李 鋼

(沈陽鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院，遼寧 沈陽 110001)

近年來，我國(guó)世界第二大經(jīng)濟(jì)體的地位日益凸顯。隨著我國(guó)不斷深化面向世界的開放型“一帶一路”國(guó)際合作，海洋經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對(duì)外開放中具有全局性的戰(zhàn)略重點(diǎn)。遼寧省近海水域面積6.8萬平方公里，海域廣闊、資源豐富，特別是環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)的確定為遼寧發(fā)展沿海經(jīng)濟(jì)帶提供了巨大機(jī)遇。當(dāng)前，在大力發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的過程中，國(guó)家對(duì)現(xiàn)有的海域使用狀況不斷做出調(diào)整，由此產(chǎn)生的涉及海域使用權(quán)提前收回的糾紛也日漸增多?；趯?duì)《中華人民共和國(guó)海域管理法》(以下簡(jiǎn)稱《海域管理法》)第30條規(guī)定的綜合分析可知，因公益需要提前收回海域使用權(quán)屬于行政征收中的公益征收，國(guó)家應(yīng)當(dāng)給予權(quán)利人相應(yīng)的行政補(bǔ)償。此類行政糾紛的公正處理直接關(guān)系環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展，關(guān)系沿海漁民以及其他海域使用人及時(shí)解決生產(chǎn)生活糾紛問題。為此，筆者圍繞提前收回海域使用權(quán)行政補(bǔ)償訴訟實(shí)踐需要，結(jié)合各地法院生效案例，對(duì)當(dāng)事人資格確認(rèn)、法定事由適用和具體補(bǔ)償判定等爭(zhēng)議問題進(jìn)行探討，嘗試提出審判思路，以促進(jìn)提前收回海域使用權(quán)相關(guān)行政訴訟糾紛的公正解決，有效推動(dòng)環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)發(fā)展的規(guī)范化和法治化。

一、原告資格的認(rèn)定

(一)基于立法解析

依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》)的規(guī)定，具備行政訴訟原告的資格應(yīng)滿足主、客觀兩方面的條件：主觀條件是起訴人認(rèn)為其合法權(quán)益受到該行政行為侵犯，繼而提出自己的訴訟主張，這是引起行政訴訟發(fā)生的原因(1)參見何海波：《行政訴訟法》，北京：法律出版社，2016年3月第2版，第192頁。；客觀條件是起訴人必須與該行政行為之間具有利害關(guān)系，從而享有訴權(quán)，這是行政訴訟形成的根據(jù)。主客觀兩個(gè)條件中，客觀條件是作出判斷的實(shí)質(zhì)考量?jī)?nèi)容。結(jié)合《行政訴訟法》第25條第1款的規(guī)定，行政訴訟中所指的利害關(guān)系是原告與被訴行政行為之間存在利益關(guān)系，具體包括不利的關(guān)系和有利的關(guān)系，但必須是一種已經(jīng)形成或者必將形成的關(guān)系(2)參見最高人民法院行政審判庭編：《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》釋義，北京：中國(guó)城市出版社，2000年版，第27頁。。實(shí)踐中，這種關(guān)系主要為直接對(duì)起訴人人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法利益產(chǎn)生不利影響的關(guān)聯(lián)關(guān)系，通常不包括間接影響的關(guān)聯(lián)關(guān)系。較為典型的表現(xiàn)形式為行政行為減少、消滅了原告的某些權(quán)利義務(wù)，使原告申請(qǐng)、請(qǐng)求不能實(shí)現(xiàn)或者部分實(shí)現(xiàn)。

在提前收回海域使用權(quán)行政補(bǔ)償訴訟中，行政補(bǔ)償對(duì)象通常為原海域使用權(quán)人。海域使用權(quán)人主要是指該海域已頒發(fā)的使用權(quán)證明書上載明的權(quán)利人，系該行政補(bǔ)償行為的相對(duì)人。海域使用權(quán)人認(rèn)為其合法權(quán)益受到該行政行為侵犯，提出自己的主張，符合提起行政訴訟的主客觀條件，當(dāng)然具備行政訴訟原告資格。然而，實(shí)踐中因?qū)嶋H海域使用人的經(jīng)營(yíng)狀態(tài)多樣以及形成的養(yǎng)殖物所有權(quán)歸屬等情況，關(guān)于起訴人是否具備相關(guān)訴訟的原告資格問題，應(yīng)當(dāng)著重把握客觀條件即起訴人與被訴行政補(bǔ)償行為之間是否具有利害關(guān)系。

(二)司法案例展開

某鹽場(chǎng)對(duì)涉案的4個(gè)參圈(養(yǎng)殖海參場(chǎng)所)海域依法取得海域使用權(quán)證，是涉案參圈的海域使用權(quán)人。馬某與某鹽場(chǎng)簽訂承包含4個(gè)參圈海域的合同，后馬某將此海域轉(zhuǎn)租給胡某，胡某再次轉(zhuǎn)租給蘇某、王某。在蘇、王經(jīng)營(yíng)期間，該海域所在管委會(huì)頒布《海域征用補(bǔ)償辦法》(以下簡(jiǎn)稱《補(bǔ)償辦法》)，上述海域在其收回海域使用權(quán)的范圍內(nèi)。該管委會(huì)就此給予鹽場(chǎng)和現(xiàn)經(jīng)營(yíng)者王某、蘇某補(bǔ)償(3)參見中國(guó)裁判文書網(wǎng)：遼寧省高級(jí)人民法院(2016)遼行終396號(hào)行政裁定書,[EB/OL].http://wenshu.court.gov.cn/.。在胡某提起的相關(guān)行政補(bǔ)償案件中，關(guān)于如何確定海域補(bǔ)償對(duì)象，胡某是否具有提起海域補(bǔ)償訴訟的原告資格等問題值得研究。

該案中，為征收涉案海域使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，該管委會(huì)依法并結(jié)合實(shí)際制定了《補(bǔ)償辦法》?！堆a(bǔ)償辦法》第9條規(guī)定：“海域征用補(bǔ)償對(duì)象為海域使用權(quán)人”；第5條規(guī)定：“本辦法所指海域使用權(quán)人，是指依法取得海域使用權(quán)證書或其他有效權(quán)屬證明，從事海水養(yǎng)殖和捕撈生產(chǎn)的單位和個(gè)人”。其中，關(guān)于“其他有效權(quán)屬證明”在《補(bǔ)償辦法》第5條、第14條、第16條第1款、第17條第1款中均有表述，該管委會(huì)將其涵義界定為“其他依法取得政府或政府相關(guān)部門頒發(fā)的除《海域使用權(quán)證書》外的其他權(quán)屬證書，不包括承包經(jīng)營(yíng)合同等合同類文書”。即“其他有效權(quán)屬證明”是在用海人未取得《海域使用權(quán)證書》而使用海域的情形下，依法獲得的政府或政府相關(guān)部門頒發(fā)的合法使用海域的其他有效證明，故《補(bǔ)償辦法》關(guān)于補(bǔ)償對(duì)象的規(guī)定與上位法一致。該管委會(huì)根據(jù)《補(bǔ)償辦法》的規(guī)定，將持有該涉案參圈的海域使用權(quán)證書的某鹽場(chǎng)確定為補(bǔ)償對(duì)象于法有據(jù)。同時(shí)，該鹽場(chǎng)沒有直接經(jīng)營(yíng)而是將其承包給他人且多層轉(zhuǎn)包，致使海域使用權(quán)人與實(shí)際經(jīng)營(yíng)人不一致。因承包從事養(yǎng)殖業(yè)務(wù)，所以，因海域征收而一同被征收的養(yǎng)殖物所有權(quán)應(yīng)歸屬實(shí)際經(jīng)營(yíng)人。對(duì)征收海域中養(yǎng)殖物的補(bǔ)償對(duì)象應(yīng)確定為依據(jù)合同關(guān)系確定的征海時(shí)仍然從事養(yǎng)殖生產(chǎn)的實(shí)際經(jīng)營(yíng)者。因?yàn)閷?shí)際經(jīng)營(yíng)者與被征收海域的相關(guān)設(shè)施及收益關(guān)系最為密切，且經(jīng)營(yíng)是使用的特定載體之一，涉案征收補(bǔ)償理應(yīng)包括養(yǎng)殖物及相關(guān)設(shè)施，故實(shí)際經(jīng)營(yíng)者王某、蘇某亦應(yīng)作為征收涉海域使用權(quán)的補(bǔ)償對(duì)象。

對(duì)于胡某而言，該管委會(huì)提前收回海域使用權(quán)的行為，并沒有涉及征收其財(cái)產(chǎn)，胡某對(duì)涉案參圈不應(yīng)享有獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，其向管委會(huì)主張補(bǔ)償款既無事實(shí)依據(jù)，也不符合法律規(guī)定，胡某無權(quán)向管委會(huì)主張補(bǔ)償。在該案一系列轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)包的行為中，胡某的法律地位僅是馬某與某鹽場(chǎng)合同中的次承租人和下位合同中的轉(zhuǎn)租人，而不是該案一系列租賃合同中的出租人，其不享有涉案海域使用權(quán)人的補(bǔ)償權(quán)。同時(shí)，胡某將參圈轉(zhuǎn)租給后手即實(shí)際經(jīng)營(yíng)者蘇某、王某，其既非參圈所有權(quán)人，又非養(yǎng)殖物所有權(quán)人，因此，涉案提前收回海域使用權(quán)的行為不涉及胡某的財(cái)產(chǎn)，胡某不應(yīng)享有獲取行政補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。依據(jù)《行政訴訟法》第25條第1款的規(guī)定，鑒于胡某并不享有涉案參圈的補(bǔ)償利益，其與該案的被訴行政行為即管委會(huì)所作出的補(bǔ)償行為之間沒有利害關(guān)系，故胡某不具備提起訴訟的原告主體資格。

當(dāng)然，如果胡某具有合法有效的證據(jù)證明其對(duì)參圈投資沒有收回，基于合同約定或者添附等享有財(cái)產(chǎn)權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)民事法律規(guī)范另行主張權(quán)利，而無權(quán)直接向該管委會(huì)提出行政補(bǔ)償要求。司法實(shí)踐中，補(bǔ)償義務(wù)主體在知道或者應(yīng)當(dāng)知道承租人具有獨(dú)立的補(bǔ)償利益，既不在其與原海域使用權(quán)人和實(shí)際經(jīng)營(yíng)人簽訂的補(bǔ)償協(xié)議或者作出的補(bǔ)償決定中給付上述獨(dú)立的補(bǔ)償利益，也不另行與該承租人簽訂補(bǔ)償協(xié)議或者作出補(bǔ)償決定解決上述獨(dú)立的補(bǔ)償利益問題的，該承租人有權(quán)以自己名義主張上述獨(dú)立的行政補(bǔ)償利益。

(三)思考與延伸

從司法實(shí)踐看，提前收回海域使用權(quán)行政補(bǔ)償行為“具有利害關(guān)系”的原告，顯然不限于提前收回海域使用權(quán)行政補(bǔ)償行為的行政相對(duì)人，還應(yīng)包括有利害關(guān)系的第三人?！熬哂欣﹃P(guān)系”作為原告主體資格要件，具體要求起訴人在向法院提起訴訟時(shí)，其提交的起訴材料需具有顯示其“可能”因?yàn)樘崆笆栈睾Ｓ蚴褂脵?quán)行政補(bǔ)償行為導(dǎo)致權(quán)益受到損害的初步證明。同時(shí)，2020年施行的《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》對(duì)于協(xié)議外利害關(guān)系人原告資格作出了更加明確的規(guī)定(4)《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第5條是關(guān)于協(xié)議外利害關(guān)系人原告資格的規(guī)定，雖規(guī)定中未明確提及海域使用權(quán)等補(bǔ)償問題，但提前收回海域使用權(quán)作為公益征收一種，不論在其性質(zhì)類似征收土地的協(xié)議，還是從該規(guī)定的兜底條款來看，都應(yīng)適用于海域使用權(quán)方面補(bǔ)償協(xié)議。，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真把握行政協(xié)議具有不同于傳統(tǒng)單方行政行為的公私雙重特性。鑒于提前收回海域使用權(quán)補(bǔ)償協(xié)議屬于行政協(xié)議，判斷協(xié)議外利害關(guān)系人的原告資格，要在適當(dāng)考量合同相對(duì)性原則影響的同時(shí)，重點(diǎn)審查其與該補(bǔ)償協(xié)議是否存在利害關(guān)系且其固有利益受損的情形。

二、適格被告的確定

如前所述，提前收回海域使用權(quán)屬于海域使用權(quán)征收范疇。針對(duì)海域征收實(shí)施與補(bǔ)償問題，《海域管理法》明確規(guī)定原批準(zhǔn)用海的人民政府可以依法收回海域使用權(quán)，縣級(jí)以上人民政府海洋行政主管部門對(duì)海域使用申請(qǐng)進(jìn)行審核并報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)。我國(guó)海域的使用權(quán)分別由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)和地方人民政府批準(zhǔn)，收回海域使用權(quán)的主體為縣級(jí)以上人民政府。從《遼寧省海域使用管理辦法》第22條規(guī)定來看，因公共利益或者國(guó)家安全等原因，需要提前收回海域使用權(quán)的，原批準(zhǔn)用海的人民政府對(duì)海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)補(bǔ)償。因此，收回海域使用權(quán)的補(bǔ)償主體為收回海域使用權(quán)的主體，也是原批準(zhǔn)用海的縣級(jí)以上人民政府。

在實(shí)踐中，很多海域征收補(bǔ)償協(xié)議并非為縣級(jí)以上人民政府與被征收補(bǔ)償人所簽訂，存在大量被征收海域所在的街道辦、村委會(huì)或者開發(fā)建設(shè)公司與被征收人簽訂的“海域征收補(bǔ)償協(xié)議”的情況。對(duì)此，法院應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)定海域征收補(bǔ)償主體即行政訴訟被告？

第一，關(guān)于政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)簽訂海域征收補(bǔ)償協(xié)議的補(bǔ)償主體認(rèn)定?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》(法釋〔2018〕1號(hào))第20條第3款規(guī)定：“沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，行政機(jī)關(guān)授權(quán)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織行使行政職權(quán)的，屬于行政訴訟法第26條規(guī)定的委托，應(yīng)當(dāng)以該行政機(jī)關(guān)為被告”。在海域征收補(bǔ)償案件中，目前尚無法律法規(guī)授權(quán)某個(gè)行政機(jī)關(guān)下屬機(jī)構(gòu)或者其他組織有權(quán)進(jìn)行海域征收補(bǔ)償，故主體仍為縣級(jí)以上人民政府。所以，政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者派出機(jī)構(gòu)(如管委會(huì)、街道辦)在海域征收補(bǔ)償過程中與被征收人簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議的行政法律關(guān)系中，其本身并非海域征收補(bǔ)償法律關(guān)系的主體，補(bǔ)償主體仍為縣級(jí)以上人民政府。

第二，關(guān)于非行政機(jī)關(guān)所簽訂海域征收補(bǔ)償協(xié)議的補(bǔ)償主體認(rèn)定。在實(shí)踐中較為常見的情形是開發(fā)建設(shè)公司、投資公司等非行政機(jī)關(guān)作為補(bǔ)償協(xié)議的“主體”與被征收補(bǔ)償人訂立征收補(bǔ)償協(xié)議。鑒于行政訴訟被告應(yīng)當(dāng)是作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)即法律法規(guī)授權(quán)的依法獨(dú)立登記的行政組織，開發(fā)公司等經(jīng)營(yíng)性企業(yè)并非行政組織，是否屬于委托授權(quán)尚須審查法定依據(jù)，故無法成為行政訴訟的被告，亦非征收補(bǔ)償協(xié)議法律關(guān)系的主體。據(jù)此，該海域征收補(bǔ)償主體仍為有權(quán)收回海域使用權(quán)的人民政府。

值得注意的是，如果上述海域征收補(bǔ)償協(xié)議符合“行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議”(5)參見最高人民法院行政庭著：《〈最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定〉理解與適用》，北京：人民法院出版社，2020年7月1日版，第31頁。的要求，則屬于行政訴訟法第12條第1款第(十一)項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議；對(duì)于由政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)簽訂的行政協(xié)議，根據(jù)情況可視為行政委托；對(duì)于由開發(fā)建設(shè)公司、投資公司等企業(yè)單位簽訂的協(xié)議，原海域使用權(quán)人若根據(jù)協(xié)議以開發(fā)建設(shè)公司等為被告提起行政訴訟的，則法院有必要向起訴方釋明其應(yīng)以補(bǔ)償機(jī)關(guān)為被告，并可將開發(fā)建設(shè)公司等企業(yè)單位列為第三人參加訴訟。

三、法定事由的適用

(一)公共利益的界定

提前收回海域使用權(quán)的法定事由是因公共利益或者國(guó)家安全的需要?；谔崆笆栈睾Ｓ蚴褂脵?quán)的征收性質(zhì)，事由所稱“國(guó)家安全”通常包括制止分裂活動(dòng)、抵御外國(guó)入侵、維護(hù)國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)完整等。從概念外延方面分析，國(guó)家安全顯然是涵蓋在公共利益之內(nèi)，并且維護(hù)國(guó)家安全應(yīng)屬于重大的“公共利益”。提前收回海域使用權(quán)的法定事由將“國(guó)家安全”單獨(dú)區(qū)分出來，更多意義在于凸現(xiàn)“國(guó)家安全”的重要且不可替代性。所以，作為提前收回海域使用權(quán)法定事由的“公共利益”系指除維護(hù)國(guó)家安全需要之外的公共利益。

在我國(guó)以往的土地征收實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)對(duì)“公共利益”范疇的擴(kuò)大曾導(dǎo)致了土地征收權(quán)濫用的情形。為此，應(yīng)當(dāng)正確把握提前收回海域使用權(quán)中的“公共利益”，避免海域使用權(quán)收回重蹈以往土地征收工作的“覆轍”。根據(jù)《海域管理法》的有關(guān)規(guī)定，符合“公共利益”的用海項(xiàng)目具體包括：

一是免繳海域使用金的用海項(xiàng)目基本上符合“公共利益”的要求。《海域管理法》中規(guī)定了海域有償使用制度，規(guī)定了免繳和減交海域使用金的情形。其中第35條規(guī)定：“下列用海，免繳海域使用金：(一)軍事用海；(二)公務(wù)船舶專用碼頭用海；(三)非經(jīng)營(yíng)性的航道、錨地等交通基礎(chǔ)設(shè)施用海；(四)教學(xué)、科研、防災(zāi)減災(zāi)、海難搜救打撈等非經(jīng)營(yíng)性公益事業(yè)用海”。

二是部分減交海域使用金的用海項(xiàng)目符合“公共利益”的要求?！逗Ｓ蚬芾矸ā芬?guī)定，公用設(shè)施用海和國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目用?？梢詼p交海域使用金。比如，對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展意義重大的交通工程項(xiàng)目，事關(guān)海洋自然保護(hù)區(qū)和重要漁業(yè)資源繁殖區(qū)的設(shè)立項(xiàng)目等，都應(yīng)當(dāng)屬于公共利益的范疇(6)參見吳繼陸，張志華：“海域使用權(quán)收回的幾個(gè)法律問題” ,載《海洋開發(fā)與管理》2007年第1期，第59-63頁。。

另外，在我國(guó)部分沿海地區(qū)的現(xiàn)有規(guī)定中，海域使用權(quán)提前收回的原因還包括海洋功能區(qū)劃的調(diào)整、工程建設(shè)的需要等，對(duì)此，海域使用權(quán)的提前收回應(yīng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定實(shí)施。一個(gè)項(xiàng)目或者是規(guī)劃如需用?？煞裉崆笆栈睾Ｓ蚴褂脵?quán)需要通過對(duì)具體項(xiàng)目的立項(xiàng)、審批、性質(zhì)、用途等進(jìn)行分析，方可確認(rèn)是否屬于《海域使用管理法》規(guī)定的海域使用權(quán)提前收回的情形(7)參見關(guān)正義，董世華：“用益物權(quán)視角下的海域使用權(quán)提前收回研究”，載大連海事法院官網(wǎng),http://www.dlhsfy.gov.cn/court/index.html.。應(yīng)予注意的是，近年來實(shí)踐中出現(xiàn)一些不屬于公共項(xiàng)目，但由建設(shè)單位、施工單位與海域使用權(quán)人協(xié)商確定補(bǔ)償費(fèi)用的現(xiàn)象，對(duì)此在不違反海域監(jiān)管規(guī)范的情況下，可以考慮依據(jù)民事法律法規(guī)處理。

(二)典型裁判解讀

以榕某船舶公司與某省人民政府收回海域使用權(quán)案為例。榕某船舶公司以該公司項(xiàng)目已取得相關(guān)海域使用權(quán)，后被某省人民政府以公共利益之需而決定收回為由提起行政訴訟。法院生效判決認(rèn)為，根據(jù)《海域管理法》第30條的規(guī)定，公共利益或者國(guó)家安全是某省人民政府收回海域使用權(quán)的法定要件。該案中，某省人民政府以某鐵路跨海大橋工程建設(shè)用海需要為由，決定收回榕某船舶公司的海域使用權(quán)，并承諾予以補(bǔ)償。該鐵路跨海大橋已經(jīng)國(guó)家發(fā)改委批復(fù)同意建設(shè)，該工程建設(shè)需要占用榕某船舶公司使用的海域。因交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)屬于典型的公共利益，故某省人民政府決定收回案涉海域使用權(quán)，符合法定的收回事由。根據(jù)該鐵路跨海大橋的規(guī)劃設(shè)計(jì)和安全需要，鐵路大橋建設(shè)事實(shí)上將導(dǎo)致榕某船舶公司的有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目無法實(shí)施，榕某船舶公司在相關(guān)民事訴訟中對(duì)此也予以認(rèn)可，因此，某省人民政府根據(jù)大橋建設(shè)需要收回榕某船舶公司全部海域使用權(quán)，事實(shí)依據(jù)充分。綜上，對(duì)照上述符合“公共利益”的用海項(xiàng)目，分析該案事實(shí)和裁判理由，涉案鐵路跨海大橋系由國(guó)家發(fā)改委批復(fù)同意建設(shè)，用海需要屬于非經(jīng)營(yíng)性的航道、錨地等交通基礎(chǔ)設(shè)施用海范圍。該項(xiàng)目關(guān)系社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，意義重大，因此對(duì)榕某船舶公司征收海域使用權(quán)符合“公共利益”的事由；加之該跨海大橋客觀上阻斷了榕某船舶公司自有項(xiàng)目的出海通道，使其填海、運(yùn)營(yíng)等活動(dòng)難以正常進(jìn)行。在此情形下，某省人民政府整體收回訴爭(zhēng)的全部海域使用權(quán)，對(duì)榕某船舶公司一并予以補(bǔ)償，兼顧了實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)與行政手段之間的平衡，符合比例原則的要求，具有合理性(8)參見中國(guó)裁判文書網(wǎng)：最高人民法院(2018)最高法行申1452號(hào)行政裁定書,[EB/OL].http://wenshu.court.gov.cn/.。

四、補(bǔ)償程序的審查

對(duì)于提前收回海域使用權(quán)的行政補(bǔ)償程序，《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》并未做出明確規(guī)定，長(zhǎng)期以來各省市主要是通過制訂相關(guān)海域使用補(bǔ)償辦法加以規(guī)范。通常情況下，經(jīng)市級(jí)人民政府批準(zhǔn)提前收回海域使用權(quán)的，相關(guān)職能部門要對(duì)用海情況進(jìn)行調(diào)查，制定實(shí)施方案、確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；經(jīng)政府批準(zhǔn)后，發(fā)布公告并通知海域使用權(quán)人登記，公示實(shí)施方案，與海域使用權(quán)人簽訂補(bǔ)償協(xié)議等。實(shí)踐中，應(yīng)重點(diǎn)審查補(bǔ)償程序中公告、通知、委托評(píng)估等環(huán)節(jié)的合法性，這不僅關(guān)乎補(bǔ)償對(duì)象的知情權(quán)，有利于保護(hù)其合法權(quán)利，還便于糾正行政機(jī)關(guān)收回權(quán)的濫用。因此，相關(guān)公告和通知等程序出現(xiàn)明顯瑕疵問題，構(gòu)成該補(bǔ)償程序輕微違法，且對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的，將導(dǎo)致判決確認(rèn)行政補(bǔ)償決定違法；對(duì)程序違法性質(zhì)或者情節(jié)嚴(yán)重，或者因程序違法對(duì)原告權(quán)利產(chǎn)生實(shí)際影響的，除行政機(jī)關(guān)已自行改變?cè)`法決定，而原告仍要求確認(rèn)違法等情形外，將導(dǎo)致判決撤銷該補(bǔ)償決定并限期作出新的補(bǔ)償決定。

例如，于某、孫某與某管委會(huì)簽訂了承包某海域的合同后，管委會(huì)決定提前收回兩人經(jīng)營(yíng)某海域的使用權(quán)。管委會(huì)在通知海域養(yǎng)殖戶準(zhǔn)備材料、等候登記及確定補(bǔ)償數(shù)額過程中，對(duì)收回海域使用權(quán)、確定承包水域面積、確定補(bǔ)償養(yǎng)殖物、現(xiàn)場(chǎng)勘測(cè)取樣等重要環(huán)節(jié)，只通知了該海域的共同承包人于某，而沒有通知另一個(gè)承包人孫某；管委會(huì)公布的關(guān)于補(bǔ)償數(shù)額決定的“補(bǔ)償公示表”名單里也只有于某而無孫某。對(duì)此，孫某提起要求撤銷該行政補(bǔ)償決定的訴訟。法院判決認(rèn)為，一是關(guān)于補(bǔ)償決定的表現(xiàn)形式。針對(duì)管委會(huì)公布的關(guān)于涉案海域水產(chǎn)養(yǎng)殖項(xiàng)目動(dòng)遷補(bǔ)償費(fèi)決定的公告及“補(bǔ)償公示表”，因管委會(huì)與于某、孫某沒有達(dá)成一致意見，且沒有簽訂補(bǔ)償協(xié)議，可以認(rèn)定該“補(bǔ)償公示表”是管委會(huì)補(bǔ)償決定的具體表現(xiàn)形式。二是關(guān)于補(bǔ)償決定的實(shí)體審查。于某、孫某二人是共同承包人，兩人承包海域的使用權(quán)被提前收回后均應(yīng)得到行政補(bǔ)償，但管委會(huì)公布的補(bǔ)償金額僅僅是針對(duì)承包人于某的補(bǔ)償，而并不是針對(duì)于某、孫某二人的補(bǔ)償，即管委會(huì)并未對(duì)孫某作出補(bǔ)償決定，侵犯了孫某的合法權(quán)利，該補(bǔ)償決定應(yīng)予撤銷。三是關(guān)于補(bǔ)償決定的程序?qū)彶?。在二人共同承包且沒有相關(guān)授權(quán)委托的情況下，管委會(huì)在收回二人承包的海域使用權(quán)過程中，有關(guān)收回承包海域面積的確認(rèn)、養(yǎng)殖物補(bǔ)償種類的選擇、評(píng)估過程的參與、決定補(bǔ)償數(shù)額的告知等直接關(guān)系權(quán)利人利益的重大事項(xiàng)僅通知于某一人，侵犯了權(quán)利人孫某的參與權(quán)、知情權(quán)及提出異議等權(quán)利，不符合程序正當(dāng)要求，屬于嚴(yán)重程序瑕疵。因此，基于補(bǔ)償決定實(shí)體上缺乏補(bǔ)償數(shù)額依據(jù)且侵犯了孫某的合法權(quán)利，程序上存在嚴(yán)重瑕疵，不符合法律規(guī)定，故判決對(duì)該補(bǔ)償決定予以撤銷，要求該管委會(huì)在三個(gè)月內(nèi)依法作出對(duì)于某、孫某海域使用權(quán)被收回的補(bǔ)償決定(9)參見中國(guó)裁判文書網(wǎng)：大連海事法院(2017)遼72行初1號(hào)行政判決書，遼寧省高級(jí)人民法院(2017)遼行終1259號(hào)行政判決書,[EB/OL].http://wenshu.court.gov.cn/.。

五、具體補(bǔ)償?shù)呐卸?/h2>

(一)補(bǔ)償方式選擇

司法實(shí)踐中，行政補(bǔ)償?shù)姆绞街饕譃橹苯友a(bǔ)償和間接補(bǔ)償兩種。

直接補(bǔ)償主要是指經(jīng)濟(jì)性補(bǔ)償，包括金錢補(bǔ)償、返還財(cái)產(chǎn)、恢復(fù)原狀和實(shí)物補(bǔ)償。在提前收回海域使用權(quán)補(bǔ)償相關(guān)案件中，多以金錢補(bǔ)償為主，主要包括海域及其地上建筑物、附著物和構(gòu)筑物的金錢補(bǔ)償。此外，還應(yīng)包括困難補(bǔ)償，即征海活動(dòng)引起的財(cái)產(chǎn)損失補(bǔ)償。返還財(cái)產(chǎn)、恢復(fù)原狀補(bǔ)償方式較為鮮見，而實(shí)物補(bǔ)償是正在探索運(yùn)用的一種輔助補(bǔ)償方式。實(shí)物補(bǔ)償方式主要有產(chǎn)權(quán)調(diào)換、 開發(fā)荒地灘涂、 調(diào)劑土地、外遷等。

考慮我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，海域使用權(quán)人多為漁民群體，收回其特定海域使用權(quán)將導(dǎo)致其主要收入劇減，甚至無法維持生計(jì)。因此，調(diào)整賦予其新的海域使用權(quán)將是較好的解決辦法之一。雖然異地搬遷受到很多客觀條件的限制且實(shí)踐中較少應(yīng)用，但對(duì)于解決海域使用權(quán)人的現(xiàn)實(shí)問題具有積極的意義。從這個(gè)角度考慮，應(yīng)當(dāng)注意給予原海域使用權(quán)人相應(yīng)的搬遷補(bǔ)償費(fèi)或者適當(dāng)增加補(bǔ)償金。

間接補(bǔ)償主要指政策性補(bǔ)償。在提前收回海域使用權(quán)補(bǔ)償實(shí)踐中，主要包括解決農(nóng)轉(zhuǎn)非指標(biāo)、優(yōu)先安排就業(yè)、減免稅費(fèi)、醫(yī)療撫恤或提供其他政策上的優(yōu)惠和照顧等。當(dāng)然，這些措施主要在特定案件中作為雙方協(xié)商談判的條件，而在判決中直接體現(xiàn)的極少。

(二)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)評(píng)判

我國(guó)提前收回海域使用權(quán)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可以由雙方協(xié)商或者委托具有評(píng)估資格的評(píng)估機(jī)構(gòu)根據(jù)海域使用權(quán)人使用海域的年限和開發(fā)利用等情況，結(jié)合本區(qū)域?qū)嶋H經(jīng)濟(jì)狀況評(píng)估確定。在具體補(bǔ)償訴訟中應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考量以下因素。一是時(shí)間因素。海域使用權(quán)人承包經(jīng)營(yíng)的時(shí)間成本越多，提前收回海域使用權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)考量適當(dāng)增加補(bǔ)償金；二是成本收益因素。分析海域使用權(quán)人投入成本以及預(yù)期收益的實(shí)現(xiàn)狀況，以填補(bǔ)損失為目的，合理分配補(bǔ)償金。另外，在補(bǔ)償金計(jì)算問題上，可以適當(dāng)將具體案件的復(fù)雜性與權(quán)利人的承受能力作為裁判的考量因素。

實(shí)踐中，對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)雙方充分協(xié)商或委托評(píng)估自愿達(dá)成一致意思表示，從而簽訂海域使用權(quán)補(bǔ)償協(xié)議的，除非因原海域使用權(quán)人在簽訂協(xié)議時(shí)受到脅迫、欺詐或者對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在重大誤解，抑或履行協(xié)議補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)顯失公平，否則對(duì)以否定已協(xié)議好的相關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為由訴請(qǐng)撤銷該行政協(xié)議的，不應(yīng)予以支持(10)參見最高人民法院行政庭著：《〈最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定〉理解與適用》，北京：人民法院出版社，2020年7月1日版，第207-208頁。。同時(shí)，對(duì)于雙方未就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成一致協(xié)議或者僅系行政機(jī)關(guān)單方提供補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的情形下，現(xiàn)行立法并沒有規(guī)定海域使用權(quán)人對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不認(rèn)可的救濟(jì)途徑。而依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，對(duì)集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有異議的，可依循的救濟(jì)途徑為：一是先由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；二是協(xié)調(diào)不成的，應(yīng)當(dāng)依照《行政復(fù)議法》向上一級(jí)地方人民政府申請(qǐng)復(fù)議(即行政裁決)(11)參見耿寶建，殷勤：“集體土地征收與補(bǔ)償過程中可訴行為的判定與審查——兼談《土地管理法》修改建議”，載《法律適用》，2019年第1期，第76-91頁。。在收回海域使用權(quán)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上是否可以參考借鑒上述規(guī)定值得探索。目前，各地區(qū)相繼通過征海補(bǔ)償辦法，對(duì)一定區(qū)域的征海補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)予以統(tǒng)一規(guī)定，并在一定范圍內(nèi)普遍適用。如果該標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)在征收決定或者安置補(bǔ)償實(shí)施方案中，筆者認(rèn)為,對(duì)其可以參照上述土地征收中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的情形。雖然提前收回海域使用權(quán)補(bǔ)償并未規(guī)定復(fù)議或裁決制度，但是在現(xiàn)行法律規(guī)定下，承認(rèn)其訴權(quán)是保護(hù)原使用權(quán)人合法權(quán)益的應(yīng)有之義。從司法實(shí)踐的部分案件看，多數(shù)海域征收補(bǔ)償之訴涉及對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)疑。比如，某案件原告對(duì)行政機(jī)關(guān)針對(duì)其征海安置補(bǔ)償方案中明確的海面養(yǎng)殖浮筏每畝補(bǔ)償費(fèi)按前三年平均畝產(chǎn)值2倍的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償不服，認(rèn)為至少應(yīng)參照《土地管理法》的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按照前三年平均年產(chǎn)值的5倍計(jì)算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，按照《土地管理法》的征地補(bǔ)償超標(biāo)準(zhǔn)來計(jì)算海域使用補(bǔ)償是沒有依據(jù)的(12)參見中國(guó)裁判文書網(wǎng)：遼寧省高級(jí)人民法院(2017)遼行終376號(hào)行政判決書,[EB/OL].http://wenshu.court.gov.cn/.，反映出涉案雙方對(duì)收回海域使用權(quán)的具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在爭(zhēng)議是客觀且現(xiàn)實(shí)的。審判實(shí)踐中對(duì)海域使用涉及具體養(yǎng)殖品補(bǔ)償?shù)陌讣?，通常采用的方法是是結(jié)合養(yǎng)殖品類及當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

(三)補(bǔ)償金額裁量

當(dāng)前，提前收回海域使用權(quán)補(bǔ)償與土地征收類似，補(bǔ)償范圍原則上限于權(quán)益人的財(cái)產(chǎn)損失。對(duì)于海域使用權(quán)的提前收回導(dǎo)致的間接損失雖然沒有明確規(guī)定給予特別補(bǔ)償，但是在確定具體補(bǔ)償金額時(shí)，應(yīng)綜合考慮海域使用權(quán)人未來需要抵御的風(fēng)險(xiǎn)因素，比如擇業(yè)、生產(chǎn)、生活等，以緩和被動(dòng)失去海域可能帶來的生存危機(jī)，保護(hù)海域使用權(quán)人的正當(dāng)權(quán)益。就征收補(bǔ)償而言，除了有形的損失必須予以補(bǔ)償外，對(duì)權(quán)利人因此而遭受的其他損失(包括精神損失)予以公正合理的補(bǔ)償，將成為社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)(13)參見江必新：《國(guó)家賠償法原理》，北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，1994年版，第139頁。。目前，筆者尚未見到對(duì)在收回海域使用權(quán)過程中造成被征收人精神損害的判決予以補(bǔ)償?shù)乃痉ò咐?。隨著社會(huì)的進(jìn)步，公民權(quán)利將受到更合法更合理更充分的保護(hù)，上述涉及公民權(quán)利的補(bǔ)償必將逐步得到完善。

六、結(jié)語

提前收回海域使用權(quán)的實(shí)質(zhì)屬于公益征收范疇，但對(duì)其征收程序的法律規(guī)定較少。當(dāng)前在海域征收補(bǔ)償過程中，補(bǔ)償義務(wù)機(jī)關(guān)與相關(guān)利害人之間因利益不協(xié)調(diào)或者程序違法等情形，形成的行政補(bǔ)償訴訟日益增多，法院對(duì)于此類訴訟的當(dāng)事人確認(rèn)、法定事由適用等諸多問題尚需認(rèn)真把握研究。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前司法裁判正在逐步彰顯規(guī)則引領(lǐng)與價(jià)值導(dǎo)向，如前所述，收回海域使用權(quán)實(shí)踐中出現(xiàn)的連環(huán)轉(zhuǎn)租人之間的利益分歧，影響了行政補(bǔ)償有序進(jìn)行。若將上述事由產(chǎn)生的利益分配問題交由行政補(bǔ)償解決顯然難以勝任?，F(xiàn)有裁判認(rèn)可實(shí)踐中的補(bǔ)償方式和對(duì)象，明確連環(huán)轉(zhuǎn)租人之間就經(jīng)營(yíng)投資等權(quán)益爭(zhēng)議屬于民事爭(zhēng)議范疇，從而厘清了法院解決此類糾紛的正當(dāng)路徑。提前收回海域權(quán)行政補(bǔ)償訴訟方面存在大量開放性研究領(lǐng)域，筆者嘗試針對(duì)部分問題展開探討，并結(jié)合具體案件裁判做出初步歸納分析，期待今后有更多研究者持續(xù)關(guān)注這一領(lǐng)域，通過問題研判、提煉規(guī)則、實(shí)質(zhì)解紛和凝聚學(xué)理，積極推進(jìn)公正司法、法治政府和行政法學(xué)研究高質(zhì)量融合發(fā)展。