褚茂康 張敏玲（.浙江工商大學會計學院 .玉環(huán)市檢察院）

一、我國鄉(xiāng)村振興政策落實情況簡述

為貫徹落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》，審計署于2019～2020年期間對我國各地區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實情況進行了審計，本文以審計署于2019～2020年出具涉及鄉(xiāng)村振興的政策跟蹤審計系列報告為基礎(chǔ)，簡述現(xiàn)階段我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實情況。

（一）鄉(xiāng)村振興組織規(guī)劃良好

審計報告中指出，各地區(qū)、各部門根據(jù)中央指示，認真研讀關(guān)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策文件，將文件中的各綱領(lǐng)根據(jù)當?shù)剞r(nóng)村實際發(fā)展情況做了一系列的細化和補充。同時，各級政府部門采取省負總責、市縣抓落實的工作機制，對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施進行了精密的組織部署，具體為：部分地區(qū)成立了相應(yīng)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實領(lǐng)導小組，從農(nóng)村人居環(huán)境整治、農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興等多方面做了一系列的政策部署和統(tǒng)籌規(guī)劃；為切實保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效實施，部分地方結(jié)合當?shù)剞r(nóng)村的實際發(fā)展情況進行了相應(yīng)調(diào)整，通過聯(lián)合其他地區(qū)建立互助小組，著力發(fā)展優(yōu)勢項目，以優(yōu)帶劣，推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施；相關(guān)主管部門以各村落產(chǎn)業(yè)、人口、文化等為基準，采用完善配套措施、明確發(fā)展定位、構(gòu)建實施路徑和制定詳細任務(wù)等方式保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效落實。

（二）進一步推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

各地區(qū)、各部門將指示綱領(lǐng)中的進一步推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化展開實施，基于農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展角度從農(nóng)業(yè)污水治理和農(nóng)業(yè)垃圾治理等方面進行著手，積極開展化肥農(nóng)藥減量增效提質(zhì)行動，加強秸稈、農(nóng)膜、農(nóng)藥包裝廢棄物等綜合回收利用工作，逐步提升和保護耕地地力。同時，各地區(qū)還應(yīng)依照當?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展特色產(chǎn)品，在保證自身產(chǎn)業(yè)整體基調(diào)不變的情況下對農(nóng)業(yè)優(yōu)勢采取進一步的改良和轉(zhuǎn)型，推進第一產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)深度融合，構(gòu)建差異化經(jīng)營的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。

（三）農(nóng)村生態(tài)宜居建設(shè)全面開展

為保障農(nóng)村居住環(huán)境滿足農(nóng)民的需要，各地區(qū)、各部門從農(nóng)村污水整治和農(nóng)村垃圾管理等方面對農(nóng)村人居環(huán)境進行了綜合整治。通過部門間的協(xié)同合作，上述舉措得到了切實有效的落實，農(nóng)民生活環(huán)境也得到了進一步的改善。具體為，部分地區(qū)根據(jù)當?shù)匕l(fā)展實際，對各村落的鄉(xiāng)村布局進行了規(guī)劃和設(shè)計，將改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施作為首要目標，推進“廁所革命”“文化創(chuàng)新園”“便民活動中心”等項目，使村容村貌實現(xiàn)美化、亮化、硬化和凈化。

（四）地區(qū)間發(fā)展仍存在落差

在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略起步階段，各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展存在一定差距，同時部分地區(qū)和部門還存在制度建設(shè)滯后、農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策落實不到位、目標任務(wù)未完成等問題，也阻礙了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效推進。

二、涉農(nóng)資金運用與監(jiān)督流程構(gòu)建

推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的首要基礎(chǔ)為國家財政支持，如圖1所示，當前涉農(nóng)專項資金由財政部根據(jù)各省上報預(yù)算及計劃，統(tǒng)一下發(fā)至地方財政部門，再由地方財政部門根據(jù)各部門實際需求下發(fā)涉農(nóng)資金。基于整體政府觀，完成涉農(nóng)資金至各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，需由地方財政部門、管理部門、監(jiān)督部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同作用，其中：（1）地方財政部門一方面需認真審核各管理部門上報的預(yù)算計劃，根據(jù)預(yù)算計劃如實下發(fā)涉農(nóng)資金，另一方面地方財政部門在完成下發(fā)任務(wù)后，需對資金的去向、使用等方面實施財政監(jiān)督，解決涉農(nóng)資金閑置、使用不到位等問題。（2）各鄉(xiāng)鎮(zhèn)需有效推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，落實相應(yīng)政策，做到涉農(nóng)資金精準使用、明確把握、合理設(shè)計。（3）管理部門對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施管理權(quán)監(jiān)督，監(jiān)督更強調(diào)過程監(jiān)督，一方面通過制定相應(yīng)政策為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供實踐指引，另一方面還需監(jiān)督政策的實施是否合理、合法、有效。由于決策主體與執(zhí)行主體間存在一定的關(guān)聯(lián)性，管理權(quán)監(jiān)督的獨立性不強，尤其是當管理部門自身行為存在問題或制定的政策本身存在一定缺陷時，該監(jiān)督的效率會受到一定影響。（4）監(jiān)督部門對管理部門、地方財政部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施所有權(quán)監(jiān)督。

三、我國鄉(xiāng)村振興面臨的主要問題

（一）農(nóng)村規(guī)劃方案編制和制度建設(shè)存在滯后性和不合理性

在所抽查的?。ㄗ灾螀^(qū)）中，其中有14個縣存在鄉(xiāng)村振興地方規(guī)劃或相關(guān)工作方案編制滯后和不合理的問題，當規(guī)劃方案與實際實施情況無法對應(yīng)時，導致項目或計劃在實施過程中出現(xiàn)的問題無法及時妥善解決，繼而阻礙項目或計劃在規(guī)定時間內(nèi)完成。

（二）個別農(nóng)村人居環(huán)境整治進度緩慢

個別農(nóng)村因工作推進不力、多頭管理等因素，導致相關(guān)工作進度緩慢，根據(jù)抽查結(jié)果顯示：17個縣實際完成廁所改造14.5萬戶，僅完成計劃改造任務(wù)的54%；9個縣實際完成污水處理項目79個，僅完成計劃建設(shè)任務(wù)的10%；6個縣2318個垃圾堆放點尚未完成整治。

（三）新農(nóng)村經(jīng)營模式發(fā)展不健全

為了更好地推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生產(chǎn)經(jīng)營模式融合，農(nóng)村采取一二三產(chǎn)業(yè)融合經(jīng)營或設(shè)立農(nóng)村專業(yè)合作社的模式，但部分農(nóng)民專業(yè)合作社未發(fā)揮帶頭作用，甚至為追求數(shù)量指標而要求農(nóng)民短期內(nèi)集中設(shè)立合作社等新型經(jīng)營主體，部分農(nóng)民因?qū)I(yè)知識欠缺、指導方向模糊、合作基礎(chǔ)薄弱等原因，無法有效開展經(jīng)營。

（四）涉農(nóng)資金管理不到位

財政部通過財政撥款為鄉(xiāng)村振興提供一定的資金支持。此次審計署對涉農(nóng)資金的抽取范圍涉及13個省、58個市縣，其中41個縣的359個涉農(nóng)項目因涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合不到位、資金下達程序復雜等原因，造成32.73億元的涉農(nóng)資金滯撥或結(jié)存在當?shù)馗骷壵?，?.94億元資金閑置1年以上。針對涉農(nóng)資金是否合理使用方面，缺乏相應(yīng)的資金績效考核標準或考核工作開展不到位。

四、政策建議

（一）圍繞“五點”總要求開展鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略跟蹤審計

審計機關(guān)要緊緊圍繞“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，在農(nóng)村規(guī)劃方案編制和制度建設(shè)的過程中，將事前、事中和事后審計融為一體，通過實地調(diào)查來獲取當前農(nóng)村規(guī)劃與發(fā)展的實際情況，跟蹤?quán)l(xiāng)村振興政策從制定到實施的全過程，一旦在制定或?qū)嵤┻^程中存在不合理性，審計部門應(yīng)及時反饋意見，要求有關(guān)部門做出調(diào)整。此外，為解決政策滯后性問題，審計機關(guān)需定期下鄉(xiāng)調(diào)研，對所獲取的調(diào)研信息進行專業(yè)分析，及時反映當前農(nóng)村發(fā)展存在的問題，對反映的問題做到持續(xù)跟蹤，直至問題得到妥善解決。

（二）推進鄉(xiāng)村振興自然資源資產(chǎn)經(jīng)濟責任審計

審計機關(guān)要緊緊圍繞生態(tài)環(huán)境整治和保護責任對鄉(xiāng)村振興自然資源資產(chǎn)經(jīng)濟責任進行審計。深入現(xiàn)場調(diào)查當?shù)剞r(nóng)村生態(tài)環(huán)境存在何種問題，重點對農(nóng)村生態(tài)運營、生活污水垃圾、公共基礎(chǔ)設(shè)施等情況進行審計，對審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題要進行匯總，強化審計問責機制，督促相關(guān)責任部門履行自然資源管理和生態(tài)環(huán)境保護的責任，保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效落實，助推農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)。

（三）融合審計監(jiān)督職能，改善新農(nóng)村經(jīng)營模式

審計機關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮審計監(jiān)督的職能，監(jiān)督各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在發(fā)展新農(nóng)村經(jīng)營模式中是否存在“形式主義”等問題。審計機關(guān)應(yīng)深入農(nóng)村專業(yè)合作社內(nèi)部，了解當前開展新農(nóng)村經(jīng)營模式存在何種困難與不足，及時上報所獲取的信息，并持續(xù)跟蹤問題是否合理解決。此外，為防止地方金融機構(gòu)違規(guī)發(fā)放貸款，審計機關(guān)應(yīng)對農(nóng)村專業(yè)合作社所獲取的貸款信息進行核查，杜絕違規(guī)貸款對合作社的發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

（四）制定涉農(nóng)資金績效考核標準

為保證涉農(nóng)資金的安全、合理使用，審計機關(guān)要重視投資績效審計和資金專項審計。對涉農(nóng)資金所涉及到的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村教育等方面按類分項，根據(jù)類別重點進行區(qū)分管理和審計。由于農(nóng)村基層普遍缺乏專業(yè)投資項目管理人才，在項目建設(shè)的前、中、后期可能存在管理不規(guī)范、投資績效不佳等問題，審計機關(guān)應(yīng)根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報的項目實施計劃，審核其可行性，并在項目實施過程中進行實地考察，項目結(jié)束后進行評估。