楊鈞期，黃 鑫

(1.貴州師范大學(xué)，貴州 貴陽 550025；2.寧夏社會科學(xué)院,寧夏 銀川 750021)

北伐戰(zhàn)爭結(jié)束后，沒有明顯地盤優(yōu)勢的馮玉祥及其西北軍為在新一輪的軍事斗爭中立于不敗之地，開始對其控制下的區(qū)域進行整合，著手醞釀甘肅分治案，即將甘肅一分為三。后經(jīng)過西北軍系人物——時任國民政府內(nèi)政部長薛篤弼的活動，該案隨之被列為國民黨中央政治會議討論的議案。1928年9月5日，在國民黨中央政治會議第153次會議上，該提案得以通過。10月17日，國民黨中央政治會議第159次會議又通過了寧夏、青海建省的決議。甘肅分治與寧夏建省是“民國時期發(fā)生在西北的一件大事”，[1]是研究近代西北區(qū)域歷史變遷中無法繞開的一個問題，故學(xué)術(shù)界對其已有了較為深入的探討。但某些方面仍有深入研究的空間，筆者試從邊疆治理的角度對寧夏建省的相關(guān)面向進行探討，以期拋磚引玉，深化此類問題的思考。

一、寧夏建省原因

關(guān)于寧夏建省的原因?qū)W術(shù)界已有的結(jié)論大體可以歸納為：建省是國民政府與馮玉祥西北軍雙方借此削弱對方實力的結(jié)果，是派系斗爭的產(chǎn)物。因為對雙方而言，分治與建省是不同的兩個面相。國民政府側(cè)重于建省后帶來的分治，這不僅可以迎合當(dāng)時為風(fēng)靡一時的“縮小省區(qū)論”，同時還可借此分散和削弱西北軍；而西北軍方面則更看重分治后的建省——此舉不僅可以增加省區(qū)數(shù)量，以便安置部屬，平衡集團內(nèi)部利益。更為重要的是可以藉建省保留更多的軍隊(當(dāng)時駐防省區(qū)的數(shù)量是整軍后保留部隊數(shù)量的重要指標(biāo))，從而將南京方面借編遣而裁減西北軍的目的消解于無形。此外，西北軍還有出于與甘肅地方勢力較量的需要，藉“分治建省”汲取更多統(tǒng)治合法性的考量。[注]關(guān)于寧夏建省的原因，吳忠禮先生的觀點最為典型，其認為：第一，國民政府削弱地方勢力的需要?！耙驗榘咽^(qū)劃分小了，地方勢力就會被分散和削弱，……可以達到各個擊破的目的”；第二，國民軍出于保持實力的需要?！皳?jù)馮部原控制四個省，分配準編12個師的前例，平均每省駐軍3個師，那么再增加寧夏、青海兩省，就可以再爭取多編幾個師的兵力”；第三，國民軍出于因人設(shè)事的需要?！氨狈コ晒ΓS多人都做了官，……可是西北軍畢竟只占據(jù)四個省份，因此一時間大有神多廟少之感，在這種情況下，多添一個省，就可以多安排一批部屬”；第四，國民軍出于與甘肅地方對抗的需要。見吳忠禮：《寧夏建省溯源》，寧夏大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，1984年第2期。

上述觀點對建省原因解讀雖符合一定的歷史邏輯，但缺乏佐證資料，難免有過度解讀之嫌。退而言之，即使成立，似乎也只能解釋甘肅分治，不能解釋為何是在寧夏與青海建省，而不是當(dāng)時隴上八鎮(zhèn)的其他鎮(zhèn)？如果僅就為削弱和限制對方計，在隴東，隴南或河西等地建省又何嘗不能實現(xiàn)？就地緣政治而言，寧夏與青海之外的其他六鎮(zhèn)何嘗不是相對獨立統(tǒng)一的區(qū)域？由此可見，至少就南京方面而言，其動機遠非基于派系斗爭的考量，況且分治與建省也很難“分散和削弱”西北軍實力，反而有可能使對手擴大局面。寧夏建省背后應(yīng)有其他超越派系斗爭的政治意圖。

為考察寧夏建省背后的政治意圖，我們不妨對西北軍建省議案中所述緣由進行一定的分析。茲將緣由摘錄如下：

A甘肅面積過廣，北部阿拉善額魯特旗，及額濟納土爾扈特旗地方，漢、蒙雜處，夙號難治。B從前設(shè)有寧夏護軍使管轄。寧夏護軍使改為鎮(zhèn)守使，該地方仍歸寧夏鎮(zhèn)守使轄治?，F(xiàn)時鎮(zhèn)守使既不設(shè)立，該兩旗地方遂致無所管轄。甘肅省政府鞭長莫及，難以控制，長此以往，殊非所宜。況該處地廣人稀，尚待開發(fā)，聽其自然，亦屬可惜。C查甘肅寧夏地方瀕黃河，土地肥沃，若將舊寧夏道屬各縣與阿拉善、額濟納地方合并為一，劃設(shè)成省，先就寧夏附近之地，從事屯墾，一面向阿拉善、額濟納地方逐漸開發(fā)，不十年間，即可與內(nèi)地相埒。D至于寧夏物產(chǎn)豐富，關(guān)于省之經(jīng)費，較之青海等省，尚有余裕，亦無虞財政之困難也。E“辦法”：將寧夏道屬各縣與阿拉善、額濟納兩旗合并成省，名為寧夏省，其省治即設(shè)在寧夏。是否可行，敬請公決。[2](注：字母序號為引者所加)

需要說明的是，西北軍所述緣由雖并非一定代表本意，但為確保議案順利通過，其理應(yīng)迎合國民政府戰(zhàn)略意圖和施政方略。退而求之，其至少不能與之相違背，故透過該議案我們?nèi)钥梢愿Q見國民政府的大致意圖。

上述建省緣由中，A可視作甘肅分治的理由，即：甘肅省域遼闊，阿、額兩旗情形復(fù)雜，省政府很難對其進行有效管理。B、C、D則可視為在寧夏建省的理由，即：寧夏具有管轄阿、額兩旗的經(jīng)歷，且距兩旗較近，管理上較為便利。此外，寧夏建省的財政基礎(chǔ)也具備。E則為寧夏建省的具體方案。由此我們可以看出，無論是甘肅分治還是寧夏建省，其理由幾乎都是圍繞阿、額兩旗展開的，故加強蒙旗的治理才是寧夏建省的主要原因。正如時人所言：“此次朔方道改省動機之一自為治蒙政策，善使僅管八縣，則改省毫無意義也”。[3]這也表明，隨著北伐的完成，國民政府已將邊疆治理提上議程，而將這些地區(qū)納入省治軌道則是其加強治理的重要方略。

這也可以從國民政府此前將察哈爾、熱河、綏遠、西康等地區(qū)改為行省的先例中得到進一步印證。察哈爾等新建四省無不處在蒙藏等少數(shù)民族集中區(qū)域。因由清朝皇室所維系聯(lián)結(jié)的滿、蒙、藏、回一體關(guān)系已經(jīng)瓦解， 蒙藏地區(qū)與中央政權(quán)之間已呈日漸分離之勢，這給國民政府造成了巨大的邊防隱患。在新型的民族共同體——現(xiàn)代民族國家尚待構(gòu)建之際，為維護邊防安全，以省治的方式推進對邊疆的整合，就成為國民政府邊疆治理的基本策略。循此理路，我們進一步得出：國民政府寧夏建省的主要原因為加強對阿、額等蒙旗治理，鞏固西北邊防。

與國民政府著眼于邊疆治理與國防安全相比，作為此次區(qū)劃調(diào)整的動議方西北軍之所以主動提出在寧夏建省，其固然有通過增加省區(qū)數(shù)目，保留更多軍隊以消解國民政府裁軍計劃的企圖，但其直接目的則是為了借省治取代蒙古王公對兩旗的統(tǒng)治，從而擴充自己的統(tǒng)治地盤。

阿、額兩旗地域遼闊，各種資源十分豐富，在內(nèi)蒙古蒙旗系統(tǒng)中享有極高地位。僅以阿拉善一旗為例，該旗面積即為17萬平方公里，幾乎相當(dāng)于與內(nèi)地一中等省份。此外，該旗物產(chǎn)資源也十分豐富，尤其是鹽湖眾多，為甘、寧、綏西、晉北食鹽的主要來源地。故控制二旗，即意味實力大大的擴張。但與民國后普遍統(tǒng)轄于某一行省的內(nèi)蒙古其他蒙旗(或類似于行省的特別區(qū))不同，阿、額兩旗為特別旗，直轄于中央政府，毗鄰的甘肅省概莫能染指其政務(wù)，這無不給西北軍甘肅當(dāng)局很大刺激。與此同時，阿、額兩旗鄰近新疆的地理位置對一直缺乏出?？诘奈鞅避娨矘O具誘惑力。該旗對于西北軍獲得境外戰(zhàn)略物資援助，進而抗衡國民政府，具有非凡的意義。北伐時，西北軍就是通過與阿拉善旗王公的聯(lián)合，依靠該旗通往庫倫大道獲得蘇聯(lián)軍火補給的。也正因為如此，控制阿、額兩旗對實現(xiàn)西北軍集團利益，具有獨特的價值。

事實上，控制阿拉善等蒙旗一直是西北軍經(jīng)營西北的重要方略。早在1925年進入甘肅時，西北軍(時稱國民軍)就已開始著手加強對阿拉善旗的控制。其首先將甘肅征收與教育機構(gòu)延伸至阿拉善旗，企圖控制阿拉善旗的財政與教育。隨后，又以籌設(shè)兵站為名，在阿拉善旗磴口巴格設(shè)立縣治，將旗屬磴口、沙金套海等后套產(chǎn)糧之區(qū)悉數(shù)劃入縣治，直接委任官吏治理。[5]與此同時，西北軍當(dāng)局還以挽運蘇聯(lián)援助之軍火為由，在阿拉善旗組設(shè)辦事處，委任師長趙景文為駐阿拉善旗監(jiān)督委員，帶兵常駐定遠營。[6]

因事關(guān)權(quán)力流失，西北軍這些活動也遭到了阿拉善旗蒙古王公當(dāng)局的高度戒備與抵制，其效果并不理想。為推進對阿拉善旗的整合控制，1928年4月22日，寧夏西北軍當(dāng)局又聯(lián)合阿拉善蒙古貴族德毅忱(又稱小三爺)發(fā)動起事，推翻原有王公政權(quán)，另設(shè)旗務(wù)處。因觸動了蒙旗王公體制，該事件隨即引發(fā)了蒙古社會的強烈的反應(yīng)，招致舊勢力的強大反撲。為避免整個蒙古社會秩序的震蕩，在國民政府的干預(yù)下，西北軍當(dāng)局被迫恢復(fù)阿拉善旗原有政治秩序，其以武力控制阿拉善旗的努力未取得成功。此后，以省治的方式推進對阿拉善等蒙旗的控制也就成為西北軍一種切合實際的選擇。

二、省治模式對阿拉善旗的影響

寧夏地方升格建省，使其直接納入中央政府的行政單元，這對于提升寧夏在全國的地位，促進寧夏地方經(jīng)濟社會的發(fā)展，有著重要的意義。與此同時，將阿、額兩旗納入中央集權(quán)象征下的省治，這也標(biāo)志著兩旗開始由蒙古王公委托治理向中央直接治理的轉(zhuǎn)變，這無疑成為其歷史發(fā)展中的一個重要轉(zhuǎn)折。因額濟納旗距離寧夏過遠，此后該旗雖納入寧夏省，但由甘肅省政府代管。故以下僅以阿拉善一旗為例，探討寧夏建省的影響。其對阿拉善旗的影響主要表現(xiàn)在：

第一，有利于進一步改善和加強阿拉善旗邊防。阿拉善旗東臨綏西、河套，南隔賀蘭山與寧夏相望，西扼新疆，西南緊靠河西走廊，北接外蒙古，并有庫倫大道通往外蒙古及蘇俄，在國防上具有極其重要的戰(zhàn)略地位。民初有人就曾斷言，“寧夏蒙民，在今日外蒙獨立時期，實為中國北邊民族最要之一部”。[7]寧夏行政區(qū)劃的升格，無疑大大擴充了寧夏地方的軍政資源，提升了其軍事打擊能力，這對阿拉善旗內(nèi)分離勢力和境外主權(quán)覬覦者起到相當(dāng)?shù)恼饝刈饔?。與此同時，寧夏建省還有利于整合寧夏內(nèi)地與阿拉善旗武裝力量，統(tǒng)一協(xié)調(diào)兩地的軍事行動，從而改善西北邊疆防務(wù)。

阿拉善旗與寧夏僅賀蘭山一隔，雙方在防務(wù)治安上一直存在著密切的聯(lián)系。清朝前期，西北準格爾等部蒙古時有叛亂，威脅著西北內(nèi)地安全。阿拉善旗作為叛亂的緩沖地帶，是寧夏內(nèi)地最重要的安全防線。陜甘總督岳鐘琪謂之為“朔方之保障，沙漠之咽喉”。[8]為加強對阿拉善地區(qū)的守衛(wèi)，雍正即命岳鐘琪在賀蘭山西麓山口約六十里的阿拉善境內(nèi)筑城，名曰定遠營，與寧夏城“適成掎角之勢”。[9]民國后，北洋政府又設(shè)寧夏護軍使(1921年后又改為鎮(zhèn)守使)統(tǒng)一節(jié)制寧夏道、阿拉善旗等地軍務(wù)。至此，阿拉善旗與寧夏遂正式成為統(tǒng)一的的軍政單元，誠如當(dāng)時寧夏護軍使馬福祥所言：“至我民國，各旗軍務(wù)均歸節(jié)制，始胡越不啻為一家矣”。[10]事實上，馬福祥此言僅為美好的愿景。因雙方政治上互不統(tǒng)屬，協(xié)商溝通依然不暢，軍政仍處于分立狀態(tài)。寧夏建省無疑消除實現(xiàn)兩地軍政統(tǒng)一的制度障礙，有力地促進雙方軍事防務(wù)上的協(xié)調(diào)與聯(lián)系。

第二，有利于進一步密切阿拉善旗與寧夏內(nèi)地之間的聯(lián)系，加速阿拉善旗經(jīng)濟開發(fā)。一直以來，阿拉善旗與寧夏之間在經(jīng)濟上存在很大的互補性。一方面，阿拉善旗對寧夏經(jīng)濟有著的重要影響。阿拉善旗地廣人稀，物產(chǎn)資源豐富，成為寧夏民眾外出謀生的主要去處。據(jù)記載，自清中葉后，寧夏一些民眾即在阿拉善旗內(nèi)伐木為生，旗府也曾一度允許其自由開采。如旗政務(wù)處所言：“阿拉善親王多羅特色楞在位，正際承平時代，政簡民安，并無用款之地，而山林暢茂，因準漢民自由樵采，并未索租”[11](P237)。清光緒以后，隨著阿拉善旗東部瀕臨黃河一帶大量荒地的開墾，又有大量寧夏民眾移入此片區(qū)域。據(jù)1937年赴此調(diào)查的竇震寰寫道：

寧夏亦以農(nóng)村破產(chǎn)，民不聊生，獨西套阿拉善旗，以四境交通不便，聳峰阻障，境內(nèi)盜匪絕跡，民殷物阜，頗有上古鑿井而飲耕田而食之風(fēng)。寧、甘兩省人民，咸視該地為世外桃源，爭赴阿旗謀生，此亦阿旗人口近年逐漸增多，日臻繁榮之一原因也。[12]

同時，寧夏每年都有民眾進入阿拉善旗內(nèi)牧放牛羊、挑挖煤炭、采摘蘑菇、肉蓯蓉及甘草等中藥材。這些移民的進入活躍了阿拉善旗商品市場的同時，也加速了對阿拉善旗經(jīng)濟的開發(fā)。

另一方面，阿拉善旗對寧夏經(jīng)濟也存在著很強的依賴性。阿拉善旗為游牧地區(qū)，境內(nèi)所產(chǎn)主要為鹽與皮毛產(chǎn)品，而民眾生活所必需的糧食則高度依賴寧夏供給。誠如旗政務(wù)處所言：“本旗游牧地址，向無莊稼可耕種，婦孺皆知，每歲蒙地兵民日用糧食均恃寧夏源源運濟”。[13]據(jù)統(tǒng)計，阿拉善旗每年從寧夏進口糧食總數(shù)達16萬石，約占進口糧食的五分之四。[14]除糧食外，蒙民所喜好之白酒、茶葉、棉花絲織品、器皿用具也仰賴于寧夏。此外，阿拉善旗初步發(fā)展的手工業(yè)、煤礦業(yè)所需勞動力來源及其產(chǎn)品銷售市場也大多為寧夏。正因為阿拉善旗與寧夏經(jīng)濟存著密切關(guān)系，故此次阿拉善旗劃入寧夏省，既是這種關(guān)系發(fā)展的反映，同時也能促使二者成為更為穩(wěn)定的經(jīng)濟共同體，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，促進阿拉善旗經(jīng)濟的發(fā)展。

第三，有利于加快對阿拉善旗政治一體化的整合。阿拉善旗長期實行封建王公體制。在此種政治下，中央政府長期處于缺位狀態(tài)。廣大民眾但知有王爺、神佛，而不知有國家、中央政府。寧夏建省，使阿拉善旗與內(nèi)地結(jié)成了統(tǒng)一的行政單元，進而加速了其與內(nèi)地政治一體化的道路。自阿拉善旗納入寧夏省后，寧夏省政府當(dāng)局即以該旗“經(jīng)中央明令歸省管轄，所有設(shè)治行政亟應(yīng)著手次第進行，用謀統(tǒng)一而期發(fā)展”為由，[15]在阿拉善旗內(nèi)設(shè)置紫泥湖設(shè)治局，后又籌設(shè)香山設(shè)治局，以為縣治張本。與此同時，寧夏省還在阿拉善旗組設(shè)定遠營辦事處與軍警稽查分處，進一步將省政權(quán)力延伸至旗內(nèi)。這些機構(gòu)組織在不同程度地影響與削弱阿拉善旗封建王公權(quán)力的同時，也向該地方傳導(dǎo)著國家觀念，使旗內(nèi)民眾更真切地感受到國家的存在。這為后來實現(xiàn)與內(nèi)地政治的同一性創(chuàng)造了條件。也正因為如此，一些論者認為寧夏建省“亦具有某種程度的‘改土歸流’的性質(zhì)與意義”。[16]

三、余論

盡管寧夏建省密切了阿拉善旗與內(nèi)地的政治、經(jīng)濟聯(lián)系。但此次寧夏與阿拉善旗行政區(qū)劃關(guān)系的調(diào)整，一定程度上說實為國民政府軍政力量介入的產(chǎn)物，目的是為了實現(xiàn)中央政府對阿拉善旗直接治理的轉(zhuǎn)變。但此后國民政府力量并未在寧夏扎根，該省政局一直操控在地方軍閥手中，故寧夏建省無疑為地方軍閥開辟了一條控制阿拉善旗的合法路徑。為避免軍閥控制對阿拉善旗的劇烈震蕩，進而削弱蒙旗社會的內(nèi)向之心，此后國民政府又頒布《蒙古盟部旗組織法》，在維持寧夏省治格局的前提下，宣布繼續(xù)保留蒙旗原有的王公體制，又明令阿拉善旗在行政上直轄于行政院，使阿拉善旗在基本維持原有蒙古王公直接治理的同時，又形成了中央與寧夏省參與的多頭治理格局。寧夏省軍閥政權(quán)憑借著在阿拉善旗絕對的軍政優(yōu)勢，迅速將參與治理權(quán)轉(zhuǎn)化為對阿拉善旗的實際控制，省旗沖突遂呈現(xiàn)常態(tài)化趨勢。國民政府在阿拉善旗的治理也陷入了以問題解決問題，用代價減免代價的境地，這也可以透視出民國西北邊疆治理的困境。