黃濤濤

(廣東省司法廳，廣東 廣州 510414)

粵港澳大灣區(qū)(以下簡(jiǎn)稱大灣區(qū))是我國(guó)開放程度最高、經(jīng)濟(jì)活力最強(qiáng)的區(qū)域之一，是國(guó)家建設(shè)世界級(jí)城市群和參與全球競(jìng)爭(zhēng)的重要空間載體，在國(guó)家發(fā)展大局中具有重要戰(zhàn)略地位?；浉郯娜鼐哂小耙粐?guó)兩制三法域”的特點(diǎn)，但法治建設(shè)的核心要素是一致的，必須注重用法治化、市場(chǎng)化方式協(xié)調(diào)解決大灣區(qū)發(fā)展中的問(wèn)題。

一、良好的法治環(huán)境對(duì)大灣區(qū)建設(shè)和發(fā)展具有重要意義

將大灣區(qū)建設(shè)成為我國(guó)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的典范，成為國(guó)際一流灣區(qū)和世界級(jí)城市群，必須營(yíng)造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的法治化營(yíng)商環(huán)境。凝聚法治共識(shí)，推進(jìn)不同的法律制度之間的經(jīng)驗(yàn)共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，在大灣區(qū)內(nèi)形成良好法治環(huán)境，對(duì)于大灣區(qū)建設(shè)和發(fā)展具有重要意義。

(一)法治是實(shí)現(xiàn)大灣區(qū)戰(zhàn)略定位的內(nèi)在需要

大灣區(qū)的戰(zhàn)略定位包括：建設(shè)充滿活力的世界級(jí)的城市群、具有全球影響力的國(guó)際科技創(chuàng)新中心、“一帶一路”建設(shè)的支撐、內(nèi)地與港澳深度合作示范區(qū)、宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈。法治可以保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)公平性，使得區(qū)域規(guī)劃在法制框架下得到有效實(shí)施；法治可以最大限度地保護(hù)各類要素在資源配置中的權(quán)益，突破區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的惡性競(jìng)爭(zhēng)循環(huán)；法治能夠完善激勵(lì)創(chuàng)新的產(chǎn)權(quán)制度和促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化機(jī)制，為大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新提供內(nèi)生動(dòng)力源。[1]法治是大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)同發(fā)展的重要保障。

(二)法治是推進(jìn)大灣區(qū)重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)的必然要求

推進(jìn)大灣區(qū)重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)任務(wù)的落實(shí)，法治保障不可或缺。比如，建設(shè)國(guó)際科技創(chuàng)新中心，必須注重知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法和司法保護(hù)，優(yōu)化區(qū)域創(chuàng)新環(huán)境。構(gòu)建協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，必須以貨物、資本、人才、技術(shù)、信息等要素的自由流動(dòng)為基礎(chǔ)，需要為消除壁壘、促進(jìn)融通提供法律制度上的保障。同樣地，建設(shè)宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈，必須提升公共管理和服務(wù)的質(zhì)效。緊密合作共同參與“一帶一路”建設(shè)，離不開法律服務(wù)保駕護(hù)航，對(duì)外投資和商事爭(zhēng)端需要公正高效的糾紛解決機(jī)制?？梢哉f(shuō)，粵港澳三地之間先天的法律障礙是協(xié)同與合作的重大壁壘，是發(fā)展與治理必須解決的先決條件，而這種法律障礙不可能通過(guò)經(jīng)濟(jì)和行政主體協(xié)商的方式來(lái)解決，只能依靠法律手段解決。[2]

(三)法治是凝聚大灣區(qū)社會(huì)共識(shí)的最大公約數(shù)

盡管粵港澳三地法律制度不同，但良法善治的核心要素是相同的，公平正義的價(jià)值理念是一致的。尊崇法治、維護(hù)法治能夠得到大灣區(qū)社會(huì)各界的高度認(rèn)同，以法治思維和法治方式推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)，有利于消彌矛盾分歧，促進(jìn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。法治是粵港澳三地共同的“通行證”，是彼此溝通協(xié)作的橋梁和紐帶。

(四)法治是世界級(jí)灣區(qū)建設(shè)的重要經(jīng)驗(yàn)

從國(guó)外情況看，紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)、東京灣區(qū)等國(guó)際一流灣區(qū)，盡管發(fā)展路徑各不相同，但都高度重視發(fā)揮法治在灣區(qū)建設(shè)中的作用，致力于打造法治化發(fā)展環(huán)境。特別是注重統(tǒng)籌規(guī)劃，運(yùn)用法治引領(lǐng)灣區(qū)建設(shè)；注重精細(xì)規(guī)劃，保障灣區(qū)建設(shè)各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)有法可依；注重協(xié)同聯(lián)動(dòng)，促進(jìn)灣區(qū)建設(shè)法治服務(wù)保障落實(shí)落地；注重制度支撐，建設(shè)灣區(qū)法治化營(yíng)商環(huán)境。例如，日本政府為了推進(jìn)東京灣區(qū)建設(shè)，從20世紀(jì)60年代開始到21世紀(jì)初，先后制定了五次國(guó)土開發(fā)政策，分別為：1950年制定的《國(guó)土綜合開發(fā)法》、1956年制定的《首都圈整備法》、1968年制定的《中部圈整備法》、1977年制定的《第三次全國(guó)綜合開發(fā)計(jì)劃》、2000年制定的《國(guó)土審議會(huì)令》。[3]通過(guò)法治方式完善制度與機(jī)制，是世界級(jí)灣區(qū)有效推進(jìn)各項(xiàng)事務(wù)的重要經(jīng)驗(yàn)。

二、大灣區(qū)法治建設(shè)基本現(xiàn)狀分析

(一)粵港澳三地合作的制度保障情況

1．有關(guān)協(xié)議是粵港澳三地合作的重要依據(jù)。雙邊協(xié)議是粵港澳三地法治建設(shè)領(lǐng)域合作的主要模式。雙邊協(xié)議可以指導(dǎo)協(xié)議方各自域內(nèi)的立法，并對(duì)內(nèi)地和特別行政區(qū)公權(quán)力機(jī)關(guān)的合作及行使權(quán)力提供指引。[4]根據(jù)協(xié)議主體不同，分為四種：一是內(nèi)地與港澳地區(qū)簽訂的協(xié)議。二是廣東省與港澳地區(qū)簽訂的雙邊協(xié)議。三是廣東省政府直屬部門與港澳有關(guān)管理部門簽訂的雙邊協(xié)議。四是廣東省轄下的地方行政區(qū)域與港澳地區(qū)簽訂的雙邊協(xié)議。

2．有關(guān)司法解釋有力推動(dòng)粵港澳三地合作。這方面的司法解釋主要集中在司法互助領(lǐng)域。經(jīng)協(xié)商一致，最高人民法院以司法解釋形式公布了內(nèi)地與香港司法合作的一系列文件，包括《關(guān)于內(nèi)地與香港特別行政區(qū)法院相互委托送達(dá)民商事司法文書的安排》(法釋〔1999〕9號(hào))、《關(guān)于內(nèi)地與香港特別行政區(qū)相互執(zhí)行仲裁裁決的安排》(法釋〔2000〕3號(hào))、《關(guān)于內(nèi)地與香港特別行政區(qū)法院相互認(rèn)可和執(zhí)行當(dāng)事人協(xié)議管轄的民商事案件判決的安排》(法釋〔2008〕9號(hào))、《關(guān)于內(nèi)地與香港特別行政區(qū)法院就民商事案件相互委托提取證據(jù)的安排》(法釋〔2017〕4號(hào))等；還公布了內(nèi)地與澳門司法合作的一系列文件，包括《關(guān)于內(nèi)地與澳門特別行政區(qū)法院就民商事案件相互委托送達(dá)司法文書和調(diào)取證據(jù)的安排》(法釋〔2001〕26號(hào))、《關(guān)于內(nèi)地與澳門特別行政區(qū)相互認(rèn)可和執(zhí)行民商事判決的安排》(法釋〔2006〕2號(hào))、《關(guān)于內(nèi)地與澳門特別行政區(qū)相互認(rèn)可和執(zhí)行仲裁裁決的安排》(法釋〔2007〕17號(hào))等。

3．有關(guān)立法為粵港澳三地合作奠定了制度基礎(chǔ)。如海關(guān)總署頒布了《關(guān)于執(zhí)行CEPA下〈關(guān)于貨物貿(mào)易的原產(chǎn)地規(guī)則〉的規(guī)定》《關(guān)于來(lái)往香港、澳門小型船舶及所載貨物、物品管理辦法》，中國(guó)人民銀行頒布了《內(nèi)地與香港債券市場(chǎng)互聯(lián)互通合作管理暫行辦法》，中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)頒布了《內(nèi)地與香港股票市場(chǎng)交易互聯(lián)互通機(jī)制若干規(guī)定》，司法部頒布了《香港、澳門特別行政區(qū)律師事務(wù)所駐內(nèi)地代表機(jī)構(gòu)管理辦法》(2015年修正)等。

此外，廣東采取單邊立法模式促進(jìn)與港澳地區(qū)的合作。例如，《中國(guó)(廣東)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》《廣州市南沙新區(qū)條例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)前海深港服務(wù)業(yè)合作區(qū)條例》《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)橫琴新區(qū)條例》以地方性法規(guī)或經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的方式，在司法、仲裁、調(diào)解、法律服務(wù)等相關(guān)領(lǐng)域(行業(yè))，創(chuàng)新性規(guī)定了與港澳地區(qū)合作的內(nèi)容。

(二)司法互助領(lǐng)域合作有效開展

1．法院方面。廣東省高級(jí)人民法院與港澳法院在民商事司法文書送達(dá)和調(diào)取證據(jù)、法院裁判、仲裁裁決的認(rèn)可和執(zhí)行等方面進(jìn)行合作，其中2015—2017年間，共委托港澳地區(qū)法院送達(dá)文書2598件，委托港澳地區(qū)法院調(diào)查取證77件，協(xié)助港澳地區(qū)法院送達(dá)司法文書523件，協(xié)助港澳地區(qū)法院調(diào)查取證91件；廣東省高級(jí)人民法院共受理申請(qǐng)認(rèn)可與執(zhí)行民商事判決及仲裁裁決案件38件。在罪贓移交和罪犯接返等刑事司法互助方面，廣東省高級(jí)人民法院與港澳法院采取“一事一協(xié)調(diào)”方式進(jìn)行合作。近年來(lái)，隨著廣東自貿(mào)區(qū)的發(fā)展，南沙、前海、橫琴三片區(qū)法院積極推動(dòng)港澳籍居民擔(dān)任人民陪審員并參與涉港澳民商事案件的審理。2014年11月，廣州市南沙區(qū)法院選任了5名港澳籍人士擔(dān)任人民陪審員，在涉港澳案件的審理中，有效發(fā)揮熟悉港澳法律的優(yōu)勢(shì)。此外，珠海橫琴新區(qū)法院于2015年10月，深圳前海合作區(qū)人民法院于2016年7月，各自選任了首批港澳籍陪審員。2018年，廣東省司法廳聯(lián)合廣東省高級(jí)人民法院、廣東省公安廳印發(fā)《廣東省2018年人民陪審員選任工作方案》，明確規(guī)定“在中國(guó)(廣東)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)常住的年滿二十八周歲港澳同胞，按照規(guī)定隨機(jī)抽選產(chǎn)生港澳籍人民陪審員候選人”。

2．刑事警務(wù)執(zhí)法方面。一是合作渠道更加暢通。從香港回歸之前以國(guó)際刑警廣東聯(lián)絡(luò)處的名義進(jìn)行合作，到香港回歸后通過(guò)廣東省公安廳外事辦公室、港澳警務(wù)聯(lián)絡(luò)科兩個(gè)渠道進(jìn)行，再到2016年5月廣東省公安廳國(guó)際合作與港澳聯(lián)絡(luò)辦公室成立，協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)效率和聯(lián)動(dòng)反應(yīng)能力得到了極大地提高。二是合作模式更加完善。近年來(lái)先后創(chuàng)建并完善了定期會(huì)晤、合作辦案、聯(lián)合行動(dòng)等一系列行之有效的合作模式，其中相互移交通緝嫌疑人和贓款贓物是粵港警務(wù)合作最具實(shí)質(zhì)意義的內(nèi)容之一。三是加強(qiáng)聯(lián)絡(luò)聯(lián)合滅罪?；浉郯娜鼐铰?lián)手偵破一起又一起嚴(yán)重刑事案件，合作開展反恐演習(xí)，近年來(lái)聯(lián)合反黑，聯(lián)手打擊跨境毒品犯罪和電信詐騙犯罪，開展“雷霆一七”聯(lián)合反罪惡行動(dòng)。四是互相學(xué)習(xí)共謀發(fā)展?；浉郯娜鼐脚e辦“香港警務(wù)人員培訓(xùn)班”、開展“雙向觀摩學(xué)習(xí)”活動(dòng)，互派學(xué)員參觀考察、派員赴港跟班培訓(xùn)、互派警務(wù)專家授課等，多種形式開展培訓(xùn)合作。

(三)行政執(zhí)法領(lǐng)域合作務(wù)實(shí)開展

自《粵港合作框架協(xié)議》《粵澳合作框架協(xié)議》簽署以來(lái)，廣東每年都制發(fā)有關(guān)實(shí)施兩個(gè)協(xié)議的年度重點(diǎn)工作的通知，各行業(yè)主管部門積極開展執(zhí)法領(lǐng)域的服務(wù)管理，推動(dòng)與港澳之間的交流與合作。一是粵港澳三地檢驗(yàn)檢疫部門在衛(wèi)生檢疫、動(dòng)植物檢疫和食品安全控制方面逐步建立并持續(xù)完善高層互訪、信息互通、技術(shù)交流、傳染病個(gè)案和突發(fā)事件聯(lián)動(dòng)處置等一系列溝通協(xié)作機(jī)制，極大地提升了大灣區(qū)食品農(nóng)產(chǎn)品安全、疫情疫病防控水平和突發(fā)事件應(yīng)急處置能力。二是粵港澳三地開展相關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)層面的合作，由廣東省知識(shí)產(chǎn)權(quán)局、深圳市政府、深圳市知識(shí)產(chǎn)權(quán)局、廣東省戰(zhàn)略知識(shí)產(chǎn)權(quán)研究院等機(jī)構(gòu)和企業(yè)聯(lián)合發(fā)起粵港澳大灣區(qū)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)服務(wù)平臺(tái)，啟用位于深圳的粵港澳版權(quán)登記大廳，共同保護(hù)粵港澳三地的創(chuàng)新成果。三是在環(huán)保領(lǐng)域，為加強(qiáng)粵港澳三地跨界環(huán)境保護(hù)上的合作，廣東省政府和香港特區(qū)政府于2000年共同設(shè)立粵港持續(xù)發(fā)展與環(huán)保合作小組，就空氣質(zhì)量管理、林業(yè)資源護(hù)理、海洋資源護(hù)理、水質(zhì)保護(hù)、區(qū)域環(huán)境管理和推進(jìn)兩地企業(yè)開展節(jié)能、清潔生產(chǎn)等方面進(jìn)行合作；原廣東省環(huán)保廳與澳門環(huán)境保護(hù)局簽署《2017—2020年粵澳環(huán)保合作協(xié)議》，進(jìn)一步加強(qiáng)雙方在環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、環(huán)境監(jiān)測(cè)、固體廢物處理、環(huán)保產(chǎn)業(yè)合作等方面的交流和合作。四是粵港澳三地衛(wèi)生部門就衛(wèi)生與健康領(lǐng)域共同簽署了合作框架協(xié)議，并在生活飲用水監(jiān)管、醫(yī)療事故鑒定等26個(gè)項(xiàng)目上開展合作。

(四)法律服務(wù)領(lǐng)域合作成果豐富

1．律師業(yè)合作。廣東積極推動(dòng)粵港澳三地律師事務(wù)所實(shí)行合伙聯(lián)營(yíng)和協(xié)議聯(lián)營(yíng)，在全省范圍內(nèi)復(fù)制推廣合伙聯(lián)營(yíng)律師事務(wù)所；推動(dòng)港澳律師事務(wù)所在廣東設(shè)立代表處，開展內(nèi)地律師事務(wù)所與香港、澳門律師事務(wù)所駐粵代表處互派法律顧問(wèn)工作；推動(dòng)取得內(nèi)地法律職業(yè)資格的港澳居民在內(nèi)地從事法律職業(yè)等工作。

2．公證合作?；浉郯娜卣J(rèn)真執(zhí)行中國(guó)委托公證人制度，通過(guò)加強(qiáng)公證合作，確保公證文書在對(duì)方法域的順利使用。2011年廣東公證協(xié)會(huì)與中國(guó)委托公證人協(xié)會(huì)有限公司在香港簽署了《粵港兩地公證行業(yè)合作協(xié)議》，在全國(guó)公證行業(yè)是首創(chuàng)，并在2014年雙方進(jìn)行了續(xù)簽，開展公證文書核查、交流互訪、培訓(xùn)互助、理論研討等方面的合作。

3．仲裁合作。一是廣州仲裁委員會(huì)在南沙設(shè)立南沙國(guó)際仲裁中心，該中心是由廣州仲裁委員會(huì)、香港、澳門仲裁界及法律專家在廣州市政府和南沙區(qū)政府的支持下共同組建設(shè)立的國(guó)際商事仲裁平臺(tái)，建立國(guó)際化的專業(yè)仲裁員名冊(cè)，設(shè)置廣州國(guó)際仲裁模式、香港國(guó)際仲裁模式及澳門國(guó)際仲裁模式三種庭審模式供當(dāng)事人選擇，積極滿足境內(nèi)外當(dāng)事人對(duì)仲裁服務(wù)的需求。[5]此外，廣州仲裁委員會(huì)與廣州港務(wù)局等單位聯(lián)合港澳仲裁界組建廣州國(guó)際航運(yùn)仲裁院，通過(guò)粵港澳三地合作的方式填補(bǔ)廣東航運(yùn)仲裁的空白。2018年9月，廣州仲裁委員會(huì)牽頭成立了以大灣區(qū)11座城市的仲裁機(jī)構(gòu)為核心的粵港澳大灣區(qū)仲裁聯(lián)盟。二是深圳國(guó)際仲裁院允許香港人士多角色參與仲裁業(yè)的發(fā)展，根據(jù)深圳國(guó)際仲裁院仲裁規(guī)則，當(dāng)事人可以約定在仲裁時(shí)適用香港法、在香港開庭，還可以約定或指定香港籍的仲裁員等，同時(shí)，允許香港地區(qū)專業(yè)人士以理事、仲裁員、調(diào)解員、專家證人、代理人等多種角色，通過(guò)仲裁院的平臺(tái)參與自貿(mào)區(qū)及內(nèi)地的商事法律服務(wù)。[5]目前，共有146名仲裁員來(lái)自香港，其中88名是香港籍。三是珠海仲裁委員會(huì)2014年在橫琴設(shè)立珠海國(guó)際仲裁院，積極擴(kuò)大與香港、澳門及國(guó)內(nèi)外仲裁機(jī)構(gòu)的合作，打造國(guó)際化、專業(yè)化的仲裁員隊(duì)伍；2017年3月，珠海仲裁委員會(huì)制定了國(guó)內(nèi)第一部臨時(shí)仲裁規(guī)則，即《橫琴自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨時(shí)仲裁規(guī)則》，為自貿(mào)區(qū)乃至全國(guó)仲裁法律服務(wù)業(yè)發(fā)展探索新的途徑，提高了商事糾紛仲裁國(guó)際化程度。

4．調(diào)解合作。主要包括粵港澳三地調(diào)解組織合作以及聘請(qǐng)港澳籍人士擔(dān)任調(diào)解員。一是粵港澳三地調(diào)解組織進(jìn)行合作。2013年12月，深圳國(guó)際仲裁院聯(lián)合粵港澳地區(qū)12家主要的商事調(diào)解機(jī)構(gòu)共同創(chuàng)立粵港澳商事調(diào)解聯(lián)盟，2018年該聯(lián)盟成員已發(fā)展至15家并更名為粵港澳商事仲裁調(diào)解聯(lián)盟。2015年4月，珠港澳三地主流調(diào)解仲裁機(jī)構(gòu)共同發(fā)起成立了“珠港澳商事爭(zhēng)議聯(lián)合調(diào)解中心”。二是聘請(qǐng)港澳籍法律人士擔(dān)任調(diào)解員協(xié)助處理案件。2014年深圳前海合作區(qū)人民法院(時(shí)稱前海法庭)設(shè)立了深港商事調(diào)解中心，聘請(qǐng)港籍調(diào)解員主持調(diào)解案件；2016年9月南沙自貿(mào)區(qū)法院成立南沙自貿(mào)區(qū)商事調(diào)解中心，吸納港澳組織和個(gè)人擔(dān)任特邀調(diào)解組織、特邀調(diào)解員，來(lái)自香港和澳門的特邀調(diào)解員共有7名；2017年8月珠海橫琴新區(qū)人民法院聘請(qǐng)了7名港澳籍調(diào)解員；2018年1月17日，深圳前海合作區(qū)人民法院“一帶一路”國(guó)際商事訴調(diào)對(duì)接中心揭牌，特邀調(diào)解員中包括港澳人士。

三、粵港澳三地法治建設(shè)存在的不足與困難

(一)粵港澳三地法律制度差異明顯

一是粵港澳三地分屬不同法系，在法律適用、國(guó)際條約適用等方面均存在沖突。根據(jù)《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》《中華人民共和國(guó)澳門特別行政區(qū)基本法》，國(guó)家制定的法律只有在兩個(gè)基本法附件三中的才能適用于香港、澳門，而列入附件三中的法律主要是《中華人民共和國(guó)國(guó)籍法》等涉及國(guó)家主權(quán)事務(wù)的法律。國(guó)家出臺(tái)的法律在港澳地區(qū)基本不適用。二是中國(guó)內(nèi)地、香港和澳門各為不同關(guān)稅區(qū)，而且均為WTO成員，在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域沒(méi)有統(tǒng)一適用的法律。三是由于法律體系和行政體系不同，粵港澳三地在人才引進(jìn)、就業(yè)、就學(xué)、醫(yī)療、養(yǎng)老、資格資質(zhì)認(rèn)證等方面的政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)上也存在著較大差異，在建設(shè)工程設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收等方面也存在較大的標(biāo)準(zhǔn)差異(廣東省使用的是國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，港澳執(zhí)行的是與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)不同的英聯(lián)邦、歐盟等西方標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系)，在一定程度上制約了粵港澳三地合作的廣度和深度。四是由于沒(méi)有共同的最高司法機(jī)關(guān)，粵港澳區(qū)際之間的法律沖突也難以通過(guò)司法途徑進(jìn)行協(xié)調(diào)。五是粵港澳區(qū)際合作缺乏相關(guān)立法，目前的制度條件仍然停留在以政府文件、區(qū)際協(xié)議為主的階段，缺乏穩(wěn)固的法律制度基礎(chǔ)。

(二)促進(jìn)資源要素自由流通的制度保障不到位

粵港澳三地制度差異客觀上給大灣區(qū)內(nèi)資源要素流通帶來(lái)了障礙。比如，粵港澳三地社會(huì)保障制度的差異、通關(guān)便利程度不高等，給人才自由流動(dòng)帶來(lái)一定阻力；粵港澳三地資本管制程度、貨幣兌換政策、證券交易規(guī)則等差異，給資金流通帶來(lái)了不便；廣東在稅種和稅率上都高于港澳地區(qū)；粵港澳三地在專業(yè)服務(wù)資格確認(rèn)、經(jīng)營(yíng)牌照等方面存在制度門檻，資格互認(rèn)和轉(zhuǎn)化機(jī)制仍不完善，對(duì)粵港澳三地資源要素自由流通形成了障礙。

(三)相關(guān)協(xié)作機(jī)制有待建立健全

一是粵港澳三地尚未建立立法方面的協(xié)作機(jī)制，對(duì)有關(guān)立法事務(wù)的合作關(guān)系缺乏明確制度安排，有關(guān)粵港澳立法合作與規(guī)則對(duì)接仍處于探索階段。二是粵港澳開展區(qū)際執(zhí)法協(xié)助工作的機(jī)制尚不健全，難以形成工作的有效合力；粵港澳三地行政監(jiān)管協(xié)作機(jī)制建設(shè)進(jìn)展也比較緩慢，仍有一些重要領(lǐng)域尚未建立行政監(jiān)管協(xié)作機(jī)制。三是司法互助目前雖有一些制度安排，但司法合作交流平臺(tái)和渠道不夠通暢，缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)路徑，實(shí)踐操作中也存在周期長(zhǎng)、程序繁雜等問(wèn)題，造成安排的執(zhí)行效果不佳。例如，區(qū)際民商事司法文書送達(dá)問(wèn)題尚未完全解決，無(wú)效地址重復(fù)委托送達(dá)的現(xiàn)象較為突出；送達(dá)成功率偏低，近年來(lái)，廣東法院請(qǐng)求香港法院協(xié)助送達(dá)文書的成功率約為25%，請(qǐng)求澳門法院協(xié)助送達(dá)文書的成功率約為60%。四是法律服務(wù)方面，粵港澳三地以律師行業(yè)協(xié)會(huì)為主的法律服務(wù)行業(yè)合作平臺(tái)尚未有效建立，在開展人員培訓(xùn)、行業(yè)自律等工作以及共同制定區(qū)域行業(yè)規(guī)則上進(jìn)展緩慢；在部分法律服務(wù)行業(yè)，內(nèi)地尚未成立有關(guān)協(xié)會(huì)，以至于在行業(yè)上對(duì)粵港澳三地合作發(fā)展方向、合作內(nèi)容等缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和部署，如在仲裁、調(diào)解等領(lǐng)域多為粵港澳三地法律服務(wù)機(jī)構(gòu)間的交流合作。此外，粵港澳法律服務(wù)業(yè)服務(wù)中國(guó)內(nèi)地企業(yè)“走出去”業(yè)務(wù)推介和對(duì)接平臺(tái)不多，導(dǎo)致涉外法律服務(wù)供需信息不對(duì)稱，律師等法律服務(wù)提供者無(wú)法深入了解內(nèi)地企業(yè)“走出去”服務(wù)需求，不能及時(shí)為企業(yè)提供貼合需求的專業(yè)服務(wù)。

(四)廣東立法執(zhí)法水平還有待提升

從立法角度上看，廣東立法選題的針對(duì)性和前瞻性不夠，不能很好地滿足大灣區(qū)建設(shè)發(fā)展的需要；既有法規(guī)規(guī)章內(nèi)容不夠精細(xì)，涉及工商、貿(mào)易、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)政策等方面的立法，在制度設(shè)計(jì)上主動(dòng)對(duì)接大灣區(qū)一體化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的程度不夠深入；立法機(jī)制不夠完善，大灣區(qū)范圍內(nèi)設(shè)區(qū)的市立法特色不夠鮮明，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法優(yōu)勢(shì)未能充分發(fā)揮，調(diào)研論證不夠深入，立法公眾參與度較低，地方利益、部門利益的影響依然存在。

從執(zhí)法角度來(lái)看，廣東由于一些行政審批事項(xiàng)存在審批環(huán)節(jié)多、程序繁、時(shí)間長(zhǎng)、費(fèi)用高等問(wèn)題，導(dǎo)致辦事效率不高，不利于投資便利化，影響了粵港澳三地相關(guān)領(lǐng)域合作的積極性。同時(shí)廣東省還存在行政審批涉及部門多，項(xiàng)目審批權(quán)限集中在國(guó)家部委等問(wèn)題。大灣區(qū)內(nèi)地九市之間存在制度和政策差異，由于長(zhǎng)期以來(lái)的區(qū)際競(jìng)爭(zhēng)慣性，各地在經(jīng)貿(mào)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市管理等方面存在一定的制度壁壘。此外，大灣區(qū)內(nèi)地九市分別設(shè)立了大大小小、各式各樣的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、合作區(qū)、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)等，而且多數(shù)是通過(guò)立法來(lái)賦予優(yōu)惠或者采取促進(jìn)措施，形成了一些非普惠性法治壁壘。

四、推進(jìn)大灣區(qū)法治建設(shè)的對(duì)策建議

為了全面推進(jìn)大灣區(qū)法治建設(shè)，在重點(diǎn)上，應(yīng)在《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》《中華人民共和國(guó)澳門特別行政區(qū)基本法》的框架下設(shè)立專門的法律爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)，依據(jù)法定程序解決人流、物流、資金流、信息流在大灣區(qū)一體化市場(chǎng)上流通所面臨的障礙與爭(zhēng)端，為大灣區(qū)一體化市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)者提供高效的執(zhí)法和司法保障，降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。[6]在方向上，推動(dòng)大灣區(qū)城市群法治建設(shè)，增強(qiáng)同質(zhì)性，在大灣區(qū)內(nèi)形成較為一致的良好法治環(huán)境。同時(shí)，在全球化背景下，以大灣區(qū)法治建設(shè)為窗口，主動(dòng)與國(guó)際接軌，運(yùn)用國(guó)際化法治思維推動(dòng)國(guó)內(nèi)法治建設(shè)，推進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化。在步驟上，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，從企業(yè)對(duì)市場(chǎng)一體化迫切需要入手，從老百姓日常生活便利化迫切需要入手，著力解決影響貨物、服務(wù)、資金、人員、信息便捷流動(dòng)的問(wèn)題，著力解決知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、食品安全監(jiān)管等方面的短板，先易后難，積極穩(wěn)妥推進(jìn)大灣區(qū)法治建設(shè)。

(一)加強(qiáng)大灣區(qū)建設(shè)的制度供給

在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面合作存在現(xiàn)實(shí)制約的大灣區(qū)，制度創(chuàng)新應(yīng)成為灣區(qū)深層次整合的主要途徑。[7]應(yīng)著眼于打造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的法治化營(yíng)商環(huán)境，加強(qiáng)大灣區(qū)建設(shè)的法律制度供給。

一是加快修改、廢止與CEPA協(xié)議精神和大灣區(qū)建設(shè)有關(guān)政策不一致的法規(guī)規(guī)章，建立健全CEPA協(xié)議配套實(shí)施細(xì)則。二是抓好國(guó)際化、法治化、市場(chǎng)化營(yíng)商環(huán)境改革方面的配套立法，將廣東在自貿(mào)區(qū)建設(shè)、“一帶一路”建設(shè)、大灣區(qū)建設(shè)過(guò)程中形成的可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法及時(shí)上升為法規(guī)、規(guī)章，確保各項(xiàng)改革措施有法可依、有序推進(jìn)，推動(dòng)廣東法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)實(shí)現(xiàn)全覆蓋和均衡發(fā)展。三是進(jìn)一步發(fā)揮經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)作用，用足用好深圳、珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，為大灣區(qū)建設(shè)、改革、創(chuàng)新和發(fā)展提供有益經(jīng)驗(yàn)。四是加強(qiáng)生產(chǎn)要素流動(dòng)、市場(chǎng)監(jiān)管、保障和改善民生、創(chuàng)新社會(huì)管理、保護(hù)生態(tài)環(huán)境和推動(dòng)政府自身建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域的立法，為大灣區(qū)建設(shè)提供良好制度供給，實(shí)現(xiàn)良法善治。五是加大法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件審查力度，重點(diǎn)防止和及時(shí)糾正違法設(shè)定市場(chǎng)準(zhǔn)入、行業(yè)壟斷、地區(qū)封鎖以及增加企業(yè)法外義務(wù)、侵犯企業(yè)合法權(quán)益等行為，在與上位法可能沖突、抵觸的領(lǐng)域，及時(shí)通過(guò)法定程序向有權(quán)機(jī)關(guān)報(bào)告，掃清大灣區(qū)建設(shè)的法律障礙。六是完善立法公眾參與機(jī)制，建立對(duì)社會(huì)相對(duì)開放的立法項(xiàng)目庫(kù)，廣泛征集企業(yè)、社會(huì)公眾立法項(xiàng)目需求，加大法規(guī)規(guī)章公開征求意見(jiàn)和反饋力度，提高立法工作的科學(xué)性、民主性。七是進(jìn)一步梳理相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章及相關(guān)文件，對(duì)與CEPA協(xié)議等粵港澳區(qū)域合作協(xié)議不一致的內(nèi)容，授權(quán)在廣東調(diào)整實(shí)施或暫停實(shí)施有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章或者文件的規(guī)定。

(二)健全大灣區(qū)行政執(zhí)法合作機(jī)制

1．大力推進(jìn)政務(wù)服務(wù)和政府監(jiān)管模式創(chuàng)新。一是以電子政務(wù)建設(shè)為依托，堅(jiān)持線上服務(wù)和線下辦事緊密融合，推動(dòng)構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”體系，整合大灣區(qū)民生服務(wù)事項(xiàng)，加快建設(shè)港澳政務(wù)服務(wù)區(qū)域及24小時(shí)智慧政務(wù)大廳。二是加快推行“網(wǎng)上審批”“網(wǎng)上并聯(lián)審批”，大力推廣“互聯(lián)網(wǎng)+商事登記”服務(wù)模式，進(jìn)一步拓展電子營(yíng)業(yè)執(zhí)照在電子政務(wù)、電子商務(wù)等領(lǐng)域的應(yīng)用，探索試點(diǎn)港澳投資跨境商事登記全程電子化和跨境公證文書等信息化，著力降低制度性交易成本。三是通過(guò)信息化、大數(shù)據(jù)等手段，推動(dòng)“雙隨機(jī)一公開”，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。深入開展信用信息記錄、整合和公開，扎實(shí)推進(jìn)部門和地市信用信息交換共享、行政許可和行政處罰信息“雙公示”工作，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管全方位、全覆蓋，加強(qiáng)大灣區(qū)誠(chéng)信體系建設(shè)。

2．加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法合作。一是在治安、刑偵、邊防等領(lǐng)域加強(qiáng)情報(bào)信息交流，嚴(yán)厲打擊涉槍、電信網(wǎng)絡(luò)詐騙、販賣人口、賭博、走私、偷渡、販賣毒品等跨境犯罪，共同做好重大活動(dòng)期間和特殊時(shí)期安全保衛(wèi)工作。二是建立粵港澳三地金融信息交流和共享機(jī)制，建立健全跨境金融監(jiān)管的協(xié)作機(jī)制，健全資金融通保障與金融風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制。三是強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法，加強(qiáng)電子商務(wù)、進(jìn)出口等重點(diǎn)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法。

3．推動(dòng)區(qū)際行政執(zhí)法合作。一是從大灣區(qū)建設(shè)整體利益出發(fā)，以發(fā)展的眼光和站在全局的高度來(lái)理解開展區(qū)際行政執(zhí)法合作的必要性和重要性，增強(qiáng)各單位各部門開展與港澳相關(guān)部門區(qū)際行政執(zhí)法合作的意識(shí)、理念，在落實(shí)有關(guān)協(xié)議“規(guī)定動(dòng)作”基礎(chǔ)上，積極與港澳相關(guān)部門研究探索開展“自選動(dòng)作”。二是探索開展涉及港澳事項(xiàng)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)梳理工作，建立符合法律規(guī)定、與國(guó)際規(guī)則對(duì)接的行政執(zhí)法規(guī)范，增進(jìn)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)一致性，增強(qiáng)區(qū)際行政執(zhí)法合作的可能性。三是深化行政執(zhí)法體制改革，統(tǒng)籌配置行政執(zhí)法職能和執(zhí)法資源，整合精簡(jiǎn)執(zhí)法隊(duì)伍，解決多頭多層重復(fù)執(zhí)法問(wèn)題；減少執(zhí)法層級(jí)，推動(dòng)執(zhí)法力量下沉，為與港澳相關(guān)執(zhí)法部門便捷對(duì)接、高效合作創(chuàng)造有利條件。

4．構(gòu)建多部門參與大灣區(qū)行政執(zhí)法協(xié)作平臺(tái)。一是通過(guò)平臺(tái)審批進(jìn)行文書送達(dá)、調(diào)查取證、線索(案件)移送等行政執(zhí)法活動(dòng)、共享行政執(zhí)法監(jiān)管數(shù)據(jù)和開展執(zhí)法協(xié)助等。二是建立行政法律文書互認(rèn)機(jī)制，同時(shí)在內(nèi)地與港澳之間增強(qiáng)對(duì)違法成果的運(yùn)用，如在公司上市審批、特定領(lǐng)域市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面增加在粵港澳三地均無(wú)重大違法記錄的要求。

(三)加強(qiáng)大灣區(qū)司法協(xié)助

1．持續(xù)提升司法公信力。一是緊緊圍繞大灣區(qū)建設(shè)總體要求，不斷提升司法服務(wù)保障能力和水平，加快全面推動(dòng)大灣區(qū)內(nèi)地城市群訴訟服務(wù)升級(jí)。二是嚴(yán)格保護(hù)港澳投資主體在大灣區(qū)內(nèi)地投資的合法權(quán)益，依法支持大灣區(qū)實(shí)行高水平的貿(mào)易和投資自由化便利化政策。三是探索允許非涉外涉港澳案件當(dāng)事人協(xié)議選擇適用港澳法律處理大灣區(qū)內(nèi)民商事糾紛。四是建立健全國(guó)際商事專家委員會(huì)，完善專家意見(jiàn)采信機(jī)制及專家陪審制度。五是健全涉大灣區(qū)建設(shè)相關(guān)案件的專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)分析制度，定期發(fā)布大灣區(qū)審判情況通報(bào)，增強(qiáng)大灣區(qū)內(nèi)地裁判的域外影響力。

2．加強(qiáng)粵港澳司法交流合作。一是繼續(xù)加強(qiáng)內(nèi)地法院與港澳法院之間的溝通合作，定期開展參觀訪問(wèn)、專題研討和業(yè)務(wù)交流，主動(dòng)邀請(qǐng)港澳地區(qū)有關(guān)人大代表、政協(xié)委員、議會(huì)議員旁聽案件庭審，不斷提升內(nèi)地法院涉港澳審判的公信力和影響力。二是進(jìn)一步推進(jìn)廣州南沙法院、深圳前海法院、珠海橫琴法院等新型法院建設(shè)，探索示范性的自貿(mào)區(qū)審判機(jī)制，打造代表內(nèi)地法院未來(lái)發(fā)展方向的樣板法院。三是健全完善港澳人士擔(dān)任人民陪審員參審制度，聘請(qǐng)港澳籍調(diào)解員參與涉港澳案件的調(diào)解，促進(jìn)涉港澳糾紛平穩(wěn)順利解決。四是落實(shí)現(xiàn)有制度性安排，加強(qiáng)粵港澳民商事司法協(xié)助；繼續(xù)與港澳地區(qū)就刑事司法協(xié)助等問(wèn)題積極進(jìn)行磋商與研究，積極推動(dòng)國(guó)家層面出臺(tái)內(nèi)地與香港澳門刑事司法協(xié)助有關(guān)制度性安排。五是進(jìn)一步完善大灣區(qū)刑事警務(wù)合作機(jī)制，加強(qiáng)情報(bào)交流，聯(lián)手打擊跨境犯罪活動(dòng)。六是積極開展粵港澳三地刑罰執(zhí)行的交流合作，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，以暢通罪犯移管渠道、提高教育改造質(zhì)量為重點(diǎn)，加強(qiáng)粵港澳三地有關(guān)刑罰執(zhí)行司法協(xié)助的理論研究與實(shí)踐探索，推動(dòng)解決會(huì)見(jiàn)難、監(jiān)外執(zhí)行難、幫教難等問(wèn)題，完善港澳籍服刑人員管理。

3.建立粵港澳區(qū)際司法合作平臺(tái)。一是推動(dòng)粵港澳警察、司法、行政、海關(guān)邊防等機(jī)構(gòu)之間建立常態(tài)化的合作交流關(guān)系和溝通協(xié)商機(jī)制。二是建立大灣區(qū)司法合作聯(lián)席會(huì)議，作為粵港澳三地間的司法合作聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，聯(lián)席會(huì)議組成人員由粵港澳司法及政府有關(guān)部門高級(jí)官員組成，定期召開會(huì)議研究解決粵港澳三地司法合作中的問(wèn)題。

4.健全完善司法互助有關(guān)制度安排。一是進(jìn)一步拓寬粵港澳三地民商事司法互助的領(lǐng)域和范圍，以促進(jìn)粵港澳三地法院民商事裁判的“流通性”為原則，進(jìn)一步擴(kuò)大有關(guān)法院裁判、仲裁裁決的認(rèn)可和執(zhí)行“安排”的適用范圍，簡(jiǎn)化審查程序，放寬審查條件。二是探索實(shí)行粵港澳三地法院司法文書送達(dá)的直接聯(lián)系和相互委托，充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實(shí)現(xiàn)粵港澳三地法院司法互助平臺(tái)的融合，簡(jiǎn)化中間環(huán)節(jié)，提升效率。三是爭(zhēng)取早日達(dá)成粵港澳三地有關(guān)罪犯移管(接返)等方面刑事司法互助制度性安排。

(四)推動(dòng)大灣區(qū)法律服務(wù)協(xié)同發(fā)展

一是研究通過(guò)組織特定的培訓(xùn)和考試，允許港澳律師取得在大灣區(qū)內(nèi)地九市的律師執(zhí)業(yè)資質(zhì)，從事民商事非訴訟法律業(yè)務(wù)。二是優(yōu)化律師事務(wù)所合伙聯(lián)營(yíng)政策，進(jìn)一步放寬港澳與內(nèi)地律師事務(wù)所合伙聯(lián)營(yíng)的資質(zhì)要求和投資門檻，推動(dòng)解決合伙聯(lián)營(yíng)律師事務(wù)所稅收的問(wèn)題。三是推動(dòng)完善香港律師業(yè)對(duì)內(nèi)地開放政策，使香港律師業(yè)對(duì)內(nèi)地開放政策與對(duì)外國(guó)的開放政策區(qū)分開來(lái)，推介大灣區(qū)內(nèi)地九市優(yōu)秀律師事務(wù)所到港澳設(shè)立分所或者與港澳律師事務(wù)所聯(lián)營(yíng)。四是攜手香港法律服務(wù)界，建立中國(guó)內(nèi)地企業(yè)走出去的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，發(fā)揮其在普通法方面的優(yōu)勢(shì)，幫助企業(yè)在對(duì)外投資經(jīng)營(yíng)中提高風(fēng)險(xiǎn)防控和權(quán)益維護(hù)能力，實(shí)現(xiàn)拼船出海。

(五)完善大灣區(qū)建設(shè)法治服務(wù)保障的實(shí)施機(jī)制

1．打造示范平臺(tái)。一是加快推進(jìn)深圳前海、廣州南沙、珠海橫琴三大重點(diǎn)合作平臺(tái)的法治建設(shè)，因地制宜設(shè)計(jì)法治試驗(yàn)任務(wù)，充分發(fā)揮其試驗(yàn)示范作用，引領(lǐng)帶動(dòng)大灣區(qū)建設(shè)法治服務(wù)保障的全面推進(jìn)。二是加快下放新一批省級(jí)管理權(quán)限，支持深圳前海、廣州南沙、珠海橫琴三大重點(diǎn)合作平臺(tái)實(shí)施更多的原創(chuàng)性、差異化改革。三是支持大灣區(qū)內(nèi)地九市發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，與港澳開展各類法治合作，拓展合作空間，實(shí)現(xiàn)互利共贏。

2．建設(shè)法治隊(duì)伍。一是通過(guò)開展學(xué)術(shù)研討會(huì)、交流培訓(xùn)、互派實(shí)習(xí)、推進(jìn)高教產(chǎn)業(yè)和高校資源整合等多種方式，加大大灣區(qū)法治人才培養(yǎng)力度。二是共同建設(shè)大灣區(qū)法律人才庫(kù)及其網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，明確入庫(kù)條件和申請(qǐng)程序，支持法律人才庫(kù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)與企業(yè)行業(yè)組織進(jìn)行對(duì)接。三是鼓勵(lì)港澳律師參與“一帶一路”律師聯(lián)盟建設(shè)。四是探索建立港澳籍特約檢察官、特委法官制度等。

3．?dāng)U大社會(huì)參與。一是支持廣東加強(qiáng)大灣區(qū)法治研究機(jī)構(gòu)建設(shè)，支持內(nèi)地與港澳智庫(kù)加強(qiáng)合作，為大灣區(qū)建設(shè)法治服務(wù)保障提供智力支持。二是鼓勵(lì)大灣區(qū)內(nèi)地九市聘請(qǐng)港澳法律專業(yè)人士及機(jī)構(gòu)擔(dān)任政府法律顧問(wèn)，參與當(dāng)?shù)爻鞘薪ㄔO(shè)發(fā)展。三是充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮相關(guān)非政府組織、企業(yè)作用，暢通公眾意見(jiàn)反饋渠道，支持各類市場(chǎng)主體共同參與大灣區(qū)建設(shè)法治服務(wù)保障。