呂玲玲

（廣西師范大學，廣西 桂林 541006）

一、鄉(xiāng)村治理法治化的價值

（一）鄉(xiāng)村治理法治化是國家治理現代化的重要組成部分

中華人民共和國成立以來，黨在治理國家的過程中不斷進行現代化的探索并取得一定成效。在方法上，從“一化三改”到全面深化改革、全面依法治國、全面建成小康社會，黨和國家在探索中不斷發(fā)展、提升現代化治理水平；在內容上，鄉(xiāng)村治理法治化是鄉(xiāng)村治理現代化的重要內容，因此也是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要前提和必然要求[1]。

（二）鄉(xiāng)村治理法治化是依法治國的實現路徑

黨的十八屆四中全會指出，要全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層。我國是一個人口大國，鄉(xiāng)村數量眾多且半數以上人口居住在鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村作為我國基層社會的重要組成部分，是全面推進依法治國的基礎和重點。2020年3月，中共中央《關于加強法治鄉(xiāng)村建設的意見》明確要求，黨領導鄉(xiāng)村進行法治化治理，健全“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系，將法治作為新時代鄉(xiāng)村治理的基本方式是全面推進依法治國的實現路徑之一。

（三）鄉(xiāng)村治理法治化是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本手段

《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022）》指出，法治是優(yōu)化鄉(xiāng)村治理的有力保障，要進一步推進法治鄉(xiāng)村的建設。將法治作為鄉(xiāng)村治理的基本方式有利于規(guī)范鄉(xiāng)村的治理機制，確保與農民相關的切身利益得以保障，促進鄉(xiāng)村經濟、政治、文化、社會、生態(tài)的良好發(fā)展。所以，在建設“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系過程中，法治作為重要一環(huán)是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本手段，也是實現鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要保障。

二、鄉(xiāng)村治理法治化面臨的困境

（一）法律體系有待完善

在我國現行的法律體系中，與農業(yè)、農村相關的法律法規(guī)中僅《村民委員會組織法》規(guī)定了鄉(xiāng)村治理的部分內容。該部法律規(guī)定了村委會的組成及其職責、村民自治以及民主監(jiān)督等內容，為我國鄉(xiāng)村實現法治提供了一定的法律依據。除了此部涉及鄉(xiāng)村治理的法律外，鄉(xiāng)村社會的治理還主要依靠村民的自治章程和村規(guī)民約，但是存在村規(guī)民約的制定程序不規(guī)范、質量參差不齊、個別條款更新緩慢滯后于鄉(xiāng)村現實發(fā)展，有些甚至與國家法律相沖突的情況[2]。

（二）“三治融合”困難

作為一種新事物而誕生的“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系目前還處于初生階段。由于中國兩千多年的封建傳統(tǒng)文化的影響，我國鄉(xiāng)村社會自古以來極為重視道德情理，倡導德治。鄉(xiāng)村的地理位置與諸多局限性又導致國家的政策措施輻射力度不足，因此村民從長久以來的實踐中總結經驗，實行自治，進行自我管理與監(jiān)督。而法治是國家權力延伸至鄉(xiāng)村的手段，是一種自上而下的約束形式，長期在鄉(xiāng)村治理體系中處于弱勢地位。由此可見，“三治融合”仍然是目前鄉(xiāng)村治理的一大難題。

（三）監(jiān)督機制不健全

法治鄉(xiāng)村不僅需要農村基層干部的認真落實與執(zhí)行，村民的民主監(jiān)督也必不可少。對于鄉(xiāng)村基層社會治理，國家并沒有制定太多的成文法律，村規(guī)民約與自治章程的制定缺乏必要的規(guī)范與監(jiān)督程序，因此往往表現為強制力與約束力不足。村內大小事務通常由聚眾協(xié)商的方式決定，缺少相應的監(jiān)督機制，由此也為少部分人謀取私利提供了便利。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的黨委監(jiān)督流于形式，考評機制沒有落到實處。與此同時，懲罰措施的缺失與懲治力度的不足都不利于鄉(xiāng)村約束機制的建立，無法產生法治權威，難以規(guī)范和約束基層干部的行為。

（四）基層干部治理能力有待提高

隨著國家經濟的不斷發(fā)展，城市和鄉(xiāng)村發(fā)展的差異程度越來越大，越來越多的鄉(xiāng)村精英與青年勞動力流向城市，農村“空心化”嚴重；鄉(xiāng)村法治隊伍力量薄弱，基層干部人員老齡化，且多數文化水平不高，法治素養(yǎng)欠缺，治理能力有待提高；在解決糾紛的過程中習慣于鄉(xiāng)村的熟人社會治理模式，更重視經驗與民俗情理，治理的合法性和有效性不足[3]。鄉(xiāng)村社會法律人才的缺失與基層干部治理能力的不足大大阻礙了鄉(xiāng)村治理法治化的進程。

（五）村民法治意識淡漠且參與積極性有待加強

村民既是法治的對象，又是鄉(xiāng)村治理法治化的參與者與推動者。然而，受封建傳統(tǒng)文化的影響，鄉(xiāng)村主要依靠“人治”，注重倫理道德。鄉(xiāng)村內部有約束村民、維系鄉(xiāng)村和諧的村規(guī)民約以維持自治，但它與國家法律法規(guī)不同，沒有規(guī)定明確的行為要求和結果，目的在于止害而非懲罰。村民長期共同生活在同一環(huán)境下，受血緣關系和宗法觀念的影響，面對糾紛時考慮人情世故、綱常倫理，并不樂于通過法律手段來維護自身權益。在當下的實際情況中，村民往往認為法律離自己的生活遙遠，對于維護當前自身利益沒有作用，因而法律意識淡漠，缺乏自我維權的意識。部分鄉(xiāng)村地區(qū)“兩委”分工不明、職責不清以及基層政府時常干涉村民自治，導致村民對法治鄉(xiāng)村建設的參與積極性不足。

（六）法治土壤先天不足

一方面，我國作為一個農業(yè)大國，一直以來深受傳統(tǒng)農耕社會文化的影響，以血緣為紐帶建立起來的內生秩序排斥著后天“移民”過來的法治規(guī)范[4]。村民們的文化水平較低，有專業(yè)法律知識的更是少之又少，對法律制度和法律規(guī)則的認識不足且缺少法律信仰。另一方面，當前我國城鄉(xiāng)二元化嚴重，使得鄉(xiāng)村的經濟發(fā)展變得愈加緩慢[5]。經濟基礎決定上層建筑，鄉(xiāng)村先天條件的不足以及落后的經濟水平也進一步阻礙了法治的發(fā)展。

（七）公共法律服務供給不足

相對于城市，鄉(xiāng)村地區(qū)的法律資源相當匱乏。由于鄉(xiāng)村精英的流失，基層社會的“空心化”現象嚴重，法律專業(yè)性人才嚴重不足。同時，我國的基層法院與公共法律服務機構基本上只到達縣城一級，占有較大人口比重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，其公證、仲裁、咨詢等公共法律服務發(fā)展落后。隨著經濟和政治的不斷發(fā)展、法治鄉(xiāng)村政策的不斷推進，村民的權利意識逐漸覺醒，法律需求逐漸增加，對個人權益的追求和維護需要更多的法律咨詢機構和專業(yè)人才予以幫助。

三、鄉(xiāng)村治理法治化的完善路徑

（一）加強立法，完善法律體系

一方面，要加強立法，將處理鄉(xiāng)村矛盾、調節(jié)利益分配的相關規(guī)定形成于具有約束力的法律文件之中。同時，在立法時厘清“兩委”與基層政府等治理主體之間的關系與權責范圍，使其分工明確、相互協(xié)作，以國家強制力保證鄉(xiāng)村治理的效果。在村規(guī)民約的制定方面要有嚴格的制定程序，結合當地的風俗習慣、傳統(tǒng)文化與實際發(fā)展水平對陳舊滯后、不利于鄉(xiāng)村發(fā)展的相關規(guī)定進行修改更新。另一方面，村規(guī)民約作為規(guī)范村民行為的基本準則必須要在國家法律的框架下進行制定，注重與國家法律的銜接與融合，對與國家法律相沖突的部分予以修改，在關注治理實效的同時還要貫徹程序正義的價值理念，使法治化的新型村規(guī)民約在獲得國家法律支持的同時成為國家法律體系的重要補充[6]。

（二）重視法治，構建“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系

一方面，要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委及政府領導等基層干部的法治能力，扭轉根深蒂固的“人治”思維，嚴格要求依法辦事，落實權責對應。同時，要提高村民的法治意識，積極發(fā)揮村民的主體作用。另一方面，要注重鄉(xiāng)村社會的特殊性，兼顧鄉(xiāng)村的風俗文化，發(fā)揚村規(guī)民約的積極作用，尊重鄉(xiāng)村自治組織的自治權利，促進政府行政權和村民自治權的相互協(xié)調，構建“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系。

（三）健全監(jiān)督機制，設立考評體系

鄉(xiāng)村的治理需要良好的法律支撐，而法律的實施還需要健全的監(jiān)督保障機制。要建立帶頭守法的監(jiān)察隊伍，保證村干部和村民都在法律允許的框架下依法辦事，保證村內各項大小事務都能按照法定程序公開、透明地開展。此外，應對基層黨委和鄉(xiāng)村基層干部落實“責任清單”制度，做到有權必有責；設立考評體系，以違法違紀、群眾信訪、法治效果等為考評指標，并將考評驗收的結果與干部的待遇掛鉤，對于起到模范帶頭作用的干部給予表揚和獎勵，切實保障鄉(xiāng)村治理法治化各項工作的貫徹落實。

（四）加強基層干部法治培訓，提高治理水平

加強基層干部的法治教育，提高其依法治理的能力和水平是推進鄉(xiāng)村治理法治化建設的關鍵。首先，各級政府要加強對鄉(xiāng)村基層干部的指導和教育，積極引導基層干部從思想上及行為上進行法治化的轉變。在處理鄉(xiāng)村糾紛時，要增強法治觀念，不能只追求結果正義，要妥善處理合法性與有效性之間的矛盾。其次，鼓勵村干部參與黨校法治教育相關的課程，對其進行針對性的培訓，提高其黨性修養(yǎng)和政治素養(yǎng)。同時加強黨校老師的實踐經驗，力求在法治鄉(xiāng)村的實際問題中給予村干部切實有效的指導。

（五）加強村民法治教育，提高村民法治意識

黨的十九大報告提出，要加大全民普法的力度，建設社會主義法治文化。法治鄉(xiāng)村建設需要全體村民的共同助力，要提高每一位村民的法治意識。首先，加強鄉(xiāng)村法治政策文化的宣傳教育，通過定期開展村內普法活動、成立法治小組入戶普法等方式鼓勵全民學法。其次，建立基層群眾參與機制，擴大群眾參與的方式，鼓勵村民積極參與村內各項重要事務的決議，共同協(xié)商處理，讓村民投身到法治實踐中來。最后，加強基層群眾性自治組織的建設，給予自治組織法律制度方面的保障，減少不必要的干預，促進村民進行民主管理和民主監(jiān)督，充分發(fā)揮基層群眾對鄉(xiāng)村治理法治化的推動作用。

（六）加強法治文化建設，促進城鄉(xiāng)協(xié)調

受我國傳統(tǒng)文化的影響，村民長期以來在鄉(xiāng)村生活中遵循著以傳統(tǒng)道德為基本準則的村規(guī)民約，進行民主管理和自我約束。要轉變村民的傳統(tǒng)思想必須加強文化建設，加大政府對鄉(xiāng)村地區(qū)法治文化建設的投入，利用互聯(lián)網等現代化信息技術傳播法律知識，宣揚法治文化，在為鄉(xiāng)村治理法治化建設打造良好的發(fā)展環(huán)境的同時，推動城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。

（七）引進專業(yè)人才，完善公共法律服務體系

鄉(xiāng)村地區(qū)法律專業(yè)型人才流失嚴重，公共法律服務發(fā)展落后，而村民的法律需求卻日益增強。為了解決這一問題，一方面鄉(xiāng)村可以制定人才引進政策，挖掘本地區(qū)具有一定法律實踐經驗的精英能人，提供豐厚的經濟和生活待遇，使其為村民的法治需求提供幫助。同時，鼓勵走出鄉(xiāng)村的學子學成歸來，成立村內的法律顧問團體，為村內的矛盾糾紛提供法律咨詢服務，共同致力于家鄉(xiāng)的法治建設。另一方面，加強鄉(xiāng)村地區(qū)公共法律服務機構的設立，如基層司法所、法律咨詢所等，完善法律服務機構和法律人才隊伍的建設，推動鄉(xiāng)村治理法治化，促進鄉(xiāng)村社會和諧穩(wěn)定。