■王士龍

【提 要】構(gòu)建科學(xué)完備的黨內(nèi)法規(guī)體系是堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義法治體系的重要內(nèi)容和目標(biāo)任務(wù)，也是加強(qiáng)黨的建設(shè)的重要制度保障。當(dāng)前，針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)體系存在的突出問題，一是要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)體系頂層設(shè)計(jì)，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)立法的整體性和前瞻性，貫通黨內(nèi)法規(guī)之間的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性；二是要進(jìn)一步規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)制定主體及其權(quán)限，分別明確和細(xì)化黨的中央組織、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、黨中央工作機(jī)關(guān)、地方黨委作為制定主體的具體權(quán)限和責(zé)任；三是要提高黨內(nèi)法規(guī)制定的科學(xué)化制度化水平，注重增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制定程序的民主性，加大黨內(nèi)法規(guī)解釋力度，完善黨內(nèi)法規(guī)清理機(jī)制。

黨的十八大以來，我們黨提出并堅(jiān)持依規(guī)治黨，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)取得重大成就，進(jìn)入了“黃金期”，踏上了“快車道”。然而，也要清醒地認(rèn)識(shí)到，與黨的建設(shè)和全面從嚴(yán)治黨所面臨的新形勢(shì)新任務(wù)新要求相比，目前的黨內(nèi)法規(guī)體系仍然存在著不少突出問題?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃綱要（2018—2022年）》明確提出，“到建黨100周年時(shí)形成以黨章為根本、以準(zhǔn)則條例為主干，覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，并隨著實(shí)踐發(fā)展不斷豐富完善”[1]，為新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)提出了具體任務(wù)和要求。

一、加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)體系頂層設(shè)計(jì)

黨的十九大報(bào)告明確要求：“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系?！盵2]總的來說，目前黨內(nèi)法規(guī)的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃還不夠，需要進(jìn)一步形成和完善協(xié)調(diào)完備的體系。比如，黨內(nèi)法規(guī)供給不足，基礎(chǔ)主干性黨內(nèi)法規(guī)還不夠齊全，配套法規(guī)相對(duì)滯后，仍存在不少法規(guī)制度空白；黨內(nèi)法規(guī)的系統(tǒng)性不強(qiáng)，相互之間缺乏配套銜接，存在碎片化、部門化現(xiàn)象，有的相互之間交叉重復(fù)或存在沖突。此外，黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量有待提高，有些法規(guī)的內(nèi)容較為原則、抽象和籠統(tǒng)，不夠具體和明確；有的內(nèi)容彈性空間過大，語言表述不夠準(zhǔn)確；有的法規(guī)滯后于實(shí)踐發(fā)展，內(nèi)容不合時(shí)宜；還有一些地方和部門的黨內(nèi)法規(guī)機(jī)械照搬，等等。因此，必須從根本上加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)體系頂層設(shè)計(jì)，堅(jiān)持宏觀思考、總體規(guī)劃，注重前后銜接、左右聯(lián)動(dòng)、上下配套、系統(tǒng)集成，全面構(gòu)建以黨章為根本、若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。[3]

（一）增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)立法的整體性和前瞻性

黨內(nèi)法規(guī)體系的構(gòu)建是一項(xiàng)整體性、綜合性工程，涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各領(lǐng)域、各方面。然而，由于長期以來黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，出臺(tái)的許多黨內(nèi)法規(guī)呈現(xiàn)出階段性、臨時(shí)性的特征，經(jīng)常是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，黨內(nèi)法規(guī)體系不完整、不系統(tǒng)、不協(xié)調(diào)的問題比較突出。習(xí)近平明確要求，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)“要堅(jiān)持宏觀思考、總體規(guī)劃，既要注意體現(xiàn)黨章的基本原則和精神，符合國家法律法規(guī)，也要同其他方面法規(guī)制度相銜接，提升法規(guī)制度整體效應(yīng)”[4]。

一是要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)體系的整體統(tǒng)籌規(guī)劃。堅(jiān)持戰(zhàn)略思維、系統(tǒng)觀念、問題導(dǎo)向、科學(xué)方法，處理好當(dāng)前與長遠(yuǎn)、中央與地方、重點(diǎn)與一般、質(zhì)量與數(shù)量、穩(wěn)定性與靈活性等方面的關(guān)系。要充分吸收借鑒我國法律體系建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)編制黨內(nèi)法規(guī)五年規(guī)劃和年度計(jì)劃，做到突出重點(diǎn)、整體推進(jìn)。在規(guī)劃過程中，就要做到法規(guī)制定與修訂廢止相統(tǒng)一，基礎(chǔ)主干法規(guī)與配套法規(guī)相配合，實(shí)體性與程序性法規(guī)相配套，[5]明確需要制定或修訂哪些黨內(nèi)法規(guī)、如何規(guī)范和整合黨內(nèi)法規(guī)、如何保證黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施等重要問題，從而保障法規(guī)體系完整、要素齊備、銜接統(tǒng)一。二是要科學(xué)合理建構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)體系的基本框架。2017年黨中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》首次明確了黨內(nèi)法規(guī)制度體系“1+4”的基本框架，即“即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度4大板塊”。要按照“規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督”相統(tǒng)籌相協(xié)調(diào)原則，在實(shí)踐中進(jìn)一步深入探索和研究黨內(nèi)法規(guī)體系的構(gòu)成框架，形成最符合我國國情黨情、最能滿足黨的建設(shè)實(shí)際需求、最有利于構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)體系的分類標(biāo)準(zhǔn)。三是細(xì)化完善黨內(nèi)法規(guī)體系的層級(jí)和效力。《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》將黨內(nèi)法規(guī)從效力上分為四級(jí)。在實(shí)踐中，需要對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的層級(jí)和效力進(jìn)一步作出細(xì)化和完善。要突出黨章的根本性地位，借鑒“合憲性審查”，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)探索實(shí)行“合黨章性審查”。對(duì)于其他黨內(nèi)法規(guī)，比如規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則等的效力缺乏明確規(guī)定，需要進(jìn)一步細(xì)化和明確。同時(shí)，應(yīng)建立完善的黨內(nèi)法規(guī)效力沖突解決機(jī)制，有效解決黨內(nèi)法規(guī)層級(jí)效力沖突等問題。

（二）提升黨內(nèi)法規(guī)之間的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性

黨內(nèi)法規(guī)體系化不是各項(xiàng)法規(guī)、條文之間簡單疊加，而是按照特定的順序和邏輯，通過有機(jī)排列組合建構(gòu)起來的規(guī)則體系，其本質(zhì)在于不同領(lǐng)域、不同層級(jí)、不同效力的黨內(nèi)法規(guī)相互銜接，從整體上形成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備的結(jié)構(gòu)化制度安排。各項(xiàng)具有差異性的黨內(nèi)法規(guī)結(jié)成體系化的結(jié)構(gòu)，既要分工協(xié)作，又要上下聯(lián)動(dòng)，呈現(xiàn)出協(xié)調(diào)配合的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，從而形成“1+1﹥2”的制度合力。構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)體系，就是要保證各項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)之間形成相互協(xié)調(diào)、有機(jī)統(tǒng)一的邏輯關(guān)系，發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的整體效應(yīng)，為規(guī)范黨內(nèi)各種關(guān)系和行為、解決黨內(nèi)存在的各種矛盾和問題編制一張嚴(yán)密的“規(guī)則之網(wǎng)”。

一方面，要補(bǔ)齊基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)的缺位?；A(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)是指在黨內(nèi)起基礎(chǔ)規(guī)范作用、不可或缺、具有“四梁八柱”作用的法規(guī)，多表現(xiàn)為準(zhǔn)則或條例的形式，是構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)體系的基本要求和前提所在。黨的十八大以來，我們黨集中制定修訂了一大批黨內(nèi)法規(guī)，大大彌補(bǔ)了許多重要基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)的缺失，特別是主干法規(guī)已經(jīng)相對(duì)比較完善。但是，在可預(yù)計(jì)、可規(guī)劃的范圍內(nèi)，仍然存在不少尚未納入黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍的黨內(nèi)空間，部分關(guān)鍵的基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)急需補(bǔ)充或完善。這就要求必須準(zhǔn)確研判黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)過程中哪些方面、哪些領(lǐng)域的重要關(guān)系或重要工作，需要制定或修訂哪些黨內(nèi)法規(guī)，明確時(shí)間、計(jì)劃和任務(wù)，抓緊制定實(shí)踐亟需、條件成熟、務(wù)實(shí)管用的基礎(chǔ)性法規(guī)，堵塞法規(guī)制度漏洞。同時(shí)，要注意根據(jù)事業(yè)發(fā)展和現(xiàn)實(shí)需要，及時(shí)修訂各項(xiàng)已有黨內(nèi)法規(guī)。[6]

另一方面，要注重完善配套性黨內(nèi)法規(guī)。配套性黨內(nèi)法規(guī)是指與基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)相配合的具體黨內(nèi)法規(guī)，通常表現(xiàn)為對(duì)黨章、準(zhǔn)則、條例等上位法規(guī)的具體化規(guī)則。在黨內(nèi)法規(guī)體系中，配套性法規(guī)雖然層級(jí)和效力相對(duì)不高，但作用卻十分重要，是不可或缺的重要部分。但是，由于過去對(duì)配套性黨內(nèi)法規(guī)的重視程度不夠，導(dǎo)致許多必備的配套性法規(guī)缺失，制約了黨內(nèi)法規(guī)的體系化和實(shí)效性。因此，在完善基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)的同時(shí)，必須同步推進(jìn)制定和修訂配套性黨內(nèi)法規(guī)。要加強(qiáng)調(diào)查研究，對(duì)配套性黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行摸底，準(zhǔn)確把握當(dāng)前法規(guī)的缺失情況和現(xiàn)實(shí)需求，作出整體部署和安排。依據(jù)基礎(chǔ)性法規(guī)的制定情況，及時(shí)制定具體的、具有可操作性的實(shí)施細(xì)則，同步計(jì)劃、同步起草、同步出臺(tái)和實(shí)施配套性法規(guī)。在制定實(shí)施配套性法規(guī)時(shí)，應(yīng)注意防止兩個(gè)錯(cuò)誤極端：一個(gè)是標(biāo)準(zhǔn)和要求逐級(jí)降低，層層衰減，程序“走了樣”、規(guī)矩“變了形”，喪失了應(yīng)有的輔助和配套作用；另一個(gè)是脫離實(shí)際，層層加碼、層層拔高、層層施壓、層層加責(zé)，扭曲了執(zhí)行效果。

二、進(jìn)一步規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)制定主體及其權(quán)限

規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的制定主體及其權(quán)限，也就是明確由誰來制定何種黨內(nèi)法規(guī)，是制定黨內(nèi)法規(guī)的首要環(huán)節(jié)，直接關(guān)系到黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的高低?！饵h內(nèi)法規(guī)制定條例》明確規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)的制定主體是黨的中央組織，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委?！盵7]2017年，中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》指出：“探索賦予副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)?！盵8]但由于相關(guān)規(guī)定不夠明確和具體，加之黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)也不足，導(dǎo)致理論和實(shí)踐中對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)的制定主體和權(quán)限存在不少模糊認(rèn)識(shí)和執(zhí)行誤區(qū)。只有科學(xué)界定制定主體，合理劃分制定權(quán)限，才能夠明確制定主體和權(quán)責(zé)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

（一）規(guī)范黨的中央組織制定主體及其權(quán)限

黨章第三章“黨的中央組織”專章對(duì)黨的中央組織進(jìn)行了規(guī)定，包括黨的全國代表大會(huì)、全國代表會(huì)議、中央委員會(huì)、中央政治局、中央政治局常委會(huì)、中央書記處、中央軍事委員會(huì)。《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》雖然規(guī)定了黨的中央組織是中央黨內(nèi)法規(guī)的制定主體，但是并沒有明確黨的中央組織的具體范圍，這就導(dǎo)致許多學(xué)者對(duì)作為黨內(nèi)法規(guī)制定主體的中央組織的范圍產(chǎn)生了分歧，主要分歧在于中央書記處。許多學(xué)者認(rèn)為，中央書記處不屬于《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》所規(guī)定的黨的中央組織：有的認(rèn)為中央書記處僅是中央政治局和中央政治局常委會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，沒有獨(dú)立的制定權(quán)；有的認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)制定主體特指法規(guī)的審議批準(zhǔn)機(jī)關(guān)，雖然中央書記處在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)制定黨內(nèi)法規(guī)的日常工作，但不具有最終審批權(quán)，所以不是制定主體。[9]

本文認(rèn)為，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定的作為黨內(nèi)法規(guī)制定主體的中央組織，與黨章規(guī)定的中央組織是同一個(gè)范疇、同一個(gè)概念，也就是說，中央書記處屬于黨內(nèi)法規(guī)的制定主體。主要基于以下幾方面的考慮：一是黨章的根本地位。黨章作為黨的根本大法，明確將中央書記處作為黨的中央組織?！饵h內(nèi)法規(guī)制定條例》使用的也是“黨的中央組織”的表述，顯然不應(yīng)該也不可能與黨章在基本概念上發(fā)生沖突。二是關(guān)于制定主體的界定。《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的制定程序，包括規(guī)劃與計(jì)劃、起草、審批、發(fā)布。顯然，整個(gè)過程都是制定環(huán)節(jié)，而不是只有審批才算制定。三是中央書記處在黨內(nèi)法規(guī)制定中的實(shí)際作用。在職權(quán)方面，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確規(guī)定“黨內(nèi)法規(guī)制定工作由黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，日常工作由中央書記處負(fù)責(zé)”；在實(shí)踐中，中央書記處在黨內(nèi)法規(guī)制定工作中發(fā)揮著重要的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、把關(guān)等作用，比如中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃和年度計(jì)劃，部分中央黨內(nèi)法規(guī)的組織起草、審核把關(guān)，等等?；诖?，應(yīng)當(dāng)明確中央黨內(nèi)法規(guī)制定主體與黨章所規(guī)定中央組織是完全一致的，進(jìn)一步細(xì)化中央書記處在黨內(nèi)法規(guī)制定方面的職責(zé)和權(quán)限。

（二）規(guī)范中央紀(jì)律檢查委員會(huì)和黨中央工作機(jī)關(guān)制定主體及其權(quán)限

中央紀(jì)委作為黨內(nèi)法規(guī)制定主體的地位，無論在理論上還是實(shí)踐中都是明確的、毋庸置疑的。學(xué)術(shù)研究中存在的分歧主要集中在中央紀(jì)委的層級(jí)及其制定黨內(nèi)法規(guī)的效力問題。部分學(xué)者認(rèn)為中央紀(jì)委應(yīng)該屬于中央組織范疇，原因是黨章第二十條規(guī)定中央委員會(huì)和中央紀(jì)委都由黨的全國代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。還有部分學(xué)者認(rèn)為中央紀(jì)委應(yīng)該等同于黨中央工作機(jī)關(guān)，原因是黨章第十八條規(guī)定“黨的中央、地方和基層組織，都必須重視黨的建設(shè)，經(jīng)常討論和檢查黨的宣傳工作、教育工作、組織工作、紀(jì)律檢查工作、群眾工作、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作等”，故中央紀(jì)委應(yīng)當(dāng)和中央宣傳部、中央組織部等屬于同一層級(jí)[10]，層級(jí)不同必然影響到所制定黨內(nèi)法規(guī)的位階和效力。本文認(rèn)為，中央紀(jì)委既不屬于黨的中央組織，也不屬于黨中央工作機(jī)關(guān)，而是單獨(dú)一類黨內(nèi)法規(guī)制定主體。從機(jī)構(gòu)定位來看，黨章第八章專設(shè)“黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)”一章，表明了其獨(dú)立性。從職責(zé)任務(wù)來看，中央紀(jì)委并不是綜合性機(jī)構(gòu)，而是黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)，職責(zé)是監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)。所以在制定黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)限方面，中央紀(jì)委與黨中央工作機(jī)關(guān)是并列關(guān)系，都是就其職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項(xiàng)制定相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，位階只能是規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則。此外，還需要明確黨內(nèi)法規(guī)制定主體必須是中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，其任何內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)都無權(quán)行使黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，僅可以承辦具體工作，參與制定而不是制定主體。

黨中央工作機(jī)關(guān)是《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確規(guī)定的制定主體之一，但由于未對(duì)具體范圍作出界定和解釋，造成學(xué)術(shù)界對(duì)這一問題存在不少爭議。主要觀點(diǎn)可以分為兩類：一類是形式標(biāo)準(zhǔn)，即所有黨中央的工作機(jī)關(guān)，都有權(quán)制定相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)；另一類是職能標(biāo)準(zhǔn)，即按照職能來劃分哪些中央機(jī)關(guān)擁有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，主要包括中央組織部、中央宣傳部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部等黨中央職能部門。[11]之所以存在這樣的分歧，關(guān)鍵在于“黨中央工作機(jī)關(guān)”這個(gè)概念。2012年制定的《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，使用的是“中央各部門”的表述，所以學(xué)者們普遍將黨內(nèi)法規(guī)的制定主體界定為中央各職能部門。然而，2019年修訂的《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，則用“黨中央工作機(jī)關(guān)”替代了“中央各部門”的表述。這是因?yàn)?017年中央制定印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例（試行）》，明確提出了“黨的工作機(jī)關(guān)”的概念，并將其范圍界定為辦公廳（室）、職能部門、辦事機(jī)構(gòu)和派出機(jī)關(guān)。顯然，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》將制定主體修改為“黨中央工作機(jī)關(guān)”，就是為了與《工作機(jī)關(guān)條例》相吻合。此外，認(rèn)為只有黨中央職能部門才擁有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的觀點(diǎn)，在實(shí)踐中也是立不住的。比如，《工作機(jī)關(guān)條例》第十一條規(guī)定了黨的工作機(jī)關(guān)的五項(xiàng)職責(zé)，其中就包括“按照規(guī)定制發(fā)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件”。再比如，中央辦公廳不屬于職能部門，但《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第八條規(guī)定“中央辦公廳承擔(dān)黨內(nèi)法規(guī)制定的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督促指導(dǎo)工作”，且中央辦公廳還承擔(dān)督查、保密、安全等相關(guān)管理職能，多項(xiàng)現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)都是由中央辦公廳制定的。同樣，黨中央的辦事機(jī)構(gòu)也可履行特定管理職責(zé)，黨中央派出機(jī)關(guān)則享有對(duì)特定領(lǐng)域、行業(yè)、系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)職能，都有權(quán)制定相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)。因此，黨內(nèi)法規(guī)制定主體應(yīng)包括所有黨中央工作機(jī)關(guān)，而不只是黨中央職能部門。

（三）規(guī)范地方黨委制定主體及其權(quán)限

按照《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市黨委是黨內(nèi)法規(guī)的制定主體之一，有權(quán)就其職權(quán)范圍內(nèi)的有關(guān)事項(xiàng)制定地方性黨內(nèi)法規(guī)。從省級(jí)黨委實(shí)踐來看，在制定主體的范圍和權(quán)限方面，有兩方面問題需要作出進(jìn)一步規(guī)范和明確：一是“黨委”的范圍不夠明確。對(duì)省黨代會(huì)、省委會(huì)和省委常委會(huì)在制定黨內(nèi)法規(guī)方面的職權(quán)缺少明確規(guī)定。二是制定權(quán)限的再授權(quán)問題。有些地方省委存在自主授權(quán)省紀(jì)委或省委有關(guān)部門制定、解釋黨內(nèi)法規(guī)的現(xiàn)象。應(yīng)當(dāng)對(duì)省級(jí)黨委制定主體的范圍和權(quán)限予以進(jìn)一步細(xì)化和明確。一是明確省級(jí)黨委制定主體的范圍為省、自治區(qū)、直轄市黨委會(huì)及其常委會(huì)。之所以不包括黨代會(huì)，是因?yàn)辄h章對(duì)地方黨代會(huì)的職權(quán)規(guī)定中并未賦予其制定黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)力，不能因?yàn)辄h代會(huì)地位更高，就想當(dāng)然地認(rèn)為黨代會(huì)享有黨委會(huì)的全部職權(quán)；之所以包括黨委常委會(huì)，主要依據(jù)是《地方黨委工作條例》規(guī)定條例適用于地方黨委會(huì)及其常委會(huì)，規(guī)定“常委會(huì)在全會(huì)閉會(huì)期間行使黨的地方委員會(huì)職權(quán)，主持經(jīng)常工作”，即全會(huì)閉會(huì)期間黨委會(huì)制定黨內(nèi)法規(guī)的職權(quán)由常委會(huì)行使。當(dāng)然，黨委全會(huì)和常委會(huì)在制定黨內(nèi)法規(guī)方面的權(quán)限不應(yīng)該完全等同，應(yīng)當(dāng)明確全會(huì)和常委會(huì)分別制定什么層級(jí)和效力的黨內(nèi)法規(guī)。二是要對(duì)省委自主授權(quán)有關(guān)部門制定、解釋黨內(nèi)法規(guī)的現(xiàn)象作出明令禁止，省級(jí)黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)只能由制定機(jī)關(guān)解釋，不能隨意授權(quán)。[12]

按照《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》“探索賦予副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)”的要求，中央已經(jīng)在沈陽、福州、青島等七座城市開展了黨內(nèi)法規(guī)制定試點(diǎn)。賦予副省級(jí)城市、省會(huì)城市黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，有利于豐富完善黨內(nèi)法規(guī)體系，使黨內(nèi)法規(guī)更加符合地方實(shí)際，能夠及時(shí)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、更好服務(wù)黨的建設(shè)和黨的工作。應(yīng)當(dāng)在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)增加試點(diǎn)城市數(shù)量，待試點(diǎn)完善成熟后修訂《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》予以確認(rèn)。當(dāng)然，在確定副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委制定主體地位時(shí)，應(yīng)注意規(guī)范以下幾方面內(nèi)容：一是明確制定主體的范圍，只能是副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委會(huì)、常委會(huì)才有制定權(quán)；二是明確黨內(nèi)法規(guī)的效力，應(yīng)當(dāng)?shù)陀谑?、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)，不得與上位法規(guī)相抵觸；三是明確制定法規(guī)的事項(xiàng)范圍，主要是圍繞基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等具有一定地方靈活性和自主性的工作領(lǐng)域，開展制度探索和先行先試，為在全國范圍內(nèi)黨內(nèi)法規(guī)的制定提供經(jīng)驗(yàn)和樣本。

三、提高黨內(nèi)法規(guī)制定的科學(xué)化制度化水平

黨內(nèi)法規(guī)制定上沒有一套制度化、規(guī)范化、常態(tài)化的體制機(jī)制，會(huì)很大程度上制約了黨內(nèi)法規(guī)制定的質(zhì)量和水平。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央大力推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制定，特別是針對(duì)制度不合理、不完善和機(jī)制運(yùn)作不規(guī)范、不嚴(yán)格等問題，進(jìn)行了一系列改革創(chuàng)新，取得了很多“第一次”性質(zhì)的突破。但是，我們也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，目前黨內(nèi)法規(guī)制定的制度機(jī)制還可以更加科學(xué)完備，黨內(nèi)法規(guī)體系的質(zhì)量和水平還可進(jìn)一步提高。因此，黨內(nèi)法規(guī)制定必須吸收借鑒國家立法工作的有益經(jīng)驗(yàn)，遵循黨的建設(shè)規(guī)律和要求，有效克服多方面的結(jié)構(gòu)性矛盾和深層次問題，不斷推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制定的科學(xué)化、制度化、規(guī)范化。

（一）增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制定程序的民主性

《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)制定的基本原則，其中一條就是“堅(jiān)持民主集中制，充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，維護(hù)黨的集中統(tǒng)一”。增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制定的民主性，不僅是維護(hù)和保障黨員基本權(quán)利的體現(xiàn)，也有利于激發(fā)廣大黨員參與黨內(nèi)事務(wù)的積極性、創(chuàng)造性，使黨內(nèi)法規(guī)真正體現(xiàn)全黨意志、更加科學(xué)合理，從而提高全黨貫徹執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的積極性、主動(dòng)性。事實(shí)上，我們黨在制定黨內(nèi)法規(guī)過程中，也一直比較重視民主征求意見。但從黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)劃、起草、審批、發(fā)布等全流程各個(gè)環(huán)節(jié)來看，有些程序和環(huán)節(jié)中的民主性、開放性還不夠，范圍和方式也有待進(jìn)一步規(guī)范和擴(kuò)大。

首先，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃和計(jì)劃的民主性。為了最大限度保障黨內(nèi)法規(guī)制定程序的民主性，有必要在規(guī)劃和計(jì)劃環(huán)節(jié)就賦予黨員和基層黨組織民主參與權(quán)。比如，基層黨組織或一定數(shù)量黨員聯(lián)名，可以以書面形式提出黨內(nèi)法規(guī)制定建議。當(dāng)然，還必須明確制定建議應(yīng)當(dāng)向哪些部門提出，采取什么方式，履行什么程序，以及建議采納情況的反饋機(jī)制等。規(guī)劃和計(jì)劃作出后，還必須在較大范圍內(nèi)廣泛征求意見。其次，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)起草過程的民主性。法規(guī)起草是法規(guī)制定的核心環(huán)節(jié)，也是檢驗(yàn)其民主程度的關(guān)鍵所在。一是要加大調(diào)查研究和地方參與力度，法規(guī)起草的前、中、后各時(shí)間段都要開展深入調(diào)研，起草時(shí)應(yīng)吸收一定數(shù)量的地方或下級(jí)黨委和部門人員參與。二是明確征求意見的范圍，“必要時(shí)在全黨范圍內(nèi)征求意見”的應(yīng)該包括修改黨章、制定準(zhǔn)則和涉及黨員權(quán)利保障、黨風(fēng)廉政建設(shè)方面的法規(guī)草案；“應(yīng)當(dāng)充分聽取群眾意見”的應(yīng)包括黨組織議事決策、群眾工作、統(tǒng)戰(zhàn)工作、黨內(nèi)監(jiān)督等與群眾切身利益密切相關(guān)的法規(guī)草案。三是完善意見反饋機(jī)制。對(duì)于征求的意見，無論是否被采納，都應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)形式進(jìn)行反饋和回應(yīng)，形成“征求意見——提出意見——反饋意見”的循環(huán)互動(dòng)機(jī)制。最后，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)發(fā)布的公開性。黨內(nèi)法規(guī)審批完成后，應(yīng)當(dāng)最大限度對(duì)外公開發(fā)布，保障黨員的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。一方面要明確不宜公開發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)類型，形成兜底性要求，除此之外的應(yīng)做到“應(yīng)公開盡公開”。對(duì)于加密的黨內(nèi)法規(guī)，在適當(dāng)時(shí)機(jī)和條件下按規(guī)定進(jìn)行降秘、解秘后也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公開。另一方面，要拓寬黨內(nèi)法規(guī)公開途徑，借助網(wǎng)絡(luò)新媒體平臺(tái)，建立權(quán)威的黨內(nèi)法規(guī)資料庫。

（二）加大黨內(nèi)法規(guī)解釋力度

黨內(nèi)法規(guī)解釋，是指黨內(nèi)法規(guī)解釋機(jī)關(guān)根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)賦予的職權(quán)，在黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施過程中，對(duì)法規(guī)內(nèi)容相關(guān)問題作出的具有普遍適用效力的說明。[13]由于黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容具有一定的原則性、抽象性，不可能具體詳盡所有細(xì)節(jié)問題，而黨內(nèi)法規(guī)所調(diào)整的黨內(nèi)關(guān)系往往較為復(fù)雜，所以只有在黨內(nèi)法規(guī)基礎(chǔ)上作出更具體、更詳細(xì)的解釋，才能保證法規(guī)的準(zhǔn)確表達(dá)和實(shí)施，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的適用性和可操作性。雖然我們黨一直在推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)的解釋工作，但是與國家法律解釋相比，與黨的建設(shè)實(shí)踐的迫切需求相比，目前黨內(nèi)法規(guī)解釋工作仍然相對(duì)滯后。

應(yīng)當(dāng)科學(xué)借鑒法律解釋的相關(guān)做法和經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建包含解釋主體、解釋對(duì)象、解釋目標(biāo)、解釋原則、解釋形式、解釋程序、解釋時(shí)效等于一體的黨內(nèi)法規(guī)解釋機(jī)制。一方面，要從“量”上開展系統(tǒng)的黨內(nèi)法規(guī)解釋。根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制定和實(shí)施的現(xiàn)狀，從現(xiàn)實(shí)中最迫切需要的入手，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、補(bǔ)充黨內(nèi)法規(guī)制定中的“盲點(diǎn)”，疏通黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施過程中的“堵點(diǎn)”，以“釋”促“立”、以“釋”推“改”，有效彌補(bǔ)現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)適用中的不足和空白。黨內(nèi)法規(guī)解釋主要包括以下五類：一是對(duì)適用新制定的黨內(nèi)黨規(guī)的系統(tǒng)解釋；二是為防止不同黨內(nèi)法規(guī)之間可能存在的沖突，使彼此更好協(xié)調(diào)和銜接而作出的解釋；三是中央新提出的重要精神在當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)中尚未有直接規(guī)定，需要及時(shí)作出相關(guān)解釋；四是針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行中存在的理解和適用疑問，特別是規(guī)定不具體、界限不明確等問題的解釋；五是對(duì)當(dāng)前一些典型性案例如何具體應(yīng)用現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)的解釋。另一方面，要注重從“質(zhì)”上提高黨內(nèi)法規(guī)解釋的制度化、規(guī)范化水平。完善履行解釋職責(zé)的常態(tài)化工作機(jī)制，將解釋主體對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的解釋情況納入工作考核指標(biāo)體系，有效解決和預(yù)防“重制定、輕解釋”現(xiàn)象。吸收借鑒法律解釋的一般方法，綜合運(yùn)用文義解釋、體系解釋、當(dāng)然解釋、反面解釋、目的解釋、限縮解釋、擴(kuò)張解釋、歷史解釋等方法，創(chuàng)新黨內(nèi)法規(guī)合黨章解釋、案例指導(dǎo)解釋等方法，使用“解釋”“答復(fù)”“答復(fù)意見”“說明”等不同形式，構(gòu)建完備的黨內(nèi)法規(guī)解釋體系。[14]

（三）完善黨內(nèi)法規(guī)清理機(jī)制

黨內(nèi)法規(guī)清理作為黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的重要一環(huán)，是與黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估和備案審查工作緊密相連的，主要指相關(guān)責(zé)任主體按照特定程序和方法，確定現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)是否繼續(xù)運(yùn)行或修改、廢止、解釋，是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)體系的“體檢”和“健身”。2012年6月，中共中央印發(fā)《中共中央辦公廳關(guān)于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》，部署開展了黨的歷史上第一次黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作。這次集中清理，摸清了黨內(nèi)法規(guī)的“家底”，為構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)體系奠定了良好基礎(chǔ)。但是，也反映出黨內(nèi)法規(guī)中存在的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致等問題，暴露了黨內(nèi)法規(guī)清理機(jī)制的滯后和不足。

一是要科學(xué)設(shè)置黨內(nèi)法規(guī)清理機(jī)構(gòu)。目前，黨內(nèi)法規(guī)清理主體是按照“誰制定、誰清理”的原則設(shè)置的。雖然制定主體對(duì)黨內(nèi)法規(guī)最為熟悉，但容易忽視不同黨內(nèi)法規(guī)之間的協(xié)調(diào)性和關(guān)聯(lián)性，且制定主體“自我評(píng)判，自我清理”也會(huì)影響清理工作的執(zhí)行力和公信力。因此，黨內(nèi)法規(guī)清理工作應(yīng)保證多方參與，由制定機(jī)關(guān)協(xié)同相關(guān)審查、評(píng)估機(jī)關(guān)合作進(jìn)行。建議中央層面成立專門的黨內(nèi)法規(guī)清理機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌負(fù)責(zé)黨內(nèi)法規(guī)清理的研究、實(shí)施、監(jiān)督等工作。二是要完善黨內(nèi)法規(guī)清理制度機(jī)制。目前黨內(nèi)法規(guī)中，關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)清理工作主要是簡單的原則性規(guī)定，缺乏程序性、可操作性的制度規(guī)定。應(yīng)盡快制定出臺(tái)專門的黨內(nèi)法規(guī)清理工作文件，明確清理工作的責(zé)任主體、制度流程、方式方法和清理期限等。特別要注重完善程序性制度規(guī)定，明確和細(xì)化運(yùn)行流程，構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)清理工作與備案審查工作、評(píng)估工作密切配合、無縫銜接的溝通協(xié)作機(jī)制，形成工作合力。三是要綜合運(yùn)用多種清理方法。當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)清理工作主要是集中清理，存在費(fèi)時(shí)費(fèi)力和滯后性的缺點(diǎn)。應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際需求和黨內(nèi)法規(guī)的特點(diǎn)，科學(xué)規(guī)劃清理工作，綜合開展集中清理、定期清理和專項(xiàng)清理，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)清理的靈活性、時(shí)效性和實(shí)效性。

注釋

[1]《中共中央印發(fā)〈中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃綱要（2018—2022年）〉》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年2月24日。

[2]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年10月28日。

[3]宋功德：《全方位推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年09月27日。

[4]《加強(qiáng)反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè) 讓法規(guī)制度的力量充分釋放》，《人民日?qǐng)?bào)》2015年6月28日。

[5]周悅麗：《構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)體系的六點(diǎn)思考》，《前線》2016年第11期。

[6]《中共中央印發(fā)〈中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018—2022年）〉》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年02月24日。

[7]《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年9月16日。

[8]《中共中央印發(fā)〈關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見〉》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年06月26日。

[9]張小帥：《黨內(nèi)法規(guī)制定主體的范圍及其規(guī)范依據(jù)》，《中國浦東干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第5期。

[10]張曉燕：《論黨內(nèi)法規(guī)制定主體制度的規(guī)范化》，《湖湘論壇》2018年第3期。

[11]張小帥：《黨內(nèi)法規(guī)制定主體的范圍及其規(guī)范依據(jù)》，《中國浦東干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第5期。

[12]周悅麗：《以地方為視角的黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)研究》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第3期。

[13]孫才華：《論黨內(nèi)法規(guī)解釋的規(guī)范化》，《湖湘論壇》2017年第1期。

[14]廖秀健、雷浩偉：《完善中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)解釋體系》，《長白學(xué)刊》2019年第4期