龍 杰
(深圳大學(xué) 法學(xué)院,廣東 深圳 518061)
在人類外空活動(dòng)發(fā)展歷程中,空間站是載人航天項(xiàng)目最關(guān)鍵的成就??臻g站一般由核心艙和實(shí)驗(yàn)艙兩大組成部分,包含了許多精尖的技術(shù)成果和大量資源投入。[1]空間站商業(yè)化起源于俄羅斯運(yùn)營(yíng)的和平號(hào)空間站(Mir),并在后來(lái)的國(guó)際空間站(ISS)中得到進(jìn)一步發(fā)展。[2]1999年,美國(guó)一家名為MirCorp的公司第一次嘗試?yán)煤推教?hào)空間站從事商業(yè)活動(dòng)①M(fèi)irCorp是一家于1999年創(chuàng)建的美國(guó)商業(yè)航天公司,該公司于1999年12月與俄羅斯簽訂了空間站租賃合同,并于2000年開展了空間站探索、空間站補(bǔ)給、外空行走、外空旅游等商業(yè)化項(xiàng)目。,雖然這個(gè)開創(chuàng)性的商業(yè)嘗試隨著2001年和平號(hào)的退役而終結(jié),但其為此后的國(guó)際空間站商業(yè)化提供了寶貴經(jīng)驗(yàn),使得眾多空間技術(shù)和應(yīng)用找到了理想的研發(fā)和商業(yè)化平臺(tái)。②國(guó)際空間站(ISS)商業(yè)化的目標(biāo)客戶是制藥公司、醫(yī)療設(shè)備開發(fā)商以及汽車制造公司。為了進(jìn)一步鼓勵(lì)空間站商業(yè)化發(fā)展,國(guó)際空間站逐漸開放給各類實(shí)體用于尖端科學(xué)技術(shù)研究,例如生物技術(shù)、材料創(chuàng)新、生命科學(xué)以及流體物理學(xué)。此外,由于國(guó)際空間站在外太空的特殊軌道位置,其信號(hào)傳輸服務(wù)和高溫超導(dǎo)通信設(shè)備服務(wù)是私營(yíng)商業(yè)投資公司青睞的投資項(xiàng)目。2020年5月31日,美國(guó)太空探索技術(shù)公司(Space X)利用獵鷹-9火箭,將搭載有兩名航天員的“載人龍”飛船發(fā)射升空,并順利與國(guó)際空間站對(duì)接。這是私人航天公司首次將人類送入太空,揭開了通過(guò)空間站系統(tǒng)進(jìn)行商業(yè)載人航天的序幕。
中國(guó)空間站已進(jìn)入密集發(fā)射建造階段,將于2022年組建完成并投入運(yùn)營(yíng),具備開展廣泛的國(guó)際合作并適時(shí)促成空間站的商業(yè)化應(yīng)用的現(xiàn)實(shí)可行性③2018年,中國(guó)常駐維也納代表團(tuán)與聯(lián)合國(guó)外空司在維也納共同舉辦中國(guó)空間站國(guó)際合作機(jī)會(huì)公告發(fā)布儀式,正式開啟中國(guó)空間站國(guó)際合作。根據(jù)該發(fā)布會(huì)的消息,參與空間站的合作方可以通過(guò)以下三種方式參與到中國(guó)空間站的國(guó)際合作中來(lái):“一是利用參與方自行研制的實(shí)驗(yàn)載荷在空間站艙內(nèi)開展實(shí)驗(yàn);二是利用中方提供的實(shí)驗(yàn)載荷在空間站艙段內(nèi)開展實(shí)驗(yàn);三是利用自行研制的艙外載荷在空間站艙外開展實(shí)驗(yàn)”。。傳統(tǒng)的外空商業(yè)化項(xiàng)目主要包括與衛(wèi)星相關(guān)的通訊、廣播、遙感、氣象和發(fā)射,隨著國(guó)際空間站成員國(guó)的增加以及私營(yíng)實(shí)體的參與,新型的商業(yè)化項(xiàng)目也已成為現(xiàn)實(shí)??梢灶A(yù)見(jiàn),中國(guó)空間站潛在的商業(yè)化活動(dòng)包括但不限于:常規(guī)化的空間站旅游、工業(yè)產(chǎn)品的外空研發(fā)和應(yīng)用、外空育種、外空養(yǎng)殖以及外空與地面的往返運(yùn)輸。[3]當(dāng)外空自然資源開采成為現(xiàn)實(shí)之時(shí),中國(guó)空間站也將在這一重大商業(yè)活動(dòng)中扮演不可或缺的角色。
中國(guó)載人航天工程辦公室表示中國(guó)空間站的國(guó)際合作應(yīng)當(dāng)在互惠共利的基礎(chǔ)上,和平促進(jìn)地球可持續(xù)發(fā)展,推動(dòng)構(gòu)建人類外空命運(yùn)共同體。這一表述與《外空條約》所確立的外空活動(dòng)基本原則高度一致,即和平利用外空原則、人類共同利益原則以及國(guó)際合作原則①《外空條約》即1967年生效的《關(guān)于各國(guó)探索和利用包括月球和其他天體在內(nèi)外層外空活動(dòng)的原則條約》,該條約第1、3、4、10條確立了和平利用外空原則、人類共同利益原則以及國(guó)際合作原則。。這些基本原則與中國(guó)空間站的商業(yè)化密切相關(guān),能否處理好空間站商業(yè)化與外空基本原則的關(guān)系決定著該大型空間項(xiàng)目的長(zhǎng)期可持續(xù)性。
在現(xiàn)有國(guó)際外空法體系中,外空商業(yè)化呈現(xiàn)出兩個(gè)主要特征:第一,在國(guó)際外空法監(jiān)管體系下,外空活動(dòng)的主要監(jiān)管者和參與者是主權(quán)國(guó)家和政府間國(guó)際組織。然而,外空潛在的商業(yè)利益使得外空活動(dòng)參與者逐漸多元化,非政府組織和私人實(shí)體都積極參與其中,這給現(xiàn)有的國(guó)際法制度帶來(lái)了挑戰(zhàn)。第二,與當(dāng)前國(guó)際外空法體系維護(hù)人類共同利益的價(jià)值取向相反,外空活動(dòng)商業(yè)化與私有化并行發(fā)展,空間商業(yè)活動(dòng)中追求私人利益最大化逐漸成為主流價(jià)值取向。[4]例如外空活動(dòng)中的私營(yíng)實(shí)體要求對(duì)其獲取的外空資源和知識(shí)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行排他性的保護(hù),這在一定程度上與人類共同利益原則產(chǎn)生了沖突。
長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,特別考慮到諸如空間站這類大型空間項(xiàng)目的商業(yè)化發(fā)展,當(dāng)下起源于冷戰(zhàn)時(shí)期的國(guó)際外空法制度,需根據(jù)外空活動(dòng)的最新發(fā)展特點(diǎn)對(duì)其進(jìn)行重新審視。結(jié)合外空商業(yè)化的主要特征以及現(xiàn)有外空法體系存在的不足,可以提出如下問(wèn)題來(lái)反映空間站商業(yè)化與外空法的相關(guān)性:現(xiàn)有外空條約體系是否足以規(guī)制新興的空間站商業(yè)活動(dòng)?《外空條約》確立的共同利益原則是否能夠與空間站商業(yè)活動(dòng)的私人利益取向相協(xié)調(diào)?對(duì)于特定的空間站商業(yè)項(xiàng)目,應(yīng)當(dāng)如何適用外空法規(guī)則,以及如何解決外空法體系的現(xiàn)存問(wèn)題來(lái)促進(jìn)外空商業(yè)化的發(fā)展?如上問(wèn)題是在空間站商業(yè)化發(fā)展過(guò)程中需要探究的前提性問(wèn)題,這些問(wèn)題的答案與方案不僅影響著國(guó)際外空法體系的演進(jìn),還決定著載人航天商業(yè)化制度構(gòu)建的走向。
中國(guó)空間站在國(guó)際合作的背景下,其搭載的空間科學(xué)實(shí)驗(yàn)平臺(tái)將具有不可估量的商業(yè)化潛力和價(jià)值。如何鼓勵(lì)更多的政府和非政府實(shí)體參與到空間站的商業(yè)化活動(dòng)中來(lái),同時(shí)實(shí)現(xiàn)空間站的可持續(xù)發(fā)展已成為新空間站時(shí)代亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。在已有的國(guó)際外空法框架下,《外空條約》確立了人類外空活動(dòng)基本原則。由于這些原則具有明顯的公共利益性質(zhì),而私人實(shí)體從事外空活動(dòng)的目標(biāo)主要是獲取商業(yè)利益,因此有必要探討外空法原則與商業(yè)外空活動(dòng)的兼容性。基于外空法原則應(yīng)當(dāng)適應(yīng)外空活動(dòng)新發(fā)展的立場(chǎng),平衡公共利益與私人利益是國(guó)際外空法體系升級(jí)和國(guó)家空間立法的價(jià)值取向。
《外空條約》序言和第1條確立了人類共同利益原則。②《外空條約》序言:“確認(rèn)為和平目的發(fā)展探索和利用外層空間,是全人類的共同利益,……”;第1條:“探索和利用外層空間(包括月球和其他天體),應(yīng)為所有國(guó)家謀福利和利益,而不論其經(jīng)濟(jì)或科學(xué)發(fā)展程度如何,并應(yīng)為全人類的開發(fā)范圍。……”這一原則對(duì)從事外空活動(dòng)的國(guó)家提出了最基本的義務(wù)性要求,即各國(guó)在從事外空活動(dòng)的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)考慮到所有國(guó)家的共同利益,不能以犧牲或減損他國(guó)利益的方式進(jìn)行外空探索和利用。然而,新興的空間站商業(yè)活動(dòng)主要目的在于獲取私人利益,這些商業(yè)活動(dòng)是否可以按照共同利益原則的要求順利開展?特別是與中國(guó)空間站相關(guān)的商業(yè)活動(dòng)能否同時(shí)為國(guó)際社會(huì)和私人實(shí)體帶來(lái)利益?要回答這些問(wèn)題,有必要探討“人類共同利益”的法律效力和具體內(nèi)涵。
在《外空條約》起草過(guò)程中,參與國(guó)廣泛討論了“共同利益”在條約中應(yīng)有的地位。以美國(guó)為首的國(guó)家聲稱,“共同利益原則”只能放在條約的序言中作為各國(guó)的道德義務(wù),一國(guó)開展外空活動(dòng)沒(méi)有國(guó)際法義務(wù)顧及他國(guó)的利益;而另一些欠發(fā)達(dá)國(guó)家則認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在條約正文中充分強(qiáng)調(diào)這一原則,有能力先開展外空活動(dòng)并獲益的國(guó)家理應(yīng)考慮暫時(shí)不能進(jìn)入外空的國(guó)家的利益。在條約的最終版本中,“共同利益原則”同時(shí)在序言和正文中得到體現(xiàn),表明了發(fā)達(dá)國(guó)家承擔(dān)的大國(guó)責(zé)任與欠發(fā)達(dá)國(guó)家的利益訴求之間的平衡。根據(jù)《維也納條約法公約》的條約必守原則以及條約解釋通則①《維也納條約法公約》第26,31條。,《外空條約》締約國(guó)應(yīng)當(dāng)在“共同利益”這一條約原則的基礎(chǔ)上開展外空活動(dòng),各國(guó)在追求空間資源開發(fā)利用利益最大化的過(guò)程中,應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到包括月球和其他天體在內(nèi)的外層空間應(yīng)該是全人類的開發(fā)范圍,未參與外空活動(dòng)的國(guó)家的利益也應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬睾瓦m當(dāng)?shù)年P(guān)照。
雖然《外空條約》未就“共同利益原則”的具體內(nèi)容作出規(guī)定,但從條約的目的和宗旨出發(fā),共同利益原則的內(nèi)涵主要包括外空的自由探索和利用、科學(xué)考察的自由以及外層空間不能占為己有三個(gè)方面。提出這一論點(diǎn)有三方面的理由:第一,只有國(guó)家自由探索和利用外層空間的權(quán)利得到保障,才能談得上空間利益的獲取以及考慮其他國(guó)家的外空利益,可以說(shuō)這是前提性的要素;第二,眾所周知,外空科學(xué)考察對(duì)于促進(jìn)人類外空活動(dòng)的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用,人類外空探索前沿的不斷拓展和深入有賴于空間科學(xué)考察技術(shù)的發(fā)展,也可以說(shuō)只有外空科學(xué)考察的權(quán)利和自由得到了保障,各國(guó)的外空活動(dòng)才能夠?yàn)槿祟愄峁└嗟母l砗屠?;第三,從外層空間的法律地位來(lái)看,各國(guó)不能通過(guò)任何方式據(jù)外層空間為己有,外層空間類似于地球表面的公海受到國(guó)際社會(huì)的共同保護(hù),全人類共同利益的保護(hù)與這一公地的法律地位息息相關(guān)。
雖然國(guó)際社會(huì)承認(rèn)共同利益原則的國(guó)際法律地位,但在商業(yè)外空活動(dòng)中卻存在原則義務(wù)履行的困境。目前,無(wú)論是國(guó)際法還是國(guó)內(nèi)法都沒(méi)有具體闡述如何實(shí)現(xiàn)人類共同利益原則的途徑,這意味著沒(méi)有明確的“共同利益”定義,也意味著在空間站商業(yè)化的過(guò)程中無(wú)法確定應(yīng)當(dāng)采取何種措施來(lái)履行《外空條約》項(xiàng)下的條約義務(wù)。針對(duì)這一困境,《月球協(xié)定》第11條提出了“人類共同遺產(chǎn)”這一概念。②1984年生效的《關(guān)于各國(guó)在月球和其他天體上活動(dòng)的協(xié)定》(簡(jiǎn)稱《月球協(xié)定》)。這一概念是指月球及其自然資源均是全人類的共同財(cái)產(chǎn),即任何國(guó)家、政府間或非政府國(guó)際組織、國(guó)家組織或非政府實(shí)體或自然人都不能獨(dú)自占有月球的自然資源。當(dāng)月球的自然資源開采即將可行時(shí),《月球協(xié)定》第11條進(jìn)一步規(guī)定國(guó)際社會(huì)應(yīng)當(dāng)建立月球資源開采和分配的國(guó)際制度。這種制度應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)全人類有序地開發(fā)月球資源,對(duì)開采的資源進(jìn)行合理的管理,并在締約國(guó)間公平分享這些資源帶來(lái)的利益,且應(yīng)特別照顧到發(fā)展中國(guó)家的需求。[5]“人類共同遺產(chǎn)”這一概念是解決平衡公共利益和私人利益這一問(wèn)題的初步嘗試,雖然航天國(guó)家并不認(rèn)同這一可能會(huì)減損其外空利益的條約條款,但這一概念下提出的資源分配機(jī)制不失為解決本文所述困境的一個(gè)理想方案。[6]除了這一方案,也有學(xué)者提出建立一個(gè)類似國(guó)際海底管理局的“國(guó)際空間局”,[7]該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)外空資源開發(fā)和利用以及利益的分配事宜,但考慮到國(guó)際海底管理局這一方案在實(shí)施過(guò)程中阻力重重,由此可以預(yù)判參照這一模式對(duì)外空獲取的利益進(jìn)行管理也會(huì)存在諸多難題。隨著中國(guó)空間站可能的商業(yè)化應(yīng)用即將成為現(xiàn)實(shí),建立一套適當(dāng)照顧到人類共同利益,特別是發(fā)展中國(guó)家利益的機(jī)制應(yīng)當(dāng)?shù)玫娇臻g站項(xiàng)目參與國(guó)的重視,這不僅是履行《外空條約》締約國(guó)義務(wù)的體現(xiàn),也是航天大國(guó)和強(qiáng)國(guó)在國(guó)際舞臺(tái)上應(yīng)當(dāng)展現(xiàn)的負(fù)責(zé)任姿態(tài)。
1961年,聯(lián)合國(guó)大會(huì)決議首次強(qiáng)調(diào)了“國(guó)際外空合作”的重要性。③聯(lián)合國(guó)決議:UNGA Res.1721 A and B(XVI)(1961年12月20日)。1963年,國(guó)際合作被聯(lián)合國(guó)確認(rèn)為外空活動(dòng)最重要的指導(dǎo)原則之一④聯(lián)合國(guó)決議:UNGA Res.1962(XVIII)(1963年12月13日)。,這一原則最終于1967年在《外空條約》中得到確認(rèn),并成為國(guó)際社會(huì)普遍接受的外空法原則。1996年,聯(lián)合國(guó)通過(guò)《外空合作宣言》系統(tǒng)闡述了空間合作原則,呼吁國(guó)際社會(huì)通過(guò)國(guó)際合作的方式開展外空活動(dòng)來(lái)促進(jìn)各國(guó)的福利和利益。⑤聯(lián)合國(guó)決議:UNGA Resolution 51/122(1996年12月13日)。《關(guān)于開展探索和利用外層空間的國(guó)際合作,促進(jìn)所有國(guó)家的福利和利益,并特別要考慮到發(fā)展中國(guó)家的需要的宣言》,簡(jiǎn)稱《外空合作宣言》。該決議不僅列出了國(guó)際空間合作可能的方式(即形式方面的要求),也列出了空間合作的條件(即實(shí)質(zhì)性的要求)。[8]在形式要求方面,合作的類型和形式可以是非常靈活的,如政府和非政府間合作、商業(yè)和非商業(yè)事務(wù)合作、以及全球及區(qū)域或雙邊范圍內(nèi)的合作。此外,發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家之間的空間合作也包括在內(nèi)。關(guān)于空間合作的實(shí)質(zhì)性要求,最基本的要求是尊重合作方的自主權(quán),以及應(yīng)該在相互接受和平等的基礎(chǔ)上開展國(guó)際合作。該決議還特別強(qiáng)調(diào)在開展空間合作的過(guò)程中要考慮發(fā)展中國(guó)家的特殊需求。[9]該決議對(duì)于空間合作進(jìn)行了靈活的詮釋,這為空間站商業(yè)化過(guò)程中的國(guó)際合作提供了指導(dǎo)。
根據(jù)我國(guó)國(guó)務(wù)院2016年12月發(fā)布的《中國(guó)的航天》白皮書,“開放發(fā)展”是中國(guó)航天事業(yè)的重要發(fā)展原則,這意味著我國(guó)在載人航天事業(yè)中堅(jiān)持獨(dú)立自主的同時(shí),也開放國(guó)際合作,致力于國(guó)際社會(huì)航天事業(yè)的共同進(jìn)步和長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。近十年來(lái),我國(guó)參與了各種國(guó)際空間合作與協(xié)作活動(dòng),簽署了大量多邊和雙邊空間協(xié)議,與不同國(guó)家、空間機(jī)構(gòu)和國(guó)際組織達(dá)成了各類航天發(fā)展合作協(xié)議和諒解備忘錄,并積極促進(jìn)中國(guó)企業(yè)參與國(guó)際航天商業(yè)活動(dòng)。我國(guó)的一系列實(shí)踐表明,中國(guó)空間站商業(yè)化過(guò)程中進(jìn)行國(guó)際合作是必然的最佳選擇。
回顧人類的空間事業(yè)發(fā)展歷程,可以看出國(guó)際合作的必要性源于外空活動(dòng)本身的高技術(shù)、高投入和高風(fēng)險(xiǎn)性。[10]國(guó)際空間合作不僅有效減輕了一國(guó)進(jìn)行外空活動(dòng)所需的大量資金和技術(shù)投入的負(fù)擔(dān),而且還分散了潛在的風(fēng)險(xiǎn)。因此,在發(fā)展載人空間站等大型空間項(xiàng)目時(shí),國(guó)際合作往往成為一項(xiàng)理想的選擇。[11]長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,中國(guó)空間站項(xiàng)目通過(guò)與其他國(guó)家進(jìn)行合作,能夠達(dá)到優(yōu)化和整合技術(shù)、資金和人力的積極效果。[12]
我國(guó)已經(jīng)在多個(gè)國(guó)際場(chǎng)合表明中國(guó)空間站將充分貫徹國(guó)際合作原則。在中國(guó)空間站正式建成之前,中國(guó)載人航天辦(CMSA)已經(jīng)與聯(lián)合國(guó)外層空間事務(wù)廳(UNOOSA)簽署了《合作框架協(xié)議》,以及《中國(guó)空間站合作利用的資金安排協(xié)議》。在合作框架內(nèi),雙方將協(xié)同通過(guò)中國(guó)空間站為聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)提供搭載空間實(shí)驗(yàn)、宇航員、工程師的各類外空商業(yè)化活動(dòng)。雙方還將在外空飛行、提高公眾對(duì)載人航天的認(rèn)識(shí)、載人航天應(yīng)用、外空技術(shù)能力建設(shè)等方面開展全方位的空間合作。中國(guó)與聯(lián)合國(guó)的空間合作協(xié)議為空間合作原則在空間站商業(yè)化過(guò)程中的貫徹實(shí)施提供了良好的范本,并將在即將開展的中國(guó)空間站國(guó)際合作中為參與方提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)。
中國(guó)空間站商業(yè)化意味著私人實(shí)體也有可能參與到合作項(xiàng)目中。雖然私人實(shí)體不能夠成為國(guó)際外空法主體,但其將會(huì)以與政府主體相同的方式參與商業(yè)外空活動(dòng)。私人實(shí)體之所以能夠參與外空活動(dòng),其合法性來(lái)源于《外空條約》第6條的規(guī)定:“非政府團(tuán)體在外層空間(包括月球和其他天體)的活動(dòng),應(yīng)由有關(guān)的締約國(guó)批準(zhǔn),并連續(xù)加以監(jiān)督?!本唧w來(lái)看,非政府實(shí)體,包括私營(yíng)企業(yè),只需滿足下列兩個(gè)條件便有權(quán)開展外空活動(dòng):①非政府實(shí)體的外空活動(dòng)受到締約國(guó)的授權(quán)和持續(xù)監(jiān)督;②國(guó)家對(duì)非政府實(shí)體開展的外空活動(dòng)承擔(dān)國(guó)際責(zé)任。[13]只有當(dāng)相應(yīng)的國(guó)家履行了本條規(guī)定的條約義務(wù)時(shí),經(jīng)過(guò)其授權(quán)許可的實(shí)體才能夠擁有國(guó)際法上的資格從事外空活動(dòng)。
根據(jù)《外空條約》的規(guī)定,私營(yíng)實(shí)體也能夠在國(guó)家確認(rèn)的前提下獲得國(guó)際法上的資格參與外空活動(dòng)。當(dāng)私人實(shí)體以自己的獨(dú)立資格參與到空間站的商業(yè)活動(dòng)中時(shí),將不得不面對(duì)一系列新舊法律問(wèn)題帶來(lái)的挑戰(zhàn):空氣空間和外層空間的劃界問(wèn)題;外空游客的法律地位問(wèn)題;私人實(shí)體和主權(quán)國(guó)家的責(zé)任分擔(dān)問(wèn)題;外空商業(yè)活動(dòng)中的登記問(wèn)題等。能否妥善解決這些法律問(wèn)題對(duì)于空間站的可持續(xù)商業(yè)化運(yùn)營(yíng)具有深遠(yuǎn)影響。
1967年生效的《外空條約》建立了探索和利用外層空間的基本國(guó)際法律框架,有必要在外空商業(yè)化的大背景下對(duì)中國(guó)空間站商業(yè)化與《外空條約》的相關(guān)性進(jìn)行分析研究。急需解決的首要問(wèn)題是中國(guó)空間站的商業(yè)化活動(dòng)能否在現(xiàn)有外空條約體系下得到充分的國(guó)際監(jiān)管,由于空氣空間與外層空間適用兩套完全不同的國(guó)際法律制度,[14]所以空間站商業(yè)化的法律適用問(wèn)題首先需要明確外層空間與空氣空間的劃界。
《外空條約》被用于規(guī)范人類在外空開展的全部活動(dòng),外層空間的法律地位也在其規(guī)定中得到了明確的闡述。在條約的起草過(guò)程中,各國(guó)意識(shí)到外層空間的劃界問(wèn)題涉及到各種復(fù)雜的因素而難以確定,為了促使這一條約能夠盡快通過(guò),起草者刻意回避在條約中提及劃界問(wèn)題。①聯(lián)合國(guó)于1959年首次在其和平利用外層空間特設(shè)委員會(huì)提出確認(rèn)外層空間的界限問(wèn)題。該問(wèn)題在接下來(lái)的和平利用外層空間委員會(huì)每年的議程中都會(huì)被正式列入議程討論。參見(jiàn)UN Doc.A/4141。盡管國(guó)際社會(huì)廣泛認(rèn)可和討論了空氣空間和外層空間劃界的重要性和必要性,但各國(guó)逐漸認(rèn)識(shí)到,由于各種原因的限制,②例如各國(guó)不同的空間科學(xué)技術(shù)發(fā)展水平、不同的國(guó)家安全和國(guó)家利益訴求。通過(guò)具有國(guó)際法律約束力的協(xié)議就該問(wèn)題達(dá)成共識(shí)愈發(fā)困難。面對(duì)這一尷尬的局面,國(guó)際社會(huì)可以嘗試轉(zhuǎn)換原有的思維模式,尋找更為現(xiàn)實(shí)的途徑來(lái)解決空間劃界這一傳統(tǒng)外空法問(wèn)題。
從聯(lián)合國(guó)外空委出臺(tái)的各種決議的效力以及國(guó)家空間立法的實(shí)踐來(lái)看,國(guó)際社會(huì)可以以一種務(wù)實(shí)的方式來(lái)促成各國(guó)對(duì)于劃界問(wèn)題形成一致的立場(chǎng)。聯(lián)合國(guó)外空委可以嘗試提出關(guān)于空間劃界問(wèn)題的決議草案,隨后各會(huì)員國(guó)對(duì)該草案進(jìn)行討論和反饋,并根據(jù)最終通過(guò)的決議內(nèi)容結(jié)合本國(guó)的實(shí)際情況在本國(guó)的國(guó)家空間立法中對(duì)空間劃界問(wèn)題進(jìn)行界定。此外,國(guó)家也可以針對(duì)空間劃界問(wèn)題單個(gè)或者聯(lián)合其他國(guó)家發(fā)表建議和聲明。這樣能夠把不具約束力的“軟法”與各國(guó)的國(guó)內(nèi)空間立法或者是國(guó)家立場(chǎng)聯(lián)系起來(lái),使得國(guó)際社會(huì)對(duì)于空間劃界問(wèn)題的認(rèn)識(shí)逐漸趨同。隨著外空商業(yè)化的逐漸成熟,外空劃界問(wèn)題也有可能以一種漸進(jìn)的方式得到解決,空間站商業(yè)活動(dòng)涉及的一系列地空環(huán)節(jié)將得到有效和全面的法律適用。
關(guān)于具體的劃界標(biāo)準(zhǔn),有學(xué)者預(yù)言國(guó)際社會(huì)普遍接受的空氣空間與外層空間的界限很有可能介于海拔84-100公里之間。①關(guān)于外空劃界的進(jìn)一步論述,可參見(jiàn):Stephan Hobe,‘Article I’in Stephan Hobe and others(eds),Cologne Commentary on Space Law:Outer Space Treaty,vol1[M].Berlin:Carl Heymanns Verlag,2009:31.在國(guó)際社會(huì)缺乏對(duì)“外層空間”普遍認(rèn)可的定義的情況下,為了爭(zhēng)取最大范圍內(nèi)的國(guó)家支持,聯(lián)合國(guó)決議和國(guó)家文件可以先期表述“外層空間的海拔為110公里之上的包含各類星體在內(nèi)的空間”??梢哉f(shuō),無(wú)論是學(xué)者的建議還是國(guó)家在國(guó)際場(chǎng)合的表態(tài)對(duì)于解決這一傳統(tǒng)的外空法律問(wèn)題都具有重要的意義。采用聯(lián)合國(guó)決議與國(guó)家航天立法相結(jié)合的方式來(lái)解決空間劃界問(wèn)題,有可能為空間站商業(yè)化過(guò)程中的法律適用問(wèn)題鋪平道路。
《營(yíng)救協(xié)定》源于《外空條約》第5條與第8條②1968年生效的《營(yíng)救宇航員、送回宇航員和歸還射入外層空間的物體的協(xié)定》(簡(jiǎn)稱《營(yíng)救協(xié)定》)。,該協(xié)定規(guī)定當(dāng)航天員發(fā)生事故、遇險(xiǎn)或緊急著陸的情況時(shí),應(yīng)當(dāng)向飛船人員提供一切可能的協(xié)助,迅速和安全地送回航天員,以及返還射入外空的物體。隨著可重復(fù)回收利用的運(yùn)載火箭技術(shù)日益成熟,載人航天發(fā)射的成本也會(huì)大幅度降低,這無(wú)疑會(huì)促進(jìn)太空旅游加速普及。在此背景下,載人空間站商業(yè)化的參與者也會(huì)包括更多的非航天專業(yè)人員,從地球到空間站進(jìn)行一趟外空之旅的成本將會(huì)日趨降低?!稜I(yíng)救協(xié)定》此時(shí)面臨的困境是:這一在冷戰(zhàn)時(shí)期通過(guò)的協(xié)定能否在外空旅游普及的背景下仍然得到有效執(zhí)行?這一困境的首要問(wèn)題是解決外空游客的法律地位,以及他們的人生安全是否能夠通過(guò)該協(xié)定得到充分的保護(hù)。
宇航員的任何定義都包含了三個(gè)要素:訓(xùn)練要素、常規(guī)工作場(chǎng)所要素、以及隸屬于相關(guān)航天機(jī)構(gòu)的人事關(guān)系要素。從條約的字面意義來(lái)看,典型的太空游客超出了“宇航員”和“航天器人員”的范圍,因?yàn)檫@種外空旅游者的目的通常只是娛樂(lè)而不是就業(yè),也不隸屬于任何航天組織。從這個(gè)意義上來(lái)看,外空游客既不是《營(yíng)救協(xié)定》中提到的宇航員,也不是《外空條約》第5條提及的人類使節(jié)。③《外空條約》第5條規(guī)定:“各締約國(guó)應(yīng)把宇宙航行員視為人類派往外層空間的使節(jié)?!庇捎诂F(xiàn)存的空間營(yíng)救制度旨在保護(hù)從事國(guó)家航天任務(wù)的專業(yè)人員,空間游客在載人航天的商業(yè)活動(dòng)中是否被視為受條約保護(hù)的對(duì)象,以及如何在條約體系下得到保護(hù),學(xué)術(shù)界對(duì)這些問(wèn)題已經(jīng)進(jìn)行了廣泛討論。④關(guān)于外空游客法律地位問(wèn)題的早期論文可以參見(jiàn):劉李明.宇航員營(yíng)救制度的現(xiàn)狀和展望[J].黑龍江社會(huì)科學(xué),2006(2):158-161;凌巖.營(yíng)救協(xié)定對(duì)外空游客的適用性[J].北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2012,14(3):98-103;蔡高強(qiáng),鄭敏芝.論航天員及其法律屬性[J].湘江法律評(píng)論,2014(1):259-270.
根據(jù)《營(yíng)救協(xié)定》第1、2、3條的規(guī)定,參與從事飛行任務(wù)的外空游客,以及在空間站中承擔(dān)一定科研任務(wù)的游客都能夠被歸類為《營(yíng)救協(xié)定》中的“航天器人員”,因而協(xié)定對(duì)這類游客適用。即使是沒(méi)有從事空間任務(wù)的一般游客也可享受《營(yíng)救協(xié)定》項(xiàng)下的基本權(quán)利,即當(dāng)一般游客遇險(xiǎn)時(shí),也有權(quán)接受締約國(guó)的援助、救出并退回發(fā)射國(guó)的代表機(jī)構(gòu)?!稜I(yíng)救協(xié)定》第2條明確規(guī)定了向遇險(xiǎn)航天器人員提供援助的義務(wù)。無(wú)論是什么類型的外空旅游者,如果該游客通過(guò)運(yùn)載器抵達(dá)空間站并進(jìn)行一段時(shí)間的外空之旅,在這一過(guò)程中,即使該游客沒(méi)有從事空間站相關(guān)的任務(wù),考慮到《營(yíng)救協(xié)定》序言提到的人道主義宗旨,對(duì)于遇險(xiǎn)的航天器及其游客都應(yīng)當(dāng)根據(jù)協(xié)定規(guī)定的程序?qū)ζ溥M(jìn)行營(yíng)救。所以本文認(rèn)為原先制定用于宇航員和航天器的救援和歸還的法律制度,在符合《營(yíng)救協(xié)定》立法目的情況下,也適用于潛在的中國(guó)空間站商業(yè)活動(dòng)及其外空游客。
航天技術(shù)的進(jìn)步以及私人實(shí)體的參與使外空旅游成為現(xiàn)實(shí),這意味著航天器及其人員的營(yíng)救法律制度與商業(yè)載人航天息息相關(guān)??梢灶A(yù)測(cè),中國(guó)空間站將會(huì)是外空游客在一段時(shí)間內(nèi)親身體驗(yàn)外空奇觀的最佳平臺(tái),因此,空間游客和用于商業(yè)目的的空間物體的法律地位有必要在現(xiàn)有外空法律制度中得到相應(yīng)的體現(xiàn)。此外,為了便于在空間站商業(yè)化項(xiàng)目中有效適用《營(yíng)救協(xié)定》,在外空營(yíng)救法律制度升級(jí)的過(guò)程中需要進(jìn)一步考慮以下要素:相關(guān)條約用語(yǔ)的明確、營(yíng)救時(shí)間限制、營(yíng)救費(fèi)用和范圍等。在該協(xié)定修訂之前,這些要素也可以通過(guò)聯(lián)合國(guó)決議與國(guó)家層面的立法進(jìn)行完善。
根據(jù)《外空條約》第6、7條的規(guī)定,當(dāng)非政府實(shí)體進(jìn)行的外空活動(dòng)違反國(guó)際法或造成損害時(shí),該實(shí)體的所屬國(guó)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)國(guó)際責(zé)任。由此,在中國(guó)空間站內(nèi)開展的商業(yè)活動(dòng)所造成的損害也可以在現(xiàn)有的外空法框架內(nèi)進(jìn)行規(guī)范。從條約起草背景來(lái)看,《責(zé)任公約》是與《營(yíng)救協(xié)定》同時(shí)進(jìn)行談判和起草的,為了爭(zhēng)取更多的非航天國(guó)家支持美國(guó)和蘇聯(lián)倡議的《營(yíng)救協(xié)定》,《責(zé)任公約》的目的在于確保非航天國(guó)家在受到空間物體的損害之后能夠及時(shí)得到補(bǔ)救和賠償,可以說(shuō)《營(yíng)救協(xié)定》的通過(guò)是以《責(zé)任公約》的達(dá)成為前提條件的。航天國(guó)家和非航天國(guó)家之間的博弈使得《責(zé)任公約》最終版本偏向于維護(hù)受害者,即空間物體對(duì)地面或飛行中的飛機(jī)造成的損害適用絕對(duì)賠償責(zé)任原則,這能夠確保免除缺乏相關(guān)空間技術(shù)的受害國(guó)的舉證責(zé)任,并為受害者提供多種途徑索賠,從而及時(shí)獲得空間物體發(fā)射國(guó)的賠償和補(bǔ)救;而對(duì)于空間物體在外層空間造成的損害則適用過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則,這是因?yàn)橛心芰氖峦饪栈顒?dòng)的國(guó)家的空間能力水平相當(dāng),沒(méi)有必要通過(guò)責(zé)任制度來(lái)對(duì)任何一方進(jìn)行傾斜。然而,隨著越來(lái)越多的私營(yíng)實(shí)體參與到空間站的商業(yè)活動(dòng),外空商業(yè)化和私有化并沒(méi)有在現(xiàn)有的責(zé)任制度中得到應(yīng)有的體現(xiàn),其中最具爭(zhēng)議的問(wèn)題之一就是國(guó)家是否仍然需要對(duì)這些日益增加的非政府實(shí)體經(jīng)營(yíng)的空間物體①例如由私人實(shí)體研發(fā)并運(yùn)營(yíng)的與空間站接駁的航天飛船、艙段、精密電子儀器、實(shí)驗(yàn)設(shè)施等空間物體。造成的損害承擔(dān)國(guó)家責(zé)任。這一問(wèn)題體現(xiàn)在以下三個(gè)方面:
(1)在軌轉(zhuǎn)移困境
《外空條約》第7條規(guī)定,發(fā)射國(guó)應(yīng)當(dāng)對(duì)其空間物體對(duì)另一締約國(guó)或其自然人或法人造成的損害負(fù)國(guó)際責(zé)任。然而,隨著外空商業(yè)活動(dòng)的發(fā)展,日益頻繁的空間物體在軌轉(zhuǎn)移對(duì)這一責(zé)任制度提出了新的挑戰(zhàn)。例如,當(dāng)空間站模塊的所有權(quán)從發(fā)射國(guó)轉(zhuǎn)移給另一個(gè)非發(fā)射國(guó)之后,根據(jù)《外空條約》和《責(zé)任公約》的規(guī)定,原始發(fā)射國(guó)對(duì)于所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的模塊造成的任何損害應(yīng)始終承擔(dān)國(guó)際責(zé)任。上述情形顯然有違商業(yè)交易中的公平合理原則,為了減輕發(fā)射國(guó)承擔(dān)國(guó)際責(zé)任的負(fù)擔(dān),這種困境通常在商業(yè)慣例中得到解決,例如空間體所有權(quán)接收方事先購(gòu)買商業(yè)保險(xiǎn),空間物體買賣雙方通過(guò)合同規(guī)定各方的責(zé)任范圍等。[15]
(2)發(fā)射國(guó)和私人實(shí)體之間的困境
對(duì)于新興私人實(shí)體經(jīng)營(yíng)的空間物體造成的損害是否仍然由國(guó)家直接承擔(dān)責(zé)任這一問(wèn)題,在學(xué)界引發(fā)了廣泛的討論。由于只有主權(quán)國(guó)家和政府間國(guó)際組織是國(guó)際外空法主體,而私營(yíng)實(shí)體的外空活動(dòng)只能在國(guó)家許可和監(jiān)督的情況下才能開展。因此,這種困境變成了由私有空間物體引起的日益增加的國(guó)家責(zé)任與私人實(shí)體無(wú)法直接承擔(dān)國(guó)際責(zé)任之間的不相容性。在遵循現(xiàn)有的國(guó)際外空法制度的同時(shí),為了吸引私人實(shí)體參與到中國(guó)空間站的商業(yè)化項(xiàng)目中,通過(guò)建立國(guó)家許可證制度是一個(gè)相對(duì)現(xiàn)實(shí)可行的做法。通過(guò)國(guó)家層面的許可制度對(duì)責(zé)任主體、政府和私人實(shí)體之間的賠償份額分配、以及賠償?shù)木唧w方式等進(jìn)行規(guī)定,從而緩解發(fā)射國(guó)和私人實(shí)體之間的困境。
此外,當(dāng)國(guó)內(nèi)的私人實(shí)體參與國(guó)外的商業(yè)空間項(xiàng)目合作時(shí),在其簽署合作協(xié)議時(shí),可以通過(guò)國(guó)內(nèi)許可制度對(duì)國(guó)家的最高賠償限額以及國(guó)家和私人實(shí)體之間的賠償份額作出規(guī)定。該限額和份額的規(guī)定可以成為國(guó)內(nèi)私人實(shí)體參與國(guó)際空間合作的準(zhǔn)入條件,從而緩解國(guó)家承擔(dān)因其國(guó)內(nèi)的私人實(shí)體從事外空活動(dòng)造成的損害而承擔(dān)的國(guó)際責(zé)任??梢灶A(yù)見(jiàn),私人實(shí)體在太空探索和開發(fā)的過(guò)程中將發(fā)揮越來(lái)越重要的作用,通過(guò)航天國(guó)家的實(shí)踐,以上建議是解決當(dāng)前困境較為理想的方案。
(3)不可辨認(rèn)的空間碎片造成的損失
截至2018年,圍繞地球軌道運(yùn)行的空間碎片數(shù)量多達(dá)50多萬(wàn)。國(guó)際社會(huì)不可能對(duì)這些對(duì)空間功能性物體構(gòu)成重大威脅的空間碎片進(jìn)行全面的識(shí)別和跟蹤,特別是隨著功能性空間物體數(shù)量的增加,空間碎片的增加速度也在同步增加,當(dāng)功能性空間物體受到不能識(shí)別的空間碎片的碰撞之后,很難對(duì)這些碎片的國(guó)籍進(jìn)行識(shí)別,[16]這使得適用《責(zé)任公約》對(duì)受害國(guó)進(jìn)行賠償成為了一個(gè)難題。在中國(guó)空間站國(guó)際合作過(guò)程中,也有可能面臨這一困境,也許可以建立一個(gè)所有空間碎片制造國(guó)分擔(dān)不明空間碎片造成的損害賠償責(zé)任的機(jī)制,或者是通過(guò)強(qiáng)制商業(yè)保險(xiǎn)的方式來(lái)減輕受害國(guó)的損失。由于涉及到國(guó)家利益的均衡與協(xié)調(diào),這些辦法還有待進(jìn)一步的協(xié)商、論證和實(shí)踐。
在現(xiàn)有的外空法框架下,由私人實(shí)體發(fā)射到外層空間的物體,應(yīng)當(dāng)由有義務(wù)對(duì)其進(jìn)行授權(quán)和監(jiān)督的締約國(guó)進(jìn)行登記。根據(jù)《登記公約》②1976年生效的《關(guān)于登記射入外層空間物體的公約》(簡(jiǎn)稱《登記公約》)。第2條的規(guī)定,空間物體的登記分為兩個(gè)層級(jí):一個(gè)是國(guó)家登記冊(cè),其內(nèi)容和條件由登記國(guó)自行確定;另一個(gè)是聯(lián)合國(guó)登記冊(cè),登記國(guó)需根據(jù)條約提供強(qiáng)制性信息。雖然《登記公約》設(shè)立了強(qiáng)制性的國(guó)際登記制度,但是在外空商業(yè)化這一背景下,國(guó)際登記制度的缺陷也愈發(fā)明顯,在接下來(lái)的空間站商業(yè)化過(guò)程中急需得到解決。[17]
第一個(gè)問(wèn)題是根據(jù)《登記公約》第2條第2款①《登記公約》第2條第2款:“任何此種外空物體有兩個(gè)以上的發(fā)射國(guó)時(shí),各該國(guó)應(yīng)共同決定由其中哪一國(guó)依照本條第1款登記該外空物體,同時(shí)注意到關(guān)于各國(guó)探索和利用包括月球和其他天體在內(nèi)外層空間活動(dòng)的原則條約第八條的規(guī)定,并且不妨礙各發(fā)射國(guó)間就外空物體及外空物體上任何人員的管轄和控制問(wèn)題所締結(jié)的或日后締結(jié)的適當(dāng)協(xié)定?!边_(dá)成的協(xié)議的可執(zhí)行性問(wèn)題,該協(xié)議涉及發(fā)射國(guó)之間管轄權(quán)和控制權(quán)的分配。即使發(fā)射服務(wù)提供國(guó)與客戶國(guó)之間存在發(fā)射前協(xié)議,協(xié)議內(nèi)容包含客戶國(guó)在發(fā)射服務(wù)國(guó)成功發(fā)射空間物體之后對(duì)空間物體進(jìn)行國(guó)際登記的義務(wù)。但是如果客戶國(guó)拒絕履行合同約定的國(guó)際登記義務(wù)時(shí),并沒(méi)有有效的國(guó)際機(jī)制使其履行登記義務(wù)。在商業(yè)發(fā)射市場(chǎng)上,避免這種違約行為的可行方案是在發(fā)射前簽訂協(xié)議時(shí),由客戶國(guó)支付發(fā)射服務(wù)提供國(guó)一定數(shù)量的保證金,一旦發(fā)射成功,該客戶國(guó)應(yīng)在固定期限內(nèi)對(duì)該空間物體進(jìn)行國(guó)際登記,根據(jù)合同約定,發(fā)射服務(wù)提供國(guó)應(yīng)當(dāng)在客戶國(guó)履行了登記義務(wù)之后返還保證金。
第二,《登記公約》第4條規(guī)定每一登記國(guó)應(yīng)盡快向聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)提供相關(guān)情報(bào)②具體情報(bào)內(nèi)容包括:“(a)發(fā)射國(guó)或多數(shù)發(fā)射國(guó)的國(guó)名;(b)外空物體的適當(dāng)標(biāo)志或其登記號(hào)碼;(c)發(fā)射的日期和地域或地點(diǎn);(d)基本的軌道參數(shù),包括:波節(jié)周期,傾斜角,遠(yuǎn)地點(diǎn),近地點(diǎn);(e)外空物體的一般功能。”,然而并沒(méi)有明確規(guī)定具體的登記義務(wù)履行時(shí)間。這一模糊的規(guī)定使得各締約國(guó)在進(jìn)行空間物體登記的過(guò)程中出現(xiàn)延遲甚至是不履行登記義務(wù)的情形。針對(duì)這一缺陷,有學(xué)者提出了一些針對(duì)登記制度改進(jìn)的建議,例如如果發(fā)射的空間物體包含核動(dòng)力源,發(fā)射國(guó)應(yīng)當(dāng)在成功發(fā)射后兩個(gè)小時(shí)內(nèi)通知聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)、針對(duì)一般的衛(wèi)星以及空間站組成部分的發(fā)射,應(yīng)當(dāng)在成功發(fā)射后一天內(nèi)在聯(lián)合國(guó)對(duì)空間物體進(jìn)行登記??臻g物體的及時(shí)登記對(duì)于空間站商業(yè)化過(guò)程中對(duì)于空間物體管轄權(quán)和控制權(quán)的確定,以及責(zé)任主體的認(rèn)定起著關(guān)鍵的作用,所以登記時(shí)限問(wèn)題理應(yīng)在中國(guó)空間站商業(yè)化過(guò)程中得到妥善的解決。
第三,《登記公約》第2條確立了空間物體國(guó)家層面的登記義務(wù)③《登記公約》第2條第1款規(guī)定:“發(fā)射國(guó)在發(fā)射一個(gè)外空物體進(jìn)入或越出地球軌道時(shí),應(yīng)以登入其所須保持的適當(dāng)?shù)怯泝?cè)的方式登記該外空物體,每一發(fā)射國(guó)應(yīng)將其設(shè)置此種登記冊(cè)的事通知聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)?!?,由于登記內(nèi)容是由國(guó)家自行決定的,因此國(guó)家登記冊(cè)的具體要求可以由各國(guó)的國(guó)內(nèi)法進(jìn)行規(guī)定。但是,在聯(lián)合國(guó)登記這一層級(jí),考慮到空間技術(shù)的不斷發(fā)展,越來(lái)越多的國(guó)家和空間實(shí)體有能力開展外空活動(dòng),并且進(jìn)行更廣泛的國(guó)際空間合作。在這一背景下,外空活動(dòng)項(xiàng)目變得更加復(fù)雜,參與的實(shí)體也越來(lái)越多樣化,僅憑現(xiàn)有的《登記公約》規(guī)定的強(qiáng)制性信息將無(wú)法充分實(shí)現(xiàn)制定國(guó)際登記制度的初衷。
為了提升空間物體國(guó)際登記制度的標(biāo)準(zhǔn)化以及增加更多有助于空間管理的登記信息,聯(lián)合國(guó)于2007年通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)家和國(guó)際政府間組織登記空間物體的做法的建議》④聯(lián)合國(guó)2007年12月17日第62/101號(hào)決議。,該決議雖然不具備國(guó)際法的約束力,但其為締約國(guó)提供了更為詳細(xì)的國(guó)際登記參考標(biāo)準(zhǔn)。在該建議中,聯(lián)合國(guó)外空委根據(jù)各國(guó)的實(shí)踐總結(jié)出一份登記信息清單,各國(guó)可根據(jù)該清單向聯(lián)合國(guó)對(duì)其發(fā)射的空間物體進(jìn)行國(guó)家登記和國(guó)際登記。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,完善空間物體登記制度能夠提升外空活動(dòng)的透明度,增強(qiáng)空間態(tài)勢(shì)感知和規(guī)范外空交通管制,以及防止外空武器的擴(kuò)散。對(duì)于中國(guó)空間站而言,無(wú)論是出于維護(hù)空間站商業(yè)活動(dòng)的平穩(wěn)運(yùn)營(yíng)還是促進(jìn)外空活動(dòng)的長(zhǎng)期可持續(xù)性,解決現(xiàn)有登記制度存在的問(wèn)題都具有積極的促進(jìn)作用。
我國(guó)當(dāng)下的航天立法進(jìn)程落后于空間技術(shù)的發(fā)展水平,這與我國(guó)作為空間大國(guó)的地位不相匹配,甚至?xí)萍s我國(guó)成為空間強(qiáng)國(guó)的發(fā)展步伐。我國(guó)當(dāng)前與外空活動(dòng)相關(guān)的法律政策以及部門設(shè)置都存在一定程度的體系分散和重合的現(xiàn)象,難以充分保證國(guó)內(nèi)航天產(chǎn)業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)上力爭(zhēng)上游的發(fā)展需求。隨著參與外空活動(dòng)的國(guó)家及各類實(shí)體的數(shù)量與日俱增,國(guó)際外空法體系也在進(jìn)行不可避免的升級(jí)演進(jìn)。在此過(guò)程中,根據(jù)國(guó)際空間站的運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn),制度方面的確定性是空間站項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的前提保障,一國(guó)的空間立法對(duì)于這種確定性的確立起著至關(guān)重要的作用。值得關(guān)注的是,國(guó)務(wù)院發(fā)布的《2016中國(guó)的航天》白皮書⑤國(guó)務(wù)院新聞辦公室12月27日發(fā)表《2016中國(guó)的航天》白皮書。中明確提出,中國(guó)接下來(lái)將加快推行以航天法立法為核心的法制航天建設(shè)。①航天法制建設(shè)具體包括:研究制定空間數(shù)據(jù)與應(yīng)用管理?xiàng)l例、宇航產(chǎn)品與技術(shù)出口管理?xiàng)l例等法規(guī),完善航天發(fā)射項(xiàng)目許可管理、空間物體登記管理、科研生產(chǎn)許可管理等法規(guī)。2018年第十三屆全國(guó)人大五年立法規(guī)劃將“航天法”升格為第二類立法項(xiàng)目,這標(biāo)志著我國(guó)航天法立法工作進(jìn)入了全面加速階段。[18]
為促進(jìn)國(guó)家空間事業(yè)的發(fā)展,除了美俄等傳統(tǒng)航天國(guó)家,一些新興航天國(guó)家甚至包括非航天國(guó)家都制定了自己的國(guó)家外空法規(guī)。在外空活動(dòng)發(fā)展過(guò)程中,這些國(guó)家層面的空間立法為航天產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了穩(wěn)定的制度保障,特別是為外空商業(yè)化的發(fā)展創(chuàng)造了可預(yù)測(cè)的制度環(huán)境。就國(guó)家航天立法這一主題,國(guó)內(nèi)外學(xué)者已從各方面對(duì)其必要性和可行性進(jìn)行了論證和提議,特別是對(duì)大型空間項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中,國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法所發(fā)揮的作用進(jìn)行了積極全面的探討。中國(guó)空間站作為即將投入運(yùn)營(yíng)的大型空間項(xiàng)目,具有廣泛的代表性和國(guó)際參與性,以中國(guó)空間站商業(yè)化為切入點(diǎn),進(jìn)一步深入研究國(guó)際外空法體系的不足和改善的方案是當(dāng)下和未來(lái)具有理論和實(shí)踐價(jià)值的研究方向。上文通過(guò)對(duì)空間站商業(yè)化與現(xiàn)存外空條約及其包含的基本原則的相關(guān)性進(jìn)行分析,提出了國(guó)際外空法體系存在的不足以及可能的解決方案。在我國(guó)接下來(lái)的航天立法過(guò)程中,可以從以上探析中得到如下幾點(diǎn)啟示:
我國(guó)航天立法首先應(yīng)當(dāng)重申《外空條約》確立的和平利用外空原則,一切空間活動(dòng)應(yīng)當(dāng)以維護(hù)外空和平的方式進(jìn)行,這也符合我國(guó)的國(guó)家安全利益和外交禮儀。此外,還應(yīng)當(dāng)妥善處理好全人類共同利益原則與中國(guó)空間站商業(yè)化之間的關(guān)系,制定相應(yīng)的原則條款來(lái)規(guī)制空間站商業(yè)活動(dòng)過(guò)程中如何兼顧全人類共同利益的措施和方式,從而確保在外空領(lǐng)域貫徹落實(shí)人類命運(yùn)共同體理念。在外空活動(dòng)日益頻繁的背景下,空間環(huán)境保護(hù)已成為國(guó)際社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn),空間站的可持續(xù)發(fā)展不僅意味著資金和技術(shù)方面的不間斷長(zhǎng)期投入,也包含了空間環(huán)境保護(hù)方面的內(nèi)容??臻g站的國(guó)際參與性也能夠促進(jìn)國(guó)際社會(huì)在外空環(huán)境保護(hù)方面達(dá)成某些共識(shí),從而在一定程度上達(dá)到商業(yè)化的私人利益取向與全人類共同利益之間的平衡。[19]
由于我國(guó)是現(xiàn)存五大外空條約②《外空條約》《責(zé)任公約》《營(yíng)救協(xié)定》《登記公約》和《月球協(xié)定》。中除了《月球協(xié)定》之外的四個(gè)條約的締約國(guó),在我國(guó)的航天立法中應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)中國(guó)作為締約國(guó)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的條約義務(wù),例如對(duì)于本國(guó)外空活動(dòng)的監(jiān)督管理義務(wù)、賠償義務(wù)、國(guó)際登記義務(wù)、空間物體及人員的營(yíng)救返還義務(wù)、環(huán)境保護(hù)義務(wù)等。對(duì)于現(xiàn)存外空條約中存在的模糊規(guī)定,在不違反外空條約宗旨的前提下,我國(guó)可以根據(jù)國(guó)家利益需求來(lái)制定更為具體的航天法母法及其下位法。例如外空劃界問(wèn)題,我國(guó)可以參考別國(guó)在國(guó)內(nèi)法中已經(jīng)作出的規(guī)定對(duì)本國(guó)外空活動(dòng)中適用的外空范圍進(jìn)行限定;對(duì)于外空游客的地位也可進(jìn)行有利于空間站商業(yè)化發(fā)展的定義。
為了提高私營(yíng)實(shí)體參與空間站商業(yè)活動(dòng)的積極性,國(guó)家航天立法可以就國(guó)內(nèi)外私營(yíng)實(shí)體參與中國(guó)空間站項(xiàng)目合作的責(zé)任分擔(dān)份額進(jìn)行事先規(guī)定。在空間站商業(yè)化發(fā)展的早期,我國(guó)政府可以選擇承擔(dān)較大比例的賠償份額,這能夠吸引更多的中小企業(yè)參與到空間站的商業(yè)合作項(xiàng)目中。此外,通過(guò)航天法下位法完善我國(guó)的空間物體登記冊(cè),同時(shí)提升我國(guó)民用空間物體相關(guān)信息的透明度。根據(jù)聯(lián)合國(guó)出臺(tái)的加強(qiáng)空間物體國(guó)際登記的做法的建議,我國(guó)可以在維護(hù)國(guó)家安全利益的前提下向聯(lián)合國(guó)提供更多相關(guān)空間站的信息,這有利于強(qiáng)化中國(guó)空間站開放合作的姿態(tài),同時(shí)也能夠提升我國(guó)在商業(yè)航天市場(chǎng)上的國(guó)際形象,從而吸引更多潛在的商業(yè)合作者。
我國(guó)航天立法還應(yīng)當(dāng)明確體現(xiàn)外空法的國(guó)際合作原則,航天法母法的下位法規(guī)應(yīng)當(dāng)對(duì)空間站可能的合作方式進(jìn)行詳盡列舉式的規(guī)定,對(duì)于國(guó)際合作的準(zhǔn)入條件也提出原則性的要求。對(duì)于中國(guó)空間站潛在的商業(yè)化發(fā)展,我國(guó)航天立法及配套法規(guī)政策應(yīng)當(dāng)在國(guó)際空間合作方面采取務(wù)實(shí)的態(tài)度,即不論政治和意識(shí)形態(tài)以及文化方面的差異,確保不同類型的國(guó)家都能夠參與到空間站項(xiàng)目中來(lái)。③中國(guó)載人航天工程辦公室和聯(lián)合國(guó)外層空間事務(wù)辦公室于2019年6月12日在維也納聯(lián)合宣布,來(lái)自17個(gè)國(guó)家的9個(gè)項(xiàng)目從42項(xiàng)申請(qǐng)中脫穎而出,成為中國(guó)空間站科學(xué)實(shí)驗(yàn)首批入選項(xiàng)目。這也預(yù)示著中國(guó)空間站的國(guó)際合作進(jìn)入了新的階段??臻g站商業(yè)化國(guó)際合作過(guò)程中通常也伴隨著競(jìng)爭(zhēng),中國(guó)應(yīng)當(dāng)在履行國(guó)際法義務(wù)的同時(shí)最大限度地爭(zhēng)取和維護(hù)國(guó)家利益,主導(dǎo)和協(xié)調(diào)好空間站的運(yùn)營(yíng)發(fā)展。根據(jù)國(guó)際關(guān)系理論,各國(guó)參與國(guó)際合作的意圖復(fù)雜多變,會(huì)涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)家安全和外交等各種因素的考量。外空合作比傳統(tǒng)的地面合作項(xiàng)目更具挑戰(zhàn)性,冷戰(zhàn)時(shí)期及之后美蘇(俄)空間合作就是典型的例子。因此,在接下來(lái)的航天立法中,相關(guān)制度應(yīng)當(dāng)確保我國(guó)在空間合作方面能夠?qū)で蟾鲊?guó)的共同利益,通過(guò)平衡合作伙伴的不同利益來(lái)化解分歧,爭(zhēng)取利益最大化。