□王禎軍

（遼寧師范大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連116029）

國務(wù)院2019 年4 月公布的《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡稱“《條例》”），首次以行政法規(guī)的形式實現(xiàn)了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估（以下簡稱“穩(wěn)評”）的法制化，明確將穩(wěn)評作為重大行政決策的必經(jīng)程序。雖然公眾參與、專家論證、合法性審查、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估都是重大行政決策的前置程序，但依據(jù)《條例》，穩(wěn)評的內(nèi)容涵蓋公眾參與、專家論證、合法性審查。如果這些環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，必然導(dǎo)致重大行政決策缺乏科學(xué)性和合法性，直接或間接影響到社會穩(wěn)定。所以，穩(wěn)評是做出重大行政決策需要重點考慮的程序。風(fēng)險治理意識應(yīng)當(dāng)是決策者在做出決策時一以貫之的意識，這一點在《條例》第22條第1款中得到體現(xiàn)。雖然該條只是規(guī)定對“可能”對社會穩(wěn)定、公共安全等方面造成不利影響的重大行政決策的實施“應(yīng)當(dāng)”進行穩(wěn)評，但《條例》第3 條規(guī)定的“重大行政決策事項”涵蓋的事項，均屬于“對經(jīng)濟社會發(fā)展有重大影響、涉及重大公共利益或者社會公眾切身利益的”重大事項，都不可避免地會對社會穩(wěn)定產(chǎn)生影響。穩(wěn)評是決策機關(guān)做出重大行政決策的關(guān)鍵程序。盡管在最初的制度設(shè)計上，以追求“利害”關(guān)系為目的的穩(wěn)評為重大行政決策提供的判斷標(biāo)準(zhǔn)與法治的價值似乎存在相斥之嫌[1](p113-130)，但“公眾參與和風(fēng)險溝通”已經(jīng)成為穩(wěn)評不可缺少的要素。如果能夠通過有效的手段充分發(fā)揮這一要素的價值功能，突出其在穩(wěn)評中的關(guān)鍵作用，并依托其對穩(wěn)評進行價值改造，就有望推動穩(wěn)評的法治化變革。在信息化發(fā)展的新階段，大數(shù)據(jù)在人民生活、商業(yè)活動、社會治理等領(lǐng)域發(fā)揮的作用不斷凸顯，已經(jīng)成為改變“政府與公民關(guān)系的方法”[2](p9)，成為開展穩(wěn)評和做出重大行政決策時必不可少的一項重要參考工具。2015年，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要的通知》指出，建立“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的管理機制。決策機關(guān)做出重大行政決策的進程中，所考慮的各項因素離不開大數(shù)據(jù)，作為必經(jīng)程序的穩(wěn)評也必須依托于大數(shù)據(jù)。另外，“大數(shù)據(jù)語境下，評估政府決策質(zhì)效的客觀工具，也應(yīng)然要嵌入大數(shù)據(jù)特征和功能，助推評估工具模式創(chuàng)新”[3](p129-136)。盡管學(xué)界關(guān)于大數(shù)據(jù)的內(nèi)涵目前未有一致的界定，但“大數(shù)據(jù)的核心就是預(yù)測”[2](p16)，其為風(fēng)險治理提供了變革的契機是不爭的事實。烏爾里?！へ惪嗽谘芯匡L(fēng)險社會時曾指出，人類社會在工業(yè)化以后面臨的風(fēng)險大多源于重大行政決策，當(dāng)面臨巨大風(fēng)險時，人們更多地會關(guān)注風(fēng)險決策者們的決策行為[4](p3-10)。大數(shù)據(jù)“把數(shù)學(xué)算法運用到海量的數(shù)據(jù)上來預(yù)測事情發(fā)生的可能性”[2](p16)，通過對社會穩(wěn)定風(fēng)險因素模型庫的搭建實現(xiàn)風(fēng)險因素數(shù)據(jù)化的處理操作，即根據(jù)分類算法的原理，依據(jù)社會矛盾所包含的事實特征，基于社會穩(wěn)定風(fēng)險所明確的各項構(gòu)成要件特征，圍繞決策受眾的基本意愿，由數(shù)據(jù)科學(xué)上的算法將社會矛盾分類至特定風(fēng)險模型中，可以分析評估重大行政決策可能引發(fā)的社會穩(wěn)定風(fēng)險及其概率，提出風(fēng)險化解措施。這一功能使大數(shù)據(jù)能夠以海量數(shù)據(jù)深度分析以彌補依靠公眾參與方式進行小數(shù)據(jù)分析在數(shù)量和質(zhì)量上的不足，增強穩(wěn)評的民主性和風(fēng)險治理工具的功能，避免重大行政決策引發(fā)社會沖突特別是群體性事件的發(fā)生。

一、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估及其本質(zhì)特征

發(fā)端于2005 年“遂寧實踐”的穩(wěn)評，是指在制定或?qū)嵤┦玛P(guān)人民群眾利益的重大行政決策前，對由此帶來的影響社會穩(wěn)定的風(fēng)險進行評估。其本質(zhì)上是通過分析風(fēng)險、解釋風(fēng)險并進行適當(dāng)風(fēng)險溝通的過程，把風(fēng)險控制于可以接受的范圍。穩(wěn)評旨在摸清和掌握行政決策受眾的基本意愿，通過風(fēng)險識別、風(fēng)險分析、專家座談等程序，評估因做出重大行政決策可能引發(fā)的社會穩(wěn)定風(fēng)險及其可能性，并有針對性地提出風(fēng)險防控措施。因?qū)ν七M重大行政決策實施、維護社會穩(wěn)定起到了積極的作用，穩(wěn)評在全國得以迅速推廣。2007年，上海、江蘇、北京、山東等省區(qū)市相繼出臺一系列有關(guān)穩(wěn)評的規(guī)范性文件，穩(wěn)評在全國多地的重大行政決策中陸續(xù)得到推崇。2012年，《關(guān)于建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的指導(dǎo)意見（試行）》（中辦發(fā)〔2012〕2 號）的發(fā)布，標(biāo)志著穩(wěn)評步入規(guī)范化、制度化的軌道。2016年，四川省政府以政府規(guī)章的形式頒布實施的《四川省社會穩(wěn)定風(fēng)險評估辦法》①2010 年12 月，四川省頒布了《四川省社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》。使穩(wěn)評在地方層面出現(xiàn)了法制化的傾向。2017年，黨的十九大報告提出要“增強駕馭風(fēng)險的本領(lǐng)，健全各方面風(fēng)險防控機制”，為推動穩(wěn)評法制化做出了政策指引。2019 年4 月，國務(wù)院出臺《重大行政決策程序暫行條例》，將“風(fēng)險評估”予以單列，意味著穩(wěn)評正式邁入了法制化的發(fā)展階段。

然而，穩(wěn)評的法制化并不必然意味著穩(wěn)評實現(xiàn)了法治化。如學(xué)者所言，法律的評判是關(guān)于“是與非”的判斷，訴諸正義、公平、民主、自由等基本價值所構(gòu)建的規(guī)范主義框架，而穩(wěn)評說到底是一種“利與害”的判斷。盡管是非和利害是兩種不同的價值維度，兩者的權(quán)衡有時候在結(jié)果上會趨向一致，但并非總是如此。而用“利與害”壓倒“是與非”恰恰是穩(wěn)評最初的邏輯，這難免會對法治形成侵蝕乃至擠壓[1](p113-130)。要確保穩(wěn)評符合法治的價值，通過穩(wěn)評實現(xiàn)重大行政決策“利與害”和“是與非”兩種價值維度趨于一致，關(guān)鍵是要在穩(wěn)評和法治所追求的價值中找尋“公約數(shù)”，通過發(fā)揮“公約數(shù)”的功能緩解兩者的張力，推動穩(wěn)評的法治化。

文明的社會狀態(tài)內(nèi)含民主、法治、人權(quán)等要素。其中，法治意味著“良法善治”，良法蘊含著“體現(xiàn)人民意志”這一民主的要素，人權(quán)保護既是善治的內(nèi)容也是衡量善治的價值尺度。在理論上，風(fēng)險評估的模式可分為兩種：一種是堅持實證主義的精神，通過科學(xué)技術(shù)與數(shù)學(xué)模型建構(gòu)指標(biāo)體系；一種是秉持建構(gòu)主義學(xué)說[1](p113-130)，認為“社會風(fēng)險評估，實質(zhì)是為了維持社會正常秩序，通過將決策可能進行的利益分配與利益調(diào)整中的損益強度和損益分布，以及由此波及和影響的行政關(guān)系人的配合、容忍或觀望、反對等的承受狀況進行檢測和推演，對決策承受者的心理行為反應(yīng)進行的預(yù)判”[5](p304)，試圖從“人們會認為哪些社會事實是社會風(fēng)險或者哪些社會風(fēng)險構(gòu)成重大威脅”中尋求答案[6](p136-144)。顯然，“建構(gòu)主義的評估模式更加注重探尋公眾對風(fēng)險的主觀感知，將公眾參與到評估中來作為關(guān)鍵環(huán)節(jié)”[7](p13)。從這個意義上講，穩(wěn)評的質(zhì)量高低主要取決于識別利益相關(guān)者的準(zhǔn)確度、利益相關(guān)者的參與度以及內(nèi)心意愿表達的真實性。對利益相關(guān)者的識別越準(zhǔn)確、利益相關(guān)者參與穩(wěn)評的人數(shù)越多、表達的意愿越真實，穩(wěn)評的效果就越好。可見，與秉持實證主義精神，運用科學(xué)技術(shù)和數(shù)學(xué)模型來構(gòu)建指標(biāo)體系分析風(fēng)險的模式相比，穩(wěn)評旨在摸清和掌握行政決策受眾的基本意愿，最終判斷的是人的內(nèi)心感知、思想態(tài)度和立場。因此，穩(wěn)評是否有效取決于是否廣泛吸納公眾意見和建議，探尋真實民意?！扒∏∈怯捎诳茖W(xué)方法在社會風(fēng)險評估中的缺陷——專家存在學(xué)科慣性并容易被利益掣肘、風(fēng)險歸因理論和風(fēng)險界定方法存在局限性、科學(xué)評估指標(biāo)和評估模型的刻板性、科學(xué)評估過程中專家與公眾獲取信息的不對稱性等，才促使穩(wěn)評轉(zhuǎn)向了以公眾參與、風(fēng)險溝通為中心的建構(gòu)主義”[8](p118-125)。為達此目的而進行的公眾參與、專家論證，解決的主要是行政決策的民主性和權(quán)利保護的問題（如表達自由、正當(dāng)程序的權(quán)利），使穩(wěn)評顯示出作為重大行政決策中“民主和權(quán)利保護裝置”的色彩。因此，盡可能完善穩(wěn)評中的民主和權(quán)利保護機制，突出穩(wěn)評所體現(xiàn)的行政決策民主化與權(quán)利保護的價值，是推進穩(wěn)評法治化的重要路徑，這給了大數(shù)據(jù)發(fā)揮功能的空間。

二、大數(shù)據(jù)在社會穩(wěn)定風(fēng)險評估中的作用

IBM 公司將大數(shù)據(jù)的功能概括為具有“4V”特點：數(shù)據(jù)數(shù)量巨大（Volume）、數(shù)據(jù)類型多樣（Variety）、數(shù)據(jù)處理高速（Velocity）、數(shù)據(jù)分析精確（Veracity）[9]?？疾齑髷?shù)據(jù)的特點及功能不難發(fā)現(xiàn)，“大數(shù)據(jù)不僅可以在問題出現(xiàn)階段識別潛藏在民意中的社會問題，還可以預(yù)測公共危機的爆發(fā)，譬如，自然災(zāi)害、工業(yè)污染、疾病暴發(fā)等城市中的公共安全問題”[10](p161-168)。因此，大數(shù)據(jù)可以增強重大行政政策的前瞻性，防患于未然。這一功能和穩(wěn)評欲實現(xiàn)的目的是一致的。與傳統(tǒng)環(huán)境評估和重大項目建設(shè)評估所不同，穩(wěn)評的復(fù)雜性體現(xiàn)在“更多面臨著復(fù)雜社會個體心理與行為動態(tài)性的挑戰(zhàn)，而這一挑戰(zhàn)在當(dāng)代網(wǎng)絡(luò)化環(huán)境下表現(xiàn)得更加突出”[11](p78-85)。由于大數(shù)據(jù)的功能優(yōu)勢體現(xiàn)為分析數(shù)據(jù)的廣度、深度、速度和準(zhǔn)度，能夠在最短的時間內(nèi)深度挖掘海量數(shù)據(jù)背后動態(tài)變化的任一個體的行為軌跡，為增強穩(wěn)評的民主性和高效性提供了工具。

（一）以海量數(shù)據(jù)分析輔助公民參與，彌補分析的不足

法治的實現(xiàn)以民主為基礎(chǔ)，“只有民主才能保證法治符合人民的普遍利益”[12](p51)?！稐l例》第6 條規(guī)定，“作出重大行政決策應(yīng)當(dāng)遵循民主決策原則，充分聽取各方面意見，保障人民群眾通過多種途徑和形式參與決策”。小數(shù)據(jù)時代，利用傳統(tǒng)的抽樣和采樣調(diào)查的方法，所收集的信息有限，很難實現(xiàn)公眾的廣泛參與。大數(shù)據(jù)為人們的生活創(chuàng)造了前所未有的可量化的維度。在大數(shù)據(jù)時代，公民參與的內(nèi)涵因為數(shù)據(jù)的豐富而變得豐富，不僅包括線上、線下的主動參與，同時也包括個人同意使用個人信息的“數(shù)據(jù)參與”，經(jīng)過數(shù)據(jù)的收集和分析，大數(shù)據(jù)成為真正撬動個人內(nèi)心和行為的撬棍。在規(guī)范層面，穩(wěn)評的對象只有涵蓋所有利益相關(guān)者，且所有利益相關(guān)者表達的意見和訴求符合其真實心理，并假定這種心理在穩(wěn)評過程和重大行政決策實施過程中保持基本穩(wěn)定的情況下，穩(wěn)評的結(jié)果才具有準(zhǔn)確性和可靠性。但在實踐中，因決策滋生的風(fēng)險的產(chǎn)生和傳播渠道日益復(fù)雜，不確定性特征和連鎖反應(yīng)趨勢加劇，個人訴求多元，各種風(fēng)險信息交織，很難準(zhǔn)確劃定利益相關(guān)者的范圍，加之個人心理的善變性，使穩(wěn)評的理想狀態(tài)很難實現(xiàn)。大數(shù)據(jù)能夠彌補傳統(tǒng)穩(wěn)評采集數(shù)據(jù)著重樣本信息的不足，通過算法對數(shù)量巨大、來源分散、格式多樣的大數(shù)據(jù)進行采集、存儲和關(guān)聯(lián)分析，深度挖掘與重大行政決策直接相關(guān)、間接相關(guān)、潛在相關(guān)、可能相關(guān)的所有數(shù)據(jù)信息，譬如每個人的家庭背景、教育背景、個人喜好、經(jīng)歷和閱歷、處理問題的習(xí)慣方式等數(shù)據(jù)信息，為算法設(shè)計深層次分析隱藏在數(shù)據(jù)中的個人主觀心理動態(tài)、行為偏好，以及民意的反映和發(fā)展趨勢開辟了空間。大數(shù)據(jù)技術(shù)注重收集提煉社會方方面面的數(shù)據(jù)，可以使收集分析的數(shù)據(jù)涵蓋重大行政決策所涉及的所有對象，能夠盡可能地實現(xiàn)穩(wěn)評分析的數(shù)據(jù)包含更多人的信息，更加強調(diào)公民的現(xiàn)實參與與網(wǎng)絡(luò)世界的深度融合。因此，大數(shù)據(jù)通過實現(xiàn)公民“數(shù)據(jù)參與”的普遍性提高了公民參與穩(wěn)評的民主性。

（二）實現(xiàn)對非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的分析，增強決策的民主性和穩(wěn)評結(jié)果的準(zhǔn)確度

個人自由表達內(nèi)心的真實意愿是實現(xiàn)民主的基礎(chǔ)。穩(wěn)評的民主性不僅體現(xiàn)在參與穩(wěn)評公眾的數(shù)量，更重在參與穩(wěn)評公眾的意見的真實表達，以及對利益相關(guān)者的感知、心理和立場的動態(tài)把握。穩(wěn)評的目的是評估因重大行政決策可能導(dǎo)致的社會穩(wěn)定風(fēng)險，即便所有的利益相關(guān)者都參與了穩(wěn)評，如果參與者不真實表達意志，不能及時掌握他們隨時可能發(fā)生變化的心理、感知和立場，對于實現(xiàn)穩(wěn)評的目的也無濟于事。利益相關(guān)者往往基于個人主觀上對風(fēng)險的認知、利害分辨和價值判斷即風(fēng)險感知來決定是否采取影響社會穩(wěn)定的行動。當(dāng)然，利益相關(guān)者的心理活動是不斷變化的，其態(tài)度和價值立場經(jīng)常是不穩(wěn)定的。“這些立場的系列光譜包含著強烈反對、溫和反對、中立、溫和支持，直至強烈支持。通過公共決策過程中信息告知、協(xié)商、卷入、談判、公民主導(dǎo)等方式的不斷強化，在決策過程的包容性、開放性、互動性等作用下，相關(guān)群體的利益認知、偏好和立場都是可變的?！盵13]因此，影響社會穩(wěn)定風(fēng)險的復(fù)雜性和動態(tài)性形成了穩(wěn)評的不確定性問題，如果沒有合適的方法來處理這些問題，評估結(jié)果的準(zhǔn)確性將會受到影響，最終影響重大行政決策。傳統(tǒng)的穩(wěn)評方法無法處理如此大量且不規(guī)則的“非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)”。個體的感知和情緒等心理層面的因素必然千差萬別且大部分存在這樣那樣的波動，具有典型的非線性特征，恰恰是這些具有非線性的因素在穩(wěn)評中是最為重要的評測方向，它們決定了利益相關(guān)者對重大行政決策的接受程度以及采取對抗行動引發(fā)風(fēng)險的可能性。基于穩(wěn)評工作的現(xiàn)實，為了適應(yīng)信息時代和轉(zhuǎn)型期的社會發(fā)展，需要探索和嘗試新的數(shù)據(jù)分析技術(shù)，替代現(xiàn)有的穩(wěn)評工具方法，深度、快速采集和發(fā)現(xiàn)全體而非樣本數(shù)據(jù)信息背后的隱形信息，準(zhǔn)確預(yù)測利益相關(guān)者在風(fēng)險感知下的行為軌跡，達到分析結(jié)論無限接近真實社會狀態(tài)的目的。大數(shù)據(jù)為解決穩(wěn)評中的“非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)”分析提供了重要的工具和方法。隨著智能手機和可移動計算設(shè)備的出現(xiàn)，個人的位置、行為甚至身體生理數(shù)據(jù)的變化都成為可被記錄和分析的數(shù)據(jù)。在技術(shù)層面，“每一個數(shù)據(jù)都被視為一個節(jié)點，無限次地與網(wǎng)絡(luò)間關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)形成裂變式傳播路徑，其間的關(guān)聯(lián)狀態(tài)蘊含著風(fēng)險擴散的無限可能性”[11](p78-85)。對于這一動態(tài)變化，“發(fā)掘數(shù)據(jù)價值，政府征服數(shù)據(jù)海洋的‘動力’就是云計算”[2](p1)。以云計算作為信息存儲、分享和挖掘的手段，能夠有效地將海量、高速、多變的終端數(shù)據(jù)存儲起來，并隨時進行計算和分析。通過云計算實現(xiàn)對大數(shù)據(jù)的分析、預(yù)測，使海量數(shù)據(jù)釋放出更多的價值，透過大數(shù)據(jù)探析利益相關(guān)者的真實心理、態(tài)度和立場，能夠充分掌握影響相關(guān)利益群體風(fēng)險感知狀況的各種因素，通過增強穩(wěn)評公眾參與的實質(zhì)民主，提高穩(wěn)評結(jié)論的準(zhǔn)確度，為重大行政決策提供更可靠的咨詢。

（三）增強大數(shù)據(jù)的算法，提高決策的科學(xué)性

從以往的穩(wěn)評實踐來看，為實現(xiàn)穩(wěn)評對社會穩(wěn)定態(tài)勢的把握，實踐中通常采用實地調(diào)查，包括問卷、訪談、走訪利益相關(guān)者進行風(fēng)險識別，公開聽證、專家或決策者協(xié)商討論對風(fēng)險分類打分。通過已經(jīng)確立的公式計算，根據(jù)計算結(jié)果所處的風(fēng)險區(qū)間，判斷風(fēng)險的級別。這種風(fēng)險分析方法實質(zhì)上是要素比較法、數(shù)值排序法的評估應(yīng)用，容易受到參與評估專家和決策者的經(jīng)驗、理論、假設(shè)和價值觀等思維的影響，也難免受到來自內(nèi)部的人為干擾?！案顚哟蔚脑u估手段主要是指數(shù)評價，依托于評價模型和指標(biāo)體系，按一定規(guī)則通過抽取數(shù)據(jù)納入模型而達到風(fēng)險源識別的目的。此類數(shù)據(jù)來源集中體現(xiàn)在二手報告資料、問卷、量表、質(zhì)性訪談等途徑，同樣面臨信度、效度的測量誤差，該環(huán)節(jié)中指標(biāo)體系的選擇與確定頗具爭議”[11](p78-85)?？傮w而言，基于傳統(tǒng)“經(jīng)驗式”路徑的技術(shù)相對滯后，由于使用數(shù)據(jù)的局部性、片面性、階段性決定了評估結(jié)果的片面性和滯后性，即便不存在人為操縱的問題，穩(wěn)評通常也會因數(shù)據(jù)不全、不準(zhǔn)、分析不透，導(dǎo)致對社會穩(wěn)定風(fēng)險“評不全”“評不準(zhǔn)”“評不深”，削弱了穩(wěn)評的科學(xué)性。與傳統(tǒng)穩(wěn)評方法相比，分析大數(shù)據(jù)使用的云計算比傳統(tǒng)抽樣調(diào)查的算法的技術(shù)性強，復(fù)雜性高，精確性強，能夠為決策提供強有力的輔助和參考?！按髷?shù)據(jù)時代的來臨使人類第一次有機會和條件，在非常多的領(lǐng)域和非常深入的層次獲得和使用全面數(shù)據(jù)、完整數(shù)據(jù)和系統(tǒng)數(shù)據(jù)，深入探索現(xiàn)實世界的規(guī)律，獲取過去不可能獲取的知識?！盵2](p5)大數(shù)據(jù)應(yīng)用于穩(wěn)評的重要手段和關(guān)鍵環(huán)節(jié)是實現(xiàn)社會穩(wěn)定風(fēng)險的數(shù)據(jù)化驅(qū)動，即對導(dǎo)致影響社會穩(wěn)定的風(fēng)險因素實施的數(shù)據(jù)化轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)風(fēng)險的可計算化。在實現(xiàn)風(fēng)險因素的數(shù)據(jù)化轉(zhuǎn)化這一目標(biāo)過程中，所采用的主要研究手段應(yīng)當(dāng)是尋求風(fēng)險因素與定量數(shù)據(jù)間的融合點與連接點，將風(fēng)險因素與數(shù)理算法自然地建立聯(lián)系，從而能實現(xiàn)對風(fēng)險計算的普遍應(yīng)用。顯然，數(shù)字化提高了數(shù)據(jù)管理的效率。通過數(shù)字化，模擬數(shù)據(jù)被轉(zhuǎn)換成計算機可以讀取的數(shù)字數(shù)據(jù)，使得數(shù)據(jù)的管理變得既方便又高效。如谷歌曾經(jīng)通過對“流感”及其相關(guān)詞匯在網(wǎng)絡(luò)搜索記錄中出現(xiàn)頻率的分析，比美國疾控中心提前并準(zhǔn)確預(yù)測了流感病毒在全美的傳播狀況。這種“預(yù)測”能力正是穩(wěn)評體現(xiàn)科學(xué)性的分析方法所追求的目標(biāo)，也是傳統(tǒng)穩(wěn)評方法難以實現(xiàn)的?！肮舱呤顷P(guān)于決定誰將在何時、以何種形式得到何種資源的學(xué)問，公共部門必須權(quán)衡精英的觀點和公眾的需求。而大數(shù)據(jù)則提供了智慧決策協(xié)同治理的經(jīng)驗邏輯，突破了數(shù)據(jù)驅(qū)動決策的技術(shù)難題，也激發(fā)了公共利益的導(dǎo)向和動機，實現(xiàn)了工具理性。”[14](p5-15)因此，將大數(shù)據(jù)的理念、方法與工具融入穩(wěn)評的方法中，提高信息收集的深度、廣度和時效，運用精心設(shè)計的算法深度挖掘海量數(shù)據(jù)蘊含的隱性信息和核心價值，有助于增強穩(wěn)評的科學(xué)化水平，提高穩(wěn)評結(jié)論的權(quán)威性和穩(wěn)評效果。

三、大數(shù)據(jù)應(yīng)用于社會穩(wěn)定風(fēng)險評估面臨的問題

傳統(tǒng)的穩(wěn)評思維、人們對大數(shù)據(jù)的特點和重要性缺乏足夠的認識、大數(shù)據(jù)分析自身固有的特點等因素，導(dǎo)致在穩(wěn)評中應(yīng)用大數(shù)據(jù)還存在一些問題。

（一）穩(wěn)評過程中應(yīng)用大數(shù)據(jù)的能力亟須增強

一直以來，受固有的傳統(tǒng)穩(wěn)評思維的影響，地方政府在穩(wěn)評實踐中，通常采取實地走訪利益相關(guān)者、問卷調(diào)查、舉行聽證會、專家座談等方式獲取多方意見，以此識別風(fēng)險和分析風(fēng)險，獲得評估結(jié)論。雖然人們已經(jīng)意識到大數(shù)據(jù)在助力公共政策制定問題上的巨大潛力，“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”已經(jīng)成為一項政策要求，但大數(shù)據(jù)分析作為一種新興的高科技分析技術(shù)，海量、高速和異質(zhì)性特征使得無論是數(shù)據(jù)收集還是分析數(shù)據(jù)均需要專業(yè)的技術(shù)。另外，算法是大數(shù)據(jù)活動的核心。書寫甚至閱讀算法均是一項專業(yè)技能?！斑@些復(fù)雜的算法即使對于業(yè)內(nèi)專家都是需要花費大量的時間和精力才能了解。一般性的計算法素養(yǎng)并不能充分滿足對算法的解讀要求?！盵15](p43-53)顯然，大數(shù)據(jù)分析對于決策承辦主體或者負責(zé)穩(wěn)評的主體提出了包括數(shù)據(jù)捕獲、語義調(diào)和、聚合和關(guān)聯(lián)在內(nèi)的新的分析范式要求，也提出了諸如集成數(shù)據(jù)源、過濾數(shù)據(jù)、轉(zhuǎn)化和處理非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)、模型建構(gòu)、算法設(shè)計等問題的技術(shù)挑戰(zhàn)。此外，由于大數(shù)據(jù)應(yīng)用本身存在一定的難度和風(fēng)險，人們對大數(shù)據(jù)還存在一定的不信任感或疑慮。在風(fēng)險方面，根據(jù)學(xué)者的統(tǒng)計，26.3%的研究重視數(shù)據(jù)質(zhì)量低的問題；21%的文章關(guān)注數(shù)據(jù)誤用的問題，認為在數(shù)據(jù)獲取后的過程中存在許多系統(tǒng)性偏差，最終不利于得出客觀真實的結(jié)論；21.0%的文獻認為運用大數(shù)據(jù)可能會帶來新的數(shù)據(jù)不公平問題。另外，由于缺乏一個大數(shù)據(jù)應(yīng)用的明確路徑，大數(shù)據(jù)分析手段在實踐中很難被一般的政府部門或企事業(yè)組織所掌握，多達68.4%的文獻提到政府部門缺乏大數(shù)據(jù)能力的問題，包括收集、分析處理的能力[10](p161-168)。有學(xué)者提出了“大數(shù)據(jù)能力”的概念，指的是識別與解釋數(shù)據(jù)以助于公共政策制定的能力。特別強調(diào)數(shù)據(jù)豐富（data rich）與信息豐富（information rich）的區(qū)別，指出數(shù)據(jù)豐富是指擁有大量的數(shù)據(jù)集，而信息豐富則是指將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換為公共政策的制定和行動的基礎(chǔ)知識與分析能力[10](p161-168)。顯然，通過將大數(shù)據(jù)應(yīng)用于穩(wěn)評以期得出準(zhǔn)確的評估結(jié)論，提升大數(shù)據(jù)應(yīng)用能力是前提。

（二）大數(shù)據(jù)活動涉及對個人權(quán)益的侵犯

根據(jù)學(xué)者的統(tǒng)計，在研究大數(shù)據(jù)的學(xué)術(shù)文章中，42.1%的文章提及大數(shù)據(jù)使用可能會侵犯公民數(shù)據(jù)隱私的問題[10](p161-168)。在動態(tài)、立體化的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，重大行政決策的利益相關(guān)者的“異質(zhì)性”心理與行為表現(xiàn)極為突出，因重大行政決策誘發(fā)的風(fēng)險信息可以通過自媒體快速擴散、交織，短時間內(nèi)形成數(shù)量巨大、形態(tài)多樣的輿情數(shù)據(jù)。另外，涉及利益相關(guān)者的圖像、視頻、音頻、點擊流等半結(jié)構(gòu)化或非結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)內(nèi)容背后，往往隱藏著利益相關(guān)者的真實態(tài)度、訴求及行為趨勢特征?！按髷?shù)據(jù)的核心思想就是用規(guī)模劇增來改變現(xiàn)狀?！盵2](p195)在穩(wěn)評中，應(yīng)用大數(shù)據(jù)要分析利益相關(guān)者的心理和行為傾向，必然涉及個人的隱私信息。大數(shù)據(jù)的價值不再單純來自其基本用途，更多源于通過算法的二次利用，能夠挖掘出更加深層次的隱形特征。在穩(wěn)評中，為了盡可能地分析出各種風(fēng)險，存在著各種各樣的誘因，讓評估主體對數(shù)據(jù)盡可能地采集更多、存儲更久、分析更徹底，這樣就會不可避免地涉及個人隱私。除隱私權(quán)外，歧視性數(shù)據(jù)、算法本身存在缺陷或瑕疵也會導(dǎo)致算法歧視的發(fā)生。對個人權(quán)益的侵犯通常具有兩面性，以侵犯數(shù)據(jù)隱私權(quán)為例，一方面，因顧及個人隱私，或因個人不同意使用自己的數(shù)據(jù)信息而導(dǎo)致數(shù)據(jù)壁壘，阻礙了大數(shù)據(jù)的應(yīng)用，必然會影響重大行政決策的制定和實施。從長遠來看，將影響廣大公眾享受大數(shù)據(jù)在推動經(jīng)濟發(fā)展中給人們帶來的利益。另一方面，一味追求數(shù)據(jù)收集和算法設(shè)計而不顧及個人的隱私，或者對個人同意收集的個人數(shù)據(jù)疏于管理，必然導(dǎo)致個人隱私被侵犯，不僅公眾不愿意提交自己的數(shù)據(jù)信息，而且如果出現(xiàn)大規(guī)模侵犯個人隱私的情況，很可能會因為引發(fā)民怨，與重大行政決策可能引發(fā)的風(fēng)險疊加而威脅社會穩(wěn)定。

（三）大數(shù)據(jù)應(yīng)用于穩(wěn)評仍存在一定的局限性

大數(shù)據(jù)并非穩(wěn)評所依靠的唯一工具。在大數(shù)據(jù)技術(shù)做出動態(tài)評估結(jié)果的基礎(chǔ)上，根據(jù)結(jié)果顯示的風(fēng)險級別和特點，需要一線工作人員積極并有針對性地開展風(fēng)險溝通，盡可能地將一些風(fēng)險系數(shù)降低。重大行政決策中的風(fēng)險溝通，是指通過政府與公眾之間圍繞決策主題開展的對話交流，以彌合官民間的風(fēng)險認知鴻溝，從而降低利益相關(guān)者主觀建構(gòu)的社會穩(wěn)定風(fēng)險?！霸趥鹘y(tǒng)社會，科層組織可以在存在內(nèi)生矛盾的情況下正常運作。其中一個重要的前提是每個政府層級的公務(wù)員并不如理性官僚制所設(shè)想的那樣完全呈現(xiàn)非人格化特點；恰好相反，行政管理人員的領(lǐng)導(dǎo)力、溝通力以及在矛盾張力下的平衡能力是行政效能的重要保證”[16](p56-62)。風(fēng)險溝通的目的得以實現(xiàn)的原因在于人的整體判斷認知和溝通協(xié)調(diào)能力，這遠非簡單的技術(shù)理性可以做到。另外，在大數(shù)據(jù)研究領(lǐng)域，有一種聲音認為在大數(shù)據(jù)時代，我們知道“是什么”就夠了，不必知道現(xiàn)象背后的原因?！按髷?shù)據(jù)時代對我們的生活，以及與世界交流的方式都提出了挑戰(zhàn)……社會需要放棄對因果關(guān)系的渴求，而僅需關(guān)注相關(guān)關(guān)系。也就是說只要知道是什么，而不需要知道為什么。這就推翻了自古以來的慣例，而我們做決定和理解現(xiàn)實的最基本方式也將受到挑戰(zhàn)。”[2](p9)依據(jù)這樣的判斷，如果將大數(shù)據(jù)應(yīng)用于穩(wěn)評只能評估風(fēng)險的等級，而不能分析出產(chǎn)生風(fēng)險的原因，無疑減損了穩(wěn)評具有的防范風(fēng)險的價值功能。同樣，要找尋風(fēng)險產(chǎn)生的原因，除了完善大數(shù)據(jù)的算法外，現(xiàn)實中仍要依賴基層政府工作人員情境化地在風(fēng)險因素中進行衡量，才能最終決定降低和化解風(fēng)險的方式和方法。這種情境化的分析抉擇是非人格化數(shù)據(jù)分析難以做到的。換言之，大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用，穩(wěn)評工作可以減少對人的依賴，但從降低風(fēng)險，保證重大行政決策能夠順利實施的意義上來說，保證穩(wěn)評質(zhì)量、合理使用自由裁量、達到風(fēng)險溝通效果依賴的仍是身處一線的政府工作人員。因為在大數(shù)據(jù)分析得出具有動態(tài)風(fēng)險結(jié)論的情況下，保證了不會僅僅因為一次穩(wěn)評結(jié)果而導(dǎo)致重大行政決策“胎死腹中”，從而出現(xiàn)影響推動地方經(jīng)濟社會發(fā)展的改革舉措難以實施的局面。

四、大數(shù)據(jù)應(yīng)用推進穩(wěn)評法治化的路徑

隨著被確立為決策機關(guān)做出重大行政決策必經(jīng)的法律程序，穩(wěn)評儼然成為一項規(guī)制行政權(quán)力的重要機制。同時，穩(wěn)評過程本身也要體現(xiàn)規(guī)制行政權(quán)力，保護個人權(quán)利的法治精神。然而，如前所述，傳統(tǒng)穩(wěn)評的價值取向與法治存在相斥之處，這就要求必須創(chuàng)新穩(wěn)評方式方法，提升穩(wěn)評的法治化水平。大數(shù)據(jù)的應(yīng)用已經(jīng)成為一種不可逆的趨勢，而法治既是國家走向文明和現(xiàn)代化的治國理政方式，又是人類追求的一種文明社會狀態(tài)。大數(shù)據(jù)唯有在法治的框架內(nèi)應(yīng)用，并且其應(yīng)用體現(xiàn)對法治的推動作用，才能獲得健康的發(fā)展。

（一）建立數(shù)據(jù)豐富的風(fēng)險信息數(shù)據(jù)庫推進穩(wěn)評的民主性和公平性

傳統(tǒng)穩(wěn)評采取的采樣分析、抽樣分析是信息缺乏時代和信息流動受限制的模擬數(shù)據(jù)時代的產(chǎn)物。由于可獲取信息的有限性，抽樣和采樣被當(dāng)作是一種必然的數(shù)據(jù)分析方法。以大數(shù)據(jù)思維重新審視這種抽樣和采樣分析，其實質(zhì)是一種人為的限制。據(jù)統(tǒng)計，“人類存儲信息量的增長速度比世界經(jīng)濟的增長速度快4倍，而計算機數(shù)據(jù)處理能力的增長速度則比世界經(jīng)濟的增長速度快9 倍”。早在2007年就有學(xué)者統(tǒng)計，所有數(shù)據(jù)只有7%是存儲在報紙、書籍、圖片等媒介上的模擬數(shù)據(jù)，其余全部是數(shù)字數(shù)據(jù)①模擬數(shù)據(jù)指的是取值范圍為連續(xù)的變量或數(shù)值，例如聲音、圖像、溫度、壓力等。數(shù)字數(shù)據(jù)相對于模擬數(shù)據(jù)而言，指的是取值范圍為離散的變量或者數(shù)值。參見[英]維克托·邁爾-舍恩伯格：《大數(shù)據(jù)時代》，盛楊燕，周濤，譯，浙江人民出版社2013年版，第12頁。。與有限的小數(shù)據(jù)范圍相比，追求“以量變導(dǎo)致質(zhì)變”的大數(shù)據(jù)分析為分析帶來了更高的精確性，能夠分析出更多以往抽樣樣本所不能揭示的細節(jié)信息。大數(shù)據(jù)應(yīng)用與穩(wěn)評的媒介是實現(xiàn)影響社會穩(wěn)定風(fēng)險的數(shù)據(jù)化處理，即通過對風(fēng)險因素模型庫的搭建實現(xiàn)風(fēng)險因素數(shù)據(jù)化的處理操作，由風(fēng)險因素模型庫與附加在其上的分類算法對特定風(fēng)險進行分類。因此，建立涵蓋海量風(fēng)險信息的數(shù)據(jù)庫是基礎(chǔ)。20世紀(jì)80年代美國公共交通治理案例得出的經(jīng)驗表明，風(fēng)險評估結(jié)果的科學(xué)性很大程度上取決于所收集到的風(fēng)險數(shù)據(jù)“全樣本”程度，后者程度越高，評估結(jié)果的精準(zhǔn)度也就越高[17](p43-47，145)。即便統(tǒng)計方法再先進和精確，也不能彌補因數(shù)據(jù)匱乏而使用抽樣數(shù)據(jù)的不足，數(shù)據(jù)才是提高穩(wěn)評精準(zhǔn)度繼而為重大行政決策提供依據(jù)的關(guān)鍵。豐富的數(shù)據(jù)為風(fēng)險分析提供了觀察真實社會穩(wěn)定態(tài)勢的窗口，支持了決策機關(guān)基于穩(wěn)評的決策制定，這在重大行政決策涉及眾多利益相關(guān)者的城市中表現(xiàn)得尤為突出。因為城市人口密集，社會資源豐富，科技水平相對較高，描述人類活動的社交網(wǎng)絡(luò)和具有時間、地理維度的物聯(lián)網(wǎng)絡(luò)比較發(fā)達，信息化數(shù)據(jù)豐富。眾多的公共議題幾乎都被包含在這些豐富的信息化數(shù)據(jù)中，其中涵蓋各種數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)。通過精確、詳細、快速更新的數(shù)據(jù)，風(fēng)險和政策分析者可以發(fā)現(xiàn)過去無法被察覺的信息流以及隱藏的發(fā)展模式與關(guān)系，揭示特定個體的心理動態(tài)和行為模式，為風(fēng)險識別、分類、分析等提出有益見解，進而被運用到重大行政決策的制定中?！皵?shù)據(jù)參與”作為信息社會實現(xiàn)民主的特有方式，無疑有助于穩(wěn)評乃至重大行政決策的民主價值。另外，數(shù)據(jù)豐富不僅涉及穩(wěn)評參與的民主化問題，而且涉及穩(wěn)評結(jié)論的公平問題。數(shù)據(jù)缺乏意味著并非全體公民參與提供了數(shù)據(jù)，能夠提供數(shù)據(jù)的公民往往是那些有能力接觸現(xiàn)代通信技術(shù)的人，這意味著越是提供自己意見的人越能從政策輸出結(jié)果中受益[18]。也有學(xué)者提到，“數(shù)據(jù)不公可能與電子參與方式本身固有的民意攝取不足的缺陷有關(guān)。因此，公共部門應(yīng)該滿足公眾關(guān)于參與機會平等的合法期望，要滿足參與機會平等，還需要對傳統(tǒng)的電子參與的方式進行創(chuàng)新”[10](p161-168)。公平是法治追求的價值目標(biāo)，在合法合理的前提下收集和分析盡可能多的數(shù)據(jù)，無疑可使基于穩(wěn)評的重大行政決策更能夠體現(xiàn)公平。

（二）規(guī)范數(shù)據(jù)使用行為保護個人合法權(quán)益

傳統(tǒng)的隱私權(quán)保護規(guī)范所貫徹的一個基本原則即個人自己決定是否、由誰以及如何來處理使用他們的個人信息。從保護個人隱私角度分析，個人隱私之所以容易受到大數(shù)據(jù)的侵犯，并不是大數(shù)據(jù)本身的缺陷，主要是數(shù)據(jù)使用者濫用大數(shù)據(jù)預(yù)測。另外，大數(shù)據(jù)很重要的應(yīng)用價值體現(xiàn)在通過算法二次深度分析得出的信息，個人面對數(shù)據(jù)使用者收集自己的信息做出同意的意思表示時往往并不會考慮這一問題。大數(shù)據(jù)被濫用導(dǎo)致個人隱私被侵犯，必然會讓個人對別人使用自己的信息產(chǎn)生畏懼。隨著大數(shù)據(jù)二次分析數(shù)據(jù)背后關(guān)于個人的更深層次的信息逐漸被人們所熟知，必然會加劇個人對允許他人使用數(shù)據(jù)的抵觸心理，使大數(shù)據(jù)的應(yīng)用面臨強大的壁壘。因此，以往在數(shù)據(jù)使用者和個人用戶之間關(guān)于個人數(shù)據(jù)的“告知與許可”的模式，無論是對于推廣大數(shù)據(jù)的應(yīng)用讓人們享受到更多高科技帶來的利益，還是對于保護個人隱私而言，都起不到足夠有效的作用。以大數(shù)據(jù)為主要特征的信息時代，一味地強調(diào)對個人隱私的絕對保護而阻礙大數(shù)據(jù)的應(yīng)用，顯然違背時代發(fā)展潮流，從長遠來看，也會影響社會福祉的增長；當(dāng)然，一味強調(diào)大數(shù)據(jù)應(yīng)用而不顧及個人隱私是把人作為了手段而不是目的的做法，更加不可取。解決這一矛盾的關(guān)鍵是在法治的框架內(nèi)尋求兩種利益的平衡點，用法律來規(guī)范大數(shù)據(jù)使用者的行為，用法律明確個人信息的保護，在法治的軌道上確保大數(shù)據(jù)使用者對數(shù)據(jù)的合法和合理使用，保證個人隱私權(quán)不受侵犯。因此，應(yīng)當(dāng)加快制定《個人信息保護法》，確立個人隱私保護和大數(shù)據(jù)合法合理使用的基本原則，明確數(shù)據(jù)使用者在正常情況下必須遵守“告知與許可”的數(shù)據(jù)合法使用規(guī)則，在緊急情況下為了公共利益需要必須遵守數(shù)據(jù)合理使用的規(guī)則，在數(shù)據(jù)使用和個人隱私權(quán)保護之間劃分界限，為數(shù)據(jù)使用者對數(shù)據(jù)的收集、存儲和使用指明合法和合理的路徑、方法、范圍和時效。此外，由于數(shù)據(jù)使用者往往是數(shù)據(jù)使用的直接受益者，他們比任何人都要清楚他們使用數(shù)據(jù)的真正目的，他們在數(shù)據(jù)收集和算法設(shè)計的整個環(huán)節(jié)都是積極主動的，如果侵犯了個人的權(quán)益，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。因此，法律應(yīng)當(dāng)對數(shù)據(jù)使用、管理、算法設(shè)計進行嚴(yán)格規(guī)范。例如，為了平衡企業(yè)商業(yè)秘密保護和監(jiān)管數(shù)據(jù)、個人數(shù)據(jù)保護和數(shù)據(jù)監(jiān)管之間的關(guān)系，同時解決“數(shù)據(jù)活動的技術(shù)性使得數(shù)據(jù)活動天然地具備秘密性，不了解技術(shù)的司法和行政機構(gòu)工作者根本無力判斷數(shù)據(jù)活動是否合規(guī)”[15](p43-53)的問題，德國《聯(lián)邦數(shù)據(jù)保護法》建立了數(shù)據(jù)活動顧問制度。根據(jù)這一制度，數(shù)據(jù)活動顧問參與企業(yè)算法的設(shè)計等數(shù)據(jù)活動，并定期檢查企業(yè)的數(shù)據(jù)活動，有權(quán)要求企業(yè)配合工作和向數(shù)據(jù)活動監(jiān)管機關(guān)尋求幫助，數(shù)據(jù)活動顧問怠于行使職責(zé)或與企業(yè)共同為不法行為的，應(yīng)與企業(yè)共同承擔(dān)連帶責(zé)任[15](p43-53)。我國可以參考建立這一制度，并輔以建立行政強制措施制度及時阻斷侵犯個人隱私權(quán)、平等權(quán)的數(shù)據(jù)使用行為，確立數(shù)據(jù)使用者濫用數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的諸如警告、罰款甚至是刑事處罰等法律責(zé)任，在加強對個人權(quán)益保護的基礎(chǔ)上，促進數(shù)據(jù)使用走上法治軌道。

（三）應(yīng)用大數(shù)據(jù)探究風(fēng)險起因和維權(quán)路徑

被譽為“大數(shù)據(jù)時代的語言家”的英國學(xué)者維克托認為，大數(shù)據(jù)的精髓在于分析信息時的三個轉(zhuǎn)變，包括由隨機采樣轉(zhuǎn)變?yōu)樘幚砗湍硞€特別現(xiàn)象相關(guān)的所有數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)之多導(dǎo)致不再熱衷于追求精確度，以及由前兩個轉(zhuǎn)變而促成的“我們不再熱衷于找因果關(guān)系”，而是尋找事物之間的相關(guān)關(guān)系?！叭绻麛?shù)百萬條電子醫(yī)療記錄顯示橙汁和阿司匹林的特定組合可以治療癌癥，那么找出具體的藥理機械就沒有這種治療方法本身來得重要。同樣，只要我們知道什么是買機票的最佳時機，就算不知道機票價格瘋狂變動的原因也無所謂了。大數(shù)據(jù)告訴我們‘是什么’而不是‘為什么’。”[2](p18-19)但也有學(xué)者認為，人類有史以來最大規(guī)模的單位時間數(shù)據(jù)所試圖回答的，正是關(guān)于因果關(guān)系的最偉大的問題：希格斯玻色子是否存在，我們的宇宙是否有可能用標(biāo)準(zhǔn)模型刻畫。認為相關(guān)終于因果，是某些有代表性的大數(shù)據(jù)分析手段（譬如機器學(xué)習(xí)）中內(nèi)稟的適用主義魅影，絕非大數(shù)據(jù)自身的訴求。避免“數(shù)據(jù)的獨裁”和“錯誤的前提導(dǎo)致錯誤的結(jié)論”，其解決之道在于挖掘因果聯(lián)系而非相關(guān)性[2](p9)。事實上，穩(wěn)評機制既有預(yù)測風(fēng)險的功能，也有為防范和化解風(fēng)險指明路徑的作用。維權(quán)是維穩(wěn)的基礎(chǔ)，維穩(wěn)的實質(zhì)是維權(quán)[19]。防范和化解社會穩(wěn)定風(fēng)險，關(guān)鍵是要維護好公眾的權(quán)益，而要維護好公眾的權(quán)益，關(guān)鍵是了解公眾不滿和權(quán)益受損的原因。因此，穩(wěn)評事實上屬于對維護群眾切身利益具有重要作用的機制，對風(fēng)險的分析既注重找相關(guān)關(guān)系，也注重找因果關(guān)系。既要分析風(fēng)險發(fā)生的可能性，同時也要了解風(fēng)險產(chǎn)生的原因，以便為風(fēng)險感知、風(fēng)險協(xié)商、維護群眾權(quán)益、控制風(fēng)險提供依據(jù)和路徑。大數(shù)據(jù)應(yīng)用于穩(wěn)評實際上是探索復(fù)雜社會網(wǎng)絡(luò)間的個體及群體性行為趨向，數(shù)據(jù)背后往往是動態(tài)變化的個體行為軌跡，其預(yù)測的價值實現(xiàn)就是對因某一特定外部沖擊引發(fā)的輿情關(guān)系進行關(guān)聯(lián)，不僅僅關(guān)注數(shù)據(jù)間的相關(guān)關(guān)系，也關(guān)注傳統(tǒng)意義上的因果關(guān)系。權(quán)利保護是法治的核心要義。大數(shù)據(jù)應(yīng)用于穩(wěn)評不僅應(yīng)圍繞風(fēng)險發(fā)生的可能性深度挖掘數(shù)據(jù)間的相關(guān)關(guān)系，而且應(yīng)動態(tài)分析利益相關(guān)者的心理變化、權(quán)益受損的原因，為風(fēng)險溝通、維護好利益相關(guān)者的權(quán)益、化解風(fēng)險提供依據(jù)。

（四）應(yīng)用大數(shù)據(jù)分析平衡利害與合法性的關(guān)系

“如果政府過度執(zhí)著于項目真正的合法性狀況，而忽視公眾對合法性的主觀感知，就可能陷入巨大的社會風(fēng)險當(dāng)中且毫不自知。”[1](p113-130)反過來，如果政府一味關(guān)注公眾只顧自身利害關(guān)系的主觀感知，忽視、扭曲甚至排斥法律的作用，就會助長一些人“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的錯誤預(yù)期，嚴(yán)重破壞法治，影響社會的長治久安。可見，要在實質(zhì)上實現(xiàn)穩(wěn)評法治化，關(guān)鍵是平衡好穩(wěn)評所追求的利害關(guān)系與法治所要求的合法性之間的關(guān)系。將利害關(guān)系的判斷置于法治的框架內(nèi)，同時，以利害關(guān)系評估法律的合法性，推動實現(xiàn)良法善治。一方面，在穩(wěn)評過程中，當(dāng)據(jù)以判斷風(fēng)險發(fā)生概率的利益相關(guān)者的利害關(guān)系與根據(jù)合法性判斷的是非關(guān)系相一致，例如，重大行政決策的依據(jù)是違法的，引發(fā)了利益相關(guān)者的不滿。根據(jù)利害關(guān)系對風(fēng)險做出的判斷，可以作為制定重大行政決策的依據(jù)。另一方面，當(dāng)利害與是非不一致，例如，重大行政決策雖然合法，但利益相關(guān)者對因決策實施導(dǎo)致的利益受損不滿，這時，如果選擇依據(jù)體現(xiàn)合法性的是非標(biāo)準(zhǔn)來決策，有利于維護法治的權(quán)威和長遠的穩(wěn)定，但是可能會引發(fā)社會不穩(wěn)定風(fēng)險；如果只依據(jù)利害關(guān)系來決策，雖然有利于維護眼前的穩(wěn)定，但是會助長一些人“大鬧大解決”的心理，有損法治的權(quán)威，不利于維護社會長遠的穩(wěn)定。在這種情況下做決策需要綜合考慮相關(guān)因素。如果利害與是非不一致是因為作為合法性判斷依據(jù)的法律或政策存在問題，要及時修法或從頂層設(shè)計上及時做出調(diào)整，實現(xiàn)利害與是非的一致。在這個過程中，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮大數(shù)據(jù)算法分析的作用，例如在評估信息系統(tǒng)安全風(fēng)險時使用的基于灰色關(guān)聯(lián)決策算法的方法[20](p413)。該方法不僅可以較好地處理評估過程中參數(shù)值的不確定性問題，減少評估過程中的主觀性，還可以方便地對不同信息系統(tǒng)的安全性進行比較，為信息安全風(fēng)險評估提供了一種新的思路[21](p413)。社會穩(wěn)定風(fēng)險系統(tǒng)的一些特征與灰色系統(tǒng)的特征具有一定的相似性，可以參考該決策算法的評估方法，實現(xiàn)“利益相關(guān)者的利害關(guān)系”“重大行政決策的合法性”“重大行政決策依據(jù)的合法性”的數(shù)據(jù)化驅(qū)動，并沿著以下分析路徑設(shè)計數(shù)據(jù)模型和算法：

1.通過對所有利益相關(guān)者的數(shù)據(jù)分析，對他們的心理和行為做出判斷和預(yù)測。如果評估分析的利害關(guān)系與合法性判斷一致，如重大行政決策的實施是合法的，雖然部分利益相關(guān)者存在對決策的不滿，但是不滿的原因是他們擔(dān)心自己的權(quán)益難以得到依法保護，這種情況下，應(yīng)嚴(yán)格依法做出決策，并按照法律的規(guī)定加強對利益相關(guān)者權(quán)益的保護；如果評估分析的“利害”關(guān)系與合法性判斷不一致，例如，雖然依據(jù)法律和政策，預(yù)實施的重大行政決策是“合法的”，但是卻遭到了利益相關(guān)者的普遍抵觸，則按照下面的方法進行。

2.對做出合法性判斷所依據(jù)的法律、政策、決定等的實施情況進行大數(shù)據(jù)的分析評估，包括該法律政策的實施狀況對個人權(quán)益影響的評估，司法實踐中涉及與該法律政策的實施有關(guān)的案件判決的分析評估，不同地區(qū)調(diào)整類似問題的法律政策實施狀況的分析評估等，如果得出的分析結(jié)論顯示據(jù)以判斷合法性的法律或政策出了問題，應(yīng)當(dāng)暫停重大行政決策的實施，按照法律程序，及時對相關(guān)法律、政策做出調(diào)整后，重新考慮重大行政決策的實施問題；如果大數(shù)據(jù)分析得出的結(jié)論不是頂層設(shè)計存在的問題，則按照下面的方法進行。

3.不應(yīng)當(dāng)將穩(wěn)評作為決策所依據(jù)的唯一要素，在穩(wěn)評結(jié)果顯示有一定風(fēng)險的情況下，如果符合法治的要求，經(jīng)過綜合考慮，在符合其他要素的情況下，也可以做出決策。但應(yīng)用大數(shù)據(jù)對依據(jù)合法性做出決策后的利益相關(guān)者的心理和行為進行分析預(yù)測，尤其要分析引發(fā)公眾不滿的原因，并根據(jù)原因，利用大數(shù)據(jù)結(jié)合對個人數(shù)據(jù)的算法分析能夠?qū)γ總€人精準(zhǔn)畫像的功能，得出帶有“私人訂制”特點的解決方案，政府工作人員應(yīng)結(jié)合方案及時進行風(fēng)險溝通，化解矛盾，實現(xiàn)在法治軌道上運用大數(shù)據(jù)維穩(wěn)的目的。

五、結(jié)語

突如其來的新冠肺炎疫情已經(jīng)持續(xù)一年多，在疫情防控與經(jīng)濟發(fā)展同步進行進入常態(tài)化的背景下，較之以訪談、走訪利益相關(guān)者進行風(fēng)險識別的手段，將風(fēng)險信息要素實現(xiàn)數(shù)據(jù)化驅(qū)動，進而通過算法設(shè)計實現(xiàn)數(shù)據(jù)分析得出判斷結(jié)論的大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用于重大行政決策穩(wěn)評的優(yōu)勢進一步凸顯。即便是為疫情防控做出帶有應(yīng)急決策性質(zhì)的重大行政決策，基于時間的緊迫性可以跨越公眾參與、專家論證等程序，也必須顧及決策做出可能引發(fā)的社會穩(wěn)定風(fēng)險，同樣呼喚在有限時間內(nèi)能夠引入更多的公眾參與，盡可能體現(xiàn)決策過程民主化的風(fēng)險評估方法的出現(xiàn)。大數(shù)據(jù)為處理復(fù)雜的數(shù)據(jù)分析提供了技術(shù)，可以在各種社會狀態(tài)下體現(xiàn)穩(wěn)評的民主價值，提升穩(wěn)評結(jié)果的準(zhǔn)確度。當(dāng)然，唯有確保穩(wěn)評符合法治的價值，大數(shù)據(jù)在穩(wěn)評中的應(yīng)用方能健康發(fā)展。通過穩(wěn)評實現(xiàn)重大行政決策“利與害”和“是與非”兩種價值維度趨于一致，關(guān)鍵是要在穩(wěn)評和法治所追求的價值中找尋“公約數(shù)”，通過發(fā)揮“公約數(shù)”的功能緩解兩者的張力，推動穩(wěn)評的法治化。