◇匡亞林

一、問(wèn)題的提出

互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈、5G、云計(jì)算等現(xiàn)代信息技術(shù)在數(shù)字政府建設(shè)中的作用發(fā)揮，促進(jìn)了數(shù)字中國(guó)一體化建設(shè)的政府技術(shù)變革。[1]黨的十九大報(bào)告中提出“數(shù)字中國(guó)”建設(shè)目標(biāo)以來(lái)，日益豐富的創(chuàng)新實(shí)踐為數(shù)字政府建設(shè)提供了生動(dòng)案例。各層級(jí)政府部門的數(shù)字化改革，在內(nèi)部驅(qū)動(dòng)與外部拉動(dòng)的“推拉力”交互作用下，融合了數(shù)字循證決策主義和技術(shù)嵌入主義的數(shù)字政府技術(shù)治理正悄然掀起一場(chǎng)不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)革命。只有緊緊抓住經(jīng)濟(jì)全球化和信息技術(shù)革命的歷史機(jī)遇，把人的力量和科技的力量有機(jī)結(jié)合起來(lái)，既充分調(diào)動(dòng)決策主體的積極性，又大力推進(jìn)數(shù)字治理，才能為提供經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展新動(dòng)能奠定基礎(chǔ)。

通過(guò)文獻(xiàn)梳理，發(fā)現(xiàn)數(shù)字政府技術(shù)治理研究來(lái)自于三個(gè)維度的解構(gòu)。第一維度包含了數(shù)字政府建設(shè)的數(shù)字化。苗俊玲、崔紫君對(duì)智慧政務(wù)的概念內(nèi)涵、發(fā)展歷程和建設(shè)思路作了梳理研究，認(rèn)為智慧政務(wù)發(fā)展應(yīng)該在理論指導(dǎo)下充分融合實(shí)踐互動(dòng)加以創(chuàng)新完善；[2]李軍鵬從“放管服”的改革視角提出了在線公共服務(wù)的數(shù)字化基礎(chǔ)建設(shè)與電子參與服務(wù)范圍的擴(kuò)大，主張數(shù)字政府建設(shè)需要平衡、協(xié)調(diào)數(shù)字政府技術(shù)治理公權(quán)力和公民數(shù)字權(quán)利；[3]王少泉以數(shù)字化政務(wù)服務(wù)為切入點(diǎn)，致力于推進(jìn)公共服務(wù)的均等化目標(biāo)；[4]徐夢(mèng)周、呂鐵將數(shù)字政府建設(shè)中的數(shù)字賦能，從服務(wù)場(chǎng)景的應(yīng)用角度分析了數(shù)字政府的自主能力建設(shè)。[5]數(shù)字政府技術(shù)治理研究的第二維度包含了政府運(yùn)用技術(shù)對(duì)數(shù)字加以治理。孫宗鋒、鄭躍平使用網(wǎng)絡(luò)爬蟲(chóng)對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)作大數(shù)據(jù)和小數(shù)據(jù)的切分，得出了資源要素比環(huán)境要素更能夠影響城市政務(wù)發(fā)展的結(jié)論；[6]裴紫云使用新興信息技術(shù)對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)作安全共享分析，建議加強(qiáng)區(qū)塊鏈技術(shù)在政務(wù)數(shù)據(jù)共享和治理規(guī)則領(lǐng)域的適用研究；[7]閆建、高華麗指出地方政府技術(shù)治理數(shù)據(jù)基礎(chǔ)領(lǐng)域存在“數(shù)字孤島”，需要嵌入數(shù)據(jù)共生、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)共通的協(xié)同治理機(jī)制，創(chuàng)新政府運(yùn)用技術(shù)治理數(shù)據(jù)的發(fā)展路徑。[8]第三個(gè)維度包含了數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)政府的治理改革。學(xué)者們通過(guò)數(shù)字政府建設(shè)議題深入探討了治理改革的公共服務(wù)數(shù)字化價(jià)值取向、數(shù)字政府技術(shù)治理轉(zhuǎn)型路徑、公民數(shù)字素養(yǎng)培育等，也有依托技術(shù)治理推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)化的研究維度。周文彰認(rèn)為數(shù)字政府技術(shù)治理需要區(qū)分技術(shù)和理念，表現(xiàn)上看是技術(shù)問(wèn)題在政府領(lǐng)域的嵌入，而實(shí)則為政府治理理念的一個(gè)革新，并提出了數(shù)字政府的建設(shè)理念需要圍繞著“以人民為中心”展開(kāi)；[9]王益民則認(rèn)為數(shù)字政府技術(shù)治理是圍繞著治理流程的再造，通過(guò)數(shù)字技術(shù)倒逼政府轉(zhuǎn)變職能和科層改革的途徑。[10]數(shù)字政府技術(shù)治理研究整體上圍繞著智能主義、數(shù)字主義和技術(shù)主義，從技術(shù)驅(qū)動(dòng)治理角度分享了數(shù)字政府技術(shù)治理的可行性和必要性，而忽略了從傳統(tǒng)的政府治理技術(shù)向數(shù)字政府治理技術(shù)的過(guò)渡階段，不得不面對(duì)現(xiàn)行數(shù)字政府技術(shù)治理在治理思維、治理慣習(xí)、治理基礎(chǔ)、治理機(jī)制和治理規(guī)則等領(lǐng)域遭遇的較為顯著的路徑依賴問(wèn)題。新制度學(xué)派經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯（North）最早將路徑依賴引入制度發(fā)展模式的研究中，發(fā)現(xiàn)了制度變遷的運(yùn)行規(guī)律，近些年路徑依賴?yán)碚搹V泛運(yùn)用于政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、公共管理等學(xué)科領(lǐng)域，研究者推進(jìn)了制度變遷的路徑依賴?yán)碚摚瑢⒙窂揭蕾嚨难芯恳策m用于體制機(jī)制層面的研究之中。[11-13]本文借助路徑依賴?yán)碚摚瑢⒗砟?、制度、行為提煉為“思維-技術(shù)-規(guī)則”研究分析框架，進(jìn)一步厘清數(shù)字政府技術(shù)治理在全場(chǎng)景運(yùn)用場(chǎng)域的路徑依賴問(wèn)題，在新發(fā)展格局情景視角下提出路徑打破的優(yōu)化方略。

二、國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化下的數(shù)字政府技術(shù)治理轉(zhuǎn)型

政府技術(shù)治理既是現(xiàn)代信息技術(shù)創(chuàng)造問(wèn)題域和權(quán)利域、公共需求樣態(tài)轉(zhuǎn)變亟待回應(yīng)等外部推力的結(jié)果，也是政府為探尋治理創(chuàng)新路徑、夯實(shí)公共權(quán)威的內(nèi)生選擇。[14]新公共管理運(yùn)動(dòng)以來(lái)，西方國(guó)家公共部門以提升公民滿意度為導(dǎo)向，注重政府產(chǎn)出結(jié)果和產(chǎn)出效率的增加，構(gòu)建了公共服務(wù)導(dǎo)向的績(jī)效指標(biāo)，[15]政府以能夠提供優(yōu)質(zhì)、便捷的公共管理與服務(wù)為目標(biāo)借助信息技術(shù)和數(shù)據(jù)分析技術(shù)改變了既往的公共管理方式。大數(shù)據(jù)時(shí)代，通過(guò)利用大空間尺度的數(shù)據(jù)庫(kù)和傳感器，政府能夠快速獲取地理、人口、災(zāi)害等方面的數(shù)據(jù)，儀器觀測(cè)的數(shù)據(jù)分為常規(guī)數(shù)據(jù)和異常數(shù)據(jù)；異常數(shù)據(jù)越多，治理的需求指數(shù)就越高，為政府、市場(chǎng)和社會(huì)合作共治奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。[16]同時(shí)，繼農(nóng)業(yè)社會(huì)、工業(yè)社會(huì)之后，人類正在快速進(jìn)入信息社會(huì)。信息社會(huì)主要特征之一是數(shù)字技術(shù)高度發(fā)展帶來(lái)整個(gè)社會(huì)的數(shù)字化，[17]數(shù)據(jù)成為繼土地、人力、資本、管理、技術(shù)之后新的生產(chǎn)要素。新時(shí)代以來(lái)，我國(guó)提出了治理體系與治理能力現(xiàn)代化的改革目標(biāo)，技術(shù)驅(qū)動(dòng)的政府治理轉(zhuǎn)型在治理現(xiàn)代化和治理數(shù)字化領(lǐng)域呈現(xiàn)出新的變化，[18]倒逼政府行政管理改革，促進(jìn)政務(wù)流程再造，顛覆了傳統(tǒng)的治理范式。技術(shù)元素的加入為政府治理帶來(lái)了新的突破，打開(kāi)了數(shù)字政府建設(shè)的政策時(shí)間窗口。[19-20]

一是技術(shù)驅(qū)動(dòng)下政府?dāng)?shù)字治理的職能轉(zhuǎn)型，政府治理效能從低到高的提升。傳統(tǒng)的政府管理遭遇了經(jīng)濟(jì)社會(huì)情景的轉(zhuǎn)變后，存在著治理滯后和部分政府失靈的情況。既往的政府監(jiān)督管理面對(duì)的是顯性的點(diǎn)對(duì)點(diǎn)、人對(duì)人的店鋪和經(jīng)營(yíng)者。在互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)終端和大數(shù)據(jù)等系列技術(shù)推動(dòng)下，眾多治理對(duì)象隱性存在于各種經(jīng)濟(jì)平臺(tái)、共享平臺(tái)的數(shù)據(jù)后臺(tái)中，治理對(duì)象發(fā)生了從前臺(tái)到后臺(tái)的轉(zhuǎn)變，倘若政府不改革全場(chǎng)景應(yīng)用場(chǎng)域的治理職能，可能連治理對(duì)象也無(wú)法順利銜接。技術(shù)驅(qū)動(dòng)下，數(shù)字政府不僅提升了政府的辦事效率，[21]同時(shí)也糾正了各種市場(chǎng)失靈。推進(jìn)政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，不斷優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，是建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展政府的必然要求，新的信息技術(shù)手段可以篩選出需要重點(diǎn)跟蹤的企業(yè)和產(chǎn)品，有針對(duì)性地加強(qiáng)監(jiān)管，最大限度地減少對(duì)企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的干擾，也在最大程度上保證了市場(chǎng)秩序的平穩(wěn)運(yùn)行。

二是技術(shù)驅(qū)動(dòng)下政府的數(shù)字化改革轉(zhuǎn)型，是政府治理能力現(xiàn)代化的必然要求。[22]推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，根本上是要全要素推進(jìn)政府職能數(shù)字化轉(zhuǎn)型，為此需要破除體制機(jī)制障礙，加快政府職能轉(zhuǎn)變。利用數(shù)字技術(shù)可更有效地調(diào)控經(jīng)濟(jì)和監(jiān)管市場(chǎng)，在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)方面利用數(shù)字技術(shù)能夠探知經(jīng)濟(jì)實(shí)時(shí)狀況，并通過(guò)不同來(lái)源的數(shù)據(jù)交叉互驗(yàn)，把握事態(tài)的真相。[23-24]如疫情階段，政府使用數(shù)字通信平臺(tái)的技術(shù)捕捉到的農(nóng)民工返工數(shù)據(jù)，并根據(jù)挖掘機(jī)、碎石機(jī)的啟動(dòng)數(shù)據(jù)高效、準(zhǔn)確地判斷出復(fù)工復(fù)產(chǎn)的情況，且在第一時(shí)間做好疫情防控工作，并及時(shí)向相關(guān)人員提供公共衛(wèi)生服務(wù)。

三是政務(wù)流程的重構(gòu)與再造，創(chuàng)新行政服務(wù)和管理方式，是數(shù)字政府技術(shù)治理推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的必然要求。推進(jìn)數(shù)字政府一體化轉(zhuǎn)型，迫切需要對(duì)政務(wù)平臺(tái)進(jìn)行重構(gòu)、再造。政務(wù)流程的再造，政府服務(wù)“減材料”“減時(shí)間”“減證明”“減跑動(dòng)”“減環(huán)節(jié)”，并非是簡(jiǎn)單的政務(wù)業(yè)務(wù)從線下轉(zhuǎn)移至線上，其實(shí)質(zhì)是加快政務(wù)流程的不斷優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)重構(gòu)和再造。例如，在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域，傳統(tǒng)市場(chǎng)監(jiān)管依托監(jiān)管者的人力監(jiān)督，按照頒發(fā)證書和加強(qiáng)監(jiān)管等手段維持市場(chǎng)秩序，且證書涉及的政務(wù)部門龐大，有食品藥品監(jiān)督管理部門、稅務(wù)部門、工商部門、環(huán)保部門、質(zhì)檢部門和安全部門等，開(kāi)展線下監(jiān)管，還可能產(chǎn)生不作為、尋租和腐敗行為。當(dāng)治理情景切換后，治理對(duì)象隱藏在數(shù)據(jù)中、平臺(tái)中、網(wǎng)絡(luò)中，政府治理重心相應(yīng)地從線下轉(zhuǎn)移到線上，政務(wù)流程重構(gòu)與再造呼之欲出。新治理情境下，通過(guò)流程再造實(shí)現(xiàn)政府技術(shù)治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，將徹底改變以往線下部門跑斷腿、行政成本高、監(jiān)管效率低等治理困境。

三、數(shù)字政府技術(shù)治理轉(zhuǎn)型過(guò)程中的路徑依賴問(wèn)題

數(shù)字政府技術(shù)治理需要面對(duì)一個(gè)數(shù)字政府治理“悖論”：一方面，數(shù)字政府技術(shù)治理正不可逆轉(zhuǎn)地以顯性或隱性的方式推進(jìn)；另一方面，既往的治理思維理念、治理工具、治理所依托的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)甚至相關(guān)的制度支撐均存在一定程度的路徑依賴。這種不可逆的改革趨勢(shì)與當(dāng)下不匹配的數(shù)字政府技術(shù)治理政策工具箱之間的交互作用，成為新發(fā)展格局背景下特有的數(shù)字政府治理“悖論”。當(dāng)治理對(duì)象、治理情景、治理技術(shù)發(fā)生巨大變化后，數(shù)字政府的治理困境也相繼出現(xiàn)，特別是在新技術(shù)驅(qū)動(dòng)下，政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型過(guò)程對(duì)于既往治理工具、治理能力、治理規(guī)則的路徑依賴，致使難以較好地發(fā)揮技術(shù)驅(qū)動(dòng)治理的優(yōu)勢(shì)作用，在終端的場(chǎng)景應(yīng)用場(chǎng)域產(chǎn)生了治理困境，具體體現(xiàn)在政府決策思維、數(shù)據(jù)輔助決策治理的技能以及數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、數(shù)字規(guī)則等方面。

（一）數(shù)字政府技術(shù)治理思維的路徑依賴

在政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型過(guò)程中，傳統(tǒng)政府場(chǎng)景的治理思維存在一定程度的固化作用，[25]難以適應(yīng)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。雖然數(shù)字化政府的基建和場(chǎng)域技術(shù)支持、機(jī)構(gòu)組織框架已搭建完畢，但過(guò)渡期大數(shù)據(jù)決策思維尚未建立，技術(shù)輔助治理使用頻率不高。數(shù)字政府需運(yùn)用數(shù)據(jù)作治理決策參考、運(yùn)用數(shù)據(jù)輔助治理和決策，但決策者注意力分配尚未把數(shù)據(jù)資源和自身工作緊密結(jié)合。在路徑依賴的影響下打破既往治理思路，利用數(shù)據(jù)進(jìn)行治理創(chuàng)新成為新的治理議題。一方面，治理主體用數(shù)據(jù)提升政務(wù)決策科學(xué)化水平是數(shù)字政府技術(shù)治理的關(guān)鍵，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部使用大數(shù)據(jù)技術(shù)以及數(shù)據(jù)治理平臺(tái)的頻次和效率并不高；[26]另一方面，政府通過(guò)大數(shù)據(jù)平臺(tái)提供公共服務(wù)的能力亟待提升。造成上述路徑依賴問(wèn)題的原因是多方面的，主觀上，如部分政府工作主體存在依靠經(jīng)驗(yàn)決策比重高于數(shù)據(jù)治理的現(xiàn)象，數(shù)據(jù)治理注意力分配權(quán)重較低?？陀^上，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和數(shù)據(jù)權(quán)的問(wèn)題制約著數(shù)字化政府向前發(fā)展，傳統(tǒng)公共服務(wù)依托紙質(zhì)材料，海量數(shù)據(jù)多存于紙質(zhì)檔案中，且散落在各個(gè)系統(tǒng)之中難以提取。同時(shí)，跨層級(jí)、跨地域的數(shù)據(jù)交叉分析使用涉及到數(shù)據(jù)歸屬等法律問(wèn)題，加之在數(shù)字政府技術(shù)治理轉(zhuǎn)型過(guò)程中地方政府因傳統(tǒng)數(shù)字遺產(chǎn)保護(hù)思維的固化作用，使真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家層面所倡導(dǎo)的“數(shù)據(jù)多跑路，群眾少跑腿”改革目標(biāo)，仍需在治理思維場(chǎng)域更新觀念，[27]突破技術(shù)治理思維的路徑依賴?yán)Ь场?/p>

（二）數(shù)字政府技術(shù)治理機(jī)制運(yùn)行的路徑依賴

雖然電子政務(wù)服務(wù)較早地在各地普及，為數(shù)字政府建設(shè)奠定了物聯(lián)基礎(chǔ)，[28]但目前數(shù)字政府建設(shè)的發(fā)展屬于“起步早、發(fā)展不快”階段。數(shù)字政府技術(shù)治理的運(yùn)行機(jī)制由數(shù)據(jù)基礎(chǔ)樣態(tài)、數(shù)據(jù)運(yùn)行狀況和數(shù)據(jù)適用等方面構(gòu)成。數(shù)據(jù)基礎(chǔ)運(yùn)行機(jī)制薄弱，并通過(guò)數(shù)據(jù)提取、數(shù)據(jù)分析和數(shù)據(jù)使用等發(fā)展過(guò)程展現(xiàn)，由于運(yùn)行機(jī)制的慣性問(wèn)題，難以突破現(xiàn)有運(yùn)行機(jī)制，在技術(shù)賦能過(guò)程中形成路徑依賴。其一，數(shù)據(jù)提取的路徑依賴。僅僅省市級(jí)政府就觸及幾千個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)，涉及醫(yī)療、社保、教育、企業(yè)等多行業(yè)、多領(lǐng)域、多角度的海量數(shù)據(jù)，如何提取數(shù)據(jù)并融合分析、使用是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，加之以往的政府業(yè)務(wù)多通過(guò)紙質(zhì)存檔，大量的數(shù)據(jù)散落在各個(gè)系統(tǒng)，難以提取，造成數(shù)據(jù)治理效能低下。其二，數(shù)據(jù)分析的路徑依賴。相比較個(gè)別“數(shù)字政府優(yōu)勢(shì)省份”①指在全國(guó)范圍內(nèi)政府?dāng)?shù)字化改革取得先發(fā)優(yōu)勢(shì)的個(gè)別省份，例如，浙江的“數(shù)字浙江”、廣東“數(shù)字政府”改革、江蘇“數(shù)字江蘇”、上?！耙痪W(wǎng)通辦”、深圳“鵬城智能體”等。，多數(shù)省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)機(jī)構(gòu)尚未觸及數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、數(shù)據(jù)資金管理方面的職能，數(shù)據(jù)分析的潛能尚未充分發(fā)揮，數(shù)據(jù)不能很好地服務(wù)助力于政府治理效能的提升。其三，數(shù)據(jù)使用的路徑依賴。政府信息數(shù)據(jù)應(yīng)用處理、數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)再加工等數(shù)據(jù)使用路徑依賴問(wèn)題突出，當(dāng)前的數(shù)據(jù)使用更多為基礎(chǔ)信息的提取和應(yīng)用，而數(shù)據(jù)的再加工和再利用是提升政府治理效能的關(guān)鍵。在“數(shù)字中國(guó)”建設(shè)過(guò)程中，跨省的府際合作在數(shù)據(jù)深度合作、數(shù)據(jù)深度開(kāi)發(fā)方面會(huì)有更多的交流合作，而數(shù)據(jù)治理難以深度數(shù)據(jù)化是擺在當(dāng)前的難題。同時(shí)，當(dāng)前較為突出的困境是公共服務(wù)數(shù)據(jù)共享不充分。數(shù)字政府應(yīng)該是用數(shù)據(jù)說(shuō)話、數(shù)據(jù)輔助決策的政府。當(dāng)前政府部門內(nèi)部、部門之間、區(qū)域政府之間數(shù)據(jù)共享依然不足，數(shù)字賦能效率較低，數(shù)據(jù)共享未形成一種治理常態(tài)。

（三）數(shù)字政府技術(shù)治理數(shù)字規(guī)則的路徑依賴

以府際合作為例，在數(shù)字適用規(guī)則方面存在著較多方面的路徑依賴，對(duì)數(shù)字政府技術(shù)治理帶來(lái)了諸多制度運(yùn)行慣習(xí)問(wèn)題。[29]其一，“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象明顯?！皵?shù)據(jù)孤島”（Data Islands）、“數(shù)字鴻溝”（Digital Gaps）是典型的數(shù)字化路徑依賴。[30]政府各部門的數(shù)據(jù)存在著“各自為島”的孤島現(xiàn)象，[31]跨部門協(xié)作難以實(shí)現(xiàn)，且在府際合作提供一體化的公共服務(wù)過(guò)程中，難免會(huì)交叉地使用兩地?cái)?shù)據(jù)，數(shù)據(jù)的一體化交互使用存在障礙。例如，“成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈”在政府公共服務(wù)領(lǐng)域羅列了屬地辦事清單，但尚未整合“天府市民云”等數(shù)多個(gè)成渝辦事APP，政務(wù)平臺(tái)的建設(shè)需要經(jīng)歷建起來(lái)、用起來(lái)、連起來(lái)、統(tǒng)起來(lái)的發(fā)展歷程，兩地目前數(shù)字政府一體化建設(shè)還處于第二個(gè)發(fā)展階段，如何形成數(shù)字政府一體化的技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合建設(shè)任務(wù)還需要突破技術(shù)障礙、思維障礙和標(biāo)準(zhǔn)化障礙。其二，數(shù)據(jù)使用規(guī)則缺失。數(shù)據(jù)使用是深化政府?dāng)?shù)據(jù)匯聚和應(yīng)用的重要基礎(chǔ)。目前政務(wù)部門在信息公開(kāi)、數(shù)據(jù)公開(kāi)的過(guò)程中，最需出臺(tái)的就是數(shù)據(jù)的使用管理辦法，因?yàn)槭褂靡?guī)則缺失導(dǎo)致全方位的信息公開(kāi)、數(shù)據(jù)公開(kāi)難以實(shí)現(xiàn)，而數(shù)據(jù)的使用權(quán)、歸屬權(quán)等目前尚未有一套清晰的使用規(guī)則。其三，數(shù)據(jù)隱私保護(hù)權(quán)責(zé)不明。在尚未解決數(shù)據(jù)所有權(quán)和使用權(quán)問(wèn)題之前，缺乏全過(guò)程的數(shù)據(jù)管理方案會(huì)對(duì)用戶的個(gè)人隱私帶來(lái)安全隱患，從數(shù)據(jù)信息的生產(chǎn)、使用、復(fù)制、傳遞的過(guò)程看，數(shù)據(jù)技術(shù)在數(shù)據(jù)提取、使用環(huán)節(jié)一旦被濫用，將面臨顯著的高成本維護(hù)和低成本侵權(quán)的治理風(fēng)險(xiǎn)。這說(shuō)明原有的數(shù)字規(guī)則在既有的科層制度運(yùn)行路徑上存在顯著的制度慣性，在數(shù)字政府技術(shù)治理轉(zhuǎn)型過(guò)程中新的數(shù)字規(guī)則的建立和運(yùn)行面臨多重挑戰(zhàn)，新舊數(shù)字治理規(guī)則的制度博弈仍在繼續(xù)。

四、超越數(shù)字政府技術(shù)治理路徑依賴的優(yōu)化方略

在技術(shù)驅(qū)動(dòng)下推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)，[32]助力我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，需要打破路徑依賴所形成的固化技術(shù)、思維、機(jī)制和制度壁壘，并為新發(fā)展格局下數(shù)字政府技術(shù)治理貢獻(xiàn)打破路徑依賴的方案。

（一）打破數(shù)字政府技術(shù)治理路徑依賴的內(nèi)在動(dòng)力

數(shù)字政府技術(shù)治理需從路徑依賴的內(nèi)在動(dòng)力上尋求突破，轉(zhuǎn)化固化的治理思維，用數(shù)據(jù)提升政務(wù)決策科學(xué)化水平，用數(shù)據(jù)進(jìn)一步優(yōu)化民生服務(wù)效果。比如，大數(shù)據(jù)平臺(tái)可以推動(dòng)政務(wù)數(shù)據(jù)的整合共享、促進(jìn)數(shù)字政府一體化，而在平臺(tái)之上需要培育出數(shù)字政府建設(shè)的新理念，并同時(shí)把轉(zhuǎn)變政府職能、回應(yīng)群眾需求作為數(shù)字政府服務(wù)的改革目標(biāo)和內(nèi)在動(dòng)力。第一，“放管服”改革背景下數(shù)字政府技術(shù)治理的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。統(tǒng)一規(guī)劃云網(wǎng)支撐、數(shù)據(jù)支撐、應(yīng)用支撐等共性信息基礎(chǔ)設(shè)施，打造數(shù)字政府建設(shè)的大基座，將政府后一階段的各項(xiàng)改革連同“放管服”相互配套，設(shè)計(jì)好與“一網(wǎng)通辦”等應(yīng)用場(chǎng)景相契合的鏈接路徑。數(shù)字政府技術(shù)革新目標(biāo)包括將信息化運(yùn)用于簡(jiǎn)政放權(quán)、減證便民等改革任務(wù)，成為各項(xiàng)改革順利推進(jìn)的載體，倒逼業(yè)務(wù)流程再造，保障各項(xiàng)數(shù)字化改革重心下移。數(shù)字政府技術(shù)治理路徑打破內(nèi)在動(dòng)力建設(shè)的核心任務(wù)為提升政府治理的協(xié)同性，[33]強(qiáng)化數(shù)字政府支撐“放管服”改革、行政審批制度改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境改革的能力，匹配數(shù)字信息化應(yīng)用服務(wù)，促進(jìn)各項(xiàng)改革任務(wù)與數(shù)字政府一體化建設(shè)，利用技術(shù)驅(qū)動(dòng)推進(jìn)行政業(yè)務(wù)改革和政策落地，實(shí)現(xiàn)技術(shù)與業(yè)務(wù)高度融合，以技術(shù)驅(qū)動(dòng)數(shù)字政府一體化高質(zhì)量發(fā)展。第二，以數(shù)字惠民滿足群眾多樣化需求。例如，推廣低收入人口患病情況監(jiān)測(cè)，支撐健康扶貧精細(xì)化管理，建設(shè)智慧交通實(shí)現(xiàn)跨省一卡通，線上政務(wù)服務(wù)爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)“不見(jiàn)面”。上述領(lǐng)域的數(shù)字政府技術(shù)治理案例均可有效回應(yīng)治理需求、革新治理理念、打破數(shù)據(jù)治理路徑依賴。第三，培育數(shù)字政府技術(shù)治理理念。鼓勵(lì)數(shù)據(jù)治理相關(guān)高科技人才培育，推進(jìn)數(shù)字政府的復(fù)合人才發(fā)展規(guī)劃。將5G相關(guān)技術(shù)以及跨界多場(chǎng)景融合技術(shù)納入數(shù)字化改革事項(xiàng)，鼓勵(lì)以企業(yè)為龍頭，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。加快開(kāi)放數(shù)據(jù)，立足信息公開(kāi)，服務(wù)輸出數(shù)據(jù)開(kāi)放要求，統(tǒng)一數(shù)據(jù)開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)質(zhì)量，讓更多機(jī)構(gòu)和個(gè)人能夠挖掘和創(chuàng)造新的數(shù)據(jù)價(jià)值，產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。在政府的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)建設(shè)方面，區(qū)分基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的歸集、管理、應(yīng)用、安全功能模塊，并加大政府基礎(chǔ)數(shù)據(jù)開(kāi)放力度，突破治理思維的地方保護(hù)主義和固化模式，加強(qiáng)數(shù)據(jù)共享應(yīng)用。注重地方個(gè)性化特色，在統(tǒng)一的數(shù)據(jù)規(guī)則情景下，挖掘適合區(qū)域性、地域性特色的數(shù)字政府技術(shù)治理動(dòng)力。

（二）數(shù)字政府技術(shù)治理的協(xié)同一體化路徑

享譽(yù)全球的“社會(huì)福利大數(shù)據(jù)運(yùn)動(dòng)”（Big Data for Social Good）在政府?dāng)?shù)字治理創(chuàng)新和學(xué)術(shù)界技術(shù)驅(qū)動(dòng)政府治理研究的共同促進(jìn)下，掀起了影響歐美大部分城市的打破技術(shù)協(xié)同路徑依賴實(shí)踐，成功地解決了數(shù)字政府技術(shù)治理在既往路徑依賴循環(huán)策略下難以實(shí)現(xiàn)的復(fù)雜情景治理難題，促進(jìn)了地方公民社會(huì)福祉的增進(jìn)。該案例說(shuō)明，總結(jié)復(fù)制先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和典型案例有助于政府?dāng)?shù)字化改革進(jìn)程，地方政府可以在部分領(lǐng)域或板塊試點(diǎn)開(kāi)通數(shù)字政府一體化公共政務(wù)服務(wù)，組織開(kāi)展第三方綜合評(píng)估，推動(dòng)數(shù)字政府一體化建設(shè)取得實(shí)效，探索建立共建共治共享的數(shù)據(jù)流通模式，[34]真正惠及企業(yè)和人民群眾。第一，技術(shù)協(xié)同。探索數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)的協(xié)作方案，加快推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈、5G等現(xiàn)代信息技術(shù)在地方政務(wù)示范區(qū)的區(qū)域協(xié)作。國(guó)家的數(shù)字政府建設(shè)需要探索典型的試點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)，探索數(shù)字政府技術(shù)治理建設(shè)的區(qū)域化協(xié)作方案，為國(guó)家從更高的層面統(tǒng)籌規(guī)劃貢獻(xiàn)區(qū)域性探索方案。依托地方政務(wù)通辦事項(xiàng)清單，搭建數(shù)字政府建設(shè)平臺(tái)子系統(tǒng)。第二，數(shù)據(jù)協(xié)同。夯實(shí)數(shù)字政府基礎(chǔ)能力，高效利用區(qū)域數(shù)據(jù)治理服務(wù)平臺(tái)。[35]把大數(shù)據(jù)、數(shù)字政府與改善民生、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境聯(lián)系起來(lái)挖掘和創(chuàng)造新的數(shù)據(jù)價(jià)值。梳理提煉一批標(biāo)準(zhǔn)化、可復(fù)制、可推廣的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和典型案例，在更大范圍內(nèi)復(fù)制推廣，以地市樣板帶動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)省市協(xié)同。目前，國(guó)內(nèi)22個(gè)省份都建立了基于大數(shù)據(jù)數(shù)字治理的技術(shù)平臺(tái)，而基于平臺(tái)之間的數(shù)據(jù)服務(wù)和數(shù)據(jù)價(jià)值卻尚未有效釋放，數(shù)據(jù)協(xié)同亟待一體化跟進(jìn)。黨的十九屆四中全會(huì)首次將“數(shù)據(jù)”列為生產(chǎn)要素，充分凸顯了數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的深入發(fā)展，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。基于數(shù)據(jù)協(xié)同的一體化數(shù)字治理技術(shù)平臺(tái)應(yīng)打破區(qū)域行政的藩籬和邊界，實(shí)現(xiàn)跨省協(xié)作的政務(wù)服務(wù)，釋放數(shù)據(jù)治理效能。第三，服務(wù)協(xié)同。將技術(shù)驅(qū)動(dòng)的數(shù)字化政府改革融入到政府后期各項(xiàng)改革進(jìn)程中。例如，在疫情防控領(lǐng)域以及交通、民政、人社、醫(yī)療、教育、水電氣等社會(huì)治理重點(diǎn)領(lǐng)域共建一體化服務(wù)平臺(tái)，深化“放管服”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等重點(diǎn)工作一體部署、一體推進(jìn)，以點(diǎn)帶面推動(dòng)其他領(lǐng)域改革取得新突破。在公共服務(wù)方面提供極簡(jiǎn)服務(wù)，確保數(shù)據(jù)安全前提下，建立健全規(guī)則體系；理順政府在數(shù)據(jù)流通各個(gè)環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)關(guān)系，打破數(shù)據(jù)信息“孤島”，實(shí)現(xiàn)協(xié)作共贏；形成多方參與良性互動(dòng)、共建共享共治的數(shù)據(jù)流通模式，從而最大限度地釋放數(shù)據(jù)價(jià)值。

（三）數(shù)字政府技術(shù)治理的數(shù)據(jù)權(quán)益保障路徑

數(shù)字政府技術(shù)治理轉(zhuǎn)型過(guò)程中，必須要保障數(shù)字技術(shù)與公共服務(wù)數(shù)據(jù)信息開(kāi)放共享的安全，對(duì)于新技術(shù)的發(fā)展需要制定相應(yīng)的技術(shù)規(guī)則和使用底線，避免數(shù)據(jù)濫用和侵犯隱私。數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展需要建立一定的規(guī)則，并確立相應(yīng)的價(jià)值原則和底線意識(shí)，形成數(shù)據(jù)共享的協(xié)調(diào)機(jī)制。因此，構(gòu)建數(shù)據(jù)治理共享規(guī)則、劃定數(shù)據(jù)安全和共享底線、保障數(shù)據(jù)權(quán)益是打破數(shù)字政府技術(shù)治理路徑依賴的根本保證。第一，數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的有效監(jiān)管。目前在國(guó)內(nèi)該領(lǐng)域的監(jiān)管還處于前期的探索階段，而在大數(shù)據(jù)和人工智能廣泛使用的當(dāng)下，機(jī)器學(xué)習(xí)能力快速提高，數(shù)據(jù)代碼和算法越來(lái)越多地決定著每位公民在信息方面的可知與不可知、在資源分配方面的可得與不可得、在社會(huì)活動(dòng)中的可為與不可為，用數(shù)據(jù)推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)管的同時(shí)，也需要對(duì)數(shù)據(jù)治理的代碼、算法進(jìn)行必要、而有效的監(jiān)管，形成代碼、算法可追溯，基本規(guī)則可監(jiān)督的數(shù)字治理方案。第二，數(shù)據(jù)權(quán)利與隱私法治保障。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”日漸融入公共服務(wù)，大數(shù)據(jù)、人工智能等迅速發(fā)展，政府既獲得技術(shù)進(jìn)步的紅利，也面臨著前所未有的公共信息泄露風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，人臉識(shí)別、指紋識(shí)別、聲紋識(shí)別等生物特征信息智能應(yīng)用日益廣泛，在未經(jīng)授權(quán)和允許前提下的數(shù)據(jù)采集行為越發(fā)嚴(yán)重。隨著政府在網(wǎng)絡(luò)空間的活動(dòng)逐漸增多，其上網(wǎng)痕跡、位置軌跡等數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題亦隨之而來(lái)。數(shù)字技術(shù)一旦被濫用，有可能違背公共利益和社會(huì)價(jià)值觀，特別是由于收入、利益、性別等因素被機(jī)器識(shí)別而導(dǎo)致的各種歧視行為，因此需要引導(dǎo)數(shù)字技術(shù)的價(jià)值和基本原則，劃出底線并嚴(yán)格監(jiān)管。[36]同時(shí)，依據(jù)省情探索制定地方性個(gè)人隱私保護(hù)的法規(guī)，借鑒瑞典政府信息公開(kāi)立法和個(gè)人隱私保護(hù)法的經(jīng)驗(yàn)，既要做到個(gè)人隱私保護(hù)，又兼顧信息公開(kāi)法治保障，形成信息公開(kāi)和隱私保護(hù)良好運(yùn)行的互補(bǔ)協(xié)議。各地政府應(yīng)明確對(duì)涉及個(gè)人隱私的信息在政府信息公開(kāi)的過(guò)程中不予公開(kāi)。為避免數(shù)字技術(shù)被濫用，違背公共利益和社會(huì)價(jià)值觀，針對(duì)信息處理失當(dāng)行為和個(gè)人隱私侵犯行為，加緊推進(jìn)地方性法規(guī)并向全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。第三，建立權(quán)責(zé)清晰的政務(wù)數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機(jī)制。充分尊重?cái)?shù)據(jù)共享主體部門及其權(quán)責(zé)，按照數(shù)據(jù)的使用流程將數(shù)據(jù)主權(quán)劃分為數(shù)據(jù)歸屬方、數(shù)據(jù)使用方和共享管理方，明晰授權(quán)方使用規(guī)則與數(shù)據(jù)功能，約定數(shù)據(jù)安全使用協(xié)議，提升數(shù)據(jù)安全系數(shù)。數(shù)據(jù)歸屬方有數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)、更新和維護(hù)功能，數(shù)據(jù)使用方有基于數(shù)據(jù)需求的數(shù)據(jù)調(diào)用和數(shù)據(jù)核驗(yàn)等功能，并基于區(qū)塊鏈的智能合約原理，對(duì)數(shù)據(jù)的使用過(guò)程全程可追溯，共享管理方在共享過(guò)程中發(fā)揮數(shù)據(jù)監(jiān)管的功能，填補(bǔ)數(shù)據(jù)所有方和使用方之間的鴻溝。在數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)開(kāi)放、數(shù)據(jù)管理等相關(guān)國(guó)家級(jí)別高位法規(guī)尚未出臺(tái)之前，省級(jí)地方政府可探索相關(guān)的管理辦法，推動(dòng)數(shù)據(jù)共享開(kāi)放，加快建立跨層級(jí)、跨部門數(shù)據(jù)交換和屬地返還機(jī)制，釋放數(shù)據(jù)效能，讓數(shù)源地更多分享數(shù)據(jù)本地化紅利。