劉 智， 趙楷夫

(1.沈陽師范大學(xué) 教師教育學(xué)院，遼寧 沈陽 110034；2.沈陽師范大學(xué) 教育碩士研究生院，遼寧 沈陽 110034)

中華人民共和國成立初期，在中國共產(chǎn)黨和中央人民政府各項(xiàng)政策的指引下，基礎(chǔ)教育經(jīng)歷了從弱小、壯大到蓬勃發(fā)展的巨大轉(zhuǎn)變，取得了舉世矚目的成就，構(gòu)建起適應(yīng)社會主義建設(shè)需要的現(xiàn)代基礎(chǔ)教育體系。特別是改革開放以來，我國制定并出臺了一系列有關(guān)基礎(chǔ)教育的政策文本，用以明確基礎(chǔ)教育的目的、規(guī)范，保障基礎(chǔ)教育的發(fā)展。然而，基礎(chǔ)教育發(fā)展不均衡、不充分等問題日益凸顯，基礎(chǔ)教育政策制定滯后于發(fā)展實(shí)踐，在一定程度上制約了基礎(chǔ)教育的改革與發(fā)展。本研究在梳理改革開放以來我國基礎(chǔ)教育政策變遷歷程的基礎(chǔ)上，基于多源流理論考察基礎(chǔ)教育政策發(fā)展，研究政策變遷的內(nèi)在機(jī)理和變遷旨向，并結(jié)合新時(shí)代背景下基礎(chǔ)教育發(fā)展實(shí)踐，對未來基礎(chǔ)教育政策體系建設(shè)提出展望。

一、改革開放以來我國基礎(chǔ)教育政策變遷的三個(gè)階段

從總體上看，我國基礎(chǔ)教育政策變遷可分為三個(gè)時(shí)期：第一個(gè)時(shí)期是從中華人民共和國成立到1966年“五一六通知”前，通常稱為“十七年”，也是基礎(chǔ)教育的奠基時(shí)期；第二個(gè)時(shí)期是“文化大革命”時(shí)期，即從1966年“五一六通知”后到1977年，是遭遇挫折和困難時(shí)期；第三個(gè)時(shí)期是從1978年至今，基礎(chǔ)教育進(jìn)入改革開放以來的戰(zhàn)略發(fā)展時(shí)期。筆者以第三個(gè)時(shí)期為例，把基礎(chǔ)教育政策變遷歷程大致分為三個(gè)階段，即全面恢復(fù)與構(gòu)建新體制階段(1978—1992年)，穩(wěn)中求進(jìn)、持續(xù)發(fā)展階段(1993—2010年)，多措并舉、支持基礎(chǔ)教育轉(zhuǎn)型升級階段(2011年至今)。

(一)全面恢復(fù)與構(gòu)建新體制階段(1978—1992年)

這一階段是從發(fā)布《關(guān)于辦好一批重點(diǎn)中小學(xué)的試行方案》(1978年)的通知開始到實(shí)施《全國城市教育綜合改革實(shí)驗(yàn)工作指導(dǎo)綱要》(1992年)為止。該階段基礎(chǔ)教育政策工具以恢復(fù)性政策和建設(shè)性政策為主，旨在恢復(fù)基礎(chǔ)教育事業(yè)，構(gòu)建基礎(chǔ)教育政策體系。主要政策包括《關(guān)于辦好一批重點(diǎn)中小學(xué)的試行方案》(1978年)、《關(guān)于普及小學(xué)教育若干問題的決定》(1980年)、《關(guān)于當(dāng)前中小學(xué)教育幾個(gè)問題的通知》(1982年)、《關(guān)于教育體制改革的決定》(1985年)、《關(guān)于農(nóng)村基礎(chǔ)教育管理體制改革若干問題的意見》(1987年)、《關(guān)于在普通高中實(shí)行畢業(yè)會考制度的意見》(1990年)、《關(guān)于實(shí)施〈普通中小學(xué)校督導(dǎo)評估工作指導(dǎo)綱要〉試點(diǎn)的意見》(1991年)、《全國城市教育綜合改革實(shí)驗(yàn)工作指導(dǎo)綱要》(1992年)等。其內(nèi)容主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是恢復(fù)并發(fā)展基礎(chǔ)教育。1978年，鄧小平在全國教育工作會議上指明了我國基礎(chǔ)教育恢復(fù)發(fā)展與改革的方向，由此開始，我國的基礎(chǔ)教育重回正軌。1979年，教育部召開了全國中小學(xué)思想政治教育工作座談會，會議重申了基礎(chǔ)教育的重要地位，并指明了中小學(xué)思想政治教育的任務(wù)與內(nèi)容。以此為標(biāo)志，我國基礎(chǔ)教育改革開始拉開帷幕。此后若干年，我國基礎(chǔ)教育得到了全面恢復(fù)和發(fā)展。二是采取引導(dǎo)性措施促進(jìn)基礎(chǔ)教育體制改革和發(fā)展。社會發(fā)展環(huán)境變了，體制機(jī)制也要進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。為此，在基礎(chǔ)教育改革方面，有必要對管理體制、教育思想、課程內(nèi)容、教學(xué)方法等進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范，以構(gòu)建新的基礎(chǔ)教育管理體制。

(二)穩(wěn)中求進(jìn)、持續(xù)發(fā)展階段(1993—2010年)

這一階段以《中國教育改革和發(fā)展綱要》(1993年)的發(fā)布至《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(2010年)(以下簡稱《教育規(guī)劃綱要》)的出臺為標(biāo)志?；A(chǔ)教育政策范圍逐步擴(kuò)大，政策內(nèi)容也進(jìn)一步得到細(xì)化，其目的在于普及義務(wù)教育，促進(jìn)教育公平。該階段出臺的基礎(chǔ)教育政策主要包括《中國教育改革和發(fā)展綱要》(1993年)、《中華人民共和國教育法》(1995年)、《面向21世紀(jì)教育振興行動計(jì)劃》(1999年)、《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》(2001年)、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》(2003年)、《2003—2007年教育振興行動計(jì)劃》(2004年)、《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》(2005年)、《中華人民共和國義務(wù)教育法》(2006年)、《國家教育事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》(2007年)、《教育規(guī)劃綱要》(2010年)等?！吨袊逃母锖桶l(fā)展綱要》(1993年)明確指出“中小學(xué)要由應(yīng)試教育轉(zhuǎn)向全面提高素質(zhì)教育的軌道上來”[1]，對經(jīng)濟(jì)文化發(fā)達(dá)地區(qū)、貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)的教育發(fā)展提出了不同程度的要求，各地區(qū)、各級政府要從實(shí)際出發(fā)，積極有效開展九年義務(wù)教育，使各級各類教育能夠主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的多方面需要。

進(jìn)入21世紀(jì)，我國九年義務(wù)教育基本普及，青壯年文盲基本掃除。為了促進(jìn)基礎(chǔ)教育更好地發(fā)展，國家愈來愈重視教育公平，保障教育公平成為新世紀(jì)基礎(chǔ)教育的發(fā)展理念。在教育資源不均衡、地域發(fā)展不平衡、辦學(xué)層次不均衡等矛盾日益突出的情況下，國務(wù)院出臺了《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》(2001年)，并且明確提出了促進(jìn)教育機(jī)會均等是社會公平的重要基礎(chǔ)。以《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》為藍(lán)本，頒布了一系列旨在加強(qiáng)農(nóng)村學(xué)校和城鎮(zhèn)薄弱學(xué)校師資隊(duì)伍建設(shè)、合理規(guī)劃學(xué)校布局、建立健全義務(wù)教育均衡發(fā)展保障機(jī)制等多方面推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策。

(三)多措并舉、支持基礎(chǔ)教育轉(zhuǎn)型升級階段(2011年至今)

這一階段以具體貫徹實(shí)施《教育規(guī)劃綱要》(2010年)為起點(diǎn)。國家將基礎(chǔ)教育放在更加重要的位置，基礎(chǔ)教育內(nèi)涵得以豐富，向著系統(tǒng)化、科學(xué)化的方向進(jìn)發(fā)。該階段基礎(chǔ)教育政策主要集中在兩個(gè)方面：一是健全規(guī)范，推進(jìn)基礎(chǔ)教育內(nèi)涵式發(fā)展。主要政策包括《義務(wù)教育學(xué)校管理標(biāo)準(zhǔn)(試行)》(2014年)、《關(guān)于全面深化課程改革落實(shí)立德樹人根本任務(wù)的意見》(2014年)、《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》(2017年)、《關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》(2019年)等，從基礎(chǔ)教育的管理體系、教學(xué)計(jì)劃、課程設(shè)置等多個(gè)方面進(jìn)行了不斷嘗試，提出了“義務(wù)教育學(xué)校不斷提升治理能力和治理水平，深化教育教學(xué)改革，全面提高義務(wù)教育質(zhì)量，加快基礎(chǔ)教育發(fā)展與改革步伐”等建議。二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展，全面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)九年免費(fèi)義務(wù)教育。主要政策包括《關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的通知》(2015年)、《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》(2016年)、《縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評估辦法》(2017年)等，對基礎(chǔ)教育資源配置、辦學(xué)條件、學(xué)校布局建設(shè)等方面做了詳細(xì)規(guī)定[2]，從制度層面闡述了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育在基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展中的戰(zhàn)略地位。

二、改革開放以來我國基礎(chǔ)教育政策變遷的多源流理論考察

多源流理論是解釋公共政策議程及變遷的重要分析工具之一，目前已被引入教育研究領(lǐng)域。據(jù)此，從問題源流、政治源流、政策源流三個(gè)層面來分析和解釋改革開放以來我國基礎(chǔ)教育政策的發(fā)展變遷，有助于把握我國基礎(chǔ)教育政策體系建設(shè)的未來走向。

(一)多源流理論的內(nèi)涵

美國學(xué)者金登在對有限理性模型、漸進(jìn)決策模型和垃圾桶模型等借鑒和改進(jìn)的基礎(chǔ)上提出了多源流理論。多源流理論認(rèn)為，政策的制定主要由三個(gè)源頭組成，即各種問題的數(shù)據(jù)及問題界定內(nèi)容所形成的問題源流，由各種選舉活動和事件及被選舉官員所組成的政治源流[3]13-14，以及由政治共同體所持解決政策問題方案的政策源流。每一個(gè)源流的內(nèi)涵與其他兩個(gè)源流都存在明顯的不同，每一個(gè)源流都有自身的動力機(jī)制和運(yùn)行規(guī)則，唯有政策企業(yè)家(1)所謂政策企業(yè)家，是指那些通過組織、運(yùn)用集體力量來改變現(xiàn)有公共資源分配方式的人。無論是身處政府內(nèi)部還是社會之中，他們都以善于創(chuàng)新而著稱。他們熱衷于發(fā)現(xiàn)組織變化的動力，積極為組織提供解決政策難題的方案。的推動才能適時(shí)開啟某一特定的“政策之窗”。一般來說，“政策之窗”的開啟有兩種情況：一是問題源流內(nèi)發(fā)生變化的“問題之窗”；二是政治源流內(nèi)發(fā)生變化的“政治之窗”。在政策企業(yè)家的推動下，實(shí)現(xiàn)三種源流的耦合，促進(jìn)政策議程確立。金登認(rèn)為，一項(xiàng)政策能否形成，主要有兩個(gè)制約因素：一是那些投入各種資源(時(shí)間、精力、聲譽(yù)、金錢)尋求恰當(dāng)解決方法和方案，以在未來換取物質(zhì)利益的政策企業(yè)家的關(guān)注與推動[4]226；二是“政策之窗”的開啟?？偟膩砜?，多源流理論側(cè)重于分析政策制定的整個(gè)過程，闡發(fā)、說明三源流的耦合過程及“政策之窗”的打開機(jī)制。

多源流理論作為20世紀(jì)80年代后半期進(jìn)入我國公共政策研究領(lǐng)域的“中層理論”，在很大范圍的政策舞臺上得以應(yīng)用。社會科學(xué)引用目錄顯示，其引用率約80次/年[3]103，已成為解釋公共政策議程及變遷的重要分析工具之一。十多年來，國內(nèi)諸多學(xué)者嘗試將多源流理論引入教育研究領(lǐng)域，在高校擴(kuò)招、高考加分改革、異地高考、學(xué)前教育、網(wǎng)絡(luò)教育等政策變遷研究中多有應(yīng)用。

從邏輯上講，基礎(chǔ)教育政策與上述政策案例有明顯的共通之處，即政策都要上升到國家層面，這符合金登的多源流理論適用范圍。從基礎(chǔ)教育改革過程看，黨和政府始終以“辦人民滿意的教育”為原則，根據(jù)全國性基礎(chǔ)教育評估報(bào)告及相關(guān)方面的反饋意見，反復(fù)討論、論證、研究政策方案。相關(guān)方面參與其中，政治源流和政策源流結(jié)合，匯聚于“政策之窗”，共同影響基礎(chǔ)教育政策體系建設(shè)的走向。需要說明的是，中美政治制度環(huán)境不同，決策機(jī)制存在差異，完全按照金登的理論來分析我國基礎(chǔ)教育政策變遷會存在缺陷與不足，有必要對其進(jìn)行修正和拓展。

(二)運(yùn)用多源流理論分析改革開放以來我國基礎(chǔ)教育的政策變遷

1.問題源流：政策制定者所關(guān)注待解決問題的變化

問題源流所分析的是政策制定者在某一階段需要關(guān)注或者需要解決的問題，主要包括一些能反映某個(gè)問題及某類問題重要程度的數(shù)據(jù)指標(biāo)、重大事件或危機(jī)事件、現(xiàn)有項(xiàng)目或現(xiàn)行政策執(zhí)行的反饋[4]142。就我國基礎(chǔ)教育而言，基礎(chǔ)教育政策的變遷均表現(xiàn)出問題焦點(diǎn)的變化。

首先，完善基礎(chǔ)教育政策體系是社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的迫切需要。黨的十一屆三中全會以后，黨和國家將工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，打破了原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，努力打造社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。但是，囿于處在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、社會主義現(xiàn)代化探索階段，教育與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間仍然存在矛盾：一方面，高速增長的經(jīng)濟(jì)社會需要大量人才，基礎(chǔ)教育擔(dān)負(fù)著培養(yǎng)各級各類人才的任務(wù)，在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮全局性、基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性作用；另一方面，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展資源總量不足，可用教育資源有限。為破解基礎(chǔ)教育面臨的難題，各級政府加大基礎(chǔ)教育投入總量，不斷調(diào)整教育經(jīng)費(fèi)使用結(jié)構(gòu)，把更多經(jīng)費(fèi)用在學(xué)生發(fā)展、課程改革上，以提高基礎(chǔ)教育質(zhì)量。

其次，農(nóng)村義務(wù)教育基礎(chǔ)薄弱、任務(wù)沉重等問題引起黨和國家的高度重視以及社會各界的熱議與關(guān)注。20世紀(jì)90年代中期，國家在推進(jìn)基礎(chǔ)教育發(fā)展進(jìn)程中，農(nóng)村地區(qū)發(fā)展速度較慢、教育資源匱乏、辦學(xué)條件艱苦等問題日益凸顯?；A(chǔ)教育政策如何調(diào)整才能全面促進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)科教興國，已引起社會各界的深入思考。為此，國家頒布多項(xiàng)政策推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育改革進(jìn)程，對農(nóng)村義務(wù)教育的人事管理、教學(xué)條件和教學(xué)手段等方面進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)范。

再次，隨著我國基礎(chǔ)教育政策體系的不斷完善、教育覆蓋面的不斷擴(kuò)大，人們的教育需求在不斷提升，相應(yīng)的教育觀念也在發(fā)生著變化。在這種情況下，社會對優(yōu)質(zhì)教育資源的需求越來越多，從而使得優(yōu)質(zhì)教育資源的供求矛盾越來越尖銳。由此，教育的均衡發(fā)展問題日益成為人們關(guān)注的熱點(diǎn)。從一定意義上說，基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展問題是教育公平問題在當(dāng)前社會背景下的一種特殊表現(xiàn)形態(tài)，意味著大力發(fā)展公平而有質(zhì)量的教育已經(jīng)成為人們對優(yōu)質(zhì)教育的新愿景。為此，政府通過教育資源向農(nóng)村、偏遠(yuǎn)、少數(shù)民族等地區(qū)傾斜，共享優(yōu)質(zhì)教育資源，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展等途徑，全面推進(jìn)教育均衡發(fā)展，提升基礎(chǔ)教育質(zhì)量。

2.政治源流：國家重要戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)和價(jià)值引領(lǐng)

在闡釋我國基礎(chǔ)教育政策變遷時(shí)，主要把國家重要戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)和價(jià)值引領(lǐng)中關(guān)于基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的觀點(diǎn)作為政治源流分析維度來進(jìn)行探討。

早在改革開放之初，國家大力發(fā)展義務(wù)教育，促進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展。1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》正式開啟了中國特色社會主義教育改革發(fā)展新征程，并首次提出把實(shí)行九年制義務(wù)教育當(dāng)作關(guān)系民族素質(zhì)提高和國家興旺發(fā)達(dá)的一件大事，將其作為基礎(chǔ)教育發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，從而將我國義務(wù)教育改革推上了一個(gè)新高度。2002年，《關(guān)于加強(qiáng)基礎(chǔ)教育辦學(xué)管理若干問題的通知》從政策層面提出義務(wù)教育均衡發(fā)展問題，明確了義務(wù)教育均衡發(fā)展的目標(biāo)、舉措和體制保障。2010年，《教育規(guī)劃綱要》將均衡發(fā)展作為義務(wù)教育的戰(zhàn)略性任務(wù)，將義務(wù)教育均衡發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略計(jì)劃。這些政策的出臺標(biāo)志著義務(wù)教育均衡發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)逐步深入，義務(wù)教育均衡發(fā)展理念不斷完善，從而不斷滿足人民群眾對義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)、均衡、獲益的發(fā)展性需求[5]。

隨著基礎(chǔ)教育改革的深入，我國確立了“教育公平”的方針，體現(xiàn)了新時(shí)期的教育價(jià)值取向。《教育規(guī)劃綱要》(2010年)強(qiáng)調(diào)了教育公平在國家教育發(fā)展中的戰(zhàn)略地位，并要求各級政府都要明確責(zé)任，共同促進(jìn)教育公平。黨的十八大報(bào)告明確提出大力促進(jìn)教育公平，重點(diǎn)向農(nóng)村、邊遠(yuǎn)、貧困、少數(shù)民族地區(qū)傾斜。黨的十九大報(bào)告將“努力讓每個(gè)孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育”[6]提升到新的戰(zhàn)略高度，標(biāo)志著我國基礎(chǔ)教育的發(fā)展將實(shí)現(xiàn)重大跨越。由此可見，當(dāng)前黨和政府對教育發(fā)展理念、教育公平的價(jià)值追求，都彰顯出促進(jìn)教育公平和努力辦好人民滿意的教育的目標(biāo)。而促進(jìn)這些教育目標(biāo)的真正實(shí)現(xiàn)，都需要國家的頂層設(shè)計(jì)和價(jià)值引領(lǐng)。

2018年全國教育大會的召開，標(biāo)志著我國教育現(xiàn)代化進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。《中國教育現(xiàn)代化2035》(2019年)明確提出“建成服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的現(xiàn)代教育體系”“普及有質(zhì)量的學(xué)前教育、實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)均衡的義務(wù)教育、全面普及高中階段教育”[7]等主要目標(biāo)，這些目標(biāo)與基礎(chǔ)教育的改革與發(fā)展息息相關(guān)?？梢姡殡S著建設(shè)學(xué)習(xí)型社會、實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化目標(biāo)的推進(jìn)，我國基礎(chǔ)教育發(fā)展的戰(zhàn)略部署及各項(xiàng)教育改革方針都鮮明體現(xiàn)出黨和國家希冀通過大力發(fā)展基礎(chǔ)教育培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人，滿足人們對優(yōu)質(zhì)教育的需求，為基礎(chǔ)教育發(fā)展及其政策變遷提供優(yōu)良的政治環(huán)境，也為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供有力支撐。

3.政策源流：政策共同體的攜手推進(jìn)

政策源流旨在分析政策方案的產(chǎn)生、提出、討論、重新設(shè)計(jì)及受到重視的過程。就基礎(chǔ)教育政策變遷而言，政策源流主要分析政策制定者對基礎(chǔ)教育的認(rèn)知，以及專家學(xué)者的建言獻(xiàn)策在基礎(chǔ)教育政策變遷過程中所起的作用[8]。

一是政策制定者對基礎(chǔ)教育認(rèn)知的改變影響著基礎(chǔ)教育政策制定的側(cè)重點(diǎn)。改革開放至今，政策制定者就我國基礎(chǔ)教育的認(rèn)知發(fā)生過三次改變。第一次是在改革開放之際，“效率優(yōu)先，兼顧公平”成為社會各領(lǐng)域的基本理念，教育領(lǐng)域?yàn)闈M足國家早出人才、快出人才、出好人才的迫切需要，明確了從中小學(xué)到大學(xué)各個(gè)階段開辦重點(diǎn)學(xué)校的制度。主要思路是：“辦教育要兩條腿走路，既注重普及，又注重提高。要辦好重點(diǎn)小學(xué)、重點(diǎn)中學(xué)?！盵9]政策制定者將基礎(chǔ)教育發(fā)展工作的重心放在創(chuàng)建重點(diǎn)中小學(xué)上，探索可供教育恢復(fù)和發(fā)展的“重點(diǎn)學(xué)?！蹦Ｊ?。第二次是農(nóng)村義務(wù)教育基礎(chǔ)薄弱、任務(wù)沉重等現(xiàn)實(shí)問題出現(xiàn)后，政策制定者認(rèn)識到普及義務(wù)教育、為人們提供接受教育的機(jī)會不僅是基礎(chǔ)教育發(fā)展的基本要求，同時(shí)也符合教育發(fā)展的客觀規(guī)律。第三次是進(jìn)入新時(shí)期后，基礎(chǔ)教育改革取得巨大成就，“追求全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展”[10]的基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的核心理念得到人們的廣泛認(rèn)同。政策制定者意識到教育均衡發(fā)展是基礎(chǔ)教育改革的根本訴求，是基礎(chǔ)教育發(fā)展的必由之路?；A(chǔ)教育均衡發(fā)展日益成為黨和政府在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的工作重心。

二是專家學(xué)者的建言獻(xiàn)策為政策方案的制定提供參照藍(lán)本。每年全國“兩會”期間，人大代表、教育界專家可以向人大提交議案，如若議案通過，則具有一定的約束力。在2013年的全國“兩會”上，貧困地區(qū)義務(wù)教育問題備受代表們的關(guān)注，促成了《關(guān)于全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)校基本辦學(xué)條件的意見》的出臺。此外，“關(guān)于逐步緩解中小學(xué)書法師資嚴(yán)重短缺問題的建議”(2012年)、“關(guān)于從重視教師開始重視基礎(chǔ)教育的建議”(2013年)、“關(guān)于加快農(nóng)村教育事業(yè)發(fā)展的建議”(2014年)、“關(guān)于讓老少邊窮島地區(qū)鄉(xiāng)村教師下得去、留得住、教得好的建議”(2015年)、“關(guān)于促進(jìn)教育公平和質(zhì)量提升的建議”(2016年)、“關(guān)于改革基礎(chǔ)教育師資培養(yǎng)模式建立多元化師資養(yǎng)成新體制的建議”(2017年)、“關(guān)于警惕義務(wù)教育校際不均衡現(xiàn)象的建議”(2018年)、“關(guān)于促進(jìn)農(nóng)村孩子閱讀量及優(yōu)質(zhì)教育向農(nóng)村傾斜的建議”(2019年)等議案、提案，從基礎(chǔ)教育存在的問題、教育發(fā)展的方向、師資培養(yǎng)及要求、發(fā)展路徑等方面建言獻(xiàn)策，引起了全社會對不同階段基礎(chǔ)教育發(fā)展重、難點(diǎn)及出路的關(guān)注。

4.三種源流耦合：“政策之窗”的開啟

綜合上述分析，基礎(chǔ)教育政策變遷中的問題源流、政治源流、政策源流耦合發(fā)展，只待“政策之窗”開啟時(shí)機(jī)。在多源流理論下，基礎(chǔ)教育中待解決問題的變化使政策制定者關(guān)注的焦點(diǎn)發(fā)生變化，為政策變遷提供合理性基礎(chǔ)；政治源流中國家重要戰(zhàn)略為政策變遷營造良好的政治環(huán)境；政策源流中政策制定者、專家學(xué)者攜手推進(jìn)系列政策的頒布為政策變遷提供合法性依據(jù)。三源流通過不斷互動、醞釀、交織，共同促進(jìn)基礎(chǔ)教育政策變遷“政策之窗”的開啟。

三、新時(shí)代背景下我國基礎(chǔ)教育政策體系建設(shè)的未來展望

中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，這是我國社會發(fā)展新的歷史方位，也是教育發(fā)展新的時(shí)代背景。為此，要推動城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化均衡發(fā)展，準(zhǔn)確認(rèn)識基礎(chǔ)教育所面臨的新問題和新任務(wù)，基于基礎(chǔ)教育實(shí)踐中的三源流視角，探析基礎(chǔ)教育發(fā)展的新路，為建設(shè)中國特色社會主義教育強(qiáng)國提供智力支持。

(一)觀念塑造——關(guān)注弱勢群體，構(gòu)建補(bǔ)償性基礎(chǔ)教育政策體系

在改革不斷深化的時(shí)代背景下，基礎(chǔ)教育涉及一個(gè)觀念塑造的問題，即塑造公平的觀念。教育公平不僅是一個(gè)資源分配和制度問題，也是一個(gè)如何承認(rèn)個(gè)體獨(dú)特價(jià)值的社會承認(rèn)問題[11]。也就是說，一個(gè)社會只有允許并承認(rèn)其成員完整發(fā)展自我并實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值才是公平的，它將公平的參照點(diǎn)拉回到社會日常范式中人的價(jià)值和個(gè)性的發(fā)展上，指明弱勢群體同樣需要權(quán)利、尊重等多樣性的正義表達(dá)。可見，教育公平以弱勢群體為主要幫扶對象，主要遵循的是弱勢(包括能力弱勢、經(jīng)濟(jì)弱勢和地域弱勢)補(bǔ)償原則?；诖?，通過借助公權(quán)力統(tǒng)一配給并構(gòu)建補(bǔ)償性政策體系，關(guān)注弱勢群體的全面發(fā)展與深層次需求，最終提升基礎(chǔ)教育整體質(zhì)量。

關(guān)注弱勢群體，構(gòu)建補(bǔ)償性基礎(chǔ)教育政策體系主要包括兩個(gè)方面：一是關(guān)注能力弱勢群體。以特殊教育群體為例，政府應(yīng)通過加大對特殊教育經(jīng)濟(jì)投入、提升特殊教育教師能力、增加特殊教育教師數(shù)量等，從多個(gè)角度給予特殊教育群體全方位的特別扶助和優(yōu)先保障，促進(jìn)特殊教育群體更好地成長和發(fā)展。二是關(guān)注經(jīng)濟(jì)弱勢與地域弱勢群體。扶貧先扶志，治窮先治育。教育扶貧的精準(zhǔn)程度影響著教育事業(yè)整體的均衡發(fā)展。因此，要依據(jù)不同地域的特征，補(bǔ)齊基礎(chǔ)教育的短板，優(yōu)化教育資源的供給，增強(qiáng)教育扶貧的精準(zhǔn)性。應(yīng)不斷完善貧困地區(qū)教育財(cái)政投入機(jī)制，增加對口支援項(xiàng)目，加大校舍改造力度，努力做到精準(zhǔn)扶貧，這是實(shí)現(xiàn)教育公平和體現(xiàn)社會公正的一個(gè)重要方面，同時(shí)也是中國特色社會主義新時(shí)代教育的本質(zhì)要求。

(二)技術(shù)革新——共享優(yōu)質(zhì)教育資源，補(bǔ)齊薄弱學(xué)校教育資源短板

教育問題是不同教育利益主體之間的教育利益和價(jià)值沖突的一種現(xiàn)實(shí)反映，也是彰顯教育價(jià)值的一種公益性訴求。教育政策制定的目的正是為了調(diào)整公共教育利益分配方式，解決教育現(xiàn)實(shí)問題，構(gòu)建公共教育秩序，滿足多元主體的不同教育需求。在現(xiàn)階段，我國基礎(chǔ)教育政策體系日臻完善，教育普及程度也進(jìn)一步擴(kuò)大，但優(yōu)質(zhì)教育資源不足等實(shí)際問題開始逐步顯現(xiàn)。因此，整合基礎(chǔ)教育優(yōu)質(zhì)教育資源、合理調(diào)配城鄉(xiāng)教育資源等已經(jīng)成為政策制定者關(guān)注的焦點(diǎn)。

健全教育信息化保障機(jī)制，是促進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展、補(bǔ)齊薄弱學(xué)校教育資源短板的根本保障。要統(tǒng)籌做好教育信息化的頂層設(shè)計(jì)，注重發(fā)揮聚合效應(yīng)、提升效益[12]，在經(jīng)費(fèi)、技術(shù)、人員等方面建立相應(yīng)持續(xù)的保障機(jī)制。首先，從法律層面保證教育信息化經(jīng)費(fèi)投入。每年由政府設(shè)立教育信息化專項(xiàng)資金，作為現(xiàn)代教育技術(shù)應(yīng)用的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)；提取部分公用經(jīng)費(fèi)，作為維護(hù)維修專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。其次，加強(qiáng)教育技術(shù)的保障支持。中小學(xué)需要組建教育信息化技術(shù)團(tuán)隊(duì)，保障教育信息化從建設(shè)走向深度應(yīng)用。再次，健全教育信息人才保障機(jī)制。中小學(xué)應(yīng)積極增設(shè)信息化首席官，負(fù)責(zé)學(xué)校整體教育信息化的管理，包括規(guī)劃設(shè)計(jì)、制度設(shè)計(jì)、文化建設(shè)等。最后，做好教育信息化建設(shè)評估工作。以教育信息化應(yīng)用為導(dǎo)向，完善學(xué)校信息化教學(xué)、信息化管理等考核辦法，經(jīng)常性評估教育信息化設(shè)備的使用效益，不斷提升學(xué)校信息化建設(shè)水平，促進(jìn)教育信息技術(shù)與教育教學(xué)的全面深度融合[13]。

(三)理性回歸——堅(jiān)持以學(xué)生為中心，促進(jìn)基礎(chǔ)教育內(nèi)涵式發(fā)展

培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人，是新時(shí)代教育工作的根本任務(wù)，也是教育現(xiàn)代化的方向目標(biāo)。要將德智體美勞五育并舉、融合育人作為新時(shí)代中國特色社會主義教育發(fā)展的新指針，努力辦好人民滿意的教育，不斷增強(qiáng)人民群眾的教育獲得感。而要達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，就要把基礎(chǔ)教育置于整個(gè)教育發(fā)展的優(yōu)先戰(zhàn)略地位，彰顯基礎(chǔ)教育發(fā)展的人本價(jià)值取向，這是促進(jìn)基礎(chǔ)教育內(nèi)涵式發(fā)展的關(guān)鍵。

從國家層面來看，基礎(chǔ)教育政策設(shè)計(jì)應(yīng)以學(xué)生為中心，突出學(xué)生的主體地位。在基礎(chǔ)教育發(fā)展穩(wěn)步推進(jìn)的當(dāng)下，基礎(chǔ)教育應(yīng)更多關(guān)注學(xué)習(xí)主體的多元需求，保障學(xué)習(xí)者的學(xué)習(xí)權(quán)，以更好地實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育的育人目標(biāo)。在完善當(dāng)前基礎(chǔ)教育政策體系的基礎(chǔ)上，還要不斷細(xì)化政策內(nèi)容，優(yōu)化政策實(shí)施方案，落實(shí)立德樹人的根本任務(wù)。從學(xué)校層面來看，應(yīng)建立多元開放的評價(jià)體系。綜合素質(zhì)評價(jià)的首要目的在于育人和促進(jìn)人的發(fā)展。多元開放的評價(jià)體系以綜合素質(zhì)評價(jià)為主，扭轉(zhuǎn)不科學(xué)的教育評價(jià)導(dǎo)向。綜合素質(zhì)評價(jià)要貫穿整個(gè)基礎(chǔ)教育階段，基于課堂教學(xué)和課外實(shí)踐，開展日常性評價(jià)、個(gè)性化評價(jià)和發(fā)展性評價(jià)，以提升學(xué)生的綜合素養(yǎng)。從個(gè)體層面來看，教師應(yīng)采用協(xié)同育人方式，發(fā)揮集體力量，激發(fā)創(chuàng)造力，強(qiáng)化育人效果[14]。另外，教師也可以從自身出發(fā)，關(guān)注更多的學(xué)生個(gè)體，突出學(xué)生的教育主體地位，促進(jìn)學(xué)生健康成長。