曹崇建 張元福 王大慶

(1.農業(yè)農村部工程建設服務中心 2.原黑龍江省農墾總局3.黑龍江省農墾管理干部學院 4.?？诮洕鷮W院)

國有資產管理制度，主要包括國有資產管理和經營管理、國有資產收益和處分、國有資產清產核資、國有資產產權界定、國有資產產權登記、國有資產評估、國有資產統(tǒng)計、國有資產流失查處等各項制度。黑龍江墾區(qū)開發(fā)建設70多年來，隨著國家投資的不斷增加和墾區(qū)經濟社會的不斷發(fā)展，國有資產規(guī)模逐步增加，從1948年到2017年，國有及國有控股企業(yè)資產總額由0.0265億元增加到1916億元，所有者權益由0.0214億元增加到409.12億元。為適應黑龍江墾區(qū)不同發(fā)展時期對國有資產管理的要求，新中國成立后，特別是改革開放后，各級行政主管部門根據(jù)國家和省及財政、農墾主管部門等有關部門發(fā)布的國有資產管理的法律法規(guī)和規(guī)章制度，結合農墾實際，與時俱進，不斷充實與完善農墾國有資產管理制度，為加強國有資產管理提供了重要的制度保障。

一、改革開放前，農墾國有資產管理制度

（一）建國初供給制向企業(yè)核算制度轉軌時期，國營農場清產核資管理制度

在初始建場時期，農場實行供給制，財產管理制度是空白。1949年3月，東北公營機械農場管理處審會科制定了《機械農場會計規(guī)程（草案）》，廢止了供給制的流水記賬，設置了統(tǒng)一的會計科目和賬簿，正式組織了會計核算?！兑?guī)程（草案）》規(guī)定：對國家投入和接收敵偽的財產進行清查和登記。1950年4月，東北公營機械農場管理局制定了《東北機械農場暫行普通會計制度（草案）》，對國營農場財產管理做出了詳細規(guī)定。這兩部會計規(guī)程和制度（草案）是農場從供給制向企業(yè)核算制度轉軌時期規(guī)范國營農場清產核資的重要制度依據(jù)。

1951年7月，政務院財經委發(fā)布《國營企業(yè)資產清理及估價辦法》和《國營企業(yè)資金核定暫行辦法》，《估價辦法》規(guī)定：全體國營企業(yè)，對截至1951年6月底前的所有資產，全部進行清理。以人民幣為計算本位幣，重行進行評估定價?！稌盒修k法》規(guī)定：全國國營企業(yè)，其應計算與核定的資金，包括固定資金與流動資金兩種。并對國營企業(yè)原料、材料、燃料和輔助材料定額，備品定額，低值和易耗品定額，在制品定額，產品定額，預付費用定額，庫存現(xiàn)金等做出了制度規(guī)范，為正式確定國營企業(yè)的國家投資額、加強企業(yè)的資金管理、建立經濟核算制奠定了制度基礎。

1951年11月，根據(jù)政務院財經委發(fā)布的兩個《辦法》，東北公營機械農場管理局下發(fā)了《關于企事業(yè)單位清理資產核定資金的通知》，對所屬公營農場清產核資工作做出部署和規(guī)范。

1952年8月，中央人民政府農業(yè)部第一O九次部務會議審查通過的《國營機械農場農業(yè)經營規(guī)章》規(guī)定：國營農場是社會主義性質的農業(yè)企業(yè)，它的一切生產手段（包括土地、機具、建筑物、牲畜等）均屬國有，生產品交給國家。通過中央人民政府部門規(guī)章，確定了國營農場土地、機具、建筑物等生產資料的權屬。

（二）進入計劃經濟管理時期國營農場清產核資管理制度

1953年1月，中央人民政府財政部頒布了《國營企業(yè)年度清查財產暫行辦法》，對國營企業(yè)固定資產、原材料、產成品、在產品、商品、未完工程成等財產清查，對庫存現(xiàn)金、有價證券、銀行存款等財產及應收應付款項清查，以及清查結果的處理等做出了制度規(guī)范。同年，根據(jù)財政部《暫行辦法》的有關規(guī)定，東北國營農場管理局結合自身實際，制定了固定資產目錄、材料分類目錄、清產核資、財產估價等具體實施方案，為農場清產核資管理奠定了制度基礎。

1962年2月，中共中央、國務院發(fā)出《關于徹底清倉核資、充分發(fā)揮物資潛力的指示》，明確了核查范圍和處理原則。1.核查范圍。只限于全民所有制單位的生產和消費資料。凡是縣以上（含縣級）的生產企業(yè)、建設（包括停建、緩建）單位、機關事業(yè)單位、各種團體、國營農場的生產資料，都必須進行徹底清查。2.處理原則。各單位按當年合理周轉定額，留用計劃以內需用的物資，由有關部門按照物資經營管理的分工，組織收購處理如下物資：企業(yè)核實固定資產和流動資金以后多余的物資、關閉的企業(yè)或車間的物資。

1962年7月，《國營農場工作條例（草案）》規(guī)定：國營農場是社會主義全民所有制的農業(yè)企業(yè)，其一切經濟活動，必須遵守黨和國家的政策、法令。其生產、建設等一系列活動，服從國家的統(tǒng)一計劃。其財產屬全民所有，其產品歸屬國家調撥。國營農場的財產，受國家法律的嚴格保護，不許侵犯；沒有經過國家主管機關的審查和國務院的批準，不能變賣和轉讓。《條例（草案）》對農場資產管理做出具體明確的規(guī)定：農場應當建立和健全資產管理制度，管好和用好國家財產。對各種機械設備、牲畜和其他財產，都要分別造冊登記，實行分級管理，并固定專人負責保管和使用。對各種生產、建設用的物資，要按計劃合理地分配和使用，做到物盡其用，防止積壓浪費，充分發(fā)揮物資對生產和建設的保證作用。農場資產的增減、封存、報廢、轉移，都要按照規(guī)定的手續(xù)辦理。農場的資產，要每年清查一次，如有多余或短少，應報上級主管部門和財政部門審查處理。農場應經常教育全體職工，愛護國家財產，同貪污、浪費、走后門、盜竊國家財產和一切違反國家財政制度的行為做斗爭?！稐l例（草案）》還規(guī)定：農場應當按照上級主管部門規(guī)定的會計制度，全面、及時、如實地記錄和反映財產、資金的增減變動，成本費用的升降，以及經營成果等情況。這是國家首次通過部門規(guī)章對國營農場資產管理做出制度安排。

1964年3月，農墾部《關于農墾企業(yè)、事業(yè)、建設單位進行清查固定資產的意見》提出：結合“五反”“四清”運動，進行一次全面的固定資產清查，徹底摸清家底，并在此基礎上加強管理。1.清查范圍：農墾系統(tǒng)的農場、工、商、交、建、供銷企業(yè)、建設單位和事業(yè)單位都要進行固定資產清查。各單位應進行清查的固定資產，包括1963年年末以前所用的生產用固定資產、非生產用固定資產、未使用固定資產和不需用的固定資產。2.清查的要求：查實數(shù)量，摸清家底；鑒定質量，算實折舊；調劑余缺，處理積壓；健全制度，加強管理?！兑庖姟愤€要求：健全制度，加強管理。在清查過程中，必須建立和健全固定資產的使用、保管、維修、檢查制度，切實加強固定資產的管理。具體包括：（1）健全固定資產的管理制度。使每項固定資產和它的使用單位或使用人的關系固定起來，規(guī)定明確的使用、保養(yǎng)責任，有交有接，交接有據(jù)。（2）建立和健全維修、保養(yǎng)制度。使每項固定資產都經常保持技術完好狀態(tài)。（3）建立和健全卡片登記、盤點制度。使每項固定資產一進場就有“檔案”，增、減、調遷和破損等都記入卡片，定期進行盤點，保證固定資產賬物相符。

1969年2月，黑龍江生產建設兵團下發(fā)了《認真搞好清倉工作的通知》明確，清倉工作結合編制1969年生產、基建、事業(yè)財務決算一并進行。在此基礎上，建立了相應的兵團國有資產管理制度。

二、改革開放后，農墾國有資產監(jiān)督管理制度

（一）改革探索時期，圍繞農墾企業(yè)扭虧增盈和完善經營體制改革建立國有資產管理制度（1978～1991 年）

改革開放初期，按照上級領導對相關農墾改革發(fā)展的具體要求，從1979年農墾開始恢復實行財務包干制度，加強計劃、財務和資產等各種經濟責任制和建立各項規(guī)章制度。從1984年開始農墾試辦職工家庭農場，1985年全面興辦家庭農場，當年全農墾共辦各類家庭農場13.6萬個，轉讓大中型拖拉機5882臺，聯(lián)合收割機3699臺，農機具35001臺（件），賬面凈值3.35億元。同時，推進農墾國有工商運建服企業(yè)改革，簡政放權，實施兩權分離，實行廠長經理負責制、承包租賃經營責任制等多種形式的經濟責任制；實行小型企業(yè)轉讓經營和股份制、股份合作制改造，推行國營企業(yè)產權制度改革。同時，推進職工住房制度改革，打破福利分房制度，鼓勵職工自建住宅，向職工轉讓公有住宅，到1987年末共向職工轉讓住房119萬平方米，轉讓價款共計2651萬元。適應農墾改革發(fā)展的新形勢、新要求，在改革開放初期，農墾國有資產管理的重點任務是圍繞大牲畜轉讓、農業(yè)機械轉讓、國有小企業(yè)產權轉讓、國有企業(yè)股份制和股份合作制改造、職工公有住房轉讓等涉及國有財產產權變更，加強國有資產管理制度建設，防止國有資產流失。

1980年2月，根據(jù)國務院關于開展清產核資工作的指示，結合農墾企業(yè)清產核資試點工作的經驗，農墾部、財政部、國務院清產核資扭虧增盈領導小組辦公室印發(fā)《農墾系統(tǒng)清產核資補充辦法》，《補充辦法》提出：清產核資的目的，是要徹底清查財產，弄清家底，挖掘物資和資金的潛力，提高設備利用率，加速資金周轉，提高企業(yè)管理水平，為加快實現(xiàn)四個現(xiàn)代化做出貢獻。清產核資工作的重要內容：清查財產、清倉利庫、核定流動資金定額、核定固定資產需用量和建立健全財產的管理制度。《補充辦法》對清查財產、清倉利庫、核定流動資金定額、核定固定資產需要量、建立健全管理制度、加強組織領導等做出了制度規(guī)范。《補充辦法》規(guī)定：農墾系統(tǒng)的農場、工業(yè)、供銷、交通運輸、建筑、商業(yè)等企業(yè)單位（簡稱農墾企業(yè)）、科研、勘測設計、衛(wèi)生文教等事業(yè)單位、機關行政單位，以及自身有財產的建設單位，都要進行財產的全面清查。不論賬內賬外、庫內庫外，建物就點，是賬就清，不留死角，不打埋伏，不重不漏，做到賬物相符，家底清楚。

1983年12月，農牧漁業(yè)部下發(fā)的《國營農場實行“大包干”、辦家庭農場有關財務管理與會計核算問題的意見》（農牧漁業(yè)部[84]農墾字第4號）規(guī)定：國營農場的土地固定給承包戶使用，但不準許轉讓、出租和變賣。農場的水利工程和設施，大型農業(yè)機械設備、汽車等，由農場統(tǒng)一經營的要為承包戶服務，按規(guī)定合理收費。也可實行專業(yè)承包，向農場定交利潤和費用。農場的房屋、牲畜和小農具等需要轉讓給承包戶時，必須合理作價，不允許無償或隨意降價處理。財產轉讓作價，原則上不能低于賬面價值。房屋按凈值計價，已提完折舊的，按質論價；已使用的小農具、牲畜按現(xiàn)值作價。如確因賬面價值過高，需要調價處理而發(fā)生差價損失的，必須報經主管部門或財政部門批準。作價轉讓財產的價款必須及時收回，一般要在三年內還清，最長不超過五年，未還清價款前承包戶不得變賣和轉讓。財產轉讓的財務處理：屬于固定資產管理的房屋、機械等收回的價款，作為固定資產變價收入，增加“更新改造資金”，報經批準后核銷固定資產，沖減國家資金；屬于流動資產管理的牲畜、小農具等在收回價款時，發(fā)生差價，作增（減）營業(yè)外支出處理。作價轉讓收回的價款，必須合理安排，用于技術改造和生產墊本，不得亂花亂用。

1984年9月，農牧漁業(yè)部下發(fā)的《農墾企業(yè)財務管理制度的改革意見》（農牧漁業(yè)部[84]261號）規(guī)定：企業(yè)有權處理自有的固定資產，并實行有償調撥，可以轉讓給家庭農場和外賣，也可以向企業(yè)外投資或出租。財產作價不低于賬面價值，所得收入全部留作企業(yè)更新改造資金，轉讓給家庭農場的固定資產，價款一般在當年收回，最長不得超過五年。

1986年1月，省委、省政府印發(fā)《關于國營農場辦好職工家庭農場若干政策的暫行規(guī)定》的通知（黑發(fā)［1986］4號）明確規(guī)定：農業(yè)機械的經營形式，要繼續(xù)實行承包、租賃、轉讓等形式，其中轉讓是一種新的嘗試。目前，沒有轉讓的原則上不再轉讓，已經轉讓的一般穩(wěn)定不變；如有需要改變經營形式的，由農場妥善解決。轉讓的農業(yè)機械，要堅持合同，按期回收轉讓款；不能按期交款的，應收取利息。收回的轉讓款，要?？顚Ｓ?，用于公有農業(yè)機械的更新，農業(yè)銀行不要抵收貸款。轉讓的農業(yè)機械不允許轉手倒賣?！稌盒幸?guī)定》還規(guī)定：國營農牧場的牛、豬、馬、羊、禽等經濟畜禽，可以參照市場價格作價轉讓給家庭農牧場。要堅持合同，按期回收轉讓款。不能按期交款的，應收取利息。對原種良種畜禽、核心群和已經形成工廠化生產的畜禽，原則上不得轉讓，可實行各種承包形式經營，已經轉讓的要加強管理。可以逐步將現(xiàn)有的職工住房合理作價轉讓給職工個人。哪些職工住房轉讓給職工個人，各單位要從實際出發(fā)確定。作價要合理，不能偏高，也不能偏低。

1989年1月，農場總局《關于農墾企業(yè)實行股份制試點的意見》（黑墾局發(fā)［1989］1號）明確，要處理好財產關系和分配關系。劃分財產關系是一件十分復雜的工作，必須按程序進行。1.現(xiàn)有全民和集體所有制企業(yè)參加或改建為股份制企業(yè)時，要認真清產核資，查清賬目；要根據(jù)現(xiàn)有資產進行評估核定（可以不考慮物價上漲率和利息率）其原有資產、債權、債務，應上繳利稅等必須明確化，具體化。2.清產核資與股權、股金的劃分由上級主管機關（計劃、財務、勞資、審計、工商、體改以及主管業(yè)務部門）組成經濟綜合機構匯同企業(yè)現(xiàn)有負責人與職工代表共同評估核定。3.劃清財產所有者，按不同的歸屬和股金不同的來源，分別劃定為國家資金股、企業(yè)資金股、集體資金股和個人資金股。

1990年7月，《國務院關于加強國有資產管理工作的通知》強調：堅決防止和糾正損害國有資產產權的行為。組織國有資產管理機構和相關部門對國有資產管理狀況進行有計劃、有步驟地檢查。針對各種損害國有資產產權和占用國有資產情況，必須做好清理、評估、劃轉、收繳工作，對違法形為予以制止，并進行嚴肅處理。

1990年9月，農場總局黨委關于《進一步穩(wěn)定和深化農墾農業(yè)改革的意見》（黑墾發(fā)［1990］10號）明確，實行固定資產的有償使用制度。目前農墾農場對流動資金的墊支、轉貸、占用已基本實行了有償使用制度。這既保證了農場流動資金不因發(fā)生墊支、轉貸、占用而損失利息，又增強了職工使用資金注重效益的意識。從1991年1月1日開始，凡承包和使用農場大中型農業(yè)設備和公共社會性生產設施，除正常上交提取的折舊以外，應上交一定的承包費，實行有償使用制度?？砂慈齻€辦法實行：第一，按資金不同來源所規(guī)定的年利率收取承包費；第二，經過測算后，按承包不同的機車或設備規(guī)定每臺應繳的承包費；第三，可在承包者的當年利潤中按一定比例提取承包費。收取的固定資產承包費列入農場專用基金。

1991年2月，針對在發(fā)展家庭農場過程中暴露出一些值得重視的問題，國家國有資產管理局制定了《關于國營農場向家庭農場轉讓國有資產的若干暫行規(guī)定》，對農場固定資產轉讓的范圍、審批、作價原則、價格的審定、價款的收取、收入的使用管理、轉讓資產的更新、資產轉讓后的技術指導等，做出了制度規(guī)范?！稌盒幸?guī)定》還明確，對各中央直屬農墾，由農業(yè)部制定實施辦法，國家國有資產管理局同意后執(zhí)行。這一規(guī)定為國營農場在經營體制改革中依法有償轉讓國有資產，防止國有資產流失，提供了重要的制度保障。（本文因篇幅限制，分期刊發(fā)，此篇為第一部分）