姬 超，王 嬌

(1.河南省中國特色社會主義理論體系研究中心，河南 許昌 461000；2.山東農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，山東 泰安 271000)

粵港澳大灣區(qū)(以下簡稱“大灣區(qū)”)是我國對外開放合作和區(qū)域協(xié)同發(fā)展的典范，其在國家發(fā)展大局中有著顯著的戰(zhàn)略意義。但是隨著我國經(jīng)濟(jì)社會整體發(fā)展程度的提高，一個國家、兩種制度、三個關(guān)稅區(qū)、三種貨幣的獨特環(huán)境不斷制約大灣區(qū)的深度融合，國際上亦無先例可供參考借鑒。盡管做出了許多富有成效的創(chuàng)新型探索，但是近年來的實踐經(jīng)驗表明，粵港澳三地協(xié)同發(fā)展中的“大門敞開，小門待開”問題、“經(jīng)濟(jì)熱、社會冷”問題、“官方熱、民間冷”問題等始終沒有得到有效解決。差異化的行政體制、司法體系、政府市場關(guān)系、民主價值觀念等多重因素制約三地的深度協(xié)同，尤其是港澳地區(qū)深入人心的“小政府理念”導(dǎo)致行政協(xié)議、高層會晤、聯(lián)席會議等傳統(tǒng)協(xié)調(diào)機(jī)制往往難以落地，粵港澳三地政府職能部門之間的銜接極為困難。當(dāng)前，隨著新冠肺炎疫情對全世界經(jīng)濟(jì)的沖擊持續(xù)升級，外加香港持續(xù)數(shù)月的“修例風(fēng)波”，導(dǎo)致港澳地區(qū)(尤其是香港)一些普通民眾對于大灣區(qū)的發(fā)展前景不夠樂觀，這必須引起足夠重視。為了更好地推動大灣區(qū)融合發(fā)展，充分激發(fā)社會各界參與大灣區(qū)建設(shè)的熱情，本文首先從政策和實踐角度回顧大灣區(qū)的協(xié)同發(fā)展歷史及其功能演變，在此基礎(chǔ)上提出一種超越區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的新視角，強(qiáng)調(diào)治理驅(qū)動，其中的核心是強(qiáng)調(diào)善用大灣區(qū)在“一國兩制”框架下的制度多元特點，大膽創(chuàng)新治理體制機(jī)制，以共治示范區(qū)、創(chuàng)新示范區(qū)為抓手，一方面漸進(jìn)推動粵港澳三地融合發(fā)展，另一方面也為全國層面的區(qū)域協(xié)同發(fā)展提供經(jīng)驗借鑒。

一、發(fā)展回顧：粵港澳大灣區(qū)的合作基礎(chǔ)與功能演變

(一)第一階段：經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的協(xié)作

大灣區(qū)的城際合作由來已久，這可以追溯到早先的珠三角時代。在港澳回歸之前以及回歸早期，大灣區(qū)各個城市之間的制度差異要比當(dāng)前的更大，粵港澳三地對于彼此的政治、經(jīng)濟(jì)和社會制度都很陌生，交易成本顯然要比當(dāng)前的更高，但是這并沒有影響到粵港澳之間的合作，制度差異反而造就了三地高度互補(bǔ)協(xié)同的經(jīng)濟(jì)分工格局。在20世紀(jì)70年代末改革開放政策的早期實施過程中，國際化程度較高的港澳地區(qū)正處于向第三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型階段，廣東沿海城市則依靠低成本優(yōu)勢，積極發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)。因此，廣東與港澳之間(以香港為主)迅速形成了“前店后廠”合作模式。廣東迅速成長為全球領(lǐng)先的制造業(yè)中心，國民經(jīng)濟(jì)取得了跨越式發(fā)展，香港和澳門則是進(jìn)一步發(fā)展了金融、貿(mào)易、旅游等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，三地實現(xiàn)了共贏。

香港和澳門回歸祖國之后，港澳特區(qū)政府簽署了《關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》[1]，隨后還簽署了有關(guān)貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作以及投資便利化等方面的一系列后續(xù)協(xié)議，合作領(lǐng)域進(jìn)一步拓寬。近些年來，港澳特區(qū)政府和廣東省政府不斷對該框架進(jìn)行更新和改進(jìn)?？傮w而言，粵港澳三地在這一時期的合作主要集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面，經(jīng)濟(jì)層面的合作成就非常顯著，粵港澳三地也都實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展得以上升到新的高度，并且建立了深厚的分工合作基礎(chǔ)。與此同時，粵港澳之間的合作在客觀上促進(jìn)了廣東腹地的經(jīng)濟(jì)體制改革，亦為中國整體的制度進(jìn)步做出了重要貢獻(xiàn)。

(二)第二階段：從經(jīng)濟(jì)協(xié)作擴(kuò)展至社會、環(huán)境領(lǐng)域的協(xié)作

到了2008年，灣區(qū)的概念開始出現(xiàn)。如果說此前的粵港澳合作主要集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面的話，這一階段的粵港澳合作則是向社會和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域邁進(jìn)，其中以生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的合作最具代表性，其標(biāo)志是《環(huán)珠江口宜居灣區(qū)建設(shè)重點行動計劃》的出臺。[2]2010年，國家發(fā)改委進(jìn)一步推出了《粵港合作框架協(xié)議》，從產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、交通樞紐、文化等方面進(jìn)一步明確了“環(huán)珠江口宜居灣區(qū)”的行動計劃。[3]2011年和2014年，“環(huán)珠江口宜居灣區(qū)”行動計劃分別在香港、澳門和廣東經(jīng)歷了兩次公眾咨詢，討論焦點包括如何完善生態(tài)管理和改進(jìn)交通網(wǎng)絡(luò)，以及如何提供更多元化的休閑空間、更好的文物保護(hù)、更強(qiáng)的創(chuàng)新能力和更全面的公共服務(wù)，最終提高灣區(qū)居民的生活品質(zhì)?？梢姷搅诉@個階段，粵港澳之間的合作已經(jīng)從經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸擴(kuò)展到社會、環(huán)境和生態(tài)領(lǐng)域，一個涵蓋更多維度的灣區(qū)統(tǒng)一體的雛形逐漸顯現(xiàn)。

(三)第三階段：改革創(chuàng)新領(lǐng)域的協(xié)作

隨著我國改革開放格局的深化，大灣區(qū)概念逐漸超越了珠三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的范疇，被賦予了更高層面的國家戰(zhàn)略意義。[4]《十三五發(fā)展規(guī)劃》正式提出大灣區(qū)的概念，大灣區(qū)自此成為國家發(fā)展戰(zhàn)略的一個重要組成部分。在2017年和2018年的政府工作報告中，大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃的起草工作開始被反復(fù)提及，這反映了國家對大灣區(qū)的重視程度不斷提高。2017年，國家發(fā)改委與廣東、香港、澳門政府分別簽署了《深化粵港澳合作 推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》(以下簡稱框架協(xié)議)，提出了要全面準(zhǔn)確貫徹“一國兩制”方針，完善創(chuàng)新合作機(jī)制……共同推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，同時明確了大灣區(qū)的合作重點領(lǐng)域與體制機(jī)制安排。[5]2019年，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》(以下簡稱規(guī)劃綱要)正式發(fā)布。相比2017年的《框架協(xié)議》，2019年的《規(guī)劃綱要》更加重視發(fā)揮“一國兩制”的作用。在《框架協(xié)議》中，全面準(zhǔn)確實施“一國兩制”只是作為目標(biāo)的一部分，但是并沒有被重點闡述，《規(guī)劃綱要》的指導(dǎo)思想不僅強(qiáng)調(diào)“充分認(rèn)識和利用‘一國兩制’的制度優(yōu)勢、港澳的獨特優(yōu)勢和廣東改革開放先行先試優(yōu)勢”，更是反復(fù)強(qiáng)調(diào)了“一國”原則和“兩制”差異的重要性。如果從國家整體改革和發(fā)展視角而不只是局限于區(qū)域經(jīng)濟(jì)視角來理解大灣區(qū)，就可以更好地理解香港和澳門的時代角色和作用。

綜上所述，無論是早先的珠三角還是新時期下的粵港澳大灣區(qū)，大灣區(qū)始終是中國改革開放的先行探索者與實踐者，粵港澳三地總是攜手探索發(fā)展新路徑，不斷突破傳統(tǒng)體制束縛，為中國經(jīng)濟(jì)社會的整體轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了先期試驗。如果說學(xué)術(shù)界尤其是經(jīng)濟(jì)學(xué)界對于大灣區(qū)的理解仍然局限于從區(qū)域發(fā)展角度，從商品和服務(wù)貿(mào)易自由化，以及從促進(jìn)資本和人口自由流動的區(qū)域一體化角度看待大灣區(qū)的話，大灣區(qū)在實踐層面促進(jìn)全國改革實際上早已邁出了更大步伐。從粵港澳三地近四十年的合作發(fā)展經(jīng)驗來看，廣東省集中體現(xiàn)為一種“以開放促改革”的發(fā)展路徑，在當(dāng)時特定的國內(nèi)外環(huán)境下，搶抓先行機(jī)遇，通過開放合作盡快融入世界分工體系，廣東省實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，粵港澳三地實現(xiàn)了合作共贏。與此同時，這種開放式合作也為全國經(jīng)濟(jì)做出了制度建設(shè)和生產(chǎn)力發(fā)展的貢獻(xiàn)。但是，隨著大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到相當(dāng)高度，以及國內(nèi)外整體發(fā)展環(huán)境的變化，大灣區(qū)必須從以往追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“速度”和“總量”轉(zhuǎn)向發(fā)展的“長度”和“質(zhì)量”，從“以開放促改革”轉(zhuǎn)向“以改革促開放”，主動改革。但是，無論是整體發(fā)展水平更高的港澳地區(qū)，還是體量更大、地域更廣的廣東省，乃至其他發(fā)達(dá)國家，都難以為新時代的大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展提供現(xiàn)成制度。簡單的學(xué)習(xí)、引進(jìn)、模仿顯然已經(jīng)難以完成制度創(chuàng)新和深化改革任務(wù)，因此，當(dāng)中國的改革開放已經(jīng)進(jìn)入到更高一級階段——更需要在現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上建立一套適合自己國情特征的制度體系時，大灣區(qū)必須強(qiáng)化治理驅(qū)動，創(chuàng)新體制機(jī)制安排，主動探索經(jīng)濟(jì)、社會、政治等領(lǐng)域的全方位改革，這是大灣區(qū)深度融合發(fā)展的關(guān)鍵，也是大灣區(qū)在新時代的新使命。

二、融合發(fā)展：新時代的大灣區(qū)需超越區(qū)域一體化視角

新時代，隨著香港和澳門被納入國家整體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，香港和澳門的角色和定位發(fā)生了重大變化，大灣區(qū)在推動中國深化改革以及“一帶一路”建設(shè)中的角色逐漸強(qiáng)化，逐漸超越了以往相關(guān)政策對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)調(diào)。[6]從全球視角來看，灣區(qū)長期以來被視為帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長極、核心動力源和引領(lǐng)技術(shù)變革的領(lǐng)頭羊，世界上典型的灣區(qū)包括紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)和東京灣區(qū)等。但是，當(dāng)前的灣區(qū)相關(guān)文獻(xiàn)主要集中在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域，并且形成了根深蒂固的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析范式，國內(nèi)許多學(xué)者在討論粵港澳大灣區(qū)時多是直接套用國際分析范式。那么，一旦沿襲區(qū)域一體化的分析視角，港澳特別行政區(qū) “一國兩制”的制度安排必將阻礙大灣區(qū)的整體發(fā)展。一些人士因此認(rèn)為，在現(xiàn)有的制度安排下，廣東和港澳特區(qū)不可能“在治理層面做出任何獨特的貢獻(xiàn)或創(chuàng)新突破”，為了彌合體制之間的差異，建議采取協(xié)同立法機(jī)制以消除“一國兩制”下的各種“例外”，[7]也有學(xué)者提出建立特別試驗區(qū)或者制訂“區(qū)域合作法”以促進(jìn)合作。[8]近期涌現(xiàn)的大灣區(qū)相關(guān)文獻(xiàn)中，另一個關(guān)注焦點是大灣區(qū)內(nèi)的城市比較和龍頭爭奪。[9]雖然官方確定的大灣區(qū)發(fā)展目標(biāo)是各成員城市基于共同利益的合作，以及建立互利共贏的區(qū)域合作關(guān)系。但是實踐中許多人關(guān)注的卻是城際競爭，這就偏離了官方強(qiáng)調(diào)的合作共贏初衷。

如果只將大灣區(qū)視為一項區(qū)域發(fā)展計劃，很容易導(dǎo)致對“一體化”的強(qiáng)調(diào)，其目標(biāo)就是將各成員城市原本多元化的制度和實踐差異整合統(tǒng)一，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)要素的自由流動。因此，“一國兩制”下的制度差異(包括關(guān)稅、貿(mào)易、外匯、司法、稅收等)必然會被視為一個制度壁壘[10]，根深蒂固的制度差異也將成為城市之間各種分歧的來源，最終制約灣區(qū)協(xié)同發(fā)展。例如，一些學(xué)者就認(rèn)為在大灣區(qū)的政策框架下，港澳特區(qū)政府在自主規(guī)劃方面享有的高度自治權(quán)有可能大打折扣，從而損害港澳地區(qū)的利益。[11]但是本文認(rèn)為，“一國兩制”的制度差異給城際合作帶來的負(fù)面影響很可能被夸大了。舉例來說，許多人認(rèn)為港澳與內(nèi)地城市之間的邊界控制妨礙了技術(shù)研發(fā)人員的流動，但是這一困難顯然可以通過現(xiàn)代信息技術(shù)建立遠(yuǎn)程交流等措施得以克服。事實上，如果港澳地區(qū)的高等院校和研發(fā)機(jī)構(gòu)能夠扮演引導(dǎo)區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈升級的關(guān)鍵角色，那么獲得這些高技術(shù)含量生產(chǎn)要素所帶來的制度成本幾乎可以忽略不計。

綜上，鑒于區(qū)域發(fā)展視角在協(xié)調(diào)“一國兩制”原則，尤其是實踐層面的協(xié)調(diào)難度與局限性，我們需要嘗試從另一角度理解大灣區(qū)。本文認(rèn)為，大灣區(qū)不僅僅只是一項區(qū)域發(fā)展計劃，更可在國家全面深化改革開放中發(fā)揮新的作用，香港和澳門憑借“一國兩制”在促進(jìn)大灣區(qū)內(nèi)城市的共同發(fā)展，以及助推中國腹地深化改革開放的空間還很大，“一國兩制”的優(yōu)勢和潛力遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有釋放完畢。通過大灣區(qū)的多元制度，香港和澳門所長恰恰可以同國家所需結(jié)合起來。大灣區(qū)在“一國兩制”環(huán)境下的探索必能促進(jìn)粵港澳三地的持續(xù)融合發(fā)展，進(jìn)而引領(lǐng)推動全國深化體制機(jī)制改革進(jìn)程。

三、制度賦能：粵港澳大灣區(qū)的融合發(fā)展必須善用“一國兩制”

與我國其他區(qū)域相比，大灣區(qū)的優(yōu)勢不僅僅在于其經(jīng)濟(jì)體量大、發(fā)展程度高，其核心優(yōu)勢還體現(xiàn)在“一國兩制”下的多元化制度。組織制度主義理論認(rèn)為，在呈現(xiàn)多元而矛盾特點的制度領(lǐng)域內(nèi)，往往更能夠產(chǎn)生變革的內(nèi)生動力。制度內(nèi)部變革和抵制變革的根源很可能就存在于它們的矛盾之間[12]，創(chuàng)新的思想往往產(chǎn)生于制度領(lǐng)域的邊緣地帶，因為只有在那里，制度的影響才不那么根深蒂固。[13]事實正是如此，“一國兩制”的制度差異孕育了創(chuàng)新，使得大灣區(qū)成為中國改革試驗的先驅(qū)。作為大灣區(qū)的前身，珠江三角洲地區(qū)在20世紀(jì)80年代初率先突破了傳統(tǒng)體制的束縛，通過深化改革形成適應(yīng)性的制度創(chuàng)新是廣東率先打破傳統(tǒng)僵化發(fā)展方式的關(guān)鍵，也是廣東成為全國試驗窗口的原因所在。在未來的全面深化改革中，香港和澳門仍然能夠為中國提供應(yīng)對內(nèi)外挑戰(zhàn)和壓力的創(chuàng)新方案。新時代，為了進(jìn)一步實現(xiàn)有效的制度供給，通常需要社會大多數(shù)成員的共同努力和合作才能實現(xiàn)。如果社會和民間凝聚力較強(qiáng)，資源高效、合理使用的均衡條件將會大大放松，社會大多數(shù)成員更有可能通過合作實現(xiàn)新的有效制度供給。[14]在這方面，香港和澳門具有強(qiáng)大的社團(tuán)組織等非官方機(jī)構(gòu)，這為凝聚社會力量提供了條件。強(qiáng)大的市民社會和社會力量也有助于約束政府過度干預(yù)，有助于約束特殊利益集團(tuán)對市場的壟斷，促進(jìn)要素的自由流動和跨部門再配置。

由此可見，如果從制度改革視角重新審視大灣區(qū)對國家整體發(fā)展的作用，“一國兩制”條件的制度差異就會成為大灣區(qū)的獨特優(yōu)勢，基于兩種制度的區(qū)域協(xié)作就為大灣區(qū)各個城市之間的深度合作提供了參考。新時代，隨著大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定高度，大灣區(qū)的融合發(fā)展開始面臨一體化要求與跨區(qū)域治理之間的矛盾。一方面，一個國家、兩種制度、三個獨立關(guān)稅區(qū)是大灣區(qū)發(fā)展的基本限定條件。另一方面，大灣區(qū)各個城市在人員出入境、貨物清關(guān)、資格認(rèn)證、行政審批、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等方面的差異又樹立起了一個個制度壁壘，與區(qū)域一體化強(qiáng)調(diào)的制度統(tǒng)一和要素自由流動形成矛盾。當(dāng)前粵港澳三地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平與市場承載能力存在較大差異，如果打破上述制度壁壘，勢必給港澳地區(qū)帶來較大沖擊，上述矛盾極易激化為社會矛盾，這是港澳民間對大灣區(qū)的主要疑慮，矛盾解決不當(dāng)則可能影響港澳人士的歸屬感和獲得感。為此，盡管中央和大灣區(qū)做出了許多富有成效的探索，但是粵港澳三地協(xié)同發(fā)展中的“大門敞開，小門待開”問題、“經(jīng)濟(jì)熱、社會冷”問題、“官方熱、民間冷”問題等始終沒有得到有效解決。差異化的行政體制、司法體系、政府市場關(guān)系、民主價值觀念等制約三地的深度協(xié)同，尤其是港澳地區(qū)深入人心的“小政府理念”導(dǎo)致行政協(xié)議、高層會晤、聯(lián)席會議等傳統(tǒng)協(xié)調(diào)機(jī)制難以取得預(yù)期成效，職能部門之間的銜接極為困難。

大灣區(qū)深度融合發(fā)展的關(guān)鍵在于拓展制度協(xié)作空間。隨著大灣區(qū)尤其是核心城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的趨同，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的協(xié)作空間逐漸壓縮。當(dāng)前港澳地區(qū)擁有較為完善的市場制度和司法制度，在金融、財務(wù)、建筑、法律、管理、教育等專業(yè)領(lǐng)域具備優(yōu)勢，灣區(qū)腹地則面臨深層次的體制機(jī)制問題。[15]因此，本文建議將港澳所長同國家所需結(jié)合起來，發(fā)揮港澳地區(qū)在法律制度、私有財產(chǎn)保護(hù)以及公民基本權(quán)利和自由保障等方面的豐富經(jīng)驗，通過制度協(xié)作助推大灣區(qū)治理體系改革，打造良序善治社會的基礎(chǔ)，增進(jìn)粵港澳民眾對大灣區(qū)的理解和身份認(rèn)同。

與此同時，對于中國整體而言，經(jīng)濟(jì)和社會的持續(xù)發(fā)展也正面臨一些長期積累的結(jié)構(gòu)性矛盾及體制機(jī)制性問題，區(qū)域分化趨勢不斷加強(qiáng)，但是可持續(xù)的發(fā)展必須要以區(qū)域協(xié)同和融合發(fā)展為基礎(chǔ)，這就需要突破體制機(jī)制差異，突破行政區(qū)劃束縛，以制度創(chuàng)新著力提升國家軟實力。“一國兩制”下的大灣區(qū)恰好可以承擔(dān)該使命，只要善用大灣區(qū)這一國家策略，善用“一國兩制”的制度優(yōu)勢，繼續(xù)發(fā)揮大灣區(qū)的先行先試作用，必能推進(jìn)全國整體的結(jié)構(gòu)性改革，促使制度供給體系更加契合經(jīng)濟(jì)需求結(jié)構(gòu)的變化，實現(xiàn)區(qū)域之間的協(xié)同發(fā)展，同時也為全國其他地區(qū)應(yīng)對新時代的挑戰(zhàn)提供經(jīng)驗借鑒。

四、治理驅(qū)動：以共治示范區(qū)漸進(jìn)推動大灣區(qū)融合發(fā)展

大灣區(qū)融合發(fā)展的阻礙因素既有地理隔閡也有行政體制、司法法律上的隔閡，既有有形的邊界也包括無形的文化、價值觀、思維方式上的邊界。這就需要從法律、政府、市場、社會多個方面探索綜合治理機(jī)制，但是考慮現(xiàn)實風(fēng)險因素，本文建議采用治理試驗方法漸進(jìn)推動大灣區(qū)的融合發(fā)展，具體的試驗方法如下：

第一，加強(qiáng)頂層協(xié)調(diào)機(jī)制設(shè)計，奠定跨區(qū)域治理的法律基礎(chǔ)。一是在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的基礎(chǔ)上加快形成常態(tài)化的決策機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)。二是成立大灣區(qū)決策咨詢委員會，委員主要由粵港澳三地來自企業(yè)、高校、商會及其他非政府組織的相關(guān)人士組成，形成常態(tài)化的提案吸納和反饋機(jī)制，推進(jìn)決策共商。三是制定大灣區(qū)跨區(qū)域治理法，規(guī)范重大決策程序和管理監(jiān)督機(jī)制，著重對各級管理部門的職能權(quán)限以及監(jiān)督反饋環(huán)節(jié)進(jìn)行法律界定，促進(jìn)依法治理。四是統(tǒng)籌設(shè)立國家層面的大灣區(qū)發(fā)展基金，解決合作中的財政分擔(dān)難題。五是制訂大灣區(qū)融合發(fā)展的評價機(jī)制與考核方案，激發(fā)地方治理動力。

第二，推動跨區(qū)域治理試驗，設(shè)立綜合性共治示范區(qū)。首先，可在大灣區(qū)腹地選取一批合作基礎(chǔ)較好的小塊區(qū)域設(shè)立共治示范區(qū)，依法選舉產(chǎn)生由粵港或粵澳兩地專業(yè)人士共同組成的管理委員會，委員會享有高度自主、獨立的試驗權(quán)，依據(jù)共建、共享、共榮原則，在法律、稅收、金融、知識產(chǎn)權(quán)、社會管理等方面探索綜合治理模式，打造深具民意基礎(chǔ)的大灣區(qū)融合發(fā)展高地。其次，共治示范區(qū)可依法成立由粵港或粵澳官員組成的協(xié)調(diào)委員會和粵港或粵澳社會各界人士組成的監(jiān)督委員會，構(gòu)建公開、透明、常態(tài)化的協(xié)調(diào)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、利益補(bǔ)償機(jī)制、信息共享機(jī)制和容錯機(jī)制。

第三，大灣區(qū)腹地九個城市可根據(jù)各地的優(yōu)勢，側(cè)重從某一領(lǐng)域設(shè)立專項共治示范區(qū)。一是創(chuàng)新金融合作機(jī)制，探索跨境保護(hù)和綜合監(jiān)管機(jī)制，注重將內(nèi)地的科技優(yōu)勢和港澳的金融優(yōu)勢結(jié)合，完善金融創(chuàng)新環(huán)境，創(chuàng)建多層次的金融市場。二是探索工程管理合作機(jī)制，在前海基礎(chǔ)上擴(kuò)大香港工程建設(shè)試點范圍，在項目決策、戰(zhàn)略導(dǎo)向、組織架構(gòu)、管理流程等全過程管理方面提升國際化水準(zhǔn)。三是推進(jìn)專業(yè)服務(wù)融合，盡快落實職業(yè)和從業(yè)資格互認(rèn)，批準(zhǔn)港澳會計師、工程師、醫(yī)師在共治示范區(qū)免試執(zhí)業(yè)。四是創(chuàng)新社會管理體制，在共治示范區(qū)率先探索發(fā)揮社會組織、行業(yè)協(xié)會等非政府組織在行業(yè)規(guī)制、社會治理和公共服務(wù)中的作用，加強(qiáng)專業(yè)社工培訓(xùn)，推進(jìn)社工職業(yè)資格互認(rèn)，允許符合資格的港澳地區(qū)社工在示范區(qū)有限度地為指定機(jī)構(gòu)服務(wù)。五是加強(qiáng)司法法律合作，推動大灣區(qū)司法改革。例如可以將前海和橫琴作為試點，允許港澳律師有限度地免試執(zhí)業(yè)，在特定商事范疇內(nèi)從事與內(nèi)地律師同樣的業(yè)務(wù)。還可以創(chuàng)新仲裁和調(diào)解機(jī)制，引進(jìn)新仲裁模式，完善司法互助以及執(zhí)行對方的仲裁，建設(shè)國際仲裁中心，提升仲裁品質(zhì)。

第四，在港澳地區(qū)設(shè)立更多的“飛地式”創(chuàng)新示范區(qū)。例如，可在落馬洲河套深港科技創(chuàng)新園的基礎(chǔ)上擴(kuò)大試點，合作建設(shè)大數(shù)據(jù)中心、國際化創(chuàng)新平臺等，引進(jìn)更多國內(nèi)所長、港澳所需的高端人才和要素入駐。鼓勵內(nèi)地有條件的企業(yè)在創(chuàng)新示范區(qū)注冊設(shè)立分公司，主動參與創(chuàng)新示范區(qū)治理，推進(jìn)粵港澳三地的創(chuàng)新治理體系融合發(fā)展。

第五，為共治示范區(qū)、創(chuàng)新示范區(qū)提供充分的資金保障、制度保障和文化保障，充分吸引港澳企業(yè)、社會組織、居民到示范區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。一是設(shè)立大灣區(qū)青年發(fā)展基金，建立創(chuàng)業(yè)就業(yè)咨訊平臺，激勵粵港澳青年參與熱情。二是在身份證、就學(xué)、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、社保、醫(yī)療、住房、資金結(jié)算、科技項目申報等方面為示范區(qū)的港澳人士提供同等于廣東居民的認(rèn)定或互聯(lián)互通，解決港澳居民的后顧之憂，提升國家認(rèn)同。

第六，強(qiáng)調(diào)文化認(rèn)同，重視大灣區(qū)基于宗親底色的文化生態(tài)鏈建設(shè)。文化在區(qū)域協(xié)同發(fā)展中具有重要的支撐作用。長期以來，國內(nèi)外多種文化在大灣區(qū)兼收并蓄、融合發(fā)展，廣府文化則是其中最核心的文化構(gòu)成，潮客文化同樣源遠(yuǎn)流長，基于宗親的傳統(tǒng)禮俗在大灣區(qū)的許多地方代代傳承，流傳至今。當(dāng)前，基于相似文化、宗親形成的商會、社會團(tuán)體在凝聚大灣區(qū)社會共識，以及穩(wěn)定社會秩序方面仍然發(fā)揮著重要作用，同時也是傳承家國情懷的重要載體。據(jù)此，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出要“共同推動文化繁榮發(fā)展”。但是，在大灣區(qū)各種文化交流碰撞的過程中，地方傳統(tǒng)文化的傳承發(fā)展也在遭受挑戰(zhàn)，尤其是成長在新環(huán)境下的港澳青年一代的文化認(rèn)同、身份認(rèn)同遭遇了不同程度的弱化。因此，在探索正式制度政策協(xié)同的同時，建議充分認(rèn)識粵港澳地區(qū)文化譜系的重要價值，深入挖掘港澳的廣府文化、潮汕文化和客家文化底色，鼓勵引導(dǎo)民間設(shè)立宗親理事會，建立青年交流平臺，正確發(fā)揮傳統(tǒng)宗親文化在凝聚社會共識和經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展中的紐帶作用，增進(jìn)大灣區(qū)的文化認(rèn)同、身份認(rèn)同和國家認(rèn)同，推動形成文化—經(jīng)濟(jì)—社會—政治相互促進(jìn)的生態(tài)鏈。