◎周利敏，譚妙萍

廣州大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣州510006

一、緣起：從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變

雖然災(zāi)害治理一直是各國保障人民安全的重要任務(wù)，但動(dòng)員社會(huì)力量參與災(zāi)害治理在我國受重視程度不夠，直到2003年，“非典”暴發(fā)后才逐漸得到關(guān)注。“非典”前期幾乎全部由政府主導(dǎo)，企業(yè)與社會(huì)組織極少參與，由于所需資源多、時(shí)間緊及任務(wù)重，政府出現(xiàn)力不從心的狀況。在后期，通過行政動(dòng)員號(hào)召社會(huì)參與，雖已錯(cuò)失最佳應(yīng)對(duì)時(shí)間，但多元參與促使了災(zāi)害管理向?yàn)?zāi)害治理的轉(zhuǎn)變。2008年汶川大地震爆發(fā)，大批社會(huì)力量首次正式參與災(zāi)害救助，獲得各界廣泛好評(píng)，此后，災(zāi)害治理越來越受到政府與社會(huì)重視。

在此背景下，學(xué)界也日益重視災(zāi)害治理研究，逐漸達(dá)成了四點(diǎn)基本共識(shí)：第一，災(zāi)害是自然與人類相互作用的結(jié)果，沒有人類社會(huì)就沒有災(zāi)害，從這個(gè)層面來說，災(zāi)害是社會(huì)建構(gòu)的，社會(huì)屬性在解釋致災(zāi)原因、評(píng)估災(zāi)害影響及防災(zāi)減災(zāi)中具有關(guān)鍵作用，災(zāi)害治理必須重視社會(huì)作用；第二，災(zāi)害治理是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)過程，在災(zāi)害不同周期通過有效的預(yù)防、應(yīng)急以及重建規(guī)劃、計(jì)劃、管理等，能有效減少和避免災(zāi)害的發(fā)生；第三，災(zāi)害打破了常態(tài)化社會(huì)結(jié)構(gòu)，中斷了社會(huì)功能的正常運(yùn)行，使原有的社會(huì)系統(tǒng)由有序邁向混沌，在治理過程中需要特別重視社會(huì)結(jié)構(gòu)性因素；第四，在災(zāi)害治理過程中，自上而下的政府管理與自下而上的民間參與同等重要，二者之間需要形成平等合作關(guān)系，才能避免與降低災(zāi)害發(fā)生。

根據(jù)上述共識(shí)，歸納出災(zāi)害治理的四個(gè)基本內(nèi)涵：一是全災(zāi)害治理。由于災(zāi)害日益復(fù)雜，原生災(zāi)害容易演變?yōu)榇紊?、衍生與復(fù)合型災(zāi)害，其治理難度也越來越大，需要進(jìn)行全災(zāi)害治理。二是全過程均衡治理。根據(jù)全生命周期理論，災(zāi)前、災(zāi)中與災(zāi)后治理同等重要，“災(zāi)前優(yōu)于災(zāi)中”與“災(zāi)中優(yōu)于災(zāi)后”具有片面性。三是多元共治。政府在災(zāi)害治理過程中扮演了重要角色，社會(huì)力量也同等重要，災(zāi)害治理需要以“多元協(xié)同”與“合作共治”為目的。四是跨專業(yè)治理。災(zāi)害治理既需要應(yīng)急管理、風(fēng)險(xiǎn)管理、危機(jī)管理、安全管理等知識(shí)，也需要汲取社會(huì)學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)等學(xué)科知識(shí)。

從“災(zāi)害管理”到“災(zāi)害治理”雖然只有一字之差，但是一種全新理念的轉(zhuǎn)變。我國災(zāi)害治理大致經(jīng)歷了四個(gè)發(fā)展階段：第一，“紳商被動(dòng)”救災(zāi)階段(1949年以前的近代中國)。由于戰(zhàn)事頻繁、財(cái)政拮據(jù)以及統(tǒng)治腐敗等，難以實(shí)行大規(guī)模官方救災(zāi)活動(dòng)，而由社會(huì)各階層進(jìn)行積極自救行動(dòng)，涌現(xiàn)出了大批民間救災(zāi)組織，如中國華洋義賑會(huì)、中國紅十字會(huì)、各地方會(huì)館、公所與紳商義賑會(huì)等，這一時(shí)期大部分資源掌握在少數(shù)鄉(xiāng)紳與商人手中，他們被動(dòng)地應(yīng)對(duì)災(zāi)害。第二，“政府管控”防災(zāi)減災(zāi)階段(1949—1989年)。中華人民共和國成立后，政府逐漸恢復(fù)了災(zāi)害防救工作，從1949年以前的被動(dòng)應(yīng)對(duì)向主動(dòng)應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)變，先后成立了水利部與中央救災(zāi)委員會(huì)等組織，通過修建水利工程防災(zāi)減災(zāi)。這段時(shí)期災(zāi)害治理基本上是政府包攬，社會(huì)力量很少參與。第三，“國際合作”防災(zāi)減災(zāi)階段(1989—2003年)。改革開放以來，中國發(fā)生了巨大變化，加入聯(lián)合國國際減災(zāi)十年活動(dòng)，致力于通過一致的國際行動(dòng)與應(yīng)用科學(xué)技術(shù)進(jìn)行減災(zāi)，初步開啟了災(zāi)害治理全球化進(jìn)程，但限于治理自然災(zāi)害，且治理深度與廣度有限。第四，“多元參與”防災(zāi)減災(zāi)階段(2003年至今)?！胺堑洹北┌l(fā)后，社會(huì)參與災(zāi)害治理受到前所未有的關(guān)注，我國在“一案三制”的應(yīng)急管理總體框架下積極支持與引導(dǎo)社會(huì)力量參與。汶川大地震以及之后的系列災(zāi)害進(jìn)一步促進(jìn)了社會(huì)組織參與治理，出現(xiàn)了專業(yè)化社會(huì)救助組織，初步形成了“政府主導(dǎo)、多方參與、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、共同應(yīng)對(duì)”的災(zāi)害治理新格局。

基于此，本文主要探討我國災(zāi)害治理如何從管理到治理、從政府到社會(huì)、從單一到多元轉(zhuǎn)變等問題。具體分為：第一，災(zāi)害治理組織有哪些基本類型，其功能是什么，其組織行動(dòng)有何特點(diǎn)，如何對(duì)此進(jìn)行理論反思；第二，在災(zāi)害治理實(shí)踐中形成了哪些制度，這些制度類型、內(nèi)容與特點(diǎn)是什么；第三，在災(zāi)害全生命周期中，主要有哪些階段性理論以及工具，其內(nèi)在聯(lián)系如何，如何進(jìn)行學(xué)理反思；第四，如何從理論與實(shí)踐層面反思與推進(jìn)我國的災(zāi)害治理。

二、治理組織：類型、功能及行動(dòng)

近年來，災(zāi)害治理研究出現(xiàn)了明顯變化，團(tuán)體或組織已逐漸取代人成為研究的主要對(duì)象，從理論和方法上來說是一次重大變革。災(zāi)害治理有效性更多地取決于組織應(yīng)對(duì)能力，而不是個(gè)人心理或準(zhǔn)備情況，它尋求從社會(huì)結(jié)構(gòu)或組織角度探討災(zāi)害治理邏輯。

(一)組織類型：制度化與國際化

就組織類型而言，當(dāng)災(zāi)害發(fā)生后，由于焦點(diǎn)事件、災(zāi)害批示、知識(shí)生產(chǎn)、行為轉(zhuǎn)變等因素，出現(xiàn)了“階段性有限變革”和“整體性深層變革”[1]，主要存在四種制度化組織：第一種是“維持型組織”，它是災(zāi)前就存在的制度性組織，多以政府原有執(zhí)行常規(guī)任務(wù)的組織為主(如應(yīng)急部門)；第二種是“功能拓展型組織”，通過建立新組織執(zhí)行常規(guī)任務(wù)；第三種是“結(jié)構(gòu)擴(kuò)張型組織”，在原有組織基礎(chǔ)上執(zhí)行非常規(guī)任務(wù)(如政府設(shè)立的民防組織)；第四種是“突生型組織”，當(dāng)現(xiàn)有組織無法滿足非常態(tài)需求時(shí)而可能出現(xiàn)“組織突發(fā)現(xiàn)象”，災(zāi)害緊急狀態(tài)往往催生出新型“突生型組織”，它與災(zāi)害范圍、嚴(yán)重程度、突發(fā)事件等呈正相關(guān)，通過成立新組織執(zhí)行非常規(guī)任務(wù)(如非營利與非政府組織等)[2]。除了非政府組織以外，在災(zāi)難情境產(chǎn)生的新群體以及形成的非正式組織，由于不具備典型的組織社會(huì)學(xué)特征(尤其是經(jīng)典的科層組織)而常常被忽略(如紅十字會(huì))?！巴簧徒M織”可分為“V型超組織”“準(zhǔn)突生組織”“結(jié)構(gòu)突生組織”“組織突生組織”“群體突生組織”“間隙組織”等，這一研究既對(duì)經(jīng)典組織理論形成了重要補(bǔ)充，也為災(zāi)害治理提供了有效的研究概念與分析工具。

就國際組織而言，主要有三種類型。一是“聯(lián)合國和國際金融機(jī)構(gòu)相關(guān)組織”，主要任務(wù)包括：其一，承擔(dān)減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的全球責(zé)任，督促防災(zāi)減災(zāi)成為各國優(yōu)先事項(xiàng)；其二，建立強(qiáng)有力的全球?yàn)?zāi)害治理機(jī)制，督促加強(qiáng)災(zāi)前風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估、監(jiān)測、預(yù)防、預(yù)控，督促加強(qiáng)災(zāi)中應(yīng)急與重視災(zāi)后重建，致力于全生命周期均衡治理；其三，在全球推進(jìn)災(zāi)害知識(shí)、教育培訓(xùn)以及加強(qiáng)各級(jí)備災(zāi)工作。二是“各洲區(qū)域組織”，如亞洲備災(zāi)中心(ADPC)是一個(gè)旨在發(fā)展和服務(wù)亞太地區(qū)的區(qū)域組織，主要任務(wù)是推進(jìn)社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)管理、開發(fā)減災(zāi)決策支持工具、協(xié)助各國進(jìn)行災(zāi)害與脆弱性評(píng)估、提供技術(shù)指導(dǎo)、制定城市脆弱性應(yīng)對(duì)戰(zhàn)略等。三是“國際志愿者組織”，注重災(zāi)中應(yīng)急以及災(zāi)后提供各種服務(wù)，一些組織還制定了應(yīng)對(duì)各類災(zāi)害的工作標(biāo)準(zhǔn)。

(二)組織功能：正式功能與非正式功能

隨著政府職能轉(zhuǎn)變與社會(huì)力量興起，逐漸形成了專業(yè)社會(huì)救助組織(如社會(huì)工作組織)、慈善募捐組織、物質(zhì)保障組織、志愿者服務(wù)組織、綜合支持組織等，政府與非政府組織關(guān)系從零和博弈向相互增權(quán)轉(zhuǎn)變。就“治理過程”而言，二者總是交織在一起，如果不考慮非正式組織的組織功能，既不能充分發(fā)揮政府組織功能，其行動(dòng)也不能被社會(huì)理解。就“階段功能”而言，在災(zāi)前預(yù)防階段，政府是預(yù)防方案與應(yīng)急預(yù)案的制訂者，非政府組織則以靈活的市場機(jī)制轉(zhuǎn)移與減輕政府負(fù)擔(dān)而發(fā)揮獨(dú)特作用[3]。在災(zāi)中應(yīng)急階段，政府處于主導(dǎo)地位，企業(yè)與民間機(jī)構(gòu)則扮演輔助角色，為政府提供必要的人力與物資支援。在過渡安置階段，政府扮演主導(dǎo)者和資源供給者角色，非政府組織扮演協(xié)調(diào)者與資源整合者角色。在災(zāi)后重建階段，非政府組織除了為災(zāi)區(qū)提供物質(zhì)援助以外，還在心理健康、生計(jì)發(fā)展、文化重建、災(zāi)后學(xué)習(xí)等方面發(fā)揮重要作用，政府仍然扮演主導(dǎo)角色[4]，同時(shí)需要扮演社會(huì)組織支持者與促進(jìn)者角色。

(三)組織行為：“內(nèi)生優(yōu)化”與“去中心化”

汶川大地震爆發(fā)后，非營利組織逐漸成為災(zāi)害治理的重要參與力量，但政府與非營利組織的行為協(xié)調(diào)存在許多困境。從“政府行為”來看，政府過度集權(quán)現(xiàn)象比較普遍，導(dǎo)致了災(zāi)害治理非彈性與效率低等局限，還容易被詬病為政治控制欲驅(qū)動(dòng)，忽視非營利組織的自發(fā)性與積極性，政府對(duì)非營利組織仍然采取傳統(tǒng)控制與管理模式。從“非營利組織行為”來看，具有非協(xié)調(diào)性與無序性等局限[5]，這是由于社會(huì)資源不足、應(yīng)對(duì)計(jì)劃缺乏、緊急情況感知不全、社會(huì)支持缺乏、應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)不足等造成的。在缺乏整合與協(xié)調(diào)的情況下，出現(xiàn)非營利組織行為“內(nèi)生優(yōu)化”現(xiàn)象，即自發(fā)合作逐漸成為其重要行為方式[6]。從“網(wǎng)絡(luò)志愿者組織行為”來看，它已成為災(zāi)害治理不可忽視的重要力量，志愿者網(wǎng)絡(luò)組織具有“非層級(jí)化”和“去中心化”特點(diǎn)，網(wǎng)絡(luò)志愿者也具有異質(zhì)性特質(zhì)，網(wǎng)絡(luò)志愿組織行為往往快速而有效[7]。

綜上所述，未來研究需要關(guān)注三個(gè)問題。第一，組織合作困境。目前，一方面存在跨區(qū)域組織合作困境，這是由于標(biāo)準(zhǔn)化制度缺乏、職責(zé)不明、熟悉度不高、信息匱乏、溝通缺乏等原因造成；另一方面，面臨政府與非營利組織、非營利組織之間的合作困境。第二，非營利組織局限。由于內(nèi)部結(jié)構(gòu)不完善、專業(yè)能力參差不齊、公信力不足、組織資源缺乏、脫離地方文化脈絡(luò)等原因，非營利組織往往集中在災(zāi)后重建階段，在災(zāi)前與災(zāi)中未能發(fā)揮應(yīng)有作用。第三，組織議程缺乏減災(zāi)活動(dòng)。政府組織與非營利組織在議程上很少出現(xiàn)結(jié)構(gòu)式與非結(jié)構(gòu)式減災(zāi)活動(dòng)，對(duì)于非急救組織而言，備災(zāi)計(jì)劃往往也只是紙上談兵，在減災(zāi)過程中也會(huì)遇到許多問題。第四，全新組織缺乏。一些突生型組織在災(zāi)后往往消失或者發(fā)展為常規(guī)性組織，很難基于非常與非常態(tài)兼?zhèn)涞臓顟B(tài)而發(fā)展為一種全新組織，其他類型組織也大致如此，充其量是選擇性地進(jìn)行組織變革。

三、治理制度：體制、機(jī)制、法制

根據(jù)制度分類原則、目的與功能等不同，災(zāi)害治理制度也有不同類型。為了與其他學(xué)科對(duì)話，避免自說自話，本文沿用典型的“一案三制”的應(yīng)急管理制度分類法，即將治理制度分為體制、機(jī)制、法制[8]，三者共同構(gòu)成了災(zāi)害治理制度的基本框架，其中，體制是基礎(chǔ)，機(jī)制是關(guān)鍵，法制是保障。在早期，災(zāi)害治理制度被認(rèn)為具有原子化與非平衡性等特征，隨著治理實(shí)踐不斷豐富，這一制度也在不斷完善。

(一)災(zāi)害治理體制

與一般體制不同，災(zāi)害治理體制由多元主體構(gòu)成，它是一個(gè)開放系統(tǒng)，主要功能包括建立責(zé)任清單、理順職權(quán)關(guān)系、聯(lián)系內(nèi)外力量等。我國需要在堅(jiān)持“體制優(yōu)先”基本原則的基礎(chǔ)上，建立起配套的機(jī)制與法制。

1.縱向治理體制：集權(quán)與分權(quán)。我國災(zāi)害治理體制出現(xiàn)中央集權(quán)向地方分權(quán)轉(zhuǎn)變，形成“中央批示”與“屬地管理”的協(xié)同結(jié)構(gòu)，注重中央與地方多元資源整合。就“分權(quán)—自主”來說，分權(quán)帶來了積極影響，它緩解了傳統(tǒng)科層制反應(yīng)遲緩、監(jiān)管不足、行政依賴等問題，激發(fā)了地方政府治理自主性。就“分權(quán)—賦權(quán)”來說，中央不僅需要分權(quán)，還需要向地方政府賦權(quán)，通過地方分散中央風(fēng)險(xiǎn)，但地方政府能力往往存在不足，中央掌握較多資源而地方相對(duì)資源有限，因此，中央需要充分賦權(quán)地方以提升其治理能力。就“分權(quán)—集權(quán)”而言，復(fù)合型災(zāi)害治理不僅需要地方政府與社會(huì)積極參與，還需要高效的中央政府，分權(quán)與集權(quán)并不矛盾，而是互為補(bǔ)充的關(guān)系，但在實(shí)踐中這一互補(bǔ)關(guān)系并不容易實(shí)現(xiàn)，“中央批示”與“屬地管理”之間還存在許多現(xiàn)實(shí)難題，需要進(jìn)一步完善。

2.橫向治理體制：合作與協(xié)同。就“體制轉(zhuǎn)型”而言，災(zāi)害治理逐漸由自上而下的政府管理向公私合作治理模式轉(zhuǎn)變，初步形成以黨政部門為主體、以國有企業(yè)與事業(yè)單位為支撐、以民營企業(yè)與社會(huì)組織為補(bǔ)充的“多元協(xié)同結(jié)構(gòu)”[9]。在我國，黨政部門一直處于核心地位，國有企業(yè)與事業(yè)單位憑借掌握的關(guān)鍵資源也長期居于重要地位，2003年“非典”以后，社會(huì)力量開始逐漸活躍，極大地彌補(bǔ)了政府的不足。就“協(xié)調(diào)整合”而言，由于缺乏有效的整合與協(xié)調(diào)，政府、市場與社會(huì)在治理過程中往往出現(xiàn)無序狀態(tài)。應(yīng)急管理在一定程度上彌補(bǔ)了這一局限，但由于脫離國家治理總體結(jié)構(gòu)，也出現(xiàn)了部門分割、功能重疊、協(xié)調(diào)難等困境[10]，其協(xié)調(diào)整合功能有限。為了應(yīng)對(duì)這一困境，我國成立了應(yīng)急管理部，但主體錯(cuò)位、關(guān)系不暢、機(jī)制不順等結(jié)構(gòu)性難題在短時(shí)期內(nèi)難以根本改觀[11]。“非典”以來，根據(jù)突發(fā)公共事件分類、分級(jí)與分期[12]，我國災(zāi)害治理體制進(jìn)行了系列改革，但多元化治理體系并沒有真正建立[13]，公私之間“互不隸屬”以及“條塊分割”局面沒有根本改觀，如何建立平等、合作、聯(lián)動(dòng)的多元協(xié)同治理格局，這是我國災(zāi)害治理體制改革的重點(diǎn)。

在災(zāi)害治理體制中，還存在“應(yīng)急集權(quán)”縱向與“多元協(xié)同”橫向體制合作困境。一方面由于災(zāi)害治理的復(fù)雜性與艱巨性，需要多元主體協(xié)同參與；另一方面，當(dāng)災(zāi)害發(fā)生后，由于緊迫性、不確定性與非常態(tài)性，需要應(yīng)急集權(quán)才能及時(shí)應(yīng)對(duì)。我國舉國體制優(yōu)勢有效提升了應(yīng)急速度與效率，但災(zāi)害治理提倡多主體、多中心、平等與合作治理，如何在二者之間實(shí)現(xiàn)平衡，這是實(shí)踐中的難題。

(二)災(zāi)害治理機(jī)制

災(zāi)害治理機(jī)制是整合多元資源與協(xié)調(diào)多元行動(dòng)的制度，它也有不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，全生命周期是最主要的分類標(biāo)準(zhǔn)，本文按照這一邏輯展開。

1.災(zāi)前預(yù)防機(jī)制?！帮L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”理論促進(jìn)了傳統(tǒng)災(zāi)害治理轉(zhuǎn)型[14]，它強(qiáng)調(diào)災(zāi)害治理“關(guān)口前移”，早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早處理可以贏得防災(zāi)減災(zāi)主動(dòng)權(quán)。在災(zāi)前預(yù)防中，單一依靠政府不僅成本高，而且效益不明顯，需要挖掘企業(yè)、非營利組織、社會(huì)群體與個(gè)人等多元力量，從戰(zhàn)略高度促進(jìn)“社會(huì)化、標(biāo)準(zhǔn)化、制度化”的多元預(yù)防格局形成[15]。在災(zāi)前預(yù)防中，大數(shù)據(jù)、人工智能與區(qū)塊鏈等提供了重要的技術(shù)支撐[16]。

2.災(zāi)前準(zhǔn)備機(jī)制。它強(qiáng)調(diào)“防患未然”，主要由資源準(zhǔn)備機(jī)制、預(yù)案機(jī)制、演練機(jī)制、應(yīng)急能力評(píng)估機(jī)制、預(yù)測機(jī)制、預(yù)警機(jī)制、災(zāi)害后果模擬機(jī)制等構(gòu)成，內(nèi)涵相當(dāng)豐富與復(fù)雜[17]。災(zāi)前準(zhǔn)備機(jī)制核心是備災(zāi)能力的提升，衡量指標(biāo)由以往的目標(biāo)能力指標(biāo)向核心能力指標(biāo)轉(zhuǎn)變[18]。在備災(zāi)方面，不僅社會(huì)組織普遍存在不足，地方政府也缺乏經(jīng)驗(yàn)。

3.災(zāi)中響應(yīng)機(jī)制。這一機(jī)制包括救援行動(dòng)、緊急控制、應(yīng)急響應(yīng)、現(xiàn)場控制、緊急撤離、啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急處理等機(jī)制，它以用最小代價(jià)實(shí)現(xiàn)最大安全為目標(biāo)[19]。為了在黃金X小時(shí)內(nèi)有效開展應(yīng)急救援，信息溝通是關(guān)鍵要素，其作用不容忽視[20]。此外，非營利組織應(yīng)成為應(yīng)急響應(yīng)的重要補(bǔ)充力量，但在實(shí)踐中往往出現(xiàn)“重動(dòng)員、輕協(xié)調(diào)”現(xiàn)象[21]，因此，需要構(gòu)建基于利益相關(guān)者理論的多元主體協(xié)同響應(yīng)機(jī)制[22]，同時(shí)通過時(shí)間動(dòng)態(tài)進(jìn)行災(zāi)變情境協(xié)調(diào)[23]。

4.災(zāi)后重建機(jī)制。已有研究大多側(cè)重于物質(zhì)重建，全面重建視角缺乏[24]。我國災(zāi)后重建受公共政策驅(qū)動(dòng)非常明顯[25]，但政策執(zhí)行面臨快速性與復(fù)雜性、統(tǒng)一性與差異性、單一性與綜合性等困境，需要構(gòu)建開放性、動(dòng)態(tài)性與減法性的政策執(zhí)行機(jī)制[26]，才能有效推進(jìn)災(zāi)后重建工作。對(duì)口支援是中國特色重建機(jī)制，因舉全國之力而成為一項(xiàng)龐大系統(tǒng)工程，它已從臨時(shí)性援助向援助與合作結(jié)合模式轉(zhuǎn)變[27]。同時(shí)，由于災(zāi)后重建周期漫長、任務(wù)繁重、費(fèi)用巨大，需要建立“公私協(xié)力”機(jī)制[28]。

5.災(zāi)后學(xué)習(xí)機(jī)制。它主要包括“化危為機(jī)”的學(xué)習(xí)機(jī)制、獨(dú)立社會(huì)調(diào)查制度、公開甄別災(zāi)害誘因機(jī)制、災(zāi)后后遺癥診斷機(jī)制、災(zāi)后學(xué)習(xí)心理機(jī)制、災(zāi)后組織變革機(jī)制等。問責(zé)制是促進(jìn)災(zāi)后學(xué)習(xí)的重要機(jī)制，“非典”以前，我國問責(zé)主體單一，災(zāi)害治理需要國家、市場與社會(huì)共同分?jǐn)傌?zé)任，單一問責(zé)需要向多元問責(zé)轉(zhuǎn)變，災(zāi)后問責(zé)需要向?yàn)?zāi)前風(fēng)險(xiǎn)問責(zé)轉(zhuǎn)變[29]。

在前述研究基礎(chǔ)上，未來需要重視這五個(gè)問題：第一，“風(fēng)險(xiǎn)治理”勝于“事件治理”。事先預(yù)防勝于事后補(bǔ)救，這是實(shí)現(xiàn)源頭治理和關(guān)口前移的重要標(biāo)志，但在實(shí)踐中往往比較困難。第二，加強(qiáng)備災(zāi)機(jī)制研究。只有做好災(zāi)前各種準(zhǔn)備，才能有效應(yīng)對(duì)災(zāi)害發(fā)生，但我國備災(zāi)存在許多不足，即便在超級(jí)大國如美國，也只有40%左右民眾做好了災(zāi)害響應(yīng)準(zhǔn)備，因此，建立有效的備災(zāi)機(jī)制尤為重要。第三，處理“應(yīng)急治理”與“應(yīng)急響應(yīng)”沖突問題。在災(zāi)中應(yīng)急中，政府與社會(huì)合作往往比較困難，由于我國具有“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”特征，應(yīng)急響應(yīng)強(qiáng)調(diào)集權(quán)、統(tǒng)一與快速等原則，治理則強(qiáng)調(diào)合作、平等、協(xié)商、多元等原則，二者在應(yīng)急響應(yīng)中存在諸多合作困境。第四，災(zāi)后“常態(tài)”與“非常態(tài)”并存，即“新常態(tài)”研究不足問題。當(dāng)進(jìn)入災(zāi)后重建后，非常態(tài)逐步向常態(tài)情境轉(zhuǎn)變，形成了所謂“新常態(tài)”，相應(yīng)的治理策略如何轉(zhuǎn)變，如何創(chuàng)新“新常態(tài)”治理機(jī)制，類似問題都需要深入研究。第五，重視后危機(jī)學(xué)習(xí)機(jī)制研究。災(zāi)難事件往往成為社會(huì)變革的主要促進(jìn)因素，如果把握這一契機(jī)，認(rèn)真進(jìn)行評(píng)估、總結(jié)與反思，開展主動(dòng)性或漸進(jìn)性變革，將有助于維持社會(huì)系統(tǒng)生命力，目前，這方面研究比較缺乏。

(三)災(zāi)害治理法制

就應(yīng)急法制而言，“非典”暴發(fā)促進(jìn)了正在制訂中的《緊急狀態(tài)法》修改為《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，至今將近二十年，并未有效發(fā)揮其基本法的功能[30]。常態(tài)應(yīng)急法制具有權(quán)力優(yōu)先性、社會(huì)配合性、緊急處置性、救濟(jì)有限性、程序特殊性等特征[31]，常態(tài)應(yīng)急法制不能適應(yīng)非常態(tài)治理需要，因此，需要增強(qiáng)現(xiàn)有應(yīng)急法律的適應(yīng)性[32]，基本辦法是將《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》分解為《應(yīng)急管理法》與《緊急狀態(tài)法》,分別應(yīng)用于常態(tài)領(lǐng)域與非常態(tài)領(lǐng)域[33]?！毒o急狀態(tài)法》需要降低緊急狀態(tài)門檻，探討地方人大常委會(huì)緊急性授權(quán)即新型授權(quán)實(shí)踐，《應(yīng)急管理法》定位為“綜合法”，滿足跨災(zāi)種、跨部門、全過程與全周期應(yīng)急管理需求[34]。

就其他法制而言，我國還形成了數(shù)量龐大的災(zāi)害應(yīng)對(duì)法律法規(guī)，如《安全生產(chǎn)法》《職業(yè)病防治法》《消防法》等，基本上是“一事一法”，缺乏一部統(tǒng)一性與綜合性法律，現(xiàn)有法律也往往停留在粗線條的規(guī)定層面，操作性較差，懲罰力度較弱[35]。就多元參與而言，已有法制對(duì)于社會(huì)組織與企業(yè)等如何有序參與并沒有詳細(xì)規(guī)定，相關(guān)法制建設(shè)明顯不足。由于缺乏法制監(jiān)督與保障，社會(huì)組織往往陷入合法性困境，在實(shí)踐中處處受限而未能有效發(fā)揮第三方治理功能。

從上述研究中發(fā)現(xiàn)，已有災(zāi)害治理法制研究具有五個(gè)特點(diǎn)：第一，學(xué)界普遍認(rèn)為，法制化既是解決我國災(zāi)害治理部門分割、主體錯(cuò)位、應(yīng)急失靈等結(jié)構(gòu)性困境的關(guān)鍵，也是實(shí)現(xiàn)災(zāi)害治理常態(tài)化、規(guī)范化與制度化的基礎(chǔ)；第二，災(zāi)害治理法制往往側(cè)重政府自上而下的治理，社會(huì)參與法制不僅零星、片斷，而且缺乏操作性，阻礙了災(zāi)害共治局面的真正形成；第三，災(zāi)害治理法制呈現(xiàn)零散性、孤立化、非均衡等特征，不僅缺乏最高層次法制，而且主要集中在應(yīng)急管理、安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域，其他領(lǐng)域則相對(duì)缺乏；第四，法制建設(shè)往往是被動(dòng)的，一般是事后補(bǔ)救性改革，缺乏事先前瞻性與預(yù)防性法制建設(shè)，即便災(zāi)后法制改革也非常不足；第五，災(zāi)害治理法制應(yīng)確保體制內(nèi)治理的公平性與一致性，同時(shí)確保體制外治理的可變性與差異性。

四、全生命過程：階段性治理理論

災(zāi)害治理理論往往出現(xiàn)分散化、原子化與龐雜化狀況，從全生命過程角度有利于整體把握其邏輯結(jié)構(gòu)，災(zāi)害全生命周期主要有二階段論(災(zāi)前與災(zāi)后)、三階段論(災(zāi)前、災(zāi)中與災(zāi)后)、四階段論(如PPRR、4R等)、五階段論、六階段論等。本文按照災(zāi)前、災(zāi)中與災(zāi)后經(jīng)典三階段論闡述相關(guān)理論，這些理論既側(cè)重于某一階段，也可能適應(yīng)其他階段，還有些理論被排除在全生命周期之外而未論述。

(一)災(zāi)前預(yù)防

這一階段理論多從人類與災(zāi)害的面向關(guān)系出發(fā)，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、預(yù)警與預(yù)控，形成了“社會(huì)建構(gòu)(風(fēng)險(xiǎn)根源)—風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)(風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別)—脆弱性評(píng)估(風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估)—社會(huì)韌性、非結(jié)構(gòu)式減災(zāi)、社區(qū)減災(zāi)(風(fēng)險(xiǎn)控制)”的學(xué)術(shù)邏輯。

“社會(huì)建構(gòu)”理論認(rèn)為，災(zāi)害是社會(huì)建構(gòu)的產(chǎn)物，沒有人類社會(huì)，就不存在災(zāi)害一說[36]，例如，在無人島嶼上發(fā)生地震，那就不是災(zāi)害，而是地球的自然運(yùn)動(dòng)。這一范式成為災(zāi)害治理的基本假設(shè)與邏輯起點(diǎn)，對(duì)傳統(tǒng)“客觀主義存在論”形成了顛覆性沖擊。“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”理論以貝克與吉登斯為代表，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)既是人類行為與社會(huì)決策的副產(chǎn)品，也是人類進(jìn)步的意外后果[37]，還是實(shí)現(xiàn)源頭治理與關(guān)口前移的理論基礎(chǔ)，通過風(fēng)險(xiǎn)感知、風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)控制等，能從根本上提升災(zāi)害治理效果[38]?！按嗳跣栽u(píng)估”理論認(rèn)為，既然災(zāi)害是人類社會(huì)建構(gòu)的結(jié)果[39]，那么，脆弱性研究需要從自然脆弱性向社會(huì)脆弱性轉(zhuǎn)變，社會(huì)組織、社會(huì)制度、社會(huì)文化、社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)機(jī)制、社會(huì)性別與不平等等因素既是重要致災(zāi)因子或風(fēng)險(xiǎn)源，也是某些群體特別脆弱的深層原因[40]，這一范式促進(jìn)了災(zāi)害治理研究的重大變革?！吧鐣?huì)韌性”理論認(rèn)為，社會(huì)脆弱性雖然有利于發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)源，但是一種消極被動(dòng)的表達(dá)，社會(huì)韌性強(qiáng)調(diào)在脆弱性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上主動(dòng)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制，脆弱性強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，社會(huì)韌性強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)控制，二者是一體兩面的關(guān)系[41]。一些脆弱性群體可能在某些方面也具有較好的韌性，社會(huì)韌性缺失也會(huì)造成群體脆弱性[42]?！胺墙Y(jié)構(gòu)式減災(zāi)”理論認(rèn)為，以往人們只重視結(jié)構(gòu)式減災(zāi)即工程技術(shù)減災(zāi)，而忽略了從非技術(shù)層面即社會(huì)層面進(jìn)行減災(zāi)，西方發(fā)達(dá)國家已實(shí)現(xiàn)從結(jié)構(gòu)式減災(zāi)向非結(jié)構(gòu)式減災(zāi)轉(zhuǎn)變，它強(qiáng)調(diào)土地使用管理、土地征收制度、政府政策、風(fēng)險(xiǎn)管理、災(zāi)害保險(xiǎn)、財(cái)政金融、風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫建設(shè)、災(zāi)害認(rèn)知教育、社區(qū)減災(zāi)等手段的運(yùn)用[43]?！吧鐓^(qū)減災(zāi)”理論強(qiáng)調(diào)社區(qū)是災(zāi)害治理的基本單元，它具有多中心化、權(quán)威多樣化、秩序規(guī)范化、“信任度”工具化等四大特征[44]，“永續(xù)社區(qū)”則是有效的社區(qū)減災(zāi)方式，它強(qiáng)調(diào)減災(zāi)永續(xù)性、全面參與、公私協(xié)力、授權(quán)減災(zāi)、民意協(xié)同等[45]，尤其重視建構(gòu)“社區(qū)協(xié)同減災(zāi)文化”，形成“理解·包容·自覺”的社區(qū)減災(zāi)氛圍[46]。

(二)災(zāi)中應(yīng)急

災(zāi)中應(yīng)急強(qiáng)調(diào)“生命至上”與“快速高效”原則，這一階段理論遵循“緊急規(guī)范(非常態(tài)情境)—社交媒體(應(yīng)急溝通)—社會(huì)協(xié)同(應(yīng)急行動(dòng))—社工組織(典型代表)”的學(xué)術(shù)邏輯。

“緊急規(guī)范”理論認(rèn)為，當(dāng)災(zāi)害發(fā)生后，原有社會(huì)規(guī)范與社會(huì)制度往往失效，人們生活在混沌狀態(tài)中。人類離不開社會(huì)規(guī)范的約束，短暫混沌之后，人們開始尋找緊急規(guī)范即非常態(tài)規(guī)范以引導(dǎo)人們行為，這對(duì)于緊急救援具有重要啟示意義[47]?！吧缃幻襟w”理論強(qiáng)調(diào)災(zāi)害發(fā)生后普遍存在“信息黑箱”狀況，人們不了解災(zāi)難現(xiàn)場狀況以及具體傷亡人數(shù)，有效的危機(jī)溝通關(guān)系到應(yīng)急響應(yīng)成敗，微信與微博等社交媒體則提供了新的危機(jī)溝通工具[48]，政府與民眾之間形成一個(gè)正式與非正式的溝通網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)了“集體智慧”或“群體智慧”形成[49]?！吧鐣?huì)協(xié)同”理論強(qiáng)調(diào)在災(zāi)中要積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與，只有形成多元主體參與機(jī)制以及復(fù)雜開放的應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，才能最大限度地提高應(yīng)急效率[50]?！吧绻そM織”理論則認(rèn)為，政府組織往往擅長大政方針之類的宏觀調(diào)控，而社工組織是一種扁平結(jié)構(gòu)，具有主動(dòng)性、即時(shí)性與靈活性等特征，能彌補(bǔ)政府威權(quán)化與分權(quán)化導(dǎo)致的行動(dòng)遲緩缺陷[51]。

(三)災(zāi)后重建

這一階段理論多關(guān)注災(zāi)后重建行動(dòng)、過程、成效、經(jīng)驗(yàn)、改革等，主要遵循“社會(huì)資本—社會(huì)網(wǎng)絡(luò)—社會(huì)記憶—非正式制度—公私協(xié)力—災(zāi)后改革”的學(xué)術(shù)邏輯。

“社會(huì)資本”理論長期主導(dǎo)了災(zāi)后重建研究，它在社區(qū)減災(zāi)、災(zāi)后重建、生計(jì)恢復(fù)、社會(huì)關(guān)系恢復(fù)等方面具有重要作用[52]，因此，需要充分利用不同階層的不同社會(huì)資本，但也有學(xué)者質(zhì)疑其在災(zāi)后重建中的作用。“社會(huì)網(wǎng)絡(luò)”理論強(qiáng)調(diào)災(zāi)害破壞了原有社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，也催生了新的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，新舊社會(huì)網(wǎng)絡(luò)交織在一起，使得災(zāi)后重建更加復(fù)雜[53]。社會(huì)網(wǎng)絡(luò)作為非正式治理途徑，包含資源、信息與影響等，在災(zāi)后重建中具有重要的補(bǔ)充甚至替代作用?！吧鐣?huì)記憶”理論強(qiáng)調(diào)在災(zāi)后重建中，修復(fù)與重構(gòu)社會(huì)記憶能幫助災(zāi)民走出困境，社會(huì)工作增能方法有利于修復(fù)和重構(gòu)災(zāi)區(qū)社會(huì)記憶，通過社區(qū)原生與內(nèi)生力量實(shí)現(xiàn)增能賦權(quán)[54]。社會(huì)記憶可以沉淀為災(zāi)害文化，對(duì)于災(zāi)害治理具有重要意義[55]?！胺钦街贫取崩碚撜J(rèn)為，其獨(dú)立于正式制度之外，往往被社會(huì)各界忽視。當(dāng)災(zāi)害發(fā)生后，社會(huì)看似“失序”，實(shí)際卻“有序”運(yùn)行，非正式制度分為補(bǔ)充型、吸納型、競爭型、替代型等四種類型，在災(zāi)后重建中，非正式制度越強(qiáng)，社會(huì)凝聚力越強(qiáng)，重建效率則越高，反之亦然[56]?！肮絽f(xié)力”理論強(qiáng)調(diào)在災(zāi)后重建中，政府具有行動(dòng)緩慢與效率低下等局限，民間組織具有扁平化、彈性與靈活性等特點(diǎn)，能有效彌補(bǔ)“政府失靈”與“市場失靈”，但也具有合法性缺乏、資源不足、各自為政等缺陷，公私雙方要實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)[57]?！盀?zāi)后改革”理論認(rèn)為，災(zāi)害具有焦點(diǎn)效應(yīng)與輿論壓力，倒逼政府改變不適用的政策，促進(jìn)社會(huì)觀念更新、社會(huì)組織變革、跨區(qū)域參與等，從而提高了災(zāi)害預(yù)防、反應(yīng)與恢復(fù)能力[58]。

從上述研究可以看出，未來需要克服五個(gè)方面局限。第一，“非常態(tài)研究”不足局限。已有理論對(duì)常態(tài)治理具有較好的適用性，但對(duì)災(zāi)變情境的解釋力缺乏。雖然社會(huì)脆弱性、社會(huì)韌性、社會(huì)建構(gòu)主義等常態(tài)理論研究取得了快速發(fā)展，但非常態(tài)理論研究進(jìn)展有限。第二，“全災(zāi)害”(All-DisasterApproach)研究不足。災(zāi)害不是孤立存在的，往往形成“原生—次生—衍生”復(fù)合型災(zāi)害鏈條，在災(zāi)害治理中常被忽略，使得災(zāi)害治理簡單化與片面化。第三，“本土理論建構(gòu)”不足。目前借鑒與引進(jìn)西方理論較多，反思其在中國的適用性較少，本土理論建構(gòu)非常缺乏。隨著災(zāi)害治理全球化，如何彰顯中國經(jīng)驗(yàn)、中國道路與中國模式，日益成為一個(gè)重要議題。第四，“多元協(xié)同治理”研究不足。災(zāi)害治理重視社區(qū)參與以及公眾力量，強(qiáng)調(diào)多元協(xié)同治理，但多元力量如何與政府有效整合則研究不足。第五，“普適性研究”不足。災(zāi)害治理研究理論、方法、領(lǐng)域呈現(xiàn)多層次、交叉與跨學(xué)科研究趨勢，但普適性理論還沒有開發(fā)出來。由于各國政治取向、資金投入偏向以及追求短、平、快的政策導(dǎo)向，基礎(chǔ)研究很難開展，普適性研究明顯缺乏。

五、小結(jié)：災(zāi)害治理研究前景與反思

在我國，災(zāi)害治理是一個(gè)復(fù)雜與模糊的領(lǐng)域，還未從災(zāi)害社會(huì)學(xué)、應(yīng)急管理、災(zāi)害管理等領(lǐng)域獨(dú)立出來，盡管國內(nèi)學(xué)界已進(jìn)行了系列研究，取得了令人興奮的成績，但從深度與廣度上來說還有很大的提升空間，未來研究需要注意五個(gè)問題。

第一，開辟“新方向—新領(lǐng)域”以推進(jìn)災(zāi)害治理研究。近十多年來，災(zāi)害治理研究范式、視角、方向、領(lǐng)域等發(fā)生重大變化，災(zāi)害治理需要建立更全面、更深入的理論與實(shí)踐框架，這一框架應(yīng)以“風(fēng)險(xiǎn)源—危機(jī)鏈—災(zāi)害鏈”為邏輯架構(gòu)。在災(zāi)害治理參與方面，不再局限于“政府主導(dǎo)—民間參與”，而初步形成“公私協(xié)力”與“多元協(xié)同”取向。災(zāi)害治理理論范式也出現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)變，如社會(huì)脆弱性與社會(huì)韌性范式，超越了傳統(tǒng)只重視某一災(zāi)害階段，逐漸邁向全生命周期，這些促進(jìn)了災(zāi)害治理主流研究范式轉(zhuǎn)變，未來需要更多的類似研究。

第二，從單一轉(zhuǎn)向跨學(xué)科以推進(jìn)災(zāi)害治理研究。災(zāi)害治理涉及自然科學(xué)、工程技術(shù)、人文社會(huì)科學(xué)等不同學(xué)科，但學(xué)科之間的對(duì)話明顯不足，例如，工程技術(shù)視角著重技術(shù)治理的基礎(chǔ)性作用，很少關(guān)注制度、文化、組織、管理等非技術(shù)問題，人文社會(huì)科學(xué)研究也很少關(guān)注技術(shù)問題。而且，人文社會(huì)學(xué)科內(nèi)部對(duì)話也比較缺乏，如政治學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)之間互動(dòng)較少?？鐚W(xué)科是一種新的思維、文化與研究方式，無論“風(fēng)險(xiǎn)—災(zāi)害(突發(fā)事件)—危機(jī)”理論連續(xù)統(tǒng)，還是“安全”“危險(xiǎn)源”“脆弱性”“社會(huì)韌性”等核心概念，均明顯體現(xiàn)出跨學(xué)科特征。

第三，從單一向全生命周期轉(zhuǎn)變以推進(jìn)災(zāi)害治理研究。災(zāi)害治理具有全災(zāi)害、全周期與全過程特征，但我國偏重單一災(zāi)種與單一周期治理，往往只重視災(zāi)中應(yīng)急與災(zāi)后重建而忽視災(zāi)前預(yù)防，專注于解決災(zāi)害發(fā)生后揭示的各種問題。即便是災(zāi)后重建，后危機(jī)學(xué)習(xí)與后危機(jī)改革的研究也非常少見。從“風(fēng)險(xiǎn)—災(zāi)害—危機(jī)”理論連續(xù)性來看，目前的災(zāi)害治理與風(fēng)險(xiǎn)治理、應(yīng)急管理與安全管理在全生命周期的融合還非常不夠，也缺乏動(dòng)態(tài)均衡治理的相關(guān)研究。

第四，突破“應(yīng)急—社會(huì)”困境以推進(jìn)災(zāi)害治理研究。應(yīng)急管理在災(zāi)中應(yīng)急環(huán)節(jié)往往忽視社會(huì)參與，重視政府專權(quán)與集中決策，而非動(dòng)員、激發(fā)與挖掘社會(huì)應(yīng)急潛力。盡管政府、社會(huì)、學(xué)界已認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織在應(yīng)急響應(yīng)中的重要作用，但大多集中在災(zāi)后救助與重建部分，對(duì)社會(huì)應(yīng)急響應(yīng)關(guān)注不足。沒有社會(huì)參與以及激發(fā)社會(huì)潛力，災(zāi)中應(yīng)急很難達(dá)到預(yù)期效果，這在多次重特大災(zāi)害中得到了充分證明。因此，未來研究需充分重視與加強(qiáng)社會(huì)應(yīng)急主動(dòng)性與能動(dòng)性研究，克服應(yīng)急響應(yīng)中社會(huì)力量缺席的局限。

第五，在“常態(tài)—非常態(tài)”之間推進(jìn)災(zāi)害治理研究。災(zāi)害治理習(xí)慣用常態(tài)方法應(yīng)對(duì)非常態(tài)情境，用確定性思維應(yīng)對(duì)不確定性現(xiàn)象，它在常態(tài)與非常態(tài)的區(qū)隔方面往往比較模糊，主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一方面對(duì)災(zāi)前常態(tài)治理關(guān)注不夠，例如社區(qū)減災(zāi)、災(zāi)害教育、災(zāi)害文化培養(yǎng)、預(yù)防演練等，認(rèn)為災(zāi)害治理應(yīng)直接與災(zāi)區(qū)及災(zāi)民相關(guān)，忽視災(zāi)前預(yù)防、預(yù)警、預(yù)控常態(tài)治理的重要性；另一方面，在災(zāi)中應(yīng)急與災(zāi)后重建過程中，面對(duì)非常態(tài)與常態(tài)共存的情形仍拘泥于常態(tài)治理，缺乏治理方法的創(chuàng)新，無法滿足“新常態(tài)”治理需求，未來的災(zāi)害治理需要在二者之間取得平衡。

當(dāng)災(zāi)害發(fā)生后，采取的災(zāi)害治理行為是有限的，損失不可避免，只能進(jìn)行減災(zāi)，這不是絕望的忠告，而是表明必須重視災(zāi)前治理，必須建立基于全生命周期的災(zāi)害治理模式。政府與社會(huì)各界都需要重視災(zāi)害治理，哪怕只是簡單了解也非常有幫助，也能有效減少與避免災(zāi)害發(fā)生。政府與社會(huì)需要采取必要措施來實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，如果措施正確，未來不僅不會(huì)重提以往災(zāi)害，而且不會(huì)重演以往災(zāi)害。