□房亞明

（廣東工業(yè)大學(xué) 政法學(xué)院，廣東 廣州 510520）

一、問(wèn)題緣起：大城市化與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)代的省域治理

改革開放以來(lái)，大量人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)特別是大城市，深刻影響了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)地理與社會(huì)治理格局，也影響了防災(zāi)防疫防旱等風(fēng)險(xiǎn)治理狀況。2020年以來(lái)新冠肺炎疫情對(duì)武漢、南京、廣州、揚(yáng)州、鄭州等大城市的沖擊，2021年7月底以來(lái)暴雨和疫情對(duì)鄭州的挑戰(zhàn)，讓人們不得不思考人口快速向大城市特別是特大超大城市集聚帶來(lái)的巨大治理風(fēng)險(xiǎn)。從世界各國(guó)和我國(guó)防災(zāi)防疫防洪等重大風(fēng)險(xiǎn)的治理經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，國(guó)土空間科學(xué)規(guī)劃與公共資源合理布局是治理現(xiàn)代化不可或缺的重要方面。鑒于我國(guó)地域遼闊，人口眾多，省域風(fēng)險(xiǎn)治理能力及狀況至為重要。2020年1月，自然資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)《省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制指南》（試行）的“指導(dǎo)性要求”提出“主動(dòng)應(yīng)對(duì)全球氣候變化帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，采取綠色低碳安全的發(fā)展舉措，優(yōu)化國(guó)土空間供給，改善生物多樣性，提升國(guó)土空間韌性”[1]。這是國(guó)家有關(guān)部門首次在政策文件中使用“國(guó)土空間韌性”范疇。韌性是災(zāi)害和風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后快速應(yīng)對(duì)與恢復(fù)的能力，而國(guó)土空間韌性則是指國(guó)土空間資源配置能夠?yàn)闉?zāi)害和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防及處置提供空間資源與抗壓條件，進(jìn)而使社會(huì)能夠迅速恢復(fù)運(yùn)轉(zhuǎn)與持續(xù)發(fā)展的能力。面對(duì)現(xiàn)代社會(huì)與大城市化發(fā)展的各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，提升國(guó)土空間韌性是省域應(yīng)急治理與現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和有效策略。

學(xué)界、政界和社會(huì)對(duì)省域治理現(xiàn)代化的思考與探索，很大程度上是學(xué)習(xí)與運(yùn)用2019年10月31日中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》的結(jié)果和延伸。該《決定》提出“堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅(jiān)持人民安全、政治安全、國(guó)家利益至上有機(jī)統(tǒng)一”，“加快建立健全國(guó)土空間規(guī)劃和用途統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管控制度”[2]。各地如何統(tǒng)籌發(fā)展和安全，結(jié)合地方實(shí)際建立健全國(guó)土空間規(guī)劃和用途協(xié)調(diào)管控，成為治理現(xiàn)代化的重要方面。2019年11月22日中國(guó)共產(chǎn)黨浙江省第十四屆委員會(huì)第六次全體會(huì)議通過(guò)《中共浙江省委關(guān)于認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會(huì)精神高水平推進(jìn)省域治理現(xiàn)代化的決定》，率先提出了省域治理現(xiàn)代化的重大命題，有效推動(dòng)了浙江省域治理水平提升。2020年以來(lái)，在疫情防控常態(tài)化環(huán)境下，浙江省統(tǒng)籌安全與發(fā)展取得良好成效，2020年浙江省生產(chǎn)總值為64613億元，按可比價(jià)格計(jì)算，比上年增長(zhǎng)3.6%[3]，比全國(guó)的GDP增長(zhǎng)率（2.3%）高1.3個(gè)百分點(diǎn)。2021年6月10日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于支持浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的意見》正式發(fā)布，賦予浙江為全國(guó)推動(dòng)共同富裕提供省域范例的重要改革任務(wù)，這是對(duì)浙江疫情防控常態(tài)化下統(tǒng)籌安全與發(fā)展能力的肯定，也是對(duì)浙江省域治理現(xiàn)代化的厚望和推動(dòng)。省域治理現(xiàn)代化是中央宏觀政策推動(dòng)與地方回應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展問(wèn)題雙重作用的結(jié)果。

既有關(guān)于省域治理現(xiàn)代化的研究，主要集中在三個(gè)方面：（1）省域治理現(xiàn)代化的背景與意義。原浙江省委書記車俊在學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會(huì)精神過(guò)程中提到結(jié)合地方實(shí)際高水平推進(jìn)省域治理現(xiàn)代化的重要意義[4](p4-11)，省域治理是重大突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)處置的關(guān)鍵防線[5](p34)，兼具國(guó)家治理規(guī)范和基層治理創(chuàng)新雙重特征，成為分擔(dān)中央治理風(fēng)險(xiǎn)和激發(fā)地方治理效能的責(zé)任擔(dān)當(dāng)[6](p19)，省域治理現(xiàn)代化是推進(jìn)基層社會(huì)治理改革的重要?jiǎng)幽躘7](p61)。此類研究涉及省域治理現(xiàn)代化對(duì)于推動(dòng)地方發(fā)展、突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)或者分擔(dān)治理風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)業(yè)務(wù)工作或基層治理的重要意義，對(duì)于深化省域治理現(xiàn)代化的功能作用具有啟發(fā)性。（2）省域治理現(xiàn)代化的學(xué)理含義與內(nèi)在特征。李建華、李天峰對(duì)省域治理現(xiàn)代化的基本屬性和構(gòu)成要素進(jìn)行了學(xué)理闡釋，認(rèn)為空間、能力與工具三個(gè)維度是省域治理現(xiàn)代化的構(gòu)成要素，為其實(shí)踐路徑提供了參考[6](p19)?？疾焓∮蛑卫憩F(xiàn)代化的要素特征有助于理性認(rèn)識(shí)其價(jià)值與思路。（3）省域治理現(xiàn)代化的實(shí)踐策略與路徑。如圍繞高水平推進(jìn)省域治理現(xiàn)代化中“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的關(guān)鍵處和突破口，提出打好“10招23式”[8](p39)。不同論者基于不同視角提出了推進(jìn)省域治理現(xiàn)代化的相關(guān)舉措，有人提出“以高質(zhì)量立法助推省域治理現(xiàn)代化”[9](p15-17)或“立法推動(dòng)省域治理現(xiàn)代化”[10](p28)，基于浙江抗擊新冠肺炎疫情的經(jīng)驗(yàn)提出有效應(yīng)用大數(shù)據(jù)資源推進(jìn)省域治理現(xiàn)代化[11](p31-37)，構(gòu)建現(xiàn)代警務(wù)模式推進(jìn)省域治理現(xiàn)代化[12](p1-15)等策略和途徑。此類研究為推動(dòng)省域治理現(xiàn)代化提供了抓手和方式方法借鑒。

除了以上三類研究，還有提及省域治理現(xiàn)代化面臨的挑戰(zhàn)[13](p43-44)等方面的研究文獻(xiàn)?？偟膩?lái)說(shuō)，截至目前對(duì)于省域治理現(xiàn)代化的探討，浙江省黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的思考和闡述相對(duì)較多，學(xué)術(shù)界的分析和探討相對(duì)較少。有關(guān)省域治理現(xiàn)代化的分析，從功能作用、內(nèi)涵特征及實(shí)踐路徑方面都有涉及，關(guān)于省域治理現(xiàn)代化的理論內(nèi)涵及其對(duì)于國(guó)家治理現(xiàn)代化的功能作用的深度分析不足，也缺乏大城市化與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)環(huán)境下從國(guó)土空間韌性維度考察省域治理的研究文獻(xiàn)。從2020年以來(lái)我國(guó)新冠肺炎疫情防控和風(fēng)險(xiǎn)治理的實(shí)踐來(lái)看，北京、上海、天津、廣州、深圳等超大城市都承受了巨大的防疫與發(fā)展壓力，而武漢、哈爾濱、南京、鄭州等特大城市也先后遭受疫情或洪災(zāi)侵襲，特大超大城市在重大風(fēng)險(xiǎn)沖擊中的脆弱性暴露無(wú)遺。因此，將大城市化趨勢(shì)與風(fēng)險(xiǎn)防控從省域應(yīng)急治理統(tǒng)籌考慮，并以國(guó)土空間韌性應(yīng)對(duì)，將安全、冗余、可持續(xù)作為人口、資源與環(huán)境配置的重要考量因素，是我國(guó)今后省域治理現(xiàn)代化和國(guó)家治理韌性的可行策略與必由之路。

二、國(guó)土空間韌性是省域治理現(xiàn)代化的重要抓手

隨著改革開放的深入推進(jìn)，在工業(yè)化、市場(chǎng)化和全球化的推動(dòng)下，我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)生了根本性變革，第七次全國(guó)人口普查結(jié)果顯示，我國(guó)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)高達(dá)63.89%，而全國(guó)城區(qū)常住人口超過(guò)100萬(wàn)的大城市也已有93個(gè)，其中江蘇、山東數(shù)量最多，均達(dá)到10個(gè)[14]。從改革開放以來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的情況來(lái)看，未來(lái)十年我國(guó)還將有數(shù)以億計(jì)的人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，還會(huì)有更多的城市成為城區(qū)常住人口100萬(wàn)的大城市。我國(guó)人口大遷徙背后是生產(chǎn)、生活方式的革命性轉(zhuǎn)變，已經(jīng)從以農(nóng)業(yè)為主體的社會(huì)形態(tài)轉(zhuǎn)變成以工業(yè)化為基礎(chǔ)的社會(huì)形態(tài)，使多數(shù)公民的生產(chǎn)生活空間發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)換，即從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)。大量的人口往城鎮(zhèn)特別是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較高的特大超大城市集聚，有效地推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，同時(shí)也潛藏著一些隱患和風(fēng)險(xiǎn)，比如地區(qū)與城鄉(xiāng)差距、“大城市病”和風(fēng)險(xiǎn)過(guò)度集中等問(wèn)題。2003年的非典對(duì)廣州、北京、香港等城市的沖擊，2020年以來(lái)新冠肺炎疫情對(duì)武漢、南京、廣州等城市的重大挑戰(zhàn)，2021年7月下旬以來(lái)特大暴雨和新冠肺炎疫情對(duì)鄭州的沖擊等，都充分表明人口和功能高度集中的特大超大城市潛在的巨大治理風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)土空間韌性是大城市化時(shí)代省域治理的重要內(nèi)容與重大抓手。

（一）國(guó)土空間韌性有利于縮小區(qū)域差距和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

國(guó)土空間韌性是安全、冗余與可持續(xù)發(fā)展的必由之路。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)環(huán)境下，統(tǒng)籌安全與發(fā)展已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的基本要求。對(duì)于擁有14億人口、國(guó)土面積超過(guò)960萬(wàn)平方公里的超大型社會(huì)來(lái)說(shuō)，如何實(shí)現(xiàn)共創(chuàng)、共建、共治、共享的社會(huì)治理格局是前無(wú)古人的偉大事業(yè)。在全面建成小康社會(huì)后，面向未來(lái)三十年實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興和社會(huì)主義現(xiàn)代化的艱巨使命，必須從現(xiàn)代化建設(shè)與共同富裕的高度謀劃國(guó)土空間治理，以此推動(dòng)人口與資源的合理布局，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)安全、韌性與可持續(xù)發(fā)展。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出：“我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！辈黄胶獠怀浞值陌l(fā)展有多方面含義：“所謂發(fā)展不平衡，從區(qū)域發(fā)展上看，有的地方快一些，有的地方慢一些，生產(chǎn)力布局還不平衡，比如城市和鄉(xiāng)村，東部和西部?！瓘陌l(fā)展成果的共享看，不同群體之間也有不平衡，比如收入分配差距依然較大，貧富差別比較明顯，社會(huì)上存在不少困難群眾和弱勢(shì)群體……”[15]縮小城鄉(xiāng)和地區(qū)差距是我國(guó)未來(lái)三十年實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化必須解決的重大挑戰(zhàn)與難題，也是國(guó)土空間資源配置需要予以統(tǒng)籌解決的重大課題和歷史任務(wù)。

以國(guó)土空間韌性為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供安全與可持續(xù)的國(guó)土資源保障，并引導(dǎo)大中小城市與鄉(xiāng)村之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，事實(shí)證明是行之有效的辦法。2020年10月，黨的十九屆五中全會(huì)提出到2035年全體人民共同富裕取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，2021年6月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于支持浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的意見》發(fā)布，表明共同富裕已經(jīng)提上中央的政策議程，并將會(huì)在各地逐步走向生動(dòng)實(shí)踐。2021年6月11日中國(guó)共產(chǎn)黨浙江省第十四屆委員會(huì)第九次全體會(huì)議通過(guò)的《浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)實(shí)施方案（2021—2025年）》提出，“2025年地區(qū)人均GDP最高最低倍差縮小到2.1以內(nèi)，地區(qū)人均可支配收入最高最低倍差縮小到1.55以內(nèi)，城鄉(xiāng)居民收入倍差縮小到1.9以內(nèi)”。因應(yīng)“七山一水二分田”的經(jīng)濟(jì)地理形態(tài)，利用平原、盆地、海島、丘陵等各種地貌因地制宜，開展山海協(xié)作[16]，是浙江地區(qū)與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)與發(fā)展方向。浙江11個(gè)地市中，杭州和寧波為特大城市，另有3個(gè)城區(qū)常住人口超過(guò)一百萬(wàn)的大城市，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，城鄉(xiāng)收入差距相對(duì)較小。以國(guó)土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)城市、城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)發(fā)展是浙江省域治理的基本經(jīng)驗(yàn)，也是其國(guó)土空間韌性提升的重要方略。

（二）國(guó)土空間韌性有利于應(yīng)對(duì)社會(huì)復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)

國(guó)土空間韌性規(guī)劃意味著對(duì)潛在發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)的主動(dòng)謀劃與應(yīng)對(duì)策略。這與風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題發(fā)生后采取措施應(yīng)對(duì)是兩種不同的治理思路。由于我國(guó)人口規(guī)模和國(guó)土面積的超大性，一些省份人口規(guī)模甚至比世界上多數(shù)國(guó)家人口規(guī)模還大，需要統(tǒng)籌國(guó)土空間以優(yōu)化人口與資源布局，為安全與發(fā)展有機(jī)協(xié)調(diào)提供支撐。根據(jù)第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，人口規(guī)模在6000萬(wàn)以上的省有9個(gè)，其中廣東超過(guò)1.26億，山東高達(dá)1.01億，河南0.99億。不少省份人口堪比中等規(guī)模國(guó)家水準(zhǔn)，如何通過(guò)國(guó)土空間科學(xué)配置將人口、資源與環(huán)境統(tǒng)籌，有效防范各種災(zāi)害與風(fēng)險(xiǎn)至關(guān)重要。只有將各種災(zāi)害與風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)化整為零在各省域范圍內(nèi)有效防治，才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理韌性提升。2021年7月底常住人口規(guī)模超過(guò)1200萬(wàn)的中部省會(huì)鄭州暴雨成災(zāi)，整個(gè)城市運(yùn)作受到巨大沖擊，受災(zāi)最嚴(yán)重的地區(qū)就包括鄭州大學(xué)第一附屬醫(yī)院（河醫(yī)院區(qū)），這座亞洲最大規(guī)模醫(yī)院當(dāng)天遭遇了斷電，地下三層設(shè)備房與停車場(chǎng)全部被淹，萬(wàn)余名患者連夜轉(zhuǎn)移[17]，連續(xù)停診五天。代表河南省最高水準(zhǔn)的醫(yī)院停診五天，這對(duì)于防災(zāi)救災(zāi)來(lái)說(shuō)是重大打擊，也是對(duì)這座特大城市治理能力與資源配置水平的全面考驗(yàn)。對(duì)于鄭州來(lái)說(shuō)，2021年8月份新冠肺炎疫情的沖擊無(wú)疑是雪上加霜，使這座人口規(guī)模巨大的城市運(yùn)作遇到了前所未有的巨大挑戰(zhàn)。

殘酷的現(xiàn)實(shí)一再警醒人們，防災(zāi)減災(zāi)防疫等風(fēng)險(xiǎn)治理的重要應(yīng)對(duì)策略之一是國(guó)土空間韌性，城市的安全與健康有賴于國(guó)土資源空間布局的理性化。2020年新冠肺炎疫情在人口規(guī)模達(dá)1200萬(wàn)的武漢暴發(fā)，整個(gè)城市醫(yī)療資源陷入困頓，遑論幫助救治湖北其他地市的患者。武漢作為華中地區(qū)的樞紐城市，教育和醫(yī)療資源豐富，但在重大疫情沖擊下，被迫摁下“暫?！辨I，付出巨大努力和代價(jià)之后才逐步恢復(fù)了生活和經(jīng)濟(jì)秩序。為了及時(shí)救助患者，武漢緊急在郊區(qū)搶建“雷神山”和“火神山”兩座醫(yī)院，利用一些體育場(chǎng)館等公共空間臨時(shí)改建為“方艙醫(yī)院”，才基本緩解了救治難題。事實(shí)表明，城市建設(shè)不能貪大圖全，不能不留冗余，不考慮安全與韌性問(wèn)題。只有給城市治理留下足夠的空間冗余，應(yīng)對(duì)各種災(zāi)害挑戰(zhàn)才有足夠的回旋余地，攤大餅式的粗放擴(kuò)張，對(duì)于城市風(fēng)險(xiǎn)防治來(lái)說(shuō)，隱患巨大，后患無(wú)窮。比如廣州利用省會(huì)和副省級(jí)城市的優(yōu)勢(shì)，集中了全省高校的60%以上，全省重要的科研平臺(tái)以及醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，最大機(jī)場(chǎng)和火車站都布局在廣州。無(wú)論是2003年的非典阻擊戰(zhàn)，還是2008年南方雪災(zāi)造成的廣州火車站數(shù)十萬(wàn)旅客滯留，以及逢年過(guò)節(jié)時(shí)廣州南站每天70萬(wàn)計(jì)的超大客流，新近新冠肺炎疫情的沖擊，都表明類似廣州這種城區(qū)常住人口規(guī)模超過(guò)1000萬(wàn)的超大城市潛在的巨大治理風(fēng)險(xiǎn)。要解決大城市的治理風(fēng)險(xiǎn)，策略之一就是從省域統(tǒng)籌國(guó)土空間韌性規(guī)劃。

（三）國(guó)土空間韌性有利于引領(lǐng)省域現(xiàn)代化和可持續(xù)發(fā)展

我國(guó)是地域遼闊、人口眾多、民族多元的規(guī)模超大型社會(huì)，國(guó)土空間韌性事關(guān)國(guó)家長(zhǎng)治久安，而省域治理現(xiàn)代化與可持續(xù)發(fā)展事關(guān)全局，乃“國(guó)之大者”。沿海地區(qū)發(fā)展水平較高的廣東、江蘇、浙江等省份整體上已經(jīng)邁過(guò)了中等收入地區(qū)的門檻標(biāo)準(zhǔn)。然而，除了江蘇、浙江這樣發(fā)展相對(duì)均衡的省份，人口規(guī)?？氨热毡?、俄羅斯的廣東現(xiàn)代化進(jìn)程呈現(xiàn)出區(qū)域與城鄉(xiāng)嚴(yán)重不平衡不充分的格局，短期內(nèi)難以根本改觀。區(qū)域和城鄉(xiāng)差距過(guò)大是廣東實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化與韌性治理的最大困境。習(xí)近平總書記在2018年考察廣東時(shí)明確指出：“城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡是廣東高質(zhì)量發(fā)展的最大短板?！薄耙獔?jiān)持辯證思維，轉(zhuǎn)變觀念，努力把短板變成‘潛力板’?！盵18]廣東作為改革開放的前沿陣地，全省范圍而言，還有一半的地市人均GDP尚未達(dá)到全國(guó)平均水平?！稄V東省第七次全國(guó)人口普查公報(bào)》顯示，在全省常住人口1.26億中，廣州、深圳和東莞三個(gè)超大城市常住人口分別為1867萬(wàn)、1756萬(wàn)、1046萬(wàn)，而制造業(yè)重鎮(zhèn)佛山也高達(dá)949萬(wàn)。值得注意的是，這四座特大超大城市都是在改革開放四十多年來(lái)比較短的時(shí)間內(nèi)形成的，反映了珠三角地區(qū)在工業(yè)化、城市化與現(xiàn)代化等領(lǐng)域取得的巨大成就，對(duì)廣東省域治理來(lái)說(shuō)，也意味著各種風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題伴隨著資源與人口過(guò)度集中在局部地區(qū)的潛在壓力與發(fā)展挑戰(zhàn)，形成了短期內(nèi)難以改變的發(fā)展痛點(diǎn)與短板，制約著全省的現(xiàn)代化大局。

由于我國(guó)多數(shù)省份人口規(guī)模較大，形成大城市化的城鎮(zhèn)化發(fā)展格局具有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，也是發(fā)展趨勢(shì)。但是，攤大餅式的粗放擴(kuò)張，以行政手段和發(fā)展優(yōu)勢(shì)短期內(nèi)擴(kuò)張人口與城市規(guī)模，對(duì)于城市韌性以及省域治理現(xiàn)代化而言是不科學(xué)也是不合理的。我國(guó)當(dāng)下城區(qū)人口規(guī)模超過(guò)500萬(wàn)的特大城市，或者城區(qū)常住人口規(guī)模超過(guò)1000萬(wàn)的超大城市，與世界先進(jìn)城市的發(fā)展水平仍然有很大差距，離黨中央高質(zhì)量發(fā)展的要求也還有提升空間。從我國(guó)沿海地區(qū)城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，由于人口基數(shù)大，走向大城市化不可避免。目前山東和江蘇城區(qū)人口超過(guò)100萬(wàn)的各有10個(gè)，浙江有5個(gè)。而人口大省廣東第七次人口普查顯示，市域常住人口在500萬(wàn)人至1000萬(wàn)人之間的有佛山、湛江、茂名、惠州、揭陽(yáng)、汕頭6個(gè)城市，走向“大城市化”將是國(guó)土面積不足18萬(wàn)平方公里的廣東城鎮(zhèn)化發(fā)展的必由之路與突出特征。如何在“大城市化”這種城鎮(zhèn)化格局和趨勢(shì)下推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，避免廣東的現(xiàn)代化陷入珠三角“一枝獨(dú)秀”的尷尬和困局，是廣東省域現(xiàn)代化必須解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和發(fā)展痛點(diǎn)。以國(guó)土空間韌性引導(dǎo)人口和資源優(yōu)化布局，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)與城鄉(xiāng)融合發(fā)展，是廣東未來(lái)省域現(xiàn)代化的必由之路，也是其他地區(qū)走向現(xiàn)代化值得借鑒的可行路徑。

鑒于我國(guó)人口與國(guó)土規(guī)模的超大性，在全面建成小康社會(huì)以后，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的過(guò)程是實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間精細(xì)化治理的階段，同時(shí)也是推進(jìn)共享發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展不斷實(shí)現(xiàn)的歷史過(guò)程。因此，在區(qū)域差距與城鄉(xiāng)差距長(zhǎng)期存在的情勢(shì)下，如何通過(guò)國(guó)土資源配置引導(dǎo)區(qū)域與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，是我國(guó)治理現(xiàn)代化的重大議程與現(xiàn)實(shí)課題。由于我國(guó)東部和中部不少省份人口都達(dá)到了中等國(guó)家規(guī)模，建設(shè)一批城區(qū)人口規(guī)模超過(guò)100萬(wàn)的大城市有其客觀性。但是，這種趨勢(shì)和現(xiàn)象應(yīng)該立基于公共設(shè)施與資源在不同區(qū)域的合理分布上，而不能以權(quán)力意志將大量公共資源用于人為建構(gòu)“中心城市”，特別是集全省之力“強(qiáng)省會(huì)”則更不可取。因?yàn)?，把省域發(fā)展希望寄托在一兩個(gè)比世界上不少中等規(guī)模國(guó)家人口還多的城市身上，這不僅不公平，而且不利于防范風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對(duì)各種危機(jī)事件。面向高質(zhì)量發(fā)展要求與社會(huì)主義現(xiàn)代化的新任務(wù)，必須從發(fā)展理念和頂層設(shè)計(jì)上創(chuàng)新思路和機(jī)制，國(guó)土空間韌性規(guī)劃就是可行路徑，其中著眼省域治理是關(guān)鍵之舉。

三、省域治理現(xiàn)代化中國(guó)土空間韌性規(guī)劃的缺失

改革開放以來(lái)，隨著我國(guó)工業(yè)化、市場(chǎng)化與全球化的推進(jìn)，城鎮(zhèn)化也取得了突出成就，近七億人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到了城鎮(zhèn)，對(duì)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)與公共事務(wù)的治理產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的影響。應(yīng)該說(shuō)，作為社會(huì)主義國(guó)家，我國(guó)的公共事務(wù)治理特別重視規(guī)劃問(wèn)題，五年規(guī)劃和十五年遠(yuǎn)景目標(biāo)已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要抓手和有效途徑。而國(guó)土空間規(guī)劃是發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分，工業(yè)化、市場(chǎng)化與城鎮(zhèn)化的發(fā)展過(guò)程也對(duì)國(guó)土空間資源提出了巨大需求，成為現(xiàn)代化過(guò)程的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。由于我國(guó)改革開放初期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平比較落后，“富起來(lái)”成為主要目標(biāo)，“發(fā)展才是硬道理”成為全民共識(shí)，部分地區(qū)把發(fā)展單純理解為經(jīng)濟(jì)發(fā)展甚至是唯GDP論，在人口、資源與環(huán)境的關(guān)系協(xié)調(diào)問(wèn)題上重視不夠，出現(xiàn)了一些只顧增長(zhǎng)不顧環(huán)境，追求短期利益不顧長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，只講發(fā)展不講安全，見物不見人等問(wèn)題。改革開放以來(lái)，困擾中國(guó)社會(huì)的重大問(wèn)題之一，就是地區(qū)和城鄉(xiāng)差距問(wèn)題。而部分人口快速膨脹的城市，則出現(xiàn)了資源短缺、交通擁擠、房?jī)r(jià)高企、風(fēng)險(xiǎn)集聚等“城市病”，制約了城市的可持續(xù)發(fā)展，也影響了應(yīng)急治理能力與現(xiàn)代化水平的提升，不利于重大風(fēng)險(xiǎn)防控與應(yīng)對(duì)，制約了國(guó)家與地方治理韌性。

（一）國(guó)土空間治理尚未充分體現(xiàn)安全韌性理念

安全、韌性與可持續(xù)發(fā)展是治理現(xiàn)代化的基本要求。我國(guó)多數(shù)城市如深圳、東莞、中山、珠海等都是改革開放以來(lái)新建的，而老城市如北京、廣州則是攤大餅式快速擴(kuò)張，短期內(nèi)大量集聚人口與堆積資源而成，公共設(shè)施與資源配套包括空間自然就難以跟上。最典型的是在廣、深、莞地區(qū)，大量外來(lái)人口特別是農(nóng)民工和剛畢業(yè)的大學(xué)生，集聚在人居環(huán)境較差、公共空間逼仄、消防通道闕如的“城中村”，安全風(fēng)險(xiǎn)不言而喻。這些地方由于環(huán)境衛(wèi)生較差，雨季時(shí)很容易滋生“登革熱”等傳染病。而一旦出現(xiàn)疫情，這些人居環(huán)境較差的城鄉(xiāng)接合部往往韌性缺乏，對(duì)外來(lái)人員習(xí)慣于簡(jiǎn)單粗暴地一拒了之，帶來(lái)很多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題與倫理困境。不僅如此，與城市化短期內(nèi)快速推動(dòng)相比，我國(guó)城市規(guī)劃、建設(shè)和管理長(zhǎng)期缺乏科學(xué)理論的指導(dǎo)，也缺乏歷史的沉淀和考驗(yàn)，城市治理呈現(xiàn)出邊建設(shè)、邊學(xué)習(xí)、邊檢驗(yàn)和改進(jìn)的學(xué)習(xí)—適應(yīng)—提升模式。這是后發(fā)國(guó)家和地區(qū)快速現(xiàn)代化不可避免的。由于人口基數(shù)超大，加上經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展失衡，數(shù)億人口在短期內(nèi)快速往城市特別是少數(shù)大城市集中，使得城市規(guī)劃、建設(shè)和管理往往采取的是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的被動(dòng)應(yīng)對(duì)模式，韌性不足成為城市特別是特大超大城市的痛點(diǎn)與短板。

由于城市人口和轄區(qū)規(guī)模持續(xù)膨脹，部分城市在應(yīng)對(duì)各種災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)時(shí)已經(jīng)習(xí)慣性地陷入“重復(fù)昨天的故事”的尷尬境地。最典型的是廣東一些城市“落雨大、水浸街”現(xiàn)象反復(fù)出現(xiàn)年年治理的怪事。而逢年過(guò)節(jié)時(shí)北上廣深等超大城市車站人滿為患、高速公路擁堵成災(zāi)歸根結(jié)底與城市化快速推進(jìn)、人口與資源的空間布局不合理密切關(guān)聯(lián)，也是人口與資源過(guò)度往大城市集中導(dǎo)致的“城市病”的延伸。特別值得一提的是，由于人口與資源在空間層面向少數(shù)大城市特別是特大超大城市集聚，加上現(xiàn)代化帶來(lái)的各種美好生活享受，比如汽車所帶來(lái)的新的空間資源需求即道路和停車位等，使得在不少大城市空間資源短缺成為重大社會(huì)問(wèn)題與痛點(diǎn)。為了更好地滿足居民的美好生活需要，城市特別是大城市通過(guò)開發(fā)地下空間以改善城市交通等公共事務(wù)，于是建設(shè)地鐵、跨江隧道、地下停車場(chǎng)等。而近期鄭州特大暴雨導(dǎo)致地鐵停運(yùn)及乘客死亡，地下車庫(kù)和隧道浸水導(dǎo)致的重大損失等，提醒我們特大超大城市空間開發(fā)與治理的潛在風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。人口與資源的空間布局事關(guān)城市安全韌性與省域應(yīng)急現(xiàn)代化能力，不可小覷。如果沒(méi)有科學(xué)合理的國(guó)土空間韌性，一些重大突發(fā)事件可能會(huì)使一座特大或者超大城市陷入“暫?！蹦酥痢鞍c瘓”。因此，國(guó)土空間韌性事關(guān)重大。

（二）人口與資源的空間韌性缺失制約省域可持續(xù)發(fā)展

人口、資源與環(huán)境的良性協(xié)調(diào)是治理韌性的基本要求，也是可持續(xù)發(fā)展的核心要義。少數(shù)城市發(fā)展迅速，在環(huán)境與國(guó)土空間既定的情勢(shì)下，人口與資源的張力非常突出，直接影響到城市韌性和省域治理。以深圳為例，早在2005年，當(dāng)時(shí)該市主要領(lǐng)導(dǎo)就提出深圳正面臨四個(gè)“難以為繼”：一是土地、空間難以為繼。二是能源、水資源難以為繼。三是人口重負(fù)難以為繼。四是環(huán)境承載力難以為繼[19]。當(dāng)時(shí)深圳的人口規(guī)模是1000多萬(wàn)，而現(xiàn)在已經(jīng)是1756萬(wàn)，比隔壁的香港地區(qū)足足多了1000萬(wàn)以上。這么多的人口集聚在面積不到2000平方公里的空間里生產(chǎn)生活，其巨大壓力與風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)是不言而喻的。2021年珠江東岸城市的供水安全遭遇了前所未有的考驗(yàn)：“自去年秋天以來(lái)，東江流域遭遇秋、冬、春、夏連旱的特枯水情，發(fā)生自1963年以來(lái)最嚴(yán)重旱情，流域內(nèi)新豐江、楓樹壩和白盆珠三大水庫(kù)出現(xiàn)建庫(kù)以來(lái)最小總?cè)霂?kù)流量63立方米/秒，其中白盆珠水庫(kù)連續(xù)114天在死水位以下運(yùn)行?！盵20]2021年上半年的廣東旱災(zāi)波及全省，粵東各地降雨量嚴(yán)重偏少，潮汕地區(qū)出現(xiàn)水資源緊缺問(wèn)題，甚至連群眾基本的飲水都遭遇巨大困難。不少地方采取分區(qū)輪供、分時(shí)限供、“供三停三”的階段性供給等供水措施來(lái)保障居民用水[21]。對(duì)于擁有1.26億人口的廣東而言，安全是發(fā)展的前提，統(tǒng)籌安全與發(fā)展協(xié)同推進(jìn)的任務(wù)極為艱巨，而國(guó)土空間韌性是必由之路。

區(qū)域與城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分，直接影響省域治理韌性。特別需要注意的是，我國(guó)省域治理的突出問(wèn)題之一，就是由于資源配置格局不合理，導(dǎo)致區(qū)域與城鄉(xiāng)失衡制度化與結(jié)構(gòu)化。城市之間由于政治與行政等級(jí)的差異，在競(jìng)?cè)」操Y源與發(fā)展機(jī)會(huì)方面出現(xiàn)很大的差別，從而帶來(lái)了發(fā)展差異。舉例來(lái)說(shuō)，廣東的交通基礎(chǔ)設(shè)施，在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)因應(yīng)廣東南北直線距離較短、東西橫向較長(zhǎng)的地形地勢(shì)，以廣州為中心“人”字形延伸，鐵路交通的布局時(shí)至今日仍然大體如此，高速公路由于通車?yán)锍踢^(guò)萬(wàn)，基本上已經(jīng)呈現(xiàn)出“傘”字形格局，但理想來(lái)說(shuō)應(yīng)該往四通八達(dá)的“凼”字形拓展。廣東的高校和三甲醫(yī)院，一大半以上集中在廣州，加上廣州火車站和廣州南站以及白云國(guó)際機(jī)場(chǎng)的巨大吸納能力，為廣州人口與經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)大提供了重要?jiǎng)幽堋Ｗ鳛椤扒晟潭肌?，廣州本來(lái)就有經(jīng)貿(mào)優(yōu)勢(shì)，加上副省級(jí)城市地位，廣州的“虹吸”能力自然很強(qiáng)，城市發(fā)展優(yōu)勢(shì)明顯，規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。與人口和規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張相應(yīng)，廣州的“城市病”也突出，職住分離導(dǎo)致的通勤壓力劇增，城區(qū)通勤半徑31公里，平均通勤距離8.7公里、時(shí)耗38分鐘，45分鐘通勤比重達(dá)到79%，均位居國(guó)內(nèi)超大城市前列[22]。廣州地鐵三號(hào)線因人滿為患被市民稱為“死亡三號(hào)線”，每日客流數(shù)十萬(wàn)計(jì)的“體育西”地鐵站被戲稱為“地獄西”，由此可見公共交通資源壓力之一斑。

（三）國(guó)土空間統(tǒng)籌治理與省域現(xiàn)代化的要求仍有距離

省域現(xiàn)代化是高質(zhì)量發(fā)展和共享發(fā)展的必然要求，也是社會(huì)主義發(fā)展道路的本質(zhì)體現(xiàn)。從過(guò)去四十多年我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展實(shí)踐來(lái)看，東部沿海地區(qū)和中部經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較快、人口規(guī)模比較大的省份，城鎮(zhèn)化演進(jìn)過(guò)程中隨著工業(yè)化和現(xiàn)代化的發(fā)展，呈現(xiàn)出人口快速集聚的“大城市化”乃至“超大城市化”趨勢(shì)與特征，與此相應(yīng)的是部分大城市對(duì)周邊省份和地區(qū)人口與資源的“虹吸”問(wèn)題。這種人口“虹吸”其實(shí)是對(duì)其他地區(qū)和農(nóng)村發(fā)展資源與人力資本的相對(duì)削弱，給城市內(nèi)部、城市之間以及城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展帶來(lái)了一定張力。不僅如此，大量的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和矛盾也會(huì)往這些超大特大城市集中。就此而言，“大城市化”乃至“超大城市化”是一把雙刃劍，不僅可能對(duì)周邊地區(qū)和農(nóng)村有“虹吸”風(fēng)險(xiǎn)，也給人口大量集聚的城市自身帶來(lái)各種潛在風(fēng)險(xiǎn)和治理問(wèn)題即“城市病”。在推進(jìn)共享發(fā)展與共同富裕成為重要目標(biāo)的新形勢(shì)下，以國(guó)土空間韌性規(guī)劃引領(lǐng)省域高質(zhì)量發(fā)展與城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略實(shí)施是實(shí)現(xiàn)各省乃至國(guó)家安全、韌性、可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

由于我國(guó)實(shí)行的是趕超型發(fā)展戰(zhàn)略，在改革開放啟動(dòng)時(shí)相對(duì)落后，發(fā)展經(jīng)濟(jì)成為第一要?jiǎng)?wù)，實(shí)行非均衡的發(fā)展模式即一部分地區(qū)和一部分人先富起來(lái)，以先富帶動(dòng)后富的發(fā)展策略，沿海地區(qū)和一些政治上、地緣上具有優(yōu)勢(shì)的城市獲得了巨大發(fā)展，其中最直觀的外在體現(xiàn)之一就是人口與經(jīng)濟(jì)規(guī)模的快速增長(zhǎng)。部分城市比如北京、上海、重慶、天津四個(gè)直轄市，以及廣州、深圳、武漢、成都、杭州、西安等副省級(jí)城市，鄭州、石家莊等省會(huì)城市，人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模都呈現(xiàn)出持續(xù)增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，成為城區(qū)常住人口高達(dá)500萬(wàn)的特大城市乃至城區(qū)常住人口超過(guò)1000萬(wàn)的超大城市。但是，與部分省域個(gè)別特大超大城市取得的飛躍性進(jìn)展形成對(duì)照，部分省域地區(qū)與城鄉(xiāng)差距較大，不平衡不充分的問(wèn)題比較突出，成為高質(zhì)量發(fā)展的重大短板。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《中華人民共和國(guó)2020年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入43834元，農(nóng)村居民人均可支配收入17131元，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比值為2.56，比上年縮小0.08[23]。因此，區(qū)域和發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題，作為新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾，是全國(guó)性的，在各省市也都有表現(xiàn)，需要長(zhǎng)時(shí)間努力解決。

國(guó)土空間韌性不足，是人口、資源與環(huán)境之間關(guān)系不協(xié)調(diào)的集中體現(xiàn)，是發(fā)展不平衡不充分的外在特征，也是新發(fā)展階段構(gòu)建新發(fā)展格局要解決的重大課題。以改革開放先行地廣東為例，區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題突出，分區(qū)域看，2020年珠三角核心區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值占全省比重為80.8%，東翼、西翼、北部生態(tài)發(fā)展區(qū)分別占6.4%、7.0%、5.8%。按常住地分，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入50257元，農(nóng)村居民人均可支配收入20143元[24]，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比值近2.5。廣東省超過(guò)六成的人口分布在珠三角地區(qū)，主要基礎(chǔ)設(shè)施和公共資源與服務(wù)平臺(tái)也布局在核心城市廣州和深圳，這其中有市場(chǎng)機(jī)制的作用，也有地理優(yōu)勢(shì)和政策因素，而最為關(guān)鍵的還是基于公共權(quán)力的政治和政策因素。廣州是省會(huì)、副省級(jí)城市，擁有全省最重要的大型基礎(chǔ)設(shè)施和公共資源如國(guó)際機(jī)場(chǎng)、火車站、高鐵站、大學(xué)城及三甲醫(yī)院等。而深圳作為計(jì)劃單列市，靠近世界大都會(huì)香港，利用國(guó)際國(guó)內(nèi)兩種資源具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。佛山和東莞，利用與廣州或深圳比鄰的溢出效應(yīng)，積極發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)特別是制造業(yè)，以產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)促進(jìn)人口集聚從而實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展。廣東發(fā)展失衡格局是全國(guó)的縮影，制約著現(xiàn)代化和可持續(xù)發(fā)展。

四、以國(guó)土空間韌性規(guī)劃引領(lǐng)省域治理現(xiàn)代化

以國(guó)土空間韌性理念審視我國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略與動(dòng)態(tài)趨勢(shì)，優(yōu)化人口與資源布局，通過(guò)多中心聯(lián)動(dòng)促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)融合，是省域?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。浙江省“堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合、陸海統(tǒng)籌、山?；?jì)，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，在協(xié)調(diào)發(fā)展中拓寬發(fā)展空間，在加強(qiáng)薄弱領(lǐng)域中增強(qiáng)發(fā)展后勁”[25]，廣東從省情出發(fā)提出“一核一帶一區(qū)”區(qū)域發(fā)展格局，江蘇構(gòu)建江海河湖統(tǒng)籌發(fā)展格局，江海聯(lián)動(dòng)、河海聯(lián)通、陸海呼應(yīng)[26]等，都是推動(dòng)省域治理現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的積極探索，也是落實(shí)中央高質(zhì)量發(fā)展與優(yōu)化國(guó)土空間布局要求的重要抓手。近年來(lái)，中央積極推動(dòng)實(shí)施的京津冀協(xié)同發(fā)展、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈以及粵港澳大灣區(qū)等重要戰(zhàn)略，是國(guó)家層面的重大空間治理舉措，無(wú)疑有助于區(qū)域協(xié)同發(fā)展以及治理現(xiàn)代化。面向新發(fā)展階段，必須從國(guó)家治理現(xiàn)代化的高度審視未來(lái)十五年乃至三十年的城鎮(zhèn)化發(fā)展與資源配置格局，以空間治理優(yōu)化統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)與城鄉(xiāng)融合發(fā)展，強(qiáng)化安全、韌性、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展理念和實(shí)踐，筑牢現(xiàn)代化建設(shè)的空間資源支撐。

（一）從治理現(xiàn)代化高度推動(dòng)省域空間治理韌性規(guī)劃實(shí)施

人口與資源在城鄉(xiāng)之間的合理分布是治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，也是建構(gòu)地方韌性，應(yīng)對(duì)各種自然災(zāi)害與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的理性舉措。對(duì)廣東這樣地域面積相對(duì)狹小，人口眾多，社會(huì)變遷快速的省份來(lái)說(shuō)，通過(guò)頂層設(shè)計(jì)改變區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展失衡問(wèn)題是推進(jìn)現(xiàn)代化與共享發(fā)展的必由之路。廣東不僅缺煤、鐵、石油、天然氣等不可再生資源，也存在水資源地區(qū)分布不均和季節(jié)性嚴(yán)重短缺問(wèn)題。不僅粵東、粵西水資源存在季節(jié)性短缺，珠三角地區(qū)的東莞和深圳，水資源供給也存在一定的壓力。由于珠三角東岸城市規(guī)模大，以工業(yè)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，為保障東深供水水量水質(zhì)和工程運(yùn)行安全，深圳、河源、惠州、東莞等地主動(dòng)放棄了不少投資項(xiàng)目，為此放緩了發(fā)展步伐甚至犧牲了發(fā)展利益[20]。因此，對(duì)于廣東這樣一個(gè)人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模都屬于超級(jí)大省的地區(qū)來(lái)說(shuō)，應(yīng)采取多中心聯(lián)動(dòng)發(fā)展的城鎮(zhèn)化提質(zhì)增效策略，給予粵東西北發(fā)展相對(duì)落后的地市更多資源和支持，從而強(qiáng)化發(fā)展韌性與區(qū)域協(xié)調(diào)。而對(duì)于少數(shù)倡導(dǎo)“單中心”或者“雙子星”發(fā)展模式的省區(qū)來(lái)說(shuō)，著眼全省協(xié)調(diào)發(fā)展與安全韌性，合理配置國(guó)土空間與公共資源，是實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展的必然選擇，否則容易形成兩極分化，造成社會(huì)不公，背離發(fā)展初衷。

區(qū)域和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展不僅是一個(gè)社會(huì)發(fā)展問(wèn)題，也是從城市及省域防災(zāi)防旱防疫防風(fēng)險(xiǎn)和可持續(xù)發(fā)展需要統(tǒng)籌考慮的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。少數(shù)特大超大城市由于各種因素而形成了發(fā)展優(yōu)勢(shì)，在經(jīng)濟(jì)或者政治等方面具有重大影響力，從而成為吸納青壯年人才的重要籌碼。但這種發(fā)展優(yōu)勢(shì)所帶來(lái)的人口集聚，也容易形成嚴(yán)重的“城市病”，比如房?jī)r(jià)高企，交通擁堵，職住分離導(dǎo)致通勤時(shí)間長(zhǎng)，人口密度高易于病毒傳播，公共空間逼仄，“陌生人社會(huì)”帶來(lái)的感情稀缺等問(wèn)題，從而影響美好生活的實(shí)現(xiàn)。大量的外來(lái)人口和青年畢業(yè)生扎堆居住在生活條件簡(jiǎn)陋的“城中村”，容易產(chǎn)生挫敗感和認(rèn)同度低等問(wèn)題，甚至形成新的城市貧困階層，成為潛在的社會(huì)治理難題。因此，從對(duì)“城市病”的治理、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展以及防災(zāi)減災(zāi)防疫等風(fēng)險(xiǎn)防控來(lái)說(shuō)，國(guó)土空間優(yōu)化配置是重要抓手。誠(chéng)如：“凡邦之有疾病者，疕瘍者造焉，則使醫(yī)分而治之，是亦不自醫(yī)也?！保ㄇ濉び衢小度航?jīng)平議·周官二》“巫馬下士二人醫(yī)四人”）要有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)代的各種問(wèn)題，強(qiáng)化國(guó)土空間韌性是重要方略。

（二）以公共服務(wù)均等化改善人口與資源空間布局

之所以出現(xiàn)人口與資源往少數(shù)城市集中的“大城市化”現(xiàn)象，一方面是因?yàn)槲覈?guó)人口規(guī)模的超大性，部分沿海城市及省會(huì)城市由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速吸引了大量的勞動(dòng)人口；另一方面是公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)資源配置嚴(yán)重失衡帶來(lái)的人口“虹吸”效應(yīng)所致。以交通基礎(chǔ)設(shè)施為例，不少省域的鐵路、機(jī)場(chǎng)和高速公路基本上都以省會(huì)為中心向周邊地市延伸，有的甚至以省市政府文件公開倡導(dǎo)以省會(huì)為樞紐的“米”字形交通規(guī)劃。不少省會(huì)利用省域資源建設(shè)了全省最大最好的大學(xué)城，源源不斷地吸納全省乃至全國(guó)的優(yōu)質(zhì)青年，成為潛在的城市建設(shè)者和貢獻(xiàn)者。比如廣東省省會(huì)廣州通過(guò)具有一定壟斷性和競(jìng)爭(zhēng)力的大中專院校集中了全省大量年輕人，廣州本?？圃谛Ｉ_(dá)到130萬(wàn)人，排名全國(guó)第一[27]，形成了省內(nèi)其他地市無(wú)法企及的人力資本優(yōu)勢(shì)。近年來(lái)，廣東推動(dòng)粵東西北快速交通體系建構(gòu)，推動(dòng)各地市設(shè)立本科院校及建設(shè)高水平醫(yī)院等，都是通過(guò)改善公共設(shè)施與服務(wù)促進(jìn)人口和資源配置優(yōu)化的重要舉措。廣東優(yōu)化公共基礎(chǔ)設(shè)施與資源配置空間布局的努力，對(duì)于遏制區(qū)域和城鄉(xiāng)差距有積極意義，但力度有待持續(xù)加強(qiáng)，畢竟打破長(zhǎng)期形成的既定發(fā)展格局非朝夕之功。

對(duì)于一些城區(qū)常住人口規(guī)模超過(guò)500萬(wàn)的省會(huì)城市來(lái)說(shuō)，可以借鑒北京“疏解非首都功能”的做法，疏解部分“非省會(huì)功能”，推動(dòng)人口、資源與環(huán)境優(yōu)化布局，從而強(qiáng)化國(guó)土空間韌性，并促進(jìn)省域治理現(xiàn)代化和共享發(fā)展。舉例來(lái)說(shuō)，廣州中心城區(qū)的部分省屬大學(xué)可以搬遷到離產(chǎn)業(yè)距離適度的郊區(qū)或高校資源緊張的地市，位處廣州地區(qū)的高水平大學(xué)以研究生教育為主，本?？粕猩笜?biāo)和資源增量適度向粵東西北高校傾斜等。類似措施也可以在其他公共服務(wù)行業(yè)比如醫(yī)療資源配置層面實(shí)施，從而改變大量人口流向廣深等特大超大城市的局面。我國(guó)的省會(huì)基本上都屬于城區(qū)常住人口規(guī)模超過(guò)100萬(wàn)的大城市，往往集中了全省最優(yōu)質(zhì)的公共基礎(chǔ)設(shè)施和資源，比如高校和醫(yī)療服務(wù)資源，從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與省域治理韌性的高度出發(fā)，未來(lái)的基礎(chǔ)設(shè)施及公共資源增量如交通、醫(yī)療以及教育等，應(yīng)該主要布局在公共資源稀缺的非省會(huì)城市，從而彌補(bǔ)短板，形成發(fā)展合力，強(qiáng)化省域治理韌性。只有大中小城市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間協(xié)調(diào)發(fā)展，才能有效避免“城市病”、發(fā)展失衡與韌性不足的風(fēng)險(xiǎn)，為共享發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展提供國(guó)土空間等資源支撐，進(jìn)而強(qiáng)化省域有效防范與應(yīng)對(duì)各種災(zāi)害與風(fēng)險(xiǎn)的能力，避免脆弱性。

（三）實(shí)施區(qū)域與城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略加強(qiáng)省域空間治理優(yōu)化

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是解決區(qū)域差距和城鄉(xiāng)差距的重要抓手。事實(shí)上，當(dāng)前省域治理現(xiàn)代化不僅存在地區(qū)之間的發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題，也存在不同城市之間發(fā)展差距問(wèn)題，同時(shí)還存在同一城市內(nèi)部不同區(qū)域之間的發(fā)展差距。以廣州為例，越秀、荔灣和海珠三個(gè)老城區(qū)，空間開發(fā)已到極限，近年來(lái)人口和產(chǎn)業(yè)主要往天河、黃埔、白云和番禺等近郊區(qū)域集聚，而增城、從化、南沙等距離市中心50公里左右的遠(yuǎn)郊區(qū)，人口規(guī)模則相對(duì)較小，發(fā)展體量也相對(duì)不大。在常住人口近950萬(wàn)之巨的佛山，順德區(qū)和南海區(qū)人口都超過(guò)三百萬(wàn)以上，經(jīng)濟(jì)體量比很多地級(jí)市還要大，而高明區(qū)和三水區(qū)，則無(wú)論是人口還是經(jīng)濟(jì)總量都要小得多。因此，以城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略改善區(qū)域和城鄉(xiāng)之間的差距，通過(guò)市域治理現(xiàn)代化為省域治理現(xiàn)代化創(chuàng)造條件，是非常重要的戰(zhàn)略舉措。畢竟，我國(guó)不少省區(qū)所屬的地市人口規(guī)模大，區(qū)域面積也不小，如果能夠在市域范圍內(nèi)有效解決發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題，則不僅能夠?qū)崿F(xiàn)市域有效治理與現(xiàn)代化，還能為省域治理提供經(jīng)驗(yàn)與資源。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要不斷探索實(shí)踐形式與有效路徑，以空間資源布局引領(lǐng)協(xié)調(diào)發(fā)展。以北京為例，為了有效疏解非首都功能，治理“大城市病”，黨的十八大以來(lái)以習(xí)近平同志為核心的黨中央謀劃推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，以北京副中心和雄安新區(qū)兩翼為空間支撐，通過(guò)功能疏解促進(jìn)人口布局優(yōu)化，取得了明顯成效。北京市第七次人口普查結(jié)果顯示，分區(qū)域看，中心城區(qū)常住人口為10988587人，占50.2%，其中，核心區(qū)常住人口為1815043人，占8.3%，其他十區(qū)常住人口為10904508人，占49.8%。與2010年第六次全國(guó)人口普查相比，中心城區(qū)常住人口所占比重下降9.5個(gè)百分點(diǎn)，其中，核心區(qū)常住人口所占比重下降2.7個(gè)百分點(diǎn)，其他十區(qū)常住人口所占比重上升9.5個(gè)百分點(diǎn)[28]。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的成功推動(dòng)，是國(guó)土空間韌性規(guī)劃的典范，其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與成功路徑值得探討和因地制宜予以推廣。無(wú)獨(dú)有偶，人口與經(jīng)濟(jì)大省廣東也在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面做了積極嘗試，其一是推動(dòng)建設(shè)廣清融合發(fā)展示范區(qū)，其二是在原屬汕尾管轄的區(qū)域設(shè)置由深圳直接管理和建設(shè)的深汕合作區(qū)，這兩個(gè)發(fā)展平臺(tái)是廣東以國(guó)土空間布局優(yōu)化解決地區(qū)差距和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要實(shí)踐。面向第二個(gè)一百年奮斗目標(biāo)的歷史任務(wù)，省域治理和國(guó)土空間布局必須著眼未來(lái)三五十年的發(fā)展藍(lán)圖來(lái)謀劃，將共享發(fā)展與共同富裕嵌入整個(gè)現(xiàn)代化的歷史過(guò)程與偉大目標(biāo)之中。

由于我國(guó)各省省情不同，資源稟賦與發(fā)展水平迥異，各地應(yīng)在現(xiàn)代化過(guò)程中積極探索契合本省實(shí)際的城鎮(zhèn)化與國(guó)土空間治理策略和機(jī)制?！稄V東省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出打造五大都市圈，即深圳都市圈、廣州都市圈、珠江口西岸都市圈、汕潮揭都市圈、湛茂都市圈。以都市圈推動(dòng)空間布局優(yōu)化、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與城鄉(xiāng)融合對(duì)廣東來(lái)說(shuō)有其合理性。對(duì)于一些整體發(fā)展水平較高，而區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展失衡較為嚴(yán)重的地區(qū)來(lái)說(shuō)，因應(yīng)新發(fā)展形勢(shì)，打造新發(fā)展格局，必須提高政治站位，以共享發(fā)展和共同富裕作為戰(zhàn)略方向。在國(guó)土空間韌性治理方面，正在致力于建設(shè)共同富裕示范區(qū)的浙江多年來(lái)一以貫之實(shí)施的“山海協(xié)作工程”有啟發(fā)意義。浙江省在2021年上半年實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值34556億元，其中城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民收入分別達(dá)36294元和20347元，城鄉(xiāng)居民收入倍差從去年的1.96縮小到1.78[29]，充分表明建設(shè)共同富裕示范區(qū)為浙江高質(zhì)量發(fā)展提供了新動(dòng)能與新空間，而浙江的“山海協(xié)作工程”為縮小地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距、收入差距提供了生動(dòng)素材與新鮮經(jīng)驗(yàn)。

五、結(jié)語(yǔ)

建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)是我國(guó)未來(lái)三十年的戰(zhàn)略目標(biāo)，也是引領(lǐng)我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手，自然也是省域治理、城鎮(zhèn)化發(fā)展與國(guó)土空間規(guī)劃的行動(dòng)指南。鑒于城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化依托國(guó)土空間資源展開，在省域治理中以空間韌性規(guī)劃應(yīng)對(duì)大城市化發(fā)展趨勢(shì)以及風(fēng)險(xiǎn)治理并促進(jìn)共同富裕實(shí)現(xiàn)具有特殊意義。2020年11月，黨的十九屆五中全會(huì)提出了到2035年全體人民共同富裕取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的目標(biāo)，并對(duì)扎實(shí)推動(dòng)共同富裕作出重大部署。2021年8月17日召開的中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第十次會(huì)議要求促進(jìn)共同富裕：“適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主要矛盾的變化，更好滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，必須把促進(jìn)全體人民共同富裕作為為人民謀幸福的著力點(diǎn)，不斷夯實(shí)黨長(zhǎng)期執(zhí)政基礎(chǔ)?！盵30]省域治理由于其政治與行政地位的特殊重要性，對(duì)于現(xiàn)代化發(fā)展、風(fēng)險(xiǎn)防范以及共同富裕的實(shí)現(xiàn)起著至關(guān)重要的作用：“作為國(guó)家治理和基層治理的中間環(huán)節(jié)，省域治理兼具國(guó)家治理規(guī)范和基層治理創(chuàng)新雙重特征，成為分擔(dān)中央治理風(fēng)險(xiǎn)和激發(fā)地方治理效能的責(zé)任擔(dān)當(dāng)?！盵6]只有從全省現(xiàn)代化與安全韌性高度統(tǒng)籌國(guó)土空間資源配置，在省域治理中以空間韌性規(guī)劃引領(lǐng)安全、冗余與可持續(xù)發(fā)展，大中小城市與鄉(xiāng)村良性聯(lián)動(dòng)，以公共服務(wù)均等化為抓手推動(dòng)共享發(fā)展與共同富裕，才能有效實(shí)現(xiàn)省域現(xiàn)代化，進(jìn)而助力國(guó)家治理現(xiàn)代化，為社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)提供政治支撐與安全保障。