王 群

(中共重慶市委黨校 法學(xué)教研部，重慶 400041)

《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》規(guī)定：“村黨組織書(shū)記應(yīng)當(dāng)通過(guò)法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，推行村“兩委”班子成員交叉任職”。全面推行村黨組織書(shū)記“一肩挑”是新時(shí)代堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村工作全面領(lǐng)導(dǎo)的客觀需要，是新時(shí)代形成和發(fā)展充滿活力、和諧有序的鄉(xiāng)村的有力舉措。然而，村黨組織書(shū)記“一肩挑”后也面臨“誰(shuí)來(lái)挑”“如何挑”“怎么挑”“挑得好”等問(wèn)題，尤其要警惕村黨組織書(shū)記“一肩挑”變成“一時(shí)挑”“一人挑”“一言堂”“一挑了之”等現(xiàn)象，切實(shí)為全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供堅(jiān)強(qiáng)政治和組織保障。

一、村黨組織書(shū)記“一肩挑”的制度邏輯及其法理

村黨組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”在我國(guó)經(jīng)歷了較長(zhǎng)時(shí)間的政策演進(jìn)過(guò)程，1998年《村民委員會(huì)自治法》開(kāi)啟村民自治立法先河，彼時(shí)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”作為化解“兩委”矛盾的方式在山東、廣東等省份進(jìn)行了初步嘗試。2002年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》將村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”作為一項(xiàng)倡導(dǎo)性的政策正式提出。2017年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》提出，要“推動(dòng)符合條件的社區(qū)黨組織書(shū)記或班子成員通過(guò)依法選舉擔(dān)任基層群眾性自治組織負(fù)責(zé)人或成員”。2018年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》，進(jìn)一步提出“村黨組織書(shū)記兼任村委會(huì)主任的村占比”預(yù)期性指標(biāo)：2016 年目標(biāo)值為 30%，2020年的目標(biāo)值為35%，2022年的目標(biāo)值為50%。2021年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》要求，“積極推行村(社區(qū))黨組織書(shū)記通過(guò)法定程序擔(dān)任村(居)民委員會(huì)主任、村(社區(qū))“兩委”班子成員交叉任職”，村黨組織書(shū)記“一肩挑”不再是要不要推進(jìn)的問(wèn)題，而是如何基于制度邏輯的法理更好地理解制度價(jià)值并有效推進(jìn)實(shí)施的問(wèn)題。

(一)踐行偉大建黨精神，完善黨全面領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村治理制度

村黨組織書(shū)記“一肩挑”牢牢把握了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)根本原則，集中體現(xiàn)了村民自治這個(gè)最基本共識(shí)，是黨全面領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村治理能力和治理體系現(xiàn)代化的要求。首先，村黨組織書(shū)記“一肩挑”是“踐行初心、擔(dān)當(dāng)使命”建黨精神的生動(dòng)寫(xiě)照。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“中國(guó)共產(chǎn)黨人的初心和使命，就是為中國(guó)人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興?！盵1]1沒(méi)有5億多農(nóng)村人口的幸福生活，就沒(méi)有全體中國(guó)人民的幸福生活，沒(méi)有廣大農(nóng)村的振興，就沒(méi)有整個(gè)中華民族的偉大復(fù)興。中國(guó)共產(chǎn)黨人踐行初心、擔(dān)當(dāng)使命就必須關(guān)注農(nóng)村發(fā)展，關(guān)心農(nóng)民冷暖。由村黨組織書(shū)記通過(guò)法定程序擔(dān)任村委會(huì)主任的“一肩挑”，能夠顯著增強(qiáng)黨在農(nóng)村的組織力和影響力，進(jìn)一步增強(qiáng)黨對(duì)村民自治組織的全面領(lǐng)導(dǎo)，助益黨的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策更加精準(zhǔn)貫徹落實(shí)，保持黨同農(nóng)民群眾血肉聯(lián)系。其次，村黨組織書(shū)記“一肩挑”是堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的必然要求。習(xí)近平總書(shū)記指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)?！盵1]94新時(shí)代推進(jìn)農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿全過(guò)程、各方面。《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》規(guī)定：“街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會(huì)和村、社區(qū)黨組織，領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作和基層社會(huì)治理”，進(jìn)一步明確黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理的法源和依據(jù)。由村黨組織書(shū)記通過(guò)法定程序擔(dān)任村委會(huì)主任的“一肩挑”，有利于在村級(jí)治理單元中真正“把政黨帶進(jìn)來(lái)”，確保黨對(duì)農(nóng)村的全面領(lǐng)導(dǎo)具有更有效的組織形式、更可靠的制度載體、更有力的工作抓手，通過(guò)真切的日常性和可視化的政黨存在，使黨對(duì)農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)不再是口號(hào)，而是中國(guó)農(nóng)村最顯著最穩(wěn)定的政治現(xiàn)狀，在此基礎(chǔ)上用黨的先進(jìn)性為村級(jí)治理注入更多的活力動(dòng)力，為農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供堅(jiān)強(qiáng)的政治和組織保障。最后，村黨組織書(shū)記“一肩挑”是完善村民自治制度的必然要求。村民自治是我國(guó)的基本政治制度。有學(xué)者認(rèn)為，村黨組織書(shū)記“一肩挑”預(yù)設(shè)了村主任須是黨員的邏輯且與我國(guó)村民自治的相關(guān)法律法規(guī)存在沖突。[2]這是對(duì)“一肩挑”制度及其價(jià)值目標(biāo)的極大誤解，村黨組織書(shū)記“一肩挑”非但沒(méi)有損害村民自治制度，反而是對(duì)該制度的再健全和再完善。事實(shí)上，正是因?yàn)樵诖迕褡灾螌?shí)踐中黨的全面領(lǐng)導(dǎo)不夠堅(jiān)強(qiáng)有力，村民自治組織脫離群眾甚至做出損害群眾利益的事情才會(huì)時(shí)有發(fā)生，這使得健全完善黨組織領(lǐng)導(dǎo)基層群眾自治制度迫在眉睫。村黨組織書(shū)記“一肩挑”，就是要在村黨組織書(shū)記通過(guò)法定程序擔(dān)任村委會(huì)主任的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化黨組織對(duì)村級(jí)治理單元的全面領(lǐng)導(dǎo)，在發(fā)揮村民自治制度優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，堅(jiān)決把政黨帶進(jìn)來(lái)，沉下去，通過(guò)黨的先進(jìn)性和組織性全面清除侵蝕基層群眾自治的各種毒瘤。我們必須高度警惕村級(jí)治理中堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)就必然損害村民自治的零和博弈認(rèn)識(shí)，要看到黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和村民自治是辯證統(tǒng)一的，黨的領(lǐng)導(dǎo)是為了、也能夠更好地完善村民自治制度并推進(jìn)農(nóng)村治理現(xiàn)代化。

(二)理順村黨組織和村委會(huì)關(guān)系，全面優(yōu)化提升村級(jí)治理效能

治理效能是圍繞某個(gè)具體目標(biāo)進(jìn)行系統(tǒng)管理所達(dá)到或?qū)崿F(xiàn)的效用和能力。村級(jí)治理效能不僅是作為結(jié)果的村級(jí)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，還包括作為過(guò)程的村級(jí)治理可持續(xù)發(fā)展能力。有研究表明，行動(dòng)一致性、行動(dòng)創(chuàng)造性和行動(dòng)認(rèn)同性是衡量測(cè)評(píng)村級(jí)治理效能高低的核心指標(biāo)。[3]首先，村黨組織書(shū)記“一肩挑”減少了村級(jí)治理單元“內(nèi)耗”，增強(qiáng)了行動(dòng)一致性。村黨組織書(shū)記和村主任由不同的人擔(dān)任，在制度設(shè)計(jì)上很容易形成權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)和資源內(nèi)耗，如書(shū)記認(rèn)為自己是一把手，而有些政治意識(shí)不強(qiáng)的村主任則認(rèn)為自己是廣大村民選出來(lái)的，名義“一把手”管不了他這個(gè)民意“一把手”，有時(shí)候不配合書(shū)記工作甚至故意唱反調(diào)，哪怕是在簡(jiǎn)單的事情上，雙方也不容易達(dá)成一致，村級(jí)單元治理陷入“空轉(zhuǎn)”困境。而由村黨組織書(shū)記通過(guò)法定程序擔(dān)任村委會(huì)主任，顯然能極大提高決策的效率，降低治理運(yùn)行成本并最大限度減少干部摩擦，推動(dòng)相關(guān)方針政策更加高效、精準(zhǔn)地落實(shí)。其次，村黨組織書(shū)記“一肩挑”彰顯了權(quán)責(zé)一致的治理理念，能增強(qiáng)行動(dòng)的創(chuàng)造性。行動(dòng)的創(chuàng)造性源于個(gè)體的主觀能動(dòng)性，而權(quán)責(zé)一致的治理恰恰最能激發(fā)個(gè)體的主觀能動(dòng)性，因?yàn)椋瑱?quán)責(zé)一致意味著有了權(quán)力就必須承擔(dān)責(zé)任，且權(quán)責(zé)具有人身屬性，不可轉(zhuǎn)讓他人。相較于村黨組織書(shū)記和村主任分屬于不同的人，由村黨組織書(shū)記通過(guò)法定程序擔(dān)任村委會(huì)主任的“一肩挑”的干部不敢也不愿在基層治理中“無(wú)所作為”，無(wú)論是上級(jí)組織還是基層群眾都會(huì)盯著他并關(guān)注其治理能力和成效，干好了自身有成就感、群眾有獲得感、組織有欣慰感，干砸了個(gè)人就要承擔(dān)全部后果，最大限度擠壓了基層治理中干部相互扯皮的空間，反過(guò)來(lái)基層治理如果做不到權(quán)責(zé)一致的話，則會(huì)出現(xiàn)干得好榮譽(yù)是大家的，干得差后果集體共擔(dān)，一切按部就班，工作主動(dòng)性和創(chuàng)造性被削弱，最后多干的不如少干的，少干的不如看他人干的，村級(jí)治理效能提升就成了空話。最后，村黨組織書(shū)記“一肩挑”能強(qiáng)化權(quán)力合法性，增強(qiáng)行動(dòng)認(rèn)同性。由村黨組織書(shū)記通過(guò)法定程序擔(dān)任村委會(huì)主任的“一肩挑”，實(shí)際上是將自上而下的黨組織任命和自下而上的民主選舉有機(jī)結(jié)合，既強(qiáng)調(diào)組織賦權(quán)的規(guī)范合法性，也注重村民同意的道德合法性，在兩者的連接處進(jìn)一步強(qiáng)化了權(quán)力的合法性，即合法的意義并不在于為共同體成員提供強(qiáng)制的規(guī)范，而在于為相對(duì)人提供理性服務(wù)，增強(qiáng)共同體成員對(duì)村級(jí)治理的情感認(rèn)同、行動(dòng)認(rèn)同和目標(biāo)認(rèn)同，進(jìn)而形成治理合力，優(yōu)化村級(jí)治理格局并形塑更加完善的基層治理體系。

二、村黨組織書(shū)記“一肩挑”問(wèn)題梳理及其類型

村黨組織書(shū)記“一肩挑”是新時(shí)代推進(jìn)農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵一招，勢(shì)在必行也必然可行，但良好制度能否取得預(yù)期價(jià)值目標(biāo)并不是線性的價(jià)值圖景推演，哪怕某一個(gè)偶然因素變化都有可能誘發(fā)“蝴蝶效應(yīng)”進(jìn)而改變整個(gè)事情的發(fā)展方向，因此，必須高度重視村黨組織書(shū)記“一肩挑”的制度實(shí)踐和演化規(guī)律，以實(shí)踐問(wèn)題為導(dǎo)向，識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)治未病，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題治已病，健全機(jī)制治末病，在這個(gè)過(guò)程中要系統(tǒng)梳理問(wèn)題并將其類型化，為良好制度最大限度發(fā)揮其良善效能掃清障礙。

(一)誰(shuí)來(lái)挑：農(nóng)村黨員隊(duì)伍發(fā)展滯后的現(xiàn)實(shí)短板問(wèn)題

村黨組織書(shū)記“一肩挑”首先是“誰(shuí)來(lái)挑”？一方面，村級(jí)治理單元要有相當(dāng)規(guī)模的黨員基數(shù)，只有這樣才能挑出更適合的“一肩挑”干部人選并滿足選舉對(duì)象的普遍性。另一方面，村級(jí)治理單元要有良好政治生態(tài)，只有這樣黨組織推薦的優(yōu)秀村黨支部書(shū)記才能通過(guò)法定程序順利當(dāng)選為村委會(huì)主任。為此筆者深入多地開(kāi)展實(shí)地調(diào)研，采用人物訪談、問(wèn)卷調(diào)查等方式了解現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)目前我國(guó)農(nóng)村黨建工作還有不少短板。

一是村級(jí)治理單元中的黨員數(shù)量和能力素質(zhì)堪憂。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前農(nóng)村黨組織普遍呈現(xiàn)“在家黨員老齡化，年輕黨員流動(dòng)化，能力黨員佛系化，黨員發(fā)展無(wú)奈化”的發(fā)展困境。許多地方農(nóng)村黨組織黨員人數(shù)偏少，再加上年輕人外出打工居多，導(dǎo)致發(fā)展年輕黨員不方便，留在村里的黨支部成員大多年齡在50歲以上，普遍文化水平不高，一些有能力的年輕黨員又忙于自身事業(yè)，投身村級(jí)公共事務(wù)的積極性不高，而廣大村民對(duì)于“一肩挑”村黨組織書(shū)記人選各方面素質(zhì)的期望較高，導(dǎo)致實(shí)踐中很難選出與村民要求真正相符合的人。再加上一些地方為解決長(zhǎng)期困擾當(dāng)?shù)氐拇甯刹筷?duì)伍老齡化和文化程度低問(wèn)題，對(duì)村組織“一肩挑”候選人嚴(yán)格規(guī)定高中學(xué)歷以上、60歲年齡以下，使得符合“一肩挑”條件本不多的人選再次被壓減，村黨組織書(shū)記“一肩挑”由“誰(shuí)來(lái)挑”問(wèn)題便現(xiàn)實(shí)凸顯出來(lái)。

二是村級(jí)治理單元中的鄉(xiāng)村宗族文化的不利影響。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“認(rèn)親不認(rèn)賢”是很多村民在基層選舉投票過(guò)程中普遍存在的心理狀態(tài)，選一個(gè)人不是因?yàn)樗卸鄡?yōu)秀，而是這個(gè)人跟他關(guān)系好，以后村里辦事能說(shuō)得上情、打得了招呼，尤其是在家族、宗族、宗派等勢(shì)力比較明顯的村莊，許多村民根據(jù)自己與候選人的親疏遠(yuǎn)近關(guān)系來(lái)投票選舉，黨組織推薦的村黨支部書(shū)記人選，哪怕能力再?gòu)?qiáng)、水平再高，如果沒(méi)有健康的村級(jí)政治生態(tài)和選舉文化作支撐，也不能順利選上村主任，村黨組織書(shū)記通過(guò)法定程序擔(dān)任村委會(huì)主任的“一肩挑”仍然面臨“誰(shuí)來(lái)挑”的不確定因素。

(二)如何挑：“一肩挑”負(fù)責(zé)人產(chǎn)生的程序疑慮問(wèn)題

村黨組織書(shū)記如何通過(guò)法定程序擔(dān)任村委會(huì)主任廣受社會(huì)關(guān)注。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前部分公眾對(duì)“一肩挑”負(fù)責(zé)人如何當(dāng)選，通過(guò)什么樣的程序來(lái)合法當(dāng)選仍存疑慮。

一是黨員身份是不是村委會(huì)主任任職的資格條件。全面推行村黨組織書(shū)記“一肩挑”后，一些地方為了實(shí)現(xiàn)讓村黨組織書(shū)記更穩(wěn)妥地當(dāng)選為村委會(huì)主任，擅自將黨員身份規(guī)定為村委會(huì)主任候選人的資格條件，甚至一刀切地排除非黨員村民競(jìng)選村委會(huì)主任，一些村民對(duì)此反映較大，認(rèn)為將黨員身份作為村委會(huì)主任的任職資格條件與《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定不符。根據(jù)該法第十三條，只要年滿十八周歲，沒(méi)有被剝奪政治權(quán)利的村民均可競(jìng)選村主任，并沒(méi)有對(duì)村主任候選人的黨派身份作要求。

二是“一肩挑”負(fù)責(zé)人是不是必須由上級(jí)黨組織提名。當(dāng)前基層“一肩挑”實(shí)踐的普遍做法是先進(jìn)行村黨支部選舉，由全村黨員選出支部書(shū)記，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)提名支部書(shū)記作為村委會(huì)主任候選人，由全體村民選舉之后當(dāng)選。[4]一些民眾對(duì)此認(rèn)為，在提名程序上村組織“一肩挑”干部由上級(jí)黨組織提名的程序設(shè)計(jì)是否同《村民委員會(huì)組織法》中“選舉村民委員會(huì)，由登記參加選舉的村民直接提名候選人”的程序規(guī)定相互矛盾呢？此外，部分學(xué)者對(duì)“一肩挑”候選人產(chǎn)生辦法的合法性持懷疑態(tài)度[4]，甚至認(rèn)為“一肩挑”不具普適性，不能盲目實(shí)施。[5]凡此種種，這里面既有對(duì)“一肩挑”政策理解不到位的問(wèn)題(后文詳盡分析)，也有實(shí)踐中對(duì)“一肩挑”政策執(zhí)行偏差的問(wèn)題，但無(wú)論是哪種問(wèn)題都需引起決策者足夠關(guān)注，如果我們不能對(duì)這些疑慮進(jìn)行妥善的回應(yīng)并釋明，就會(huì)影響“一肩挑”政策推進(jìn)并削弱其應(yīng)有的治理效能。

(三)怎么挑：“一肩挑”負(fù)責(zé)人角色的主體認(rèn)同問(wèn)題

村黨組織書(shū)記通過(guò)法定程序成功當(dāng)選村委會(huì)主任后，便完成了身份上的“一肩挑”。然而我們?cè)趯?shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前不少地方還存在對(duì)“一肩挑”負(fù)責(zé)人身份認(rèn)同的問(wèn)題。

一是“一肩挑”負(fù)責(zé)人的自我角色認(rèn)同問(wèn)題?！吧厦媲l線，下面一根針”。村級(jí)單元是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的“橋頭堡”，是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的“擺渡人”，承擔(dān)鄉(xiāng)村發(fā)展、人民調(diào)解、公共衛(wèi)生和民政救濟(jì)等大大小小的事務(wù)，較之先前村黨組織書(shū)記和主任分屬不同角色，村黨組織書(shū)記“一肩挑”后無(wú)疑顯著增加了其日常工作量，“一肩挑”干部面臨的工作壓力將更大，承擔(dān)的事務(wù)和工作甚至比編制內(nèi)干部還要多，然而，他們?cè)诟＠涂?jī)效方面卻與編制內(nèi)干部有較大差距，再加上本身職務(wù)晉升和改變身份通道相對(duì)狹窄，在實(shí)踐中，一些“一肩挑”干部心態(tài)失衡，做事有抱怨，行事有計(jì)較，出現(xiàn)身份角色主體認(rèn)同偏差問(wèn)題，如果這個(gè)問(wèn)題沒(méi)有處理好，對(duì)上級(jí)的形式主義和對(duì)村民的官僚主義就會(huì)逐漸產(chǎn)生，也會(huì)背離“一肩挑”制度設(shè)計(jì)的初衷。

二是村民對(duì)“一肩挑”負(fù)責(zé)人的角色認(rèn)同問(wèn)題。調(diào)研中，有村民認(rèn)為“既然國(guó)家政策規(guī)定了村主任由村書(shū)記兼任，選出村書(shū)記就可以了，選不選村主任不重要”；還有些村民表示：“自己不是黨員，不能投票選村黨組織書(shū)記，也不能被選為村黨組織書(shū)記，那么村委會(huì)主任是誰(shuí)都和自己沒(méi)關(guān)系”，甚至表示：“反正自己想選的人由于不是黨員事實(shí)上失去了候選人的資格，對(duì)由誰(shuí)最后‘一肩挑’并不關(guān)心。”[6]村民對(duì)“一肩挑”角色的認(rèn)同問(wèn)題不僅會(huì)給“一肩挑”負(fù)責(zé)人治理鄉(xiāng)村帶來(lái)“不配合”的風(fēng)險(xiǎn)，也將損害“一肩挑”的制度優(yōu)勢(shì)與治理效能。

(四)挑得好：“一肩挑”負(fù)責(zé)人權(quán)力監(jiān)督難問(wèn)題

村黨組織書(shū)記“一肩挑”改變了村級(jí)治理單元的權(quán)力結(jié)構(gòu)，過(guò)去書(shū)記、主任互相監(jiān)督、制衡機(jī)制被打破，村級(jí)權(quán)力迅速向“一肩挑”負(fù)責(zé)人集中，不少群眾擔(dān)心，村級(jí)治理直接關(guān)系村民切身利益，從以往經(jīng)驗(yàn)來(lái)看也是腐敗易發(fā)地，過(guò)去是書(shū)記主任兩人商量著來(lái)，現(xiàn)在一人就可以“拍板”，“絕對(duì)權(quán)力”的一肩挑負(fù)責(zé)人能不能被有效監(jiān)督、如何有效監(jiān)督的問(wèn)題顯得尤為重要。[7]首先，上級(jí)監(jiān)督遠(yuǎn)。村民委員會(huì)是實(shí)施村民自治的法定組織單元，在基層公共事務(wù)中實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)有也不可能日常性地參與到村級(jí)組織單元的治理中，發(fā)現(xiàn)干部違規(guī)線索難，識(shí)別干部違紀(jì)問(wèn)題難，再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在許多工作上還要倚重村“一肩挑”干部的緊密配合，很難放開(kāi)情面真監(jiān)督。其次，同級(jí)監(jiān)督虛。村“兩委”班子其他成員理論上也可監(jiān)督“一肩挑”負(fù)責(zé)人，但由于大家都是在“一肩挑”干部領(lǐng)導(dǎo)下從事日常工作，低頭不見(jiàn)抬頭見(jiàn)的“熟人政治”在中國(guó)村莊客觀存在，再加上許多時(shí)候他們還要仰仗“一肩挑”干部給予工作支持，導(dǎo)致理論上的班子成員“權(quán)力監(jiān)督權(quán)力”，在實(shí)踐中更可能異化為“權(quán)力團(tuán)結(jié)權(quán)力”。最后，群眾監(jiān)督弱。有效監(jiān)督的前提是全面準(zhǔn)確的信息供給，有效的群眾監(jiān)督要求人民群眾能夠廣泛且深入地掌握“一肩挑”干部的信息情況，但群眾并不全面地掌握“一肩挑”干部的信息情況，存在監(jiān)督的“信息不對(duì)稱”，此外，部分群眾也顧慮日后自己在村級(jí)事務(wù)辦理中受到刁難，存在“怕被穿小鞋”的思想包袱，表面上每一個(gè)群眾都可以監(jiān)督“一肩挑”干部，實(shí)際上誰(shuí)都可能不監(jiān)督或者監(jiān)督不夠好，群眾監(jiān)督實(shí)質(zhì)上被弱化，“一肩挑”負(fù)責(zé)人權(quán)力監(jiān)督難問(wèn)題亟待破解。

三、村黨組織書(shū)記“一肩挑”優(yōu)化路徑及其建議

(一)“內(nèi)培外引”賦能村黨組織書(shū)記“挑得起”

解決村黨組織書(shū)記“一肩挑”誰(shuí)來(lái)挑的核心問(wèn)題是鄉(xiāng)村人才振興的問(wèn)題，不僅是指鄉(xiāng)村需要政治素質(zhì)過(guò)硬、村莊治理能力強(qiáng)、群眾宗旨意識(shí)牢固的優(yōu)秀“一肩挑”干部，還指鄉(xiāng)村需要一支規(guī)模結(jié)構(gòu)相對(duì)合理、能力水平相對(duì)較高的農(nóng)村黨員隊(duì)伍。

一是要立足鄉(xiāng)村存量資源做好人才的“內(nèi)培”工作。各地應(yīng)根據(jù)各個(gè)村級(jí)治理單元的農(nóng)村黨員規(guī)模、結(jié)構(gòu)和能力素質(zhì)的實(shí)際情況精準(zhǔn)施策，不宜“一刀切”規(guī)定村黨組織書(shū)記“一肩挑”候選人的年齡、學(xué)歷和資歷等限制性條件門檻，將更多候選人納入到黨組織考察和村民選舉范圍中來(lái)，增加可選擇空間。從長(zhǎng)期來(lái)看，加強(qiáng)農(nóng)村黨員后備干部培養(yǎng)儲(chǔ)備，持續(xù)提升黨員干部隊(duì)伍素質(zhì)，尤其要圍繞鄉(xiāng)村振興和村級(jí)治理實(shí)施黨員干部知識(shí)更新和能力增長(zhǎng)計(jì)劃，定期舉辦黨員干部能力素質(zhì)培訓(xùn)班，突出對(duì)農(nóng)村黨員干部政治能力、改革攻堅(jiān)能力、法治思維能力和群眾工作能力的培訓(xùn)；注重農(nóng)村黨員后備干部實(shí)崗鍛煉交流，在農(nóng)村干事創(chuàng)業(yè)實(shí)踐中增強(qiáng)群眾認(rèn)可，組織認(rèn)同，確保上級(jí)黨組織在推薦“一肩挑”人選時(shí)后備干部“頂?shù)蒙稀薄疤舻闷稹薄?/p>

二是要放眼外部增量資源做好人才的“外引”工作。積極拓寬村黨組織書(shū)記的選人渠道，牢牢抓住國(guó)家全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重要機(jī)遇期，做到產(chǎn)業(yè)與人才同步引進(jìn)，根據(jù)目標(biāo)人群的需求和情況出臺(tái)相關(guān)政策實(shí)施精準(zhǔn)引才計(jì)劃。對(duì)從大學(xué)畢業(yè)生中選拔的人才，要?jiǎng)?chuàng)造工作環(huán)境，鼓勵(lì)這些群體在農(nóng)村擔(dān)任重要職位，打通身份轉(zhuǎn)變和職務(wù)晉升空間，用鄉(xiāng)村振興大事業(yè)留人；對(duì)機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位的離退休干部和退役軍人等回鄉(xiāng)發(fā)展群體，要營(yíng)造濃厚家鄉(xiāng)氛圍并鼓勵(lì)他們投身家鄉(xiāng)發(fā)展和公益事業(yè)，用鄉(xiāng)愁大情懷留人；對(duì)企業(yè)家下鄉(xiāng)投資、農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)等群體，要提供干事創(chuàng)業(yè)平臺(tái)并鼓勵(lì)他們加入各種村民專業(yè)合作組織，用鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展大舞臺(tái)留人。只有理解人才并設(shè)身處地為人才解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，才能真正在鄉(xiāng)村振興中“引得來(lái)”“留得住”“用得好”人才，一支高素質(zhì)的村黨支部書(shū)記“一肩挑”隊(duì)伍才會(huì)真正形成。

(二)“釋疑辟謬”賦能村黨組織書(shū)記“挑得穩(wěn)”

村黨組織書(shū)記“一肩挑”如何挑的關(guān)鍵問(wèn)題是程序合法性的問(wèn)題，不僅要講清楚村黨組織書(shū)記“一肩挑”干部產(chǎn)生程序?yàn)槭裁春戏?，還要警惕與此相關(guān)聯(lián)的錯(cuò)誤論點(diǎn)。實(shí)踐中之所以對(duì)村黨組織書(shū)記“一肩挑”干部產(chǎn)生程序有誤解，很大原因是沒(méi)有準(zhǔn)確理解中央關(guān)于村黨組織書(shū)記“一肩挑”政策的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，將村黨組織書(shū)記“一肩挑”簡(jiǎn)單認(rèn)為是“兩委”負(fù)責(zé)人“一肩挑”[8]，進(jìn)而得出村委會(huì)主任選舉必須先要有黨員身份，要由上級(jí)黨組織提名等與我國(guó)《村民委員會(huì)自治法》相背離的觀點(diǎn)。[4]中央文件關(guān)于村黨組織書(shū)記“一肩挑”的原文表述是：“推行村(社區(qū))黨組織書(shū)記通過(guò)法定程序擔(dān)任村(居)民委員會(huì)主任”。從中我們可以得出兩個(gè)結(jié)論：一是“一肩挑”是村黨組織書(shū)記“一肩挑”，不是“兩委”負(fù)責(zé)人“一肩挑”，其順序過(guò)程是村黨組織書(shū)記通過(guò)法定程序擔(dān)任村委會(huì)主任，而不是反過(guò)來(lái)通過(guò)村委會(huì)主任選舉加持黨員身份和上級(jí)黨組織提名擔(dān)任村黨組織書(shū)記，更不是村主任、村黨組織書(shū)記無(wú)差別身份選舉“兩委”負(fù)責(zé)人一步到位。事實(shí)上，村委會(huì)主任由村民民主選舉產(chǎn)生邏輯沒(méi)有改變，村委會(huì)主任候選人可以是黨員但不能說(shuō)必須有黨員身份，提名程序可以經(jīng)上級(jí)黨組織推薦并經(jīng)登記參加選舉的村民提名但不能說(shuō)必須經(jīng)上級(jí)黨組織推薦，村民自治制度同黨中央推動(dòng)的村黨組織書(shū)記通過(guò)法定程序擔(dān)任村委會(huì)主任的“一肩挑”制度并行不悖；二是村黨組織書(shū)記擔(dān)任村委會(huì)主任必須“通過(guò)法定程序”，村黨組織書(shū)記不是自動(dòng)當(dāng)選村委會(huì)主任，必須通過(guò)法定程序經(jīng)全體村民選舉產(chǎn)生，這實(shí)際上會(huì)形成一種倒逼機(jī)制，要求村黨組織書(shū)記必須以鄉(xiāng)村振興和村級(jí)治理的實(shí)際成效取信于民，以滿足村民對(duì)美好生活的向往贏得選民支持，否則就不可能“一肩挑”，也辜負(fù)了組織信任。在這個(gè)意義上，村黨組織書(shū)記通過(guò)法定程序擔(dān)任村委會(huì)主任不是對(duì)我國(guó)村民自治制度的背離，而是對(duì)我國(guó)村民自治制度的健全完善，是基層治理法治化的生動(dòng)實(shí)踐和具體豐富。[9]

我們必須認(rèn)真對(duì)待村黨組織書(shū)記“一肩挑”干部產(chǎn)生程序的爭(zhēng)議并予正本清源，只有講清楚“一肩挑”的制度邏輯，說(shuō)明白“一肩挑”制度的法理內(nèi)涵，才能打消民眾對(duì)村黨組織書(shū)記“一肩挑”的各種疑慮。要闡明黨的領(lǐng)導(dǎo)和村民自治的高度統(tǒng)一性，“一肩挑”不會(huì)也不可能偏離村民自治的制度目標(biāo)，進(jìn)一步強(qiáng)化村民對(duì)“一肩挑”制度優(yōu)勢(shì)的心理認(rèn)同、情感認(rèn)同和行動(dòng)認(rèn)同。要警惕有關(guān)村黨組織書(shū)記“一肩挑”選舉程序設(shè)計(jì)的錯(cuò)誤論點(diǎn)。比如，有學(xué)者擔(dān)心先村黨組織書(shū)記后村委會(huì)主任的選舉順序可能導(dǎo)致提名的村書(shū)記選不上村主任，建議先選舉村委會(huì)主任后再進(jìn)行村黨組織換屆選舉村書(shū)記實(shí)現(xiàn)“一肩挑”。[10]這樣做明顯沒(méi)有準(zhǔn)確理解中央關(guān)于村黨組織書(shū)記“一肩挑”文件的精神，走上了原先“兩委”負(fù)責(zé)人“一肩挑”的回頭路，不利于黨對(duì)村民自治組織的全面領(lǐng)導(dǎo)，更不利于倒逼基層黨組織自我革命，提升服務(wù)基層群眾的意識(shí)和能力。

(三)“多管齊下”賦能村黨組織書(shū)記“挑得好”

村黨組織書(shū)記“一肩挑”要想“挑的好”，既要在源頭把關(guān)上“選好人”，還要在組織換屆后“消隱憂”，更要在目標(biāo)管理中“做好事”。首先，選好村黨組織書(shū)記。明確村黨組織書(shū)記“一肩挑”干部人選的必備條件、否決條件和優(yōu)先條件。必備條件有：政治上對(duì)黨忠誠(chéng)，做到兩個(gè)“維護(hù)”；經(jīng)濟(jì)上懂市場(chǎng)，有帶領(lǐng)村民致富能力；作風(fēng)上要敢于擔(dān)當(dāng)，有群眾基礎(chǔ)；品德上要具備奉獻(xiàn)精神，有實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的使命感；提倡村黨組織書(shū)記年輕化、知識(shí)化，但不宜硬性規(guī)定60歲以下年齡和高中文化程度。否決條件有：政治上的“兩面人”，受黨紀(jì)政務(wù)處分且在影響期內(nèi)或正在被調(diào)查的；受過(guò)刑事處罰的；曾因吸毒、嫖娼或參與邪教等非法組織被處罰的；有“村霸”和涉黑涉惡及涉及宗教惡勢(shì)力等問(wèn)題的；有拉幫結(jié)派、拉票賄選行為的；在村財(cái)務(wù)清理審計(jì)中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的。優(yōu)先條件有：有多年村干部工作經(jīng)驗(yàn)并獲群眾高度認(rèn)可的；長(zhǎng)期居住本村了解村莊情況的；長(zhǎng)期扎根農(nóng)村并致力于鄉(xiāng)村振興的大學(xué)畢業(yè)生。在眾多條件交叉比對(duì)中選出最為合適的村黨組織書(shū)記，讓組織放心，讓群眾滿意。其次，妥善安置村委會(huì)換屆后落選干部。村黨組織書(shū)記在村委會(huì)換屆中“一肩挑”后，對(duì)落選干部要妥善安置，具體來(lái)說(shuō)，對(duì)落選干部可采取“職位降格+待遇不變”“提前退讓+待遇不變”“落選+返聘”或者是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)其崗位再安置，最大限度消解“一肩挑”制度推進(jìn)阻力。最后，加大鄉(xiāng)村支持力度，完善“一肩挑”干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。針對(duì)村級(jí)單元治理中的人財(cái)物匱乏和責(zé)任權(quán)利不對(duì)等的問(wèn)題癥結(jié)，要在鄉(xiāng)村振興過(guò)程中持續(xù)推進(jìn)人財(cái)物資源下沉，尤其是要持續(xù)加大村莊減負(fù)力度，進(jìn)一步明確村級(jí)治理單元的權(quán)責(zé)事項(xiàng)，沒(méi)有法律依據(jù)或未經(jīng)統(tǒng)一部署的，上級(jí)部門不能擅自將自身權(quán)責(zé)事項(xiàng)交派到村來(lái)承擔(dān)，與此同時(shí)，出臺(tái)針對(duì)身處鄉(xiāng)村振興最前沿的“一肩挑”干部容錯(cuò)糾錯(cuò)辦法，明確容錯(cuò)糾錯(cuò)原則、情形、結(jié)果運(yùn)用和組織保障，切實(shí)為村黨組織書(shū)記“一肩挑”保駕護(hù)航。

(四)“權(quán)力監(jiān)督”賦能村黨組織書(shū)記“挑得遠(yuǎn)”

村黨組織書(shū)記“一肩挑”如何“挑得遠(yuǎn)”的關(guān)鍵是要形成與“一肩挑”模式相適應(yīng)的權(quán)力監(jiān)督制約體系，不斷增強(qiáng)制度執(zhí)行力。首先，用好制度利器，創(chuàng)新監(jiān)督方式。要充分發(fā)揮民主集中制在村級(jí)權(quán)力監(jiān)督制約體系中的重要作用，“一肩挑”干部必須堅(jiān)決落實(shí)民主集中制“四個(gè)服從”要求，凡是涉及村級(jí)治理的重要事項(xiàng)、重大問(wèn)題必須要由黨組織研究討論后并按程序決定，通過(guò)民主集中制消解“一肩挑”干部權(quán)力濫用風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》等法律規(guī)定，村民會(huì)議是實(shí)行村民自治的基本形式，是村莊治理體系中的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，有權(quán)撤銷或者變更村委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定。要充分發(fā)揮村民會(huì)議在村級(jí)權(quán)力監(jiān)督制約體系中的基礎(chǔ)作用，“一肩挑”干部沒(méi)有超越村民會(huì)議的額外權(quán)力，必須自覺(jué)接受村民會(huì)議監(jiān)督并爭(zhēng)取工作支持，要通過(guò)村民會(huì)議呈現(xiàn)的民意形象及其影響力消解“一肩挑”干部權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)。除黨組織和村民會(huì)議的約束性監(jiān)督外，還要善用激勵(lì)性監(jiān)督這個(gè)現(xiàn)代行政創(chuàng)新理念，同命令性監(jiān)督不同，激勵(lì)性監(jiān)督強(qiáng)調(diào)對(duì)履職充分、表現(xiàn)良好的行為人提供額外獎(jiǎng)勵(lì)的預(yù)期，對(duì)濫用權(quán)力、損公肥私的行為人施加嚴(yán)厲懲罰的預(yù)期，即每個(gè)人都是自己利益的最好裁判者，引導(dǎo)“一肩挑”干部敬畏權(quán)力、用好權(quán)力，不做權(quán)力和欲望的迷失者，從引導(dǎo)端消解“一肩挑”干部權(quán)力濫用風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)村官濫用權(quán)力典型腐敗案例教育，從預(yù)防端消解“一肩挑”干部權(quán)力濫用風(fēng)險(xiǎn)。其次，探索區(qū)塊鏈等智能技術(shù)在村級(jí)治理監(jiān)督中的運(yùn)用，強(qiáng)化全流程監(jiān)督。加快推進(jìn)村級(jí)治理信息化進(jìn)程，拓展區(qū)塊鏈等現(xiàn)代智能技術(shù)在村級(jí)監(jiān)督治理中的應(yīng)用場(chǎng)景，充分借助區(qū)塊鏈去中心化、不可篡改和分布式記賬等技術(shù)特點(diǎn)，將其融入村級(jí)治理數(shù)據(jù)資源和智能信息系統(tǒng)建設(shè)，并以此為基礎(chǔ)有步驟開(kāi)發(fā)諸如村務(wù)信息公開(kāi)、公共服務(wù)、村規(guī)民約、智慧村務(wù)等應(yīng)用軟件[11]，推動(dòng)村級(jí)事務(wù)在陽(yáng)光下進(jìn)行，并逐步建立村級(jí)權(quán)力運(yùn)行和決策全程留痕的治理體系，建立“一肩挑”干部權(quán)力濫用實(shí)時(shí)預(yù)警智能平臺(tái)，最終通過(guò)“閉環(huán)式”“智能化”“全動(dòng)態(tài)”村級(jí)監(jiān)督治理體系消解“一肩挑”干部權(quán)力濫用風(fēng)險(xiǎn)。最后，強(qiáng)化對(duì)“一肩挑”干部的專項(xiàng)監(jiān)督。根據(jù)《關(guān)于市縣黨委建立巡察制度的意見(jiàn)》等相關(guān)規(guī)定，圍繞村級(jí)權(quán)力運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，暢通村民投訴舉報(bào)渠道，既要突出對(duì)“一肩挑”干部權(quán)力運(yùn)用的常規(guī)巡察，還要以問(wèn)題為導(dǎo)向強(qiáng)化對(duì)“一肩挑”干部的專項(xiàng)巡察，尤其是對(duì)村莊治理混亂，群眾反映強(qiáng)烈的“一肩挑”干部要保持應(yīng)有敏銳性，發(fā)揮機(jī)動(dòng)式巡察威力，用好監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，始終保持對(duì)“一肩挑”干部常態(tài)性紀(jì)律威懾。此外，對(duì)“一肩挑”干部還要開(kāi)展不定期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，依據(jù)相關(guān)規(guī)定實(shí)行離任審計(jì)，并強(qiáng)化審計(jì)結(jié)果運(yùn)用。只有監(jiān)督全面有效，才能避免“一肩挑”淪為“一言堂”，實(shí)現(xiàn)村莊廉潔政治；只有監(jiān)督真實(shí)徹底，才能打消人們關(guān)于“一肩挑”干部“失控的權(quán)力”的擔(dān)憂，切實(shí)把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里。

四、結(jié)語(yǔ)

從“兩委”負(fù)責(zé)人“一肩挑”到黨組織書(shū)記“一肩挑”變化的不僅是文字，更蘊(yùn)含黨對(duì)農(nóng)村基層組織全面領(lǐng)導(dǎo)的政黨邏輯和時(shí)代大勢(shì)。習(xí)近平總書(shū)記指出：“黨除了人民利益之外沒(méi)有自己的特殊利益，黨的一切工作都是為了實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益”。村黨組織書(shū)記“一肩挑”沒(méi)有偏離村民自治的制度設(shè)計(jì)，更沒(méi)有擠壓村委會(huì)的民主自治功能空間，而是我們黨堅(jiān)持以人民為中心，滿足村民對(duì)美好生活向往的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，是完善村民自治，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的客觀需要。在具體推進(jìn)村黨組織書(shū)記“一肩挑”制度實(shí)踐中，要準(zhǔn)確識(shí)別可能面臨的問(wèn)題并將其類型化，進(jìn)而有針對(duì)性地解決之，將“一肩挑”制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，推進(jìn)新時(shí)代“一肩挑”制度行穩(wěn)致遠(yuǎn)。