□任昌輝，巢乃鵬

（1.南京大學(xué) 新聞傳播學(xué)院，江蘇 南京 210023；2.深圳大學(xué) 傳播學(xué)院，廣東 深圳 518060）

發(fā)展與秩序歷來(lái)是人類社會(huì)的兩大基本追求，比之單純的發(fā)展問(wèn)題或秩序問(wèn)題，對(duì)于當(dāng)代中國(guó)社會(huì)而言，更為關(guān)鍵的是兩者間的協(xié)調(diào)平衡問(wèn)題。正如馮仕政所言，“絕大多數(shù)社會(huì)問(wèn)題既不單純是由發(fā)展不足或片面發(fā)展造成的，也不單純是由社會(huì)失序或過(guò)度維穩(wěn)造成的，而是由發(fā)展與秩序這兩種需求相互抵牾、扦格，甚至尖銳對(duì)立造成的”[1](p1)。我國(guó)各級(jí)政府在網(wǎng)絡(luò)空間場(chǎng)域中同樣面臨著上述發(fā)展與秩序的權(quán)衡抉擇。

互聯(lián)網(wǎng)通過(guò)技術(shù)賦權(quán)與組織賦能，加速改變著整個(gè)社會(huì)的資源配置方式和權(quán)力運(yùn)作結(jié)構(gòu)，形塑出“個(gè)人被激活”的話語(yǔ)傳播格局。規(guī)?；木W(wǎng)民群體競(jìng)相通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)表達(dá)觀點(diǎn)、闡述意見(jiàn)、宣泄情緒，網(wǎng)絡(luò)空間隨之成為思想文化的集散地和社會(huì)輿情的放大器，并溢出了地方政府與科層機(jī)構(gòu)的法定職能與能力范圍。網(wǎng)絡(luò)輿情是“事件、現(xiàn)實(shí)矛盾、社會(huì)情緒與網(wǎng)絡(luò)交互作用的結(jié)果”[2](p10)，網(wǎng)絡(luò)空間與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的雙向疊加更引發(fā)了網(wǎng)絡(luò)輿情的持續(xù)發(fā)酵及其治理風(fēng)險(xiǎn)的線性遞增，政府應(yīng)對(duì)處置不當(dāng)，極易演變?yōu)檩浨槲C(jī)乃至公共危機(jī)。當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)管治理業(yè)已成為我國(guó)政府網(wǎng)絡(luò)執(zhí)政與社會(huì)治理領(lǐng)域難以回避的緊要問(wèn)題。

在既有研究中，諸多學(xué)者普遍將區(qū)域性政府視作單一主體予以看待，鮮有研究關(guān)注探討地方政府橫向部門間輿情應(yīng)對(duì)的差異性行為。事實(shí)上，我國(guó)各級(jí)政府并非“鐵板一塊”，而是呈現(xiàn)出“條塊分割、層級(jí)節(jié)制”的“碎片化威權(quán)主義”（Fragmented authoritarianism）的權(quán)力結(jié)構(gòu)[3](p2)，其間內(nèi)部各職能部門對(duì)于網(wǎng)絡(luò)輿情治理的認(rèn)識(shí)態(tài)度、行動(dòng)偏好千差萬(wàn)別，由此導(dǎo)致的治理碎片化使治理風(fēng)險(xiǎn)劇增。因此，近年來(lái)國(guó)務(wù)院頒發(fā)年度《政務(wù)公開(kāi)工作要點(diǎn)》，要求政府職能部門主動(dòng)加強(qiáng)與網(wǎng)信、宣傳等機(jī)構(gòu)的聯(lián)系溝通，建立起快速反應(yīng)、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。此外，地方領(lǐng)導(dǎo)（包括地方黨政主官與各職能部門主要領(lǐng)導(dǎo)）與網(wǎng)絡(luò)輿情治理主導(dǎo)機(jī)構(gòu)——網(wǎng)信部門間的治理態(tài)度取向同樣不乏差異與矛盾，這點(diǎn)為學(xué)界所普遍忽視。筆者在實(shí)地調(diào)研過(guò)程①筆者曾參與東部某省委網(wǎng)信辦主持的某項(xiàng)重點(diǎn)課題，并于2019年、2021年作為調(diào)研組成員對(duì)該省網(wǎng)絡(luò)空間風(fēng)險(xiǎn)防控及網(wǎng)絡(luò)輿情治理實(shí)踐進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，調(diào)研范圍覆蓋該省全部城市，其中著重調(diào)研了7個(gè)地級(jí)市及其下屬縣（市、區(qū)）級(jí)網(wǎng)信辦，調(diào)研采用深度訪談、問(wèn)卷調(diào)查等方法，搜集到大量來(lái)自一線的寶貴資料，初步形成對(duì)地方政府網(wǎng)絡(luò)輿情綜合治理態(tài)勢(shì)的全景式認(rèn)知。中，多次在非正式場(chǎng)合注意到網(wǎng)信（宣傳）系統(tǒng)②目前，我國(guó)已基本建立起中央、省、市三級(jí)網(wǎng)信管理工作體系，多數(shù)縣（區(qū)）網(wǎng)信辦雖已掛牌成立，但多數(shù)掛靠在黨委宣傳部。同時(shí)，值得注意的是，我國(guó)網(wǎng)信系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)是非常獨(dú)特的“雙層次”構(gòu)造，既是黨委序列（網(wǎng)絡(luò)安全與信息化委員會(huì)辦公室），也屬于政府序列（互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室），體現(xiàn)出黨政協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)的趨勢(shì)，以及中央決策層對(duì)互聯(lián)網(wǎng)安全與發(fā)展的高度重視。管理人員對(duì)地方輿情管控思維的吐槽和抱怨現(xiàn)象，同時(shí)也觀察到地方政府網(wǎng)絡(luò)輿情治理行動(dòng)各種與時(shí)俱進(jìn)的創(chuàng)新之舉。由此，筆者基于實(shí)地調(diào)研和相關(guān)文獻(xiàn)資料，沿用馬克斯·韋伯的“理想類型”概念為參照框架，抽離出地方網(wǎng)絡(luò)輿情治理的兩種主要行動(dòng)邏輯，即以地方政府權(quán)力意志為導(dǎo)向的政治穩(wěn)控邏輯和網(wǎng)信系統(tǒng)專業(yè)素質(zhì)引領(lǐng)下的業(yè)務(wù)調(diào)適邏輯。在中央層面自上而下的制度壓力傳導(dǎo)與網(wǎng)信系統(tǒng)自下而上的科層嵌入推動(dòng)下，我國(guó)地方網(wǎng)絡(luò)輿情治理正呈現(xiàn)出從政治穩(wěn)控邏輯轉(zhuǎn)向業(yè)務(wù)調(diào)適邏輯的演變趨勢(shì)。當(dāng)然，地方政府的兩種行動(dòng)邏輯取向并非是單向線性的迭代關(guān)系，而是雜糅交互，在不同的治理場(chǎng)域和情境中，兩者不斷競(jìng)爭(zhēng)博弈也交織共生，呈現(xiàn)出有進(jìn)有退的復(fù)雜態(tài)勢(shì)，共同形塑出網(wǎng)絡(luò)輿情治理的多維面向。

一、政治穩(wěn)控邏輯下的網(wǎng)絡(luò)輿情管理路徑

所謂政治穩(wěn)控邏輯是指地方政府為追求任期內(nèi)屬地社會(huì)秩序的和諧穩(wěn)定而對(duì)地方網(wǎng)絡(luò)輿情發(fā)展態(tài)勢(shì)施予的強(qiáng)制干預(yù)行為。有學(xué)者指出，我國(guó)地方政府“總體上陷入一種‘不穩(wěn)定的幻想’中，把所有的矛盾和沖突都視為穩(wěn)定的對(duì)立物，一有風(fēng)吹草動(dòng)首先想到的就是動(dòng)用一切手段消除表現(xiàn)出來(lái)的沖突狀態(tài)”[4](p107)。在如此偏差性的穩(wěn)定觀視域下，部分地方政府未能客觀看待網(wǎng)絡(luò)輿情，其基于自身利益及政治影響考慮將負(fù)面輿情視為一種“他者”化的異己力量。尤其是在壓力型體制和晉升錦標(biāo)賽[5](p36-50)機(jī)制驅(qū)動(dòng)下，某些地方領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于社會(huì)秩序穩(wěn)定有著近乎偏執(zhí)的追求，會(huì)基于維穩(wěn)的價(jià)值取向而強(qiáng)化輿情管控，借穩(wěn)定之名回避甚至是壓制公眾的自由表達(dá)和合理訴求。當(dāng)屬地出現(xiàn)負(fù)面網(wǎng)絡(luò)輿情之際，不少地方政府及領(lǐng)導(dǎo)官員習(xí)慣于傳統(tǒng)的危機(jī)處置方式，依賴于“用命令、強(qiáng)制的方式封鎖信息，控制事態(tài)發(fā)展”[6](p68)，阻止輿情外溢擴(kuò)散。正如張佳慧所指出，當(dāng)前中國(guó)政府機(jī)構(gòu)的輿情治理目標(biāo)較為單一，出發(fā)點(diǎn)仍為消除負(fù)面影響，維護(hù)政府形象和社會(huì)穩(wěn)定[7](p127)。湯景泰持有相同觀點(diǎn)，認(rèn)為我國(guó)地方政府的輿情治理仍以傳統(tǒng)的管控為內(nèi)核，以應(yīng)急為重心，以平息為旨?xì)w，體現(xiàn)出濃厚的維穩(wěn)色彩[8](p116)。概言之，政治社會(huì)秩序穩(wěn)定路徑依賴下的穩(wěn)控邏輯表征為如下三個(gè)層面：

（一）延續(xù)傳統(tǒng)與因應(yīng)現(xiàn)實(shí)的對(duì)抗路徑

毛澤東曾宣言“共產(chǎn)黨的哲學(xué)是斗爭(zhēng)哲學(xué)”，源于革命時(shí)期的階級(jí)定位（如敵人、反革命）、政治運(yùn)動(dòng)[9](p38-67)等斗爭(zhēng)傳統(tǒng)并未隨著現(xiàn)代化的進(jìn)程而完全消逝，其非此即彼的二元對(duì)立思維至今仍影響著公共生活實(shí)踐，形成了蔚為大觀的“斗爭(zhēng)哲學(xué)”，顯現(xiàn)彌散于社會(huì)多個(gè)領(lǐng)域。黨的十八大以來(lái)，為加強(qiáng)和改進(jìn)宣傳思想和新聞?shì)浾摴ぷ?，尤其是?yīng)對(duì)西方意識(shí)形態(tài)加速滲透的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，習(xí)近平總書(shū)記提出了“要深入開(kāi)展網(wǎng)上輿論斗爭(zhēng)”“盡快掌握這個(gè)輿論戰(zhàn)場(chǎng)上的主動(dòng)權(quán)”等重要論述，作出了“互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成為輿論斗爭(zhēng)的主戰(zhàn)場(chǎng)”這一重要判斷。筆者在調(diào)研過(guò)程中也發(fā)現(xiàn)“輿論斗爭(zhēng)”等戰(zhàn)爭(zhēng)隱喻詞匯已成為地方網(wǎng)絡(luò)執(zhí)政和輿情治理的高頻政策話語(yǔ)。毋庸諱言，當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)空間輿論斗爭(zhēng)形勢(shì)嚴(yán)峻，以美國(guó)為首的西方國(guó)家占據(jù)著網(wǎng)絡(luò)空間的“話語(yǔ)霸權(quán)”，正加緊對(duì)我國(guó)實(shí)施意識(shí)形態(tài)滲透，其通過(guò)主動(dòng)介入突發(fā)網(wǎng)絡(luò)輿情事件等方式試圖操控我國(guó)的輿論指向，因此開(kāi)展輿論斗爭(zhēng)顯得尤為緊迫。

與此同時(shí)，輿論斗爭(zhēng)思維又有意無(wú)意地被某些地方政府所曲解與擴(kuò)大，部分政府機(jī)構(gòu)片面性地視負(fù)面網(wǎng)絡(luò)輿情為異己的挑戰(zhàn)性力量，視民眾為客體化的管理對(duì)象。網(wǎng)絡(luò)空間日趨升級(jí)的意識(shí)形態(tài)斗爭(zhēng)更加劇了地方政府的應(yīng)激性反應(yīng)，也為其網(wǎng)絡(luò)管制行為提供了某種“正當(dāng)性”理由。因此，當(dāng)?shù)胤秸庥鲐?fù)面輿情沖擊時(shí)，某些領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣性地將正常的交鋒爭(zhēng)論和質(zhì)疑批評(píng)上綱上線為對(duì)抗政府，偏激地將屬于人民內(nèi)部的非對(duì)抗性矛盾歸類為有西方敵對(duì)勢(shì)力滲透下的對(duì)抗性敵我矛盾，把不同觀點(diǎn)、不同聲音想象為“洪水猛獸”，斥之為“別有用心”“不明真相”“污蔑政府”“攻擊體制”。如2020年“4·18”河南原陽(yáng)兒童被埋事件發(fā)生后，原陽(yáng)政府視媒體正常的輿論監(jiān)督報(bào)道為挑戰(zhàn)政府權(quán)威，街道辦阻撓記者采訪，發(fā)動(dòng)地方工作人員進(jìn)行新聞跟帖評(píng)論，干擾網(wǎng)絡(luò)輿論，并“創(chuàng)造性”地發(fā)明了“涉媒體從業(yè)人員”等說(shuō)法，地方政府層層加碼行為誘發(fā)的次生輿情超過(guò)原生輿情事件，造成持久的網(wǎng)絡(luò)集體圍觀，成為輿論場(chǎng)中的奇觀。

（二）壓力型體制下的擺平路徑

“壓力型體制”由榮敬本等學(xué)者提出，是指地方黨政組織為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超和其他目標(biāo)，采取任務(wù)數(shù)量化分解和物質(zhì)化獎(jiǎng)懲相結(jié)合的一套管理手段和方式[10](p4-11)。壓力型體制深刻地揭示出地方政府是如何被自上而下的政治壓力所驅(qū)動(dòng)運(yùn)行的。在社會(huì)治理領(lǐng)域，屬地政治社會(huì)秩序穩(wěn)定成為地方治理者的首要目標(biāo)追求，守土有責(zé)在多方壓力擠迫下往往被異化為“不出事”為上。壓力型體制的嵌入形塑與強(qiáng)化了地方政府在社會(huì)治理過(guò)程中的擺平路徑，正所謂“搞定就是穩(wěn)定，擺平就是水平，無(wú)事就是本事，妥協(xié)就是和諧”，地方領(lǐng)導(dǎo)干部只求在其任期內(nèi)不出現(xiàn)威脅政治社會(huì)穩(wěn)定大局的危機(jī)事件即已達(dá)標(biāo)（達(dá)到“不被淘汰”[11]（p124）的考核下限）。

地方政府慣性的擺平思維同樣延伸到網(wǎng)絡(luò)輿情治理過(guò)程中，以盡可能地規(guī)避屬地輿情的發(fā)酵失控風(fēng)險(xiǎn)。具體而言，一是體現(xiàn)在媒介公關(guān)層面。某些地方政府試圖以政治邏輯規(guī)制乃至同化或驅(qū)逐媒介專業(yè)主義邏輯，積極謀求與各類媒體、網(wǎng)絡(luò)大V形成良好的合作關(guān)系，尤其是注重對(duì)屬地外重點(diǎn)媒體的公關(guān)，以建立利益共同體為手段達(dá)到降低屬地負(fù)面輿情聲量的目的。如筆者調(diào)研期間發(fā)現(xiàn)，某市級(jí)網(wǎng)信辦與某互聯(lián)網(wǎng)媒體達(dá)成戰(zhàn)略合作關(guān)系，當(dāng)?shù)胤奖鲐?fù)面輿情事件時(shí)，通過(guò)屏蔽過(guò)濾、降低推送等方式為地方輿情“降溫”。二是體現(xiàn)為輿情責(zé)任的切割。為避免輿情危機(jī)引發(fā)連帶問(wèn)責(zé)和危及政府形象，部分地方政府在事件真相尚未水落石出之際，即急于蓋棺定論，用“快刀斬亂麻”的方式匆匆予以定性，從重從快處理相關(guān)責(zé)任人，以求得輿情的快速平息冷卻。但此類責(zé)任轉(zhuǎn)移切割的應(yīng)急公關(guān)未必能取得正面效果，反而可能引發(fā)公眾對(duì)政府推諉避責(zé)的不滿和負(fù)面聯(lián)想，也與“速報(bào)事實(shí)，慎報(bào)原因”等輿情處置基本原則相違背。此外，筆者在調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，運(yùn)用科層吸納[12](p1475-1508)、人情關(guān)系壓力[13](p121-128)、物質(zhì)讓步（“花錢買平安”）[14](p5-25)等正式與非正式手段相結(jié)合的方式化解社會(huì)沖突，也成了某些地方政府“擺平”輿情事件的經(jīng)常性策略。

（三）一元化組織下的全能路徑

新中國(guó)成立后，隨著傳統(tǒng)“皇權(quán)不下縣，縣下行自治”的“雙軌政治”[15](p45-53)模式演變?yōu)橐辉M織模式，黨政權(quán)力無(wú)限延伸到社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域。組織一元化意味著，正式制度覆蓋一切，官僚之軌單獨(dú)行使。延伸費(fèi)孝通先生的比喻來(lái)說(shuō)，官僚之軌不僅修到了家門口，而且一直修到了臥室（人口政策）和廚房（計(jì)劃經(jīng)濟(jì)）[16](p24)。鄒讜對(duì)此創(chuàng)造了“全能主義”（Totalism）的概念，用以形容當(dāng)代中國(guó)的國(guó)家—社會(huì)關(guān)系，意指“政治權(quán)力可以侵入社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域和個(gè)人生活的諸多方面，在原則上它不受法律、思想、道德的限制；在實(shí)際上（有別于原則上）國(guó)家侵入社會(huì)領(lǐng)域和個(gè)人生活的程度或多或少，控制的程度或強(qiáng)或弱”[17](p223)。改革開(kāi)放后，全能主義結(jié)構(gòu)模式日漸松弛，國(guó)家在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)層面逐步放權(quán)以激發(fā)社會(huì)發(fā)展活力，但其管控慣性依然強(qiáng)大。正如李永剛指出，當(dāng)代中國(guó)呈現(xiàn)出一種“強(qiáng)國(guó)家、弱社會(huì)”權(quán)力格局，這一格局對(duì)權(quán)力效用高度迷戀，對(duì)民間自治普遍懷疑。它既展示了權(quán)力主體“一定能管好”的自信，也呈現(xiàn)出“不管一定亂”的自卑，兩者都能推導(dǎo)出一種監(jiān)管邏輯：“既然能管好，當(dāng)然要管；既然不管要亂，還是只能管?！盵18](p144)在“無(wú)限政府，無(wú)限責(zé)任”的壓力情境下，愈發(fā)高漲的輿情危機(jī)引發(fā)地方官員對(duì)于秩序失控與上級(jí)問(wèn)責(zé)的集體性焦慮。尤其當(dāng)網(wǎng)絡(luò)輿情危機(jī)威脅到政權(quán)安全或社會(huì)穩(wěn)定時(shí)，基于全能主義的管控慣性，某些地方政府偏好行使專斷權(quán)力，直接訴諸權(quán)威意志強(qiáng)力管束那些輿情亂象及“有害、不良”信息，但往往又過(guò)猶不及，不惜動(dòng)用公檢法等國(guó)家力量對(duì)合法輿情表達(dá)進(jìn)行壓制，造成“偏刑主義”盛行（簡(jiǎn)單粗暴運(yùn)用刑事手段打擊網(wǎng)民輿論監(jiān)督行為）[19](p17)和“壞事不出門”的不正?，F(xiàn)象[20](p69)。

二、政治穩(wěn)控邏輯偏好的歸因及引發(fā)的整體性困境

（一）政治穩(wěn)控邏輯偏好的歸因

追根溯源，當(dāng)前某些地方政府偏好穩(wěn)控管理模式的主要原因在于地方領(lǐng)導(dǎo)決斷性權(quán)力的賦予及地方政府基于“經(jīng)濟(jì)人”角色利弊權(quán)衡后的“理性”選擇。

首先，地方政府穩(wěn)控管理邏輯偏好源于地方領(lǐng)導(dǎo)擁有屬地專斷性權(quán)力。我國(guó)封建王朝時(shí)期素有“一人政府”[21](p11)的說(shuō)法，現(xiàn)行的政治權(quán)力格局雖已發(fā)生重大變遷，但一元化組織、全能型政府帶來(lái)的依然是“一把手”的絕對(duì)性權(quán)力。推而廣之，地方領(lǐng)導(dǎo)尤其是黨委書(shū)記擁有對(duì)屬地和行業(yè)管理的絕對(duì)專制權(quán)，所謂專制權(quán)力（Despotic power），按照邁克爾·曼的界定，“是指針對(duì)市民社會(huì)的國(guó)家個(gè)別權(quán)力，它源自國(guó)家精英的一系列運(yùn)作，而這些運(yùn)作不需要與市民社會(huì)群體作例行公事式的協(xié)商”[22](p78-79)。因此，地方領(lǐng)導(dǎo)群體關(guān)于網(wǎng)絡(luò)輿情治理的認(rèn)知意圖及模式策略必然對(duì)地方輿論生態(tài)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，某種程度上直接決定著地方輿情治理圖景。當(dāng)?shù)胤筋I(lǐng)導(dǎo)群體尊重網(wǎng)絡(luò)輿情所呈現(xiàn)的民情民意及演變規(guī)律，秉持“術(shù)業(yè)有專攻”的理念，地方網(wǎng)信（宣傳）系統(tǒng)即擁有較大的自主處置權(quán)，繼而順應(yīng)網(wǎng)絡(luò)輿情發(fā)展規(guī)律與演變趨勢(shì)加以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與科學(xué)應(yīng)對(duì)；當(dāng)?shù)胤秸肮俦疚弧眱A向嚴(yán)重，偏好以主官意志自我決斷代替專業(yè)處置，封堵打壓急于“滅火”，以權(quán)力壓制事態(tài)發(fā)展，則易引發(fā)輿情治理的衍生風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致輿情危機(jī)陷入惡性循環(huán)。典型如2019年無(wú)錫高架橋坍塌事件，事發(fā)后地方政府阻撓記者采訪、發(fā)表網(wǎng)評(píng)“懟”網(wǎng)民等行為背后或多或少都摻雜著領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力意志干預(yù)的色彩，體現(xiàn)出地方政府根深蒂固的穩(wěn)控“慣習(xí)”。

其次，政治穩(wěn)控管理邏輯偏好也源于上級(jí)政府的激勵(lì)—問(wèn)責(zé)強(qiáng)度及地方政府的利弊權(quán)衡后的“理性”抉擇。地方政府已經(jīng)形成了關(guān)于政績(jī)考核的共識(shí)，“經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作相當(dāng)于赫茲伯格‘雙因素理論’中的激勵(lì)因素，因而做好經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作可以使中央政府滿意自己的工作；而社會(huì)秩序工作相當(dāng)于保健因素，因而維護(hù)好社會(huì)穩(wěn)定只能消除中央政府對(duì)自己的不滿意，不能增加滿意度”[23](p151)。在此種共識(shí)下，地方政府在社會(huì)秩序維持層面普遍形成了“不求有功但求無(wú)過(guò)”的避責(zé)態(tài)度。對(duì)于地方政府網(wǎng)絡(luò)輿情治理而言，其主要職責(zé)在于保障網(wǎng)絡(luò)空間安全有序，至于網(wǎng)絡(luò)空間能否煥發(fā)生機(jī)活力，網(wǎng)絡(luò)輿情能否提供民意鏡鑒，“與網(wǎng)民的政治素養(yǎng)、政治效能感、政治參與等諸多因素緊密相關(guān)，這既非政府的分內(nèi)職責(zé)（不納入績(jī)效考評(píng)加分，筆者注），亦不是力所能及之事，且在短期內(nèi)難以見(jiàn)效”[24](p24)。因此，地方政府基于“理性經(jīng)濟(jì)人”角色進(jìn)行利弊權(quán)衡和價(jià)值排序，輿情治理更多遵循“不出事”的底線邏輯。所謂“不出事”，并非真正意義上的什么事情都不發(fā)生，而是相對(duì)于“出大事”而言，是指不能出現(xiàn)引起媒體和上級(jí)政府關(guān)注的事情，不能出現(xiàn)影響地方政府政績(jī)的事情，不能出現(xiàn)超出地方政府控制范圍的事情[25](p29-34)。究其實(shí)質(zhì)，“不出事”體現(xiàn)出的重結(jié)果輕過(guò)程、重眼前輕長(zhǎng)遠(yuǎn)的價(jià)值傾向是地方官員“穩(wěn)定壓倒一切”心態(tài)的自然反應(yīng)。當(dāng)然，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)輿情的應(yīng)對(duì)處置，地方政府及領(lǐng)導(dǎo)干部的行動(dòng)取向亦不可一概而論，多數(shù)情況視輿情的性質(zhì)、類型、影響分類分級(jí)應(yīng)對(duì)，但普遍呈現(xiàn)出選擇性應(yīng)對(duì)的情形，如對(duì)某些關(guān)涉地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的輿情選擇性忽視（冷處理），對(duì)涉及政治意識(shí)形態(tài)類的輿情選擇性限制（嚴(yán)打管控）。

（二）政治穩(wěn)控邏輯偏好引發(fā)的整體性困境

任何國(guó)家治理都必須解決兩個(gè)基本問(wèn)題，即治理的有效性和合法性問(wèn)題[26](p129)。由此觀之，地方政府傳統(tǒng)的基于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力意志導(dǎo)向下的政治穩(wěn)控模式必然會(huì)導(dǎo)致治理的有效性和合法性陷入雙重困境。這種困境并非是局部性的，極易衍生出整體性危機(jī)，表現(xiàn)為輿情治理機(jī)制僵化及規(guī)制效率低下，政府與民眾間彌漫著不信任與不認(rèn)同態(tài)勢(shì)，由此造成國(guó)家與社會(huì)間關(guān)系的持續(xù)緊張，帶來(lái)網(wǎng)絡(luò)空間輿情生態(tài)的惡性循環(huán)。具體而論，上述整體性困境表現(xiàn)為治理效力不足、社會(huì)矛盾激化、超越合理限度和政府權(quán)威消解四個(gè)方面。

1.治理效力不足的風(fēng)險(xiǎn)。在傳統(tǒng)媒體時(shí)代，地方政府通過(guò)“新聞、舊聞、不聞”等方式，采取“大事化小，小事化了”等策略，將社會(huì)危機(jī)化解限定在地方層面。但隨著網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的崛起，卡斯特所言的“流動(dòng)空間”（Spacesof flow）逐漸取代傳統(tǒng)的基于共同經(jīng)驗(yàn)載體的“地方空間”（Spacesof place）[27](p518-524)，構(gòu)建了人人可以置身其中的網(wǎng)絡(luò)輿論場(chǎng)，網(wǎng)絡(luò)的無(wú)界化、彌散化、去中心傳播特質(zhì)導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)輿情能輕易突破過(guò)往屬地地理邊界和參與限制，快速擴(kuò)散蔓延至全國(guó)乃至全球。同時(shí)，在網(wǎng)絡(luò)輿情治理實(shí)踐中，不少地方政府仍沿襲著“刺激—反應(yīng)”式的消極防范路徑，進(jìn)而基于維穩(wěn)偏好使用封堵、禁言、過(guò)濾敏感詞等技術(shù)控制方式干預(yù)輿情信息自由流動(dòng)，網(wǎng)民則針?shù)h相對(duì)，通過(guò)換用同義詞、諧音字等靈活變通策略聲東擊西、暗渡陳倉(cāng)，輕而易舉地突破政府設(shè)置的重重防線，帶來(lái)“對(duì)敏感詞進(jìn)行解構(gòu)的過(guò)程也是加速對(duì)敏感詞及其事件的擴(kuò)散過(guò)程”[28](p108)的逆火效應(yīng)。如此，政府輿情監(jiān)管的效果勢(shì)必大打折扣。此外，地方政府傳統(tǒng)的單向穩(wěn)控模式愈發(fā)不能適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)常態(tài)，諸多事實(shí)早已證明，自上而下權(quán)威支配向度下的網(wǎng)絡(luò)輿情規(guī)管往往是僵化且低效的。政府一旦壟斷網(wǎng)絡(luò)治理權(quán)力，結(jié)果“只會(huì)使自身在網(wǎng)絡(luò)輿論引導(dǎo)工作中陷入單兵作戰(zhàn)的窘境”[29](p51)，同時(shí)也將面臨對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情治理合理性與合法性的質(zhì)疑和追問(wèn)，陷入“越維越不穩(wěn)”的尷尬境地。

2.加速激化社會(huì)矛盾。網(wǎng)絡(luò)輿情作為現(xiàn)實(shí)社會(huì)矛盾問(wèn)題在網(wǎng)絡(luò)空間的映射，單純依靠行政手段實(shí)施信息管控與動(dòng)員主流媒體引導(dǎo)輿論并不能解決社會(huì)的深層結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，只是干預(yù)和掩蓋了社會(huì)矛盾。不少地方領(lǐng)導(dǎo)偏頗地認(rèn)為輿情來(lái)源于“網(wǎng)上”，追求暫時(shí)平穩(wěn)或表面和諧的“以平息事態(tài)為標(biāo)志”的形式主義績(jī)效，在短期內(nèi)可能抑制了輿情發(fā)酵。但在本質(zhì)層面，揚(yáng)湯止沸式的“輿情平穩(wěn)觀”并不能從根本上化解社會(huì)危機(jī)，亦不能消除民眾對(duì)政府的不滿情緒。政治穩(wěn)控模式“很可能使網(wǎng)絡(luò)輿情治理變成服務(wù)于個(gè)別地方、個(gè)別部門或者個(gè)人私利的工具，對(duì)黨和政府的形象及公信力造成長(zhǎng)期的損害”[30](p188)。更為嚴(yán)重的是，網(wǎng)絡(luò)輿情穩(wěn)控管理模式破壞了網(wǎng)絡(luò)作為“社會(huì)安全閥”的情緒疏解功能，加速激化了社會(huì)矛盾，引發(fā)民眾通過(guò)線上線下動(dòng)員，以“問(wèn)題化”甚或“政治化”等“鬧大”策略訴諸集體抗?fàn)?，亦使得民眾與地方政府陷入零和博弈的困境，造成社會(huì)問(wèn)題淤積與社會(huì)信任撕裂，醞釀出更大的公共危機(jī)。如2008年貴州“6·28”甕安事件，地方政府慣性的敵對(duì)思維、回應(yīng)滯后、信息不公開(kāi)導(dǎo)致民怨沸騰、謠言四起，加之社會(huì)矛盾長(zhǎng)期積累，最終導(dǎo)致震驚中外的打砸搶惡性群體性事件的發(fā)生。

3.超越規(guī)制的必要限度。對(duì)于網(wǎng)絡(luò)輿情發(fā)酵過(guò)程中暴露出的網(wǎng)絡(luò)話語(yǔ)暴力泛濫、網(wǎng)絡(luò)推手惡意炒作、商業(yè)資本操縱輿情、西方意識(shí)形態(tài)滲透等現(xiàn)象，強(qiáng)制性的干涉管控必不可少，但也應(yīng)注意管控的合理限度所在。不容忽視的是，某些地方政府時(shí)常超越必要的規(guī)制限度，亦不能平衡網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展秩序與生機(jī)活力的辯證關(guān)系，對(duì)屬地負(fù)面網(wǎng)絡(luò)輿情簡(jiǎn)單粗暴地使用刪帖屏蔽、封鎖消息、刑事懲處等方式阻撓媒體的監(jiān)督報(bào)道，干涉網(wǎng)民的自由表達(dá)，阻礙輿論公共空間的形成。這種以國(guó)家強(qiáng)制力為支撐的穩(wěn)控管理模式可能引致“部分網(wǎng)民對(duì)網(wǎng)絡(luò)表達(dá)和網(wǎng)絡(luò)政治參與的疑慮，使網(wǎng)民群體進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)表達(dá)時(shí)自我審查或訥于發(fā)聲”[31](p141)，造成桑斯坦所謂的輿論場(chǎng)“寒蟬效應(yīng)”（Chilling effect），又或者民意“彈簧”因不堪其重而出現(xiàn)報(bào)復(fù)性反彈，刺激了輿情的擴(kuò)大“再生產(chǎn)”。如2018年廣東醫(yī)生譚秦東因發(fā)帖《中國(guó)神酒“鴻茅藥酒”，來(lái)自天堂的毒藥》被內(nèi)蒙古涼城警方跨省抓捕，引爆輿論強(qiáng)烈聚焦。地方政府“民事糾紛刑事化”的處置方式飽受輿論質(zhì)疑，引發(fā)公眾對(duì)涼城政商勾結(jié)、地方保護(hù)主義的無(wú)限遐想，形成了極為強(qiáng)烈的負(fù)面輿論漩渦。

4.消解政府權(quán)威與公信力。李連江曾提出當(dāng)代中國(guó)公眾政治信任存在著對(duì)于中央和地方政府信任程度的“差序格局”，民眾對(duì)于層級(jí)越高的政府信任程度越高，而對(duì)于層級(jí)越低的則信任程度越低[32](p228-258)。后續(xù)諸多調(diào)查也證實(shí)了中國(guó)公眾普遍存在著政府認(rèn)同結(jié)構(gòu)上的二元化傾向，如“切割性評(píng)價(jià)”[33](p9)，“央強(qiáng)地弱的信任格局”[34](p49)等，人們對(duì)中央作為“抽象政府”的信任度遠(yuǎn)高于作為地方“具體政府”的信任度。當(dāng)前，政府層級(jí)間的政治信任差序格局和二元傾向同樣顯現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)輿情事件的社會(huì)態(tài)度中。更為嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)是，地方政府重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕民生保障的執(zhí)政導(dǎo)向以及輿論場(chǎng)中剛性管控措施的頻繁使用因輿情信息流通的可見(jiàn)性而成為削弱地方政府政治信任的重要因素?！捌帘闻c刪帖之類的技術(shù)措施以及與此相類似的對(duì)于言論與表達(dá)自由的過(guò)度干預(yù)，很容易引起人們對(duì)輿論宣傳的不信任，對(duì)強(qiáng)勢(shì)群體的不信任，對(duì)地方政府的不信任”[35](p86)，繼而導(dǎo)致公眾對(duì)政府公開(kāi)回應(yīng)的不信任、不認(rèn)同，甚至是對(duì)抗性解讀。正如調(diào)研過(guò)程中有網(wǎng)信部門管理人員表示，現(xiàn)在相當(dāng)多的情形下，政府輿情回應(yīng)和事件處置事實(shí)上并無(wú)明顯的不妥之處，卻總能引起網(wǎng)民的戲謔化甚至是對(duì)抗性解讀，此種現(xiàn)象可歸因?yàn)檎畽?quán)威形象和公信力被削弱后的衍生后果。

三、業(yè)務(wù)調(diào)適邏輯下的網(wǎng)絡(luò)輿情治理路徑

不少學(xué)者通過(guò)田野觀察表明，“由于互動(dòng)對(duì)象的差異和基層工作環(huán)境的復(fù)雜性，不同于‘治吏’的地方長(zhǎng)官?gòu)?qiáng)有力的創(chuàng)新行為，作為‘治民’的基層干部表現(xiàn)出‘不求有功但求無(wú)過(guò)’的工作狀態(tài)，以及象征性服從、策略性執(zhí)行的行為模式”[36](p28)。筆者在田野調(diào)研過(guò)程中觀察到的卻是有所分殊的現(xiàn)實(shí)，在日常治理實(shí)踐中，某些地方政府偏好管制的路徑依賴效應(yīng)依然凸顯，而作為治民的網(wǎng)信系統(tǒng)管理人員更具創(chuàng)新意識(shí)和行為①當(dāng)然上述情形也不可一概而論，實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)當(dāng)前地方網(wǎng)信系統(tǒng)編制內(nèi)（包括行政編制與事業(yè)編制）人員和編制外人員（市場(chǎng)代理）的薪資待遇、角色地位及工作職責(zé)相差甚大，編制外人員私下和筆者談及工作待遇及發(fā)展前景時(shí)怨言頗多，輿情治理工作過(guò)程中的角色認(rèn)知、工作投入狀況等方面也因此差異頗大，但此類內(nèi)部人員的行動(dòng)取向差異不在本文的考量范圍之內(nèi)。，其對(duì)輿情治理的能力素養(yǎng)、策略運(yùn)用明顯優(yōu)于地方領(lǐng)導(dǎo)干部，由此引發(fā)地方政府剛性的政治穩(wěn)控邏輯與柔性的業(yè)務(wù)調(diào)適邏輯的間歇性博弈。

所謂業(yè)務(wù)調(diào)適邏輯是指地方政府在網(wǎng)信系統(tǒng)專業(yè)組織的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，遵循網(wǎng)絡(luò)空間固有規(guī)律和專業(yè)業(yè)務(wù)運(yùn)作流程所采取的輿情治理行動(dòng)。從發(fā)展變遷視角予以審視，我國(guó)地方網(wǎng)絡(luò)輿情治理行動(dòng)正經(jīng)歷著從傳統(tǒng)的政治穩(wěn)控邏輯轉(zhuǎn)向業(yè)務(wù)調(diào)適邏輯，其轉(zhuǎn)型動(dòng)因主要指向中央層面自上而下的制度壓力傳導(dǎo)（治理的道德合法性）與網(wǎng)信系統(tǒng)自下而上的科層嵌入推動(dòng)（治理的成效合理性），加之社會(huì)層面多元能動(dòng)主體的呼吁倒逼作用。在專門的互聯(lián)網(wǎng)管理機(jī)構(gòu)——互聯(lián)網(wǎng)信息管理辦公室（以下簡(jiǎn)稱“網(wǎng)信辦”）設(shè)置前，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間及輿情治理呈現(xiàn)出“九龍治水”的格局，“多頭管理、職能交叉、權(quán)責(zé)不一”的組織架構(gòu)設(shè)計(jì)導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)整體規(guī)制乏力。為破解這一尷尬局面，2011年5月，國(guó)家網(wǎng)信辦成立，成為互聯(lián)網(wǎng)管理的主導(dǎo)部門，并逐步將內(nèi)容管理、網(wǎng)絡(luò)安全和信息化等網(wǎng)絡(luò)核心業(yè)務(wù)予以整合，標(biāo)志著互聯(lián)網(wǎng)管理向?qū)ｉT化、整體性的方向邁進(jìn)。2014年2月，黨和國(guó)家層面機(jī)構(gòu)重組，成立最高規(guī)格的互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)——中央網(wǎng)絡(luò)安全與信息化領(lǐng)導(dǎo)小組（2018年改為中央網(wǎng)絡(luò)安全與信息化委員會(huì)），習(xí)近平總書(shū)記親自擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，李克強(qiáng)總理?yè)?dān)任副組長(zhǎng)，同時(shí)設(shè)立小組辦公室（中央網(wǎng)信辦，正部級(jí)實(shí)體）作為辦事機(jī)構(gòu)，意味著網(wǎng)絡(luò)治理權(quán)力與中央權(quán)力機(jī)構(gòu)之間建立起直接聯(lián)系，“開(kāi)啟了以國(guó)家意志對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和系統(tǒng)治理的新時(shí)代”[37](p18)。同年，國(guó)務(wù)院重組國(guó)家網(wǎng)信辦，并與中央網(wǎng)信辦合署辦公，形成了黨政協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)的組織體系。按照“上下對(duì)口”的“職責(zé)同構(gòu)”原則[38](p101)，省市兩級(jí)網(wǎng)信辦隨后也成為獨(dú)立于宣傳系統(tǒng)的互聯(lián)網(wǎng)專門性監(jiān)管機(jī)構(gòu)，地方網(wǎng)信領(lǐng)導(dǎo)小組（2018年后改組為網(wǎng)信委）同樣由地方“一把手”擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)。

網(wǎng)信辦作為網(wǎng)絡(luò)空間治理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)組織，在輿情治理行動(dòng)中扮演著管理主體的角色。事實(shí)也證明了治理權(quán)力升級(jí)所帶來(lái)的正向效應(yīng)，當(dāng)前地方政府網(wǎng)絡(luò)輿情治理出現(xiàn)了若干積極的變化，其治理認(rèn)知和應(yīng)對(duì)能力也隨之提升，體現(xiàn)出地方政府的行政理性和調(diào)適能力。所謂調(diào)適（Adaption），是指通過(guò)主動(dòng)調(diào)整使之達(dá)到適應(yīng)的狀態(tài)。與早期學(xué)界認(rèn)為中國(guó)共產(chǎn)黨作為一個(gè)“列寧主義”政黨缺乏調(diào)適性特征且無(wú)法調(diào)適的觀點(diǎn)不同，如今政治學(xué)者傾向于認(rèn)為20世紀(jì)80年代后的中國(guó)政府逐漸顯示出調(diào)適的特性，并創(chuàng)建成為“對(duì)社會(huì)各領(lǐng)域、各層次的需求和利益更具反應(yīng)性的政治系統(tǒng)”[39]（p5），“學(xué)習(xí)型政權(quán)所具有的高度觀察力、判斷力、靈活性、應(yīng)變性和機(jī)動(dòng)性，使其能在復(fù)雜多變的內(nèi)外環(huán)境中，以充足的彈性和適當(dāng)?shù)膭傂?，保持政?quán)系統(tǒng)的韌性”[40](p14)。這種調(diào)適能力與實(shí)踐同樣體現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)輿情治理領(lǐng)域，表征為治理組織重構(gòu)（各級(jí)網(wǎng)信委的成立）、治理權(quán)力升級(jí)（網(wǎng)信系統(tǒng)的獨(dú)立設(shè)置）、治理工具優(yōu)化（網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政等引領(lǐng)型工具和政企發(fā)包等混合型工具的引入使用）[41](p40-51)、治理關(guān)系調(diào)整（網(wǎng)絡(luò)意見(jiàn)領(lǐng)袖的吸納統(tǒng)戰(zhàn)、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)黨建的政治嵌入）等層面，并由此初步實(shí)現(xiàn)了從被動(dòng)滅火向主動(dòng)出擊，由孤軍奮戰(zhàn)壟斷管理到局部有限合作治理的漸進(jìn)調(diào)整。在地方政府層面，輿情治理業(yè)務(wù)調(diào)適邏輯體現(xiàn)在主體層面的多方聯(lián)合路徑、技術(shù)層面的技術(shù)加持路徑以及行動(dòng)層面的學(xué)習(xí)調(diào)適路徑三個(gè)方面。

（一）多方聯(lián)合路徑

當(dāng)前，我國(guó)逐步形成“公權(quán)力主導(dǎo)，多主體協(xié)調(diào)”的治網(wǎng)格局，具體到網(wǎng)絡(luò)輿情治理層面，政府治理主體呈現(xiàn)出以網(wǎng)信（宣傳）部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)為主，公安網(wǎng)警和通信機(jī)構(gòu)為輔，涉情部門和其他組織（個(gè)體）相機(jī)介入的組織格局。囿于地方市縣網(wǎng)信系統(tǒng)執(zhí)法權(quán)受限，可動(dòng)用的配置性資源和權(quán)威性資源[42](p241-247)亦相對(duì)稀缺，導(dǎo)致其處于一種權(quán)責(zé)不對(duì)等，有心無(wú)力頗為“尷尬”的境地。加之輿情天然的敏感特質(zhì)，多數(shù)部門往往避之不及、推卸責(zé)任，科層制慣有的職能分工和權(quán)責(zé)設(shè)定導(dǎo)致政府內(nèi)部溝通協(xié)同機(jī)制并不順暢。因此，為提升輿情治理的政治勢(shì)能，目前地方網(wǎng)信部門強(qiáng)化“借力權(quán)威”機(jī)制（網(wǎng)信委主任由地方黨委書(shū)記擔(dān)任）和“部門捆綁”機(jī)制[43](p136-147)，以網(wǎng)信委領(lǐng)導(dǎo)小組的名義傳導(dǎo)政治壓力，通過(guò)吸納公安、教育等重點(diǎn)部門成為網(wǎng)信委成員單位，構(gòu)建起多部門一體的網(wǎng)信工作格局；同時(shí)，注重發(fā)揮政治組織的規(guī)模優(yōu)勢(shì)，網(wǎng)信系統(tǒng)已牽頭組建起層級(jí)性、體系化的網(wǎng)評(píng)網(wǎng)宣隊(duì)伍、網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人隊(duì)伍、網(wǎng)絡(luò)不良信息舉報(bào)隊(duì)伍，希冀以規(guī)模對(duì)規(guī)模，多元對(duì)多元，形成“大網(wǎng)信”“大宣傳”的統(tǒng)一戰(zhàn)線，甚至有地方政府提出打造“全黨管網(wǎng)”的全民模式，以占據(jù)主流輿論陣地，對(duì)沖制衡負(fù)面輿情。對(duì)于網(wǎng)信部門而言，其治理屬地輿情主要肩負(fù)兩方面職責(zé)：一是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉情部門回應(yīng)引導(dǎo)，以求盡快平息事態(tài)；二是對(duì)不良輿情、違規(guī)輿情（如網(wǎng)絡(luò)謠言、網(wǎng)絡(luò)暴力）及時(shí)管控。

首先，面向?qū)俚鼐W(wǎng)絡(luò)輿情事件的應(yīng)急管理，網(wǎng)信部門扮演著統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的角色，同時(shí)也牽涉到多個(gè)職能部門，如涉情部門應(yīng)承擔(dān)具體調(diào)查及公開(kāi)回應(yīng)的雙重責(zé)任，公安部門則肩負(fù)著監(jiān)管執(zhí)法的責(zé)任。為確保屬地網(wǎng)絡(luò)輿情的及時(shí)高效處置，調(diào)研發(fā)現(xiàn)地方網(wǎng)信系統(tǒng)充分借力領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，以權(quán)力高位協(xié)調(diào)的方式巧妙地將“條”的任務(wù)轉(zhuǎn)化為“塊”的任務(wù)，進(jìn)而推動(dòng)構(gòu)建聯(lián)席例會(huì)機(jī)制、信息溝通對(duì)接機(jī)制、應(yīng)急處理機(jī)制、聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制以打破科層架構(gòu)可能帶來(lái)的治理瓶頸，目前大致形成了多部門齊抓共管、協(xié)同推進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)治理及輿情應(yīng)對(duì)的局面。其次，對(duì)于違規(guī)網(wǎng)絡(luò)輿情內(nèi)容的處置，市縣網(wǎng)信部門囿于執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置、程序規(guī)則、人員力量等層面均不完善，缺乏輿情信息內(nèi)容治理的直接抓手，對(duì)地方網(wǎng)民、自媒體大V及網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)構(gòu)不成有效威懾。在這種被動(dòng)受限的情形下，地方網(wǎng)信部門主動(dòng)運(yùn)用“借力權(quán)威”機(jī)制和借助國(guó)家層面自上而下的專項(xiàng)整治行動(dòng)（如“清朗”“凈網(wǎng)”行動(dòng)）等契機(jī)，聯(lián)合公安網(wǎng)警、通管機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)監(jiān)管等多個(gè)部門，開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法，以營(yíng)造屬地風(fēng)清氣正的網(wǎng)絡(luò)輿論氛圍。

在政社合作層面，多數(shù)地方網(wǎng)信部門摒棄傳統(tǒng)單向的管制思維，開(kāi)始摸索踐行制定規(guī)則、搭建平臺(tái)和共營(yíng)生態(tài)的“守夜人”角色[44](p9-12)，通過(guò)行政吸納、政治嵌入、情感動(dòng)員等制度安排激發(fā)屬地網(wǎng)絡(luò)意見(jiàn)領(lǐng)袖、網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)及網(wǎng)民群體在網(wǎng)絡(luò)治理中的正向作用，強(qiáng)化了對(duì)屬地網(wǎng)絡(luò)空間及各類主體的覆蓋面和可及性。

（二）技術(shù)加持路徑

有研究者認(rèn)為，當(dāng)前輿情治理既有的“回應(yīng)治理路徑”和“法治治理路徑”是一種基于路徑依賴的被動(dòng)式治理方式，往往是在公共事件發(fā)生并引起較大的網(wǎng)絡(luò)輿情后，相關(guān)部門才介入處理，存在明顯的滯后性，容易陷入治理失靈的境地[45](p65-73)。為提升輿情治理的預(yù)見(jiàn)性和有效性，運(yùn)用建基于“代碼”規(guī)制[46]（p136）的信息化技術(shù)，以強(qiáng)化輿情監(jiān)測(cè)及阻斷不良信息傳播擴(kuò)散逐漸成為地方治理者的共識(shí)。在實(shí)踐層面，網(wǎng)絡(luò)輿情治理的“監(jiān)測(cè)預(yù)警—研判報(bào)送—應(yīng)急處置—監(jiān)督考核”等系列流程均需要技術(shù)支撐，輿情治理的首要環(huán)節(jié)——及時(shí)發(fā)現(xiàn)、動(dòng)態(tài)預(yù)警更是依賴于技術(shù)驅(qū)動(dòng)，唯其如此才能有助于地方政府掌握輿情應(yīng)對(duì)主動(dòng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)輿情風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防性治理。

當(dāng)前地方政府網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測(cè)預(yù)警雖倚重于網(wǎng)信系統(tǒng)專業(yè)人員的深度研判，但人工研判偏向于輿情信息搜集后的定性分析，而基于規(guī)模輿情的定量、定向、定類搜集研判亟須大數(shù)據(jù)采集、智能過(guò)濾及自動(dòng)聚類等新興技術(shù)支撐，先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測(cè)系統(tǒng)不可或缺。因此，各地政府紛紛向輿情監(jiān)測(cè)服務(wù)供應(yīng)商（代表性的有拓爾思、人民網(wǎng)等）購(gòu)買服務(wù)或定制需求，開(kāi)發(fā)出“敏感話題聚類與識(shí)別、熱點(diǎn)話題分析、網(wǎng)絡(luò)輿情警報(bào)、生成輿情統(tǒng)計(jì)報(bào)告等功能”[47](p70)，實(shí)現(xiàn)對(duì)屬地負(fù)面輿情和敏感信息的全面監(jiān)控與精準(zhǔn)研判。筆者在調(diào)研過(guò)程中甚至發(fā)現(xiàn)，某縣域網(wǎng)信辦副主任為提升輿情監(jiān)測(cè)效率，曾自行研發(fā)輿情監(jiān)測(cè)軟件，以實(shí)現(xiàn)對(duì)屬地輿情的有效監(jiān)管。同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測(cè)公司基于經(jīng)濟(jì)效益考量亦積極謀求推動(dòng)各級(jí)政府加大專項(xiàng)技術(shù)投入，因而普遍以先期免費(fèi)使用等方式培養(yǎng)網(wǎng)信系統(tǒng)管理人員對(duì)輿情監(jiān)測(cè)軟件的使用依賴。

此外，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，隨著網(wǎng)信系統(tǒng)的獨(dú)立建制，各地政府加快升級(jí)網(wǎng)信技術(shù)體系，目前已初步打造出統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、上下聯(lián)動(dòng)的一體化“管網(wǎng)治網(wǎng)技術(shù)體系”，涵蓋事前監(jiān)測(cè)預(yù)警的輿情監(jiān)測(cè)分析系統(tǒng)，事中應(yīng)急調(diào)控的網(wǎng)絡(luò)傳播效果監(jiān)測(cè)系統(tǒng)與網(wǎng)絡(luò)評(píng)論引導(dǎo)系統(tǒng)，以及事后追溯懲處的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)合執(zhí)法系統(tǒng)，旨在助力地方涉情機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)輿情快速發(fā)現(xiàn)、引導(dǎo)調(diào)控和穩(wěn)妥處置。同時(shí)，輿情治理中的刪帖禁言、限流封堵、（微博）話題解散等信息干預(yù)措施，用于輿情治理輔助決策的案例庫(kù)、數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)以及對(duì)于少數(shù)關(guān)鍵主體的精準(zhǔn)監(jiān)管同樣離不開(kāi)技術(shù)的支撐加持。

（三）學(xué)習(xí)調(diào)適路徑

所謂政府學(xué)習(xí)，是指政府組織不斷解讀環(huán)境，進(jìn)行威脅和機(jī)會(huì)分析，在信息處理過(guò)程中，提高自身能力并不斷調(diào)適自我，在與環(huán)境的互動(dòng)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)組織發(fā)展和環(huán)境改造雙重目的的活動(dòng)和過(guò)程[48](p18-19)。我國(guó)政府始終重視構(gòu)建學(xué)習(xí)型政權(quán)，擅長(zhǎng)探索各種類型的學(xué)習(xí)模式，王紹光認(rèn)為，即使在毛澤東時(shí)代，中國(guó)已堪稱分權(quán)式政策或制度創(chuàng)新的典范[49](p114)，體現(xiàn)出中國(guó)政權(quán)基于實(shí)踐學(xué)習(xí)的強(qiáng)大適應(yīng)能力。

在網(wǎng)絡(luò)輿情治理領(lǐng)域，地方政府的快速學(xué)習(xí)與模仿能力得以淋漓盡致地展現(xiàn)，筆者在實(shí)地調(diào)研過(guò)程中多次發(fā)現(xiàn)地方網(wǎng)信系統(tǒng)的學(xué)習(xí)特質(zhì)。尤其是市縣網(wǎng)信部門并沒(méi)有被賦予實(shí)施政策的完整資質(zhì)，也沒(méi)有機(jī)制順暢的執(zhí)法權(quán)（落地執(zhí)法需要公安、市場(chǎng)監(jiān)管等部門的支持），尚處于“摸著石頭過(guò)河”的摸索實(shí)踐階段。在這種情境下，為達(dá)成維持屬地網(wǎng)絡(luò)輿情“平安”的目標(biāo)要求（有時(shí)是“一票否決”的政治任務(wù)），地方政府選擇主動(dòng)出擊、模仿學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，希冀實(shí)現(xiàn)二次創(chuàng)新，正如有研究者指出，有著成功經(jīng)驗(yàn)的政府單位絕對(duì)不是僅僅被動(dòng)地移植政策原型，而是將其作為知識(shí)點(diǎn)進(jìn)行選擇性的吸收與改造[50](p11-23)。與政府學(xué)習(xí)行為相伴隨的是調(diào)適行為，學(xué)習(xí)與調(diào)適構(gòu)成一體兩面的政府行動(dòng)，形成了學(xué)習(xí)中不斷調(diào)適、調(diào)適中不斷學(xué)習(xí)的動(dòng)態(tài)循環(huán)。地方政府網(wǎng)絡(luò)輿情調(diào)適治理中最為典型的例證即是縣級(jí)網(wǎng)信部門約談制度的建立。2015年，國(guó)家網(wǎng)信辦發(fā)布《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位約談工作規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱“《規(guī)定》”），授權(quán)地方網(wǎng)信辦建立互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位約談制度，但行政約談權(quán)力僅授權(quán)至省市級(jí)層面，即縣級(jí)政府并未被授予明確的政策執(zhí)行資質(zhì)。實(shí)地調(diào)研則發(fā)現(xiàn)約談已成為縣級(jí)網(wǎng)信部門的常態(tài)治理手段，并在《規(guī)定》定性的“事件性約談”（約談的觸發(fā)條件是互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)單位違反文件規(guī)定的9種情形，如未及時(shí)處置違法信息）外亦開(kāi)拓出定期的常規(guī)性約談（重在事前的提醒預(yù)防），約談?dòng)|發(fā)條件與約談實(shí)踐方式也更為靈活，究其實(shí)質(zhì)是對(duì)頂層設(shè)計(jì)的學(xué)習(xí)模仿與本土調(diào)適，是典型的學(xué)習(xí)模仿與迭代創(chuàng)新過(guò)程，體現(xiàn)出地方政府彈性變通的治理特質(zhì)。此外，學(xué)習(xí)調(diào)適路徑也體現(xiàn)在地方網(wǎng)絡(luò)輿情治理的多個(gè)環(huán)節(jié)，如網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政（輿情吸納“再中心化”）、網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)（圈群輿情線索的發(fā)現(xiàn)）等舉措中。

四、地方政府網(wǎng)絡(luò)輿情治理兩種邏輯的博弈與走向

探討地方政府網(wǎng)絡(luò)輿情治理邏輯的博弈與走向不能唯趨勢(shì)論，本文兼顧宏觀結(jié)構(gòu)和中觀行動(dòng)兩個(gè)維度，從央地分權(quán)以及治理有效性與合法性的視角予以分析，以期更為深入地闡明兩種邏輯的發(fā)展趨向。

（一）央地分權(quán)

論及地方政府網(wǎng)絡(luò)輿情治理行動(dòng)邏輯的博弈與走向需要將其置于中國(guó)國(guó)家治理邏輯的整體視野中加以關(guān)照。關(guān)于中國(guó)國(guó)家治理研究，一個(gè)重要領(lǐng)域即是探討中央與地方的關(guān)系。為便于把握中央與地方關(guān)系的基本特征，學(xué)界普遍認(rèn)同如下假設(shè)，中央政府掌握著調(diào)整央地分權(quán)程度的主導(dǎo)權(quán)，并使之調(diào)整到有助于同時(shí)實(shí)現(xiàn)兩個(gè)目標(biāo)：一是保持中央政府的政權(quán)穩(wěn)定，或者說(shuō)降低治理風(fēng)險(xiǎn)；二是在保持政權(quán)穩(wěn)定的前提下，提升國(guó)家的治理效率和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平[51](p52-69)。

周雪光在論述中國(guó)國(guó)家治理的特征時(shí)，認(rèn)為在央地關(guān)系上不可能形成穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)，表現(xiàn)為“集權(quán)—分權(quán)”的周期性調(diào)整和循環(huán)性波動(dòng)，由此中央政府在提高治理效率和維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定上存在著根本性的沖突。他將此種沖突概括為“權(quán)威體制與有效治理之間的矛盾”，具體指涉中央統(tǒng)轄權(quán)與地方治理權(quán)的緊張和不兼容：中央集權(quán)程度越高，越有利于強(qiáng)化中央政府的治理能力，卻削弱了地方政府解決實(shí)際問(wèn)題的能力，最終導(dǎo)致權(quán)威體制的有效治理能力下降；反之，如果增進(jìn)地方政府的治理能力，又易于引發(fā)地方政府的各行其是和偏離失控，對(duì)中央政府的一統(tǒng)體制構(gòu)成威脅[52](p12-29)。

在網(wǎng)絡(luò)輿情治理領(lǐng)域，“權(quán)威體制與有效治理之間的矛盾”再度凸顯，突出體現(xiàn)在作為主導(dǎo)者的中央政府與作為執(zhí)行方的地方政府間差異化的治理思維和行動(dòng)偏好。事實(shí)上，對(duì)中央—地方政府不同行動(dòng)偏好的把握，是厘清地方政府網(wǎng)絡(luò)輿情治理邏輯的必要性前提。對(duì)于中央政府而言，囿于網(wǎng)絡(luò)輿情的“雙刃劍”性質(zhì)，網(wǎng)絡(luò)輿情治理被置于一種交織著發(fā)展邏輯與控制邏輯的監(jiān)管模式之下，由此形成了“開(kāi)發(fā)型權(quán)威主義”[53](p160-170)的政策特征。延續(xù)威權(quán)主義的控制偏好，控制邏輯某種程度上優(yōu)先于發(fā)展邏輯，同時(shí)中央也在努力尋求兼顧兩者間的平衡，即控制社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與激發(fā)網(wǎng)絡(luò)活力，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)指出：“網(wǎng)絡(luò)空間和現(xiàn)實(shí)社會(huì)一樣，既要提倡自由，也要遵守秩序。自由是秩序的目的，秩序是自由的保障?！盵54]質(zhì)言之，國(guó)家重視網(wǎng)絡(luò)輿情正面效用的前提是將輿情沖突和危機(jī)控制在既定政治秩序范圍內(nèi)，而不能對(duì)現(xiàn)有政權(quán)和社會(huì)穩(wěn)定造成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，在此基礎(chǔ)上希冀發(fā)揮輿情正面功效以監(jiān)督規(guī)范地方執(zhí)政行為，這也呼應(yīng)了有學(xué)者提出的“容忍批評(píng)政府卻拒絕運(yùn)動(dòng)（禁止群體煽動(dòng)）”觀點(diǎn)[55](p326-343)。

對(duì)于地方政府而言，則更為依賴控制邏輯遠(yuǎn)甚于發(fā)展邏輯，尤其是地方領(lǐng)導(dǎo)干部基于仕途平安的利弊權(quán)衡，更為重視的是任期制下的社會(huì)秩序穩(wěn)定。但地方政府傳統(tǒng)的慣性管制路徑依賴實(shí)質(zhì)上偏離了中央的施政意圖，甚至對(duì)中央政府的有效統(tǒng)治構(gòu)成了威脅。因此，為確保政權(quán)穩(wěn)定，中央政府面對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間新型風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)行增量改革以重構(gòu)網(wǎng)信系統(tǒng)，在深化網(wǎng)絡(luò)安全和信息化發(fā)展布局的同時(shí)，也在試圖糾偏地方政府慣性的穩(wěn)控管理模式。從上述意義而言，中央層面縱向的政治壓力傳導(dǎo)是推動(dòng)地方政府網(wǎng)絡(luò)輿情規(guī)制從剛性管控轉(zhuǎn)向業(yè)務(wù)調(diào)適的重要驅(qū)動(dòng)力。

（二）治理的有效性與合法性

中國(guó)獨(dú)特的壓力型體制與晉升錦標(biāo)賽模式制度設(shè)計(jì)，不斷驅(qū)使地方政府提升治理的有效性。在網(wǎng)絡(luò)輿情治理領(lǐng)域，治理有效性突出體現(xiàn)為地方輿情治理從剛性的政治穩(wěn)控邏輯邁向柔性的業(yè)務(wù)調(diào)適邏輯。在實(shí)地調(diào)研過(guò)程中筆者發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前地方政府已普遍出臺(tái)程序化、流程化的輿情應(yīng)對(duì)處置辦法，制定出網(wǎng)絡(luò)輿情危機(jī)應(yīng)對(duì)預(yù)案，同時(shí)主動(dòng)學(xué)習(xí)并著力創(chuàng)新行動(dòng)策略，有效地提升了對(duì)屬地網(wǎng)絡(luò)輿情的回應(yīng)管控能力。另外，在中國(guó)政治語(yǔ)境下，地方主要領(lǐng)導(dǎo)擁有對(duì)統(tǒng)轄區(qū)域的決斷性權(quán)力，以權(quán)力意志為主導(dǎo)的政治穩(wěn)控邏輯隨時(shí)可能凌駕于以專業(yè)經(jīng)驗(yàn)為指引的業(yè)務(wù)調(diào)適邏輯，尤其是當(dāng)?shù)胤皆庥鐾话l(fā)危機(jī)或負(fù)面事件之際，輿情處置的常規(guī)機(jī)制往往被擱置，代之以領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力決斷而非依循專業(yè)經(jīng)驗(yàn)處置。因而地方政府輿情治理轉(zhuǎn)向并非是單向線性的發(fā)展過(guò)程，而是存在著諸多變數(shù)，兩種治理邏輯在不斷博弈互嵌的同時(shí)也將長(zhǎng)時(shí)間共存。

無(wú)可否認(rèn)，權(quán)威意志引領(lǐng)下的穩(wěn)控管理模式已然陷入整體性困境，難以為繼，網(wǎng)信系統(tǒng)的獨(dú)立設(shè)置則為地方輿情治理帶來(lái)新的積極變化。伴隨著網(wǎng)信系統(tǒng)作為專業(yè)性統(tǒng)籌協(xié)調(diào)組織的制度性嵌入，當(dāng)前地方政府網(wǎng)絡(luò)輿情格局也生成了新的治理秩序。可觀察到的事實(shí)是，當(dāng)前地方政府已不再過(guò)度依賴傳統(tǒng)的“封、刪、堵、捂”等剛性管制方式，而是主動(dòng)借鑒社會(huì)公共治理領(lǐng)域的成功經(jīng)驗(yàn)，推行彈性行政和調(diào)適治理，通過(guò)媒介技術(shù)的主動(dòng)采納和各方資源的巧妙調(diào)配，并配合上下聯(lián)合、內(nèi)控外引、軟硬兼施、疏堵并舉等彈性化手段的綜合運(yùn)用，以期多措并舉策略性地?cái)[平網(wǎng)絡(luò)輿情，控制事態(tài)發(fā)展，展現(xiàn)出地方政府在強(qiáng)硬管控之外權(quán)宜調(diào)適的另一面向。

在網(wǎng)絡(luò)輿情調(diào)控治理過(guò)程中，地方政府始終面臨著激發(fā)網(wǎng)絡(luò)活力與保持網(wǎng)絡(luò)秩序的兩難抉擇，相較于“一管就死”，地方政府更為懼怕的是“一放就亂”，擔(dān)憂因過(guò)度自由表達(dá)帶來(lái)社會(huì)激進(jìn)失控風(fēng)險(xiǎn)。在網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)日益擴(kuò)張的背景下，地方政府面臨著日益強(qiáng)化的行政問(wèn)責(zé)、“一票否決”等考核壓力，基于仕途平安的利弊權(quán)衡，地方政府更為偏愛(ài)“擺平術(shù)”“搞定法”等問(wèn)題解決方式。因此，地方輿情治理業(yè)務(wù)調(diào)適邏輯是在風(fēng)險(xiǎn)總體可控條件下的一種積極嘗試，既能提升網(wǎng)絡(luò)輿情治理成效，也部分消解了民眾的不滿情緒，甚至能轉(zhuǎn)嫁限制言論、干預(yù)輿論可能引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)（由互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容審查的代理監(jiān)管機(jī)制）。這也是“中央治官、地方治民”上下分治機(jī)制[56]（p1-41）在政府輿情治理領(lǐng)域的延續(xù)，通過(guò)屬地負(fù)責(zé)、政企發(fā)包、行政吸納等方式分散控制和化解來(lái)自社會(huì)與民眾的統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)。

值得注意的是，網(wǎng)絡(luò)輿情治理的業(yè)務(wù)調(diào)適邏輯并非是公共利益最大化的最優(yōu)選擇，其實(shí)踐底色尚未擺脫傳統(tǒng)維穩(wěn)主義路徑，某種程度上依然是政府慣性“擺平”策略的變通延續(xù)。雖然當(dāng)前地方輿情治理能力與成效穩(wěn)步提升，但輿情危機(jī)與治理風(fēng)險(xiǎn)卻呈愈演愈烈之勢(shì)，意味著網(wǎng)信部門嵌入推動(dòng)下的主體、技術(shù)和行動(dòng)等層面的優(yōu)化更多是“術(shù)”的創(chuàng)新，某種程度上只是達(dá)到輿情暫時(shí)平息的“形式績(jī)效”，而非矛盾化解、信任重構(gòu)的“實(shí)質(zhì)績(jī)效”，這也揭示了“通過(guò)創(chuàng)造有效性來(lái)積累合法性的國(guó)家秩序建設(shè)路徑”[57](p46)可能行之不通。從根本上講，網(wǎng)絡(luò)輿情善治呼喚“道”的變革，亟需地方政府尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的思維理念的革新，適配制度的供給以及權(quán)力行使的審慎。

最后，從工具理性與價(jià)值理性視角予以關(guān)照，“公共權(quán)力在網(wǎng)絡(luò)輿情治理中的運(yùn)用不能僅遵循工具理性，以實(shí)效為終極旨向；還需要關(guān)注價(jià)值理性，注重公共權(quán)力運(yùn)用的合法性”[58](p139)。當(dāng)前地方政府業(yè)務(wù)調(diào)適治理模式的內(nèi)核呈現(xiàn)為工具理性主導(dǎo)、價(jià)值理性衰微的態(tài)勢(shì)，網(wǎng)絡(luò)輿情作為民意呈現(xiàn)、溝通協(xié)商與情緒疏導(dǎo)等功能并未得到應(yīng)有重視。這也表明某些地方網(wǎng)絡(luò)輿情治理業(yè)務(wù)調(diào)適模式雖然在治理有效性層面取得相當(dāng)程度的突破，但在治理合法性層面并未贏得社會(huì)認(rèn)同。正如殷輅所言，“權(quán)力的行使出自當(dāng)然之理（法）而不是特殊意志，秩序的維護(hù)是治理主體的共同責(zé)任”[59](p11)。因此，基于價(jià)值理性驅(qū)動(dòng)下的公共協(xié)商多元共治格局[60](p21-28)和“網(wǎng)民整合”模式[61](p21-26)理應(yīng)成為我國(guó)地方政府輿情治理的更高目標(biāo)，由此實(shí)現(xiàn)維權(quán)與維穩(wěn)的法治合一，保障自由與適度干預(yù)的辯證統(tǒng)一。當(dāng)然這種更高層次的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型不可能一蹴而就，需要地方政府主動(dòng)放權(quán)、更新思維的同時(shí)，亦離不開(kāi)公共精神的塑造以及政社之間良性互動(dòng)的培育。