wèi)生調(diào)查工作是國(guó)家進(jìn)行衛(wèi)生管理的必要信息參考，非常重要，是一項(xiàng)“最應(yīng)該持續(xù)化經(jīng)常性的必備工作，而且也是最具有啟發(fā)性、最需要智慧投入、最富有獨(dú)特價(jià)值的，是我們從事任何衛(wèi)生管理事業(yè)都必須要認(rèn)真考慮的核心關(guān)鍵要素”。③

這項(xiàng)報(bào)告迅速在實(shí)踐中獲得響應(yīng)，1871 年，詹姆斯·斯坦斯菲爾德（James Stansfield 1820—1898）提出了一項(xiàng)關(guān)于建立新機(jī)構(gòu)——地方政府委員會(huì)，以統(tǒng)一衛(wèi)生管理體系的簡(jiǎn)短議案。議案的核心是通過(guò)衛(wèi)生調(diào)查來(lái)強(qiáng)化中央與地方衛(wèi)生機(jī)構(gòu)間的聯(lián)系，主要包括立法和行政兩個(gè)層面的調(diào)整和改革：立法上強(qiáng)化中央對(duì)地方的管控，確保中央能聆聽到來(lái)自地方的衛(wèi)生確切信息；行政上則要樹立中央絕對(duì)權(quán)威，在掌握有效的衛(wèi)生信息基礎(chǔ)上，對(duì)地方政府進(jìn)行有針對(duì)性的指導(dǎo)，構(gòu)建高效完善的衛(wèi)生管理體系，改善英國(guó)所有地區(qū)的公共衛(wèi)生狀況。④

1871 年8 月，議會(huì)批準(zhǔn)通過(guò)斯坦斯菲爾德的《地方政府委員會(huì)法案》。根據(jù)該法案，英國(guó)政府合并了全國(guó)管理公共衛(wèi)生事務(wù)相關(guān)的諸多機(jī)構(gòu)，將衛(wèi)生管制大權(quán)集中到新建機(jī)構(gòu)——地方政府委員會(huì)。法案規(guī)定：新創(chuàng)設(shè)的地方政府委員會(huì)擁有的管理權(quán)限包括：登記人口出生、死亡及婚姻；公眾健康問(wèn)題；系統(tǒng)化管理公共衛(wèi)生；處理地方政府事務(wù)；污水排放與衛(wèi)生事務(wù)；管理浴室與洗衣房；保障公共福利；改良城鎮(zhèn)；規(guī)劃勞工階層住房；分配地方稅收；預(yù)防疾?。灰呙缃臃N；防范疫情及原有濟(jì)貧事宜等等。⑤

地方政府委員會(huì)的成立意義重大，它將原來(lái)分散的專業(yè)部門，包括濟(jì)貧法委員會(huì)、地方政府法案辦事處等機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，使得衛(wèi)生管理的權(quán)威統(tǒng)一，顯示出英國(guó)公共衛(wèi)生管理制度的成熟發(fā)展：“將所有涉及公共衛(wèi)生、貧困救濟(jì)及地方政府事宜的法案統(tǒng)統(tǒng)放置于政府的一個(gè)部門之下，進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管?！雹迣?duì)此，倫敦《泰晤士報(bào)》宣稱：“衛(wèi)生事業(yè)的新時(shí)代來(lái)臨了”。⑦戴維·羅伯茨：《英國(guó)史：1688 年至今》，魯光恒譯，中山大學(xué)出版社，1990 年，第227 頁(yè)。

新時(shí)代下，設(shè)置國(guó)有化的公共衛(wèi)生管理標(biāo)準(zhǔn)及管理實(shí)踐主導(dǎo)人至關(guān)重要，由于衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官的醫(yī)療知識(shí)嫻熟，日益成為英國(guó)社會(huì)衛(wèi)生管理的主要倚重者。1872 年頒布的《公共衛(wèi)生法》開始強(qiáng)制要求英格蘭和威爾士所有地方衛(wèi)生機(jī)構(gòu)任命衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官，有學(xué)者由此將1872 年作為英國(guó)公共衛(wèi)生管理中預(yù)防醫(yī)學(xué)事業(yè)發(fā)展的真正開啟。①

1875 年，在總結(jié)和鞏固前期衛(wèi)生立法成果的基礎(chǔ)上，英國(guó)政府再次頒布《公共衛(wèi)生法》，衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官的任命逐漸普及。1876 年，英國(guó)政府任命了825 名城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官，第二年年底，這個(gè)數(shù)字進(jìn)一步上升至1206 人。②并且，“在1880 年以后，衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官任命開始走上職業(yè)化發(fā)展之路。隨著之后細(xì)菌和流行病學(xué)理論發(fā)展及該職位在衛(wèi)生管理領(lǐng)域的作用，作為‘預(yù)防醫(yī)學(xué)’的重要實(shí)踐者，衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官已經(jīng)和其他醫(yī)生從業(yè)者有了非常明確的區(qū)分。1888 年，衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官協(xié)會(huì)（Society of Medical Officers of Health，簡(jiǎn)稱SMOH）成立，是英國(guó)所有衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官的職業(yè)社團(tuán)?！雹鄣?9 世紀(jì)末，英國(guó)已聘任的衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官總數(shù)已經(jīng)超過(guò)了1，770 人。④而且，自1870 年以后，每名衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官都需要以年度報(bào)告的形式向中央政府匯報(bào)所轄地區(qū)的衛(wèi)生情況，審視了解居民日常生活。⑤

衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官不僅要充當(dāng)醫(yī)生角色，還要管理衛(wèi)生，指導(dǎo)居民生活，保障環(huán)境清潔與民眾健康，職務(wù)任命普及后，對(duì)其資質(zhì)要求也不斷提升。1875 年《公共衛(wèi)生法》禁止“法律上沒(méi)有資質(zhì)的醫(yī)療從業(yè)者”被任命為衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官，且授權(quán)地方政府委員會(huì)規(guī)定具體任職資格、資質(zhì)條件、職責(zé)和薪水標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置“醫(yī)生從業(yè)者登記系統(tǒng)”，要求衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官應(yīng)是“登記在冊(cè)的醫(yī)療實(shí)踐者”，即“通過(guò)大學(xué)或法定醫(yī)療機(jī)構(gòu)的相關(guān)醫(yī)學(xué)、手術(shù)與助產(chǎn)考試”。⑥而且，隨著時(shí)代發(fā)展，衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官的一般性法定資質(zhì)要求，亦即單純的醫(yī)療、外科手術(shù)與助產(chǎn)士方面的技術(shù)限定已經(jīng)越來(lái)越難以滿足其日常工作需要了。畢竟，與普通醫(yī)生相比，他們需要更為專業(yè)的教育和培訓(xùn)。⑦普通醫(yī)生或許能判斷不衛(wèi)生的區(qū)域或不適宜人類居住的房屋，但衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官不僅需做出判別，還要提出改善或重新規(guī)劃的方案，因此傳統(tǒng)醫(yī)學(xué)教育已不能滿足衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官需要，公共衛(wèi)生學(xué)是其必學(xué)內(nèi)容。

1871 年，中央醫(yī)學(xué)委員會(huì)首次確立并規(guī)范公共衛(wèi)生學(xué)位證書的授予，學(xué)習(xí)課程設(shè)計(jì)則始于1870 年的都柏林圣三一學(xué)院（Trinity College Dublin）。⑧1874 年，愛(ài)丁堡大學(xué)也首次發(fā)布了公共衛(wèi)生學(xué)位的認(rèn)定要求，隨后，劍橋、倫敦、格拉斯哥、都柏林等大學(xué)紛紛效仿。⑨1886 年，中央醫(yī)學(xué)委員會(huì)正式確定公共衛(wèi)生學(xué)為醫(yī)學(xué)學(xué)位，兩年后，皇家內(nèi)、外科醫(yī)生協(xié)會(huì)聯(lián)合委員會(huì)也開始授予此學(xué)位，要求申請(qǐng)者獲得從醫(yī)資格并在實(shí)踐中付諸運(yùn)用后還要學(xué)習(xí)至少一年，擁有兼具衛(wèi)生學(xué)、衛(wèi)生工程學(xué)和預(yù)防醫(yī)學(xué)等方面的系統(tǒng)知識(shí)。到1888 年，已有大約400 名擁有合法行醫(yī)資質(zhì)的醫(yī)生獲得了公共衛(wèi)生學(xué)學(xué)位證書。⑩

1888 年，英國(guó)政府規(guī)定人數(shù)超過(guò)5 萬(wàn)人的地區(qū)衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官必須擁有公共衛(wèi)生學(xué)學(xué)位證書。?1904年，布爾戰(zhàn)爭(zhēng)的兵員招募以醫(yī)學(xué)檢查的形式發(fā)現(xiàn)了民眾健康惡化的現(xiàn)實(shí)，這些問(wèn)題使得人們對(duì)身體健康與醫(yī)學(xué)之間緊密關(guān)系認(rèn)知得到深化。因而政府更加重視學(xué)校衛(wèi)生服務(wù)、衛(wèi)生探訪、對(duì)死亡原因進(jìn)行嚴(yán)格的醫(yī)學(xué)分析、嬰幼兒死亡登記、日常護(hù)理、梅毒病根除、健康飲食規(guī)范、禁止青少年吸煙等事務(wù)，這些都需要政府長(zhǎng)期聘用全職的衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官。此后，政府機(jī)構(gòu)對(duì)全職衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官的任命程序也逐漸成為國(guó)家日常管理實(shí)踐的必備部分。①1922 年，英國(guó)政府強(qiáng)制要求所有地區(qū)的衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官都需要持有公共衛(wèi)生學(xué)學(xué)位證書。②

三、衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官與現(xiàn)代英國(guó)衛(wèi)生管理體系的構(gòu)建

19 世紀(jì)末以后，英國(guó)衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官職業(yè)發(fā)展得到完善，其任命、資質(zhì)、薪酬、聘期及其與地方機(jī)構(gòu)的關(guān)系都得到合理裁定，推動(dòng)了公共衛(wèi)生管理制度的完善。此后，英國(guó)的公共衛(wèi)生管理事務(wù)大都由衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官負(fù)責(zé)落實(shí)。市政機(jī)構(gòu)在設(shè)置排污管道、提供純凈水、保障食品衛(wèi)生、檢查污染物、防治疾病、監(jiān)督商品貿(mào)易、鋪設(shè)道路、清除垃圾等各方面都離不開衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官的建議和指導(dǎo)。在諸多衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官群體的集體努力下，英國(guó)民眾的身心健康獲得了較好保障。

到1910 年，隨著英國(guó)公共衛(wèi)生管理制度的不斷發(fā)展，衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官已經(jīng)成為衛(wèi)生管理的主導(dǎo)型人物，其職責(zé)涉及多個(gè)方面，包括：“盡可能掌握所轄地區(qū)對(duì)衛(wèi)生產(chǎn)生威脅的事務(wù)；調(diào)查和確定所轄地疾病產(chǎn)生的根源、傳播途徑及原因，確定減輕或消除疾病所需要的環(huán)境要求；向地方政府委員會(huì)指明有關(guān)衛(wèi)生問(wèn)題的注意事項(xiàng)，如有意外，應(yīng)遵循委員會(huì)指導(dǎo)；當(dāng)本地區(qū)傳染病或流行病爆發(fā)時(shí)，迅速調(diào)查原因及相關(guān)事宜，如發(fā)現(xiàn)預(yù)防措施不到位，應(yīng)采取措施，防止疾病蔓延，按法律規(guī)定或委員會(huì)裁決意見，預(yù)防疾??；遵守委員會(huì)指示，指導(dǎo)污染物檢查員工作；按委員會(huì)指示，檢查動(dòng)物、動(dòng)物尸體、肉類、家禽、魚、水果、蔬菜、谷物、面包、面粉、牛奶以及公共衛(wèi)生相關(guān)法案允許售賣的所有物品，查處含病菌或不衛(wèi)生、不適宜人類食用的產(chǎn)品。一旦發(fā)現(xiàn)，要按相關(guān)法案規(guī)定，公正處理，并在1907 年《公共衛(wèi)生（針對(duì)食品的規(guī)定）法》及其他法案指示下采取相應(yīng)措施；調(diào)查本地區(qū)不正當(dāng)貿(mào)易，對(duì)其可能引發(fā)的危害衛(wèi)生或造成污染局面提出解決方案。

除此之外，他們還要嚴(yán)格遵守地方法律規(guī)定；參加地方政府委員會(huì)會(huì)議或集會(huì)，發(fā)揮指導(dǎo)作用；向委員會(huì)書面匯報(bào)自己完善和改進(jìn)地方衛(wèi)生狀況的具體規(guī)劃，詳細(xì)報(bào)告各地區(qū)患病和死亡率；文字記錄檢查心得，提出建議，進(jìn)行工作總結(jié)；必要時(shí)復(fù)制此類文獻(xiàn)，上交委員會(huì)備案；爭(zhēng)取在每年12 月底，向委員會(huì)做年度報(bào)告，匯報(bào)所轄地區(qū)的衛(wèi)生狀況、管理實(shí)踐及相關(guān)數(shù)據(jù)，描述疾病在地區(qū)的爆發(fā)情況，必要時(shí)呈送相關(guān)事務(wù)解決方案；仔細(xì)了解委員會(huì)對(duì)地區(qū)的所有規(guī)定?！雹?/p>

此后，英國(guó)政府又多次頒布法案，擴(kuò)展衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官權(quán)力。1911 年頒布的《國(guó)民保障法》規(guī)定：“為協(xié)助保險(xiǎn)委員會(huì)履行法律規(guī)定，協(xié)調(diào)委員會(huì)與各郡區(qū)、自治市鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)的合作，任何一個(gè)衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官員都可在保險(xiǎn)委員會(huì)的請(qǐng)求以及征得議會(huì)同意的情況下獲得政府聘令，由他們來(lái)參與委員會(huì)決議，給出指導(dǎo)性建議，提供職責(zé)范圍內(nèi)的幫助?！雹?/p>

衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官為衛(wèi)生管理提供詳實(shí)信息，了解英國(guó)普通民眾生活，甚至破除了英國(guó)古典自由主義強(qiáng)調(diào)私人財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯的傳統(tǒng)，賦予財(cái)產(chǎn)擁有者或房屋責(zé)任人以極大的衛(wèi)生管理義務(wù)。⑤從工作實(shí)踐來(lái)看，他們不僅從事醫(yī)學(xué)相關(guān)事務(wù)，更是一名社會(huì)管理者，其業(yè)務(wù)內(nèi)容包含甚多。不論是地方公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的創(chuàng)建，還是傳染病預(yù)防、母嬰身心照顧、結(jié)核病與性病療養(yǎng)，甚至醫(yī)院的管理都需要衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官的指導(dǎo)。⑥從這個(gè)角度來(lái)看，衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官不僅是英國(guó)公共衛(wèi)生管理的實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)者，也是管理制度順利運(yùn)行的倫理與道德保障。⑦

作為英國(guó)公共衛(wèi)生管理的領(lǐng)導(dǎo)者，衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官職責(zé)任務(wù)在具體實(shí)踐中也逐漸蔓延到包括社會(huì)管理的方方面面，許多人都要接受其領(lǐng)導(dǎo)，比如污染物檢查員、分析員、書記員、探訪員等等。隨著人們對(duì)健康衛(wèi)生事務(wù)的日益重視，衛(wèi)生管理服務(wù)體系不斷強(qiáng)化，職員不僅包括負(fù)責(zé)探訪和調(diào)查傳染病狀況的衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官、衛(wèi)生檢查員及其助手外，還包括消毒人員、救護(hù)車人員和護(hù)士等工作人員。⑧

污染物檢查員是推動(dòng)衛(wèi)生管理趨于完善的重要成員，隨著時(shí)代發(fā)展，職責(zé)范圍不斷延伸，逐漸成為管轄事務(wù)極為寬泛的衛(wèi)生檢查員，“污染物”的內(nèi)容涵括也越來(lái)越多，有些根本無(wú)法按傳統(tǒng)衛(wèi)生法所定義的“污染物”予以界定。比如，只要有可能造成環(huán)境污染或?qū)πl(wèi)生有潛在危害的動(dòng)物飼養(yǎng)都是被禁止的，有時(shí)候針對(duì)某一類特殊動(dòng)物，相關(guān)禁令還會(huì)被擴(kuò)大：在所有城鎮(zhèn)地區(qū)，任何家庭都不允許飼養(yǎng)此類動(dòng)物。①因?yàn)樯婕懊嫣珡V，污染物檢查員通常身兼多職，責(zé)任重大，需要具備多項(xiàng)才能，擁有做建筑師、水管工、屠夫、醫(yī)生、獸醫(yī)、律師或書記員等職業(yè)資質(zhì)，還需要有足夠的技巧、耐心和禮貌，來(lái)合理從容地管理窮人與富人等社會(huì)各階層。②

細(xì)致的專門化檢查也導(dǎo)致女性檢查員的出現(xiàn)，她們通常被稱為“衛(wèi)生探訪員”，因?yàn)檫@種工作需要“特殊雅致的性質(zhì)”。在諾丁漢，地方當(dāng)局依據(jù)1891年工廠和車間法，于1892 年任命了一位女性工廠車間檢查員，而倫敦伊斯靈頓區(qū)（Islington）更是在1895 年以法律形式任命了首位女性衛(wèi)生檢查員。1911 年，倫敦有42 名女性衛(wèi)生檢查員，將近一百個(gè)污染物檢查員助理和超過(guò)二百個(gè)衛(wèi)生探訪員。1908年，倫敦市政府通過(guò)法案，規(guī)定了衛(wèi)生探訪員的任職資格、任命程序、職責(zé)、薪水及任期長(zhǎng)短等內(nèi)容，薪酬也有了政府保障，由她們來(lái)“照料管理年輕孩童，指導(dǎo)落實(shí)合理恰當(dāng)?shù)陌l(fā)育成長(zhǎng)規(guī)劃，并對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的清潔工作予以促進(jìn)”。③

分析員也是衛(wèi)生管理的重要職位，1875 年頒布的《食品和藥物法》明確規(guī)定：擁有獨(dú)立警務(wù)系統(tǒng)的自治市鎮(zhèn)有資格任命分析員。1888 年，地方政府委員會(huì)將分析員任命權(quán)授予郡政務(wù)會(huì)及人口超過(guò)1 萬(wàn)人的自治市鎮(zhèn)。1899 年，又規(guī)定地方政府委員會(huì)及農(nóng)業(yè)委員會(huì)都有權(quán)任命公共分析員。1900 年，地方政府委員會(huì)又發(fā)布指令，要求1900 年以后任命的分析員需提供化學(xué)、治療學(xué)及顯微鏡使用方面的技能與知識(shí)證明，規(guī)定分析員職責(zé)不僅包括受雇傭單位委托分類研究食品與藥品等物質(zhì)樣本，還要對(duì)其結(jié)果進(jìn)行公開通報(bào)。④

書記員作為一個(gè)重要職位，也逐漸走向職業(yè)化，他們接受衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官員指導(dǎo)，統(tǒng)管處理信件、記錄疫病、頒發(fā)通告、登記和匯報(bào)以及數(shù)據(jù)整理等工作，還可擔(dān)任督查官員，隨時(shí)向衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官匯報(bào)所了解的情況。為提升書記員及其助理的工作效率，地方政府委員會(huì)還特別制定了考試計(jì)劃，面向包括書記員在內(nèi)的所有政府工作人員，主要由公共衛(wèi)生服務(wù)資深人員負(fù)責(zé)，證書會(huì)單獨(dú)授予個(gè)人。⑤

為提升衛(wèi)生管理效率，地方政府委員會(huì)也在實(shí)踐中執(zhí)行分層管理規(guī)劃，亦即在工廠與車間、商店及童工雇傭法中，各自成立專業(yè)衛(wèi)生管理部門；并在屠宰場(chǎng)、奶酪場(chǎng)、牛棚及牛奶商店等地方設(shè)置食品抽樣等專業(yè)檢查員，集中落實(shí)衛(wèi)生探訪、疾病調(diào)查等事務(wù)。書記員則需根據(jù)實(shí)際，對(duì)各類信息予以搜集、整理和分類，采取建議性而非教條武斷的舉措來(lái)指導(dǎo)地方，保障中央與地方關(guān)系的和諧發(fā)展。⑥

所有職務(wù)中，衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官是絕對(duì)核心。而且，出于高效集權(quán)管理的需要，地方政府委員會(huì)往往將公共衛(wèi)生管理最重要的執(zhí)行者——衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官和污染物檢查員職位合并使用。⑦隨著科學(xué)發(fā)展，衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官也被要求掌握更多的醫(yī)學(xué)尤其是病理學(xué)知識(shí)。許多大醫(yī)院也陸續(xù)建立細(xì)菌學(xué)研究實(shí)驗(yàn)室，著力提升衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量。在地方政府委員會(huì)鼓勵(lì)下，地方當(dāng)局大都積極創(chuàng)建化學(xué)及細(xì)菌學(xué)實(shí)驗(yàn)室，以便讓所有與傳染病、水源、下水道及食品等有聯(lián)系的衛(wèi)生問(wèn)題獲得科學(xué)解決。1914 年，財(cái)政大臣在介紹其預(yù)算法案時(shí)強(qiáng)調(diào)：“在我們的衛(wèi)生服務(wù)體系中，有一個(gè)缺陷，現(xiàn)已在國(guó)民衛(wèi)生保障法實(shí)施中顯現(xiàn)出來(lái)了。那就是對(duì)疾病診療的科學(xué)性并無(wú)明確規(guī)定和說(shuō)明，在德國(guó)以及我認(rèn)為同樣如此的法國(guó)，幾乎每個(gè)小鎮(zhèn)都有病理學(xué)實(shí)驗(yàn)室，這些機(jī)構(gòu)會(huì)配合醫(yī)生，針對(duì)他們某些不熟悉的疾病，給出其性質(zhì)與特征的確切信息，以指導(dǎo)他們進(jìn)行醫(yī)療。在英國(guó)，有些地方已采納了這種工作范式；但我還是要建議，國(guó)家要全力協(xié)助地方當(dāng)局創(chuàng)建此類病理學(xué)實(shí)驗(yàn)室?！雹?/p>

結(jié) 語(yǔ)

近代英國(guó)公共衛(wèi)生管理制度的發(fā)展趨勢(shì)是衛(wèi)生管理的職權(quán)統(tǒng)一及管理體系的日益完善，而決定其發(fā)展與完善的關(guān)鍵決定性要素就是職位設(shè)定：讓衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官做主導(dǎo)，污染物檢查員、書記員、分析員、女性探訪員等職務(wù)輔助。隨著時(shí)代發(fā)展，這些職務(wù)的社會(huì)責(zé)任不斷擴(kuò)展，不僅要熟悉整個(gè)社會(huì)衛(wèi)生科學(xué)發(fā)展?fàn)顩r，及時(shí)向民眾傳達(dá)衛(wèi)生信息，還要接受專門訓(xùn)練，通過(guò)相應(yīng)考試，女性性格特征也得到重視。①而且，隨著19 世紀(jì)后半期衛(wèi)生科學(xué)的發(fā)展，民眾個(gè)人衛(wèi)生觀念逐漸強(qiáng)化，衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官的工作重心逐漸擴(kuò)展到個(gè)人衛(wèi)生服務(wù)中。②結(jié)核病、霍亂、腹瀉等傳染病病原菌的發(fā)現(xiàn)也使得公共衛(wèi)生管理事業(yè)日益重視個(gè)人的身心健康維護(hù)，衛(wèi)生管理需要病理學(xué)相關(guān)知識(shí)，因此衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官通常也是病理學(xué)家。③

1871 年地方政府委員會(huì)的成立是英國(guó)公共衛(wèi)生管理制度完善的重大標(biāo)志，它克服了英國(guó)傳統(tǒng)衛(wèi)生管理分散、各部門不協(xié)調(diào)的弊端，并通過(guò)衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官主導(dǎo)，合理調(diào)配社會(huì)資源，引導(dǎo)各類管理者，兼顧偏重個(gè)人衛(wèi)生的醫(yī)療服務(wù)與強(qiáng)化社會(huì)環(huán)境整體清潔的公眾衛(wèi)生事業(yè)，促進(jìn)了英國(guó)公共衛(wèi)生管理制度的完善與發(fā)展。

在較為成熟的英國(guó)公共衛(wèi)生管理制度下，衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官群體作用愈益重要，它凸顯了政府責(zé)任，切實(shí)保障了廣大民眾的身心健康，也成為以后福利國(guó)家建設(shè)的主要倚重者，在城市供水排污、清理貧民窟、城市規(guī)劃、防治疾病、醫(yī)療服務(wù)等方面作用顯著，也為現(xiàn)代英國(guó)惠及全民的國(guó)民健康服務(wù)體系構(gòu)建奠定了基礎(chǔ)。他們不僅具備醫(yī)學(xué)衛(wèi)生專業(yè)知識(shí)，更是社會(huì)管理者，飽受民眾贊譽(yù)，有學(xué)者更是認(rèn)為其身上“匯聚融合了科學(xué)熱情與社會(huì)良知兩大特征”。④而對(duì)他們的具體職業(yè)定位，英國(guó)著名歷史學(xué)家、“醫(yī)學(xué)史大師”羅伊·波特則這樣說(shuō)道：“英國(guó)公共衛(wèi)生管理制度建設(shè)中一個(gè)最為重要的偉大貢獻(xiàn)就是地方衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官的任命，它始于1848 年法案，在1872 年法案中，該職位獲強(qiáng)制任命，1855、1860、1863 年頒發(fā)的許多《污染物清除法》更是賦予了衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官以特別強(qiáng)大的權(quán)力，規(guī)定他們可操控管理或直接清除那些對(duì)衛(wèi)生清潔產(chǎn)生威脅的垃圾、假冒偽劣食品、屠宰場(chǎng)、有毒物體及氣味等。這套衛(wèi)生服務(wù)體系創(chuàng)建之后，他們?cè)谡{(diào)查和起訴方面的權(quán)力也得到了強(qiáng)化與增長(zhǎng)。英國(guó)這套體系雖不能等同于歐洲大陸專制主義國(guó)家那種較為常見的‘醫(yī)務(wù)警察官僚主義政治體制’，但不管怎樣，從19 世紀(jì)中期開始，英國(guó)最終還是擁有了屬于這個(gè)國(guó)家特有的‘醫(yī)療警務(wù)員’（Medical Policemen）?！雹?/p>