楊翠云,李 偉

(寧夏大學 法學院，寧夏 銀川 750021)

自黨的十九大提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推動社會治理重心向基層下移”以來，基層治理成為理論和實務界關注的焦點。黨的十九屆四中、五中全會相繼提出，“構建基層社會治理新格局”“實現(xiàn)社會治理特別是基層治理水平明顯提高”，為基層治理指明了目標。2016年7月習近平總書記視察寧夏時明確要求“要著眼規(guī)范和完善基層治理體系，增強基層治理能力。”2020年6月習近平總書記再次視察寧夏時進一步強調“要加強和創(chuàng)新社會治理，堅持和完善新時代楓橋經(jīng)驗”，為寧夏開展基層治理工作提供了遵循。寧夏回族自治區(qū)黨委靠前行動，高站位推動基層治理工作，出臺了基層治理1+6文件(1)“1+6”文件指的是寧夏回族自治區(qū)黨委十二屆十次全會審議通過的《關于完善基層治理體系提高基層治理能力的若干意見》和鄉(xiāng)村、社區(qū)、宗教、校園、企業(yè)、社團6個領域《實施意見》的1+6政策文件。，對基層治理工作作出全面部署、具體安排，形成了一體謀劃、全面覆蓋、政策打包、統(tǒng)籌推進的基層治理政策體系。

司法所是我國司法行政系統(tǒng)的最基層單位，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的重要組成部分。司法所產(chǎn)生、發(fā)展和變革的歷程與國家基層治理的政策設計一脈相承，其運作機制和效能建設能夠較好地反映基層社會治理的有效變量。從實踐角度看，司法所誕生緣于民間調解力量衰退后，“覆蓋型”國家權力后退，國家權力通過行政機構向鄉(xiāng)村延伸，從而彌補調解力量不足的一種社會背景。姜愛東認為司法所的發(fā)展經(jīng)歷了產(chǎn)生、探索、快速發(fā)展和全面發(fā)展四個階段[1]，通過漸進式發(fā)展，司法所形成了良好的局面：通過為基層黨委、政府依法決策提供法律意見，促進基層黨委、政府依法決策、依法行政；通過組織開展普法依法治理，免費法律咨詢、指導制定村規(guī)民約和開展民主法治示范村(社區(qū))創(chuàng)建等工作，促進基層民主法治建設，提升基層社會法治氛圍；通過依法化解矛盾糾紛，暢通群眾訴求表達渠道，維護群眾合法權益，通過開展安置幫教、社區(qū)矯正工作，維護基層社會穩(wěn)定。(2)見《司法所條例(征求意見稿)》對司法所職能的定位。新一輪黨和國家機構改革后，司法所的發(fā)展進入了第五階段的發(fā)展，可以稱之為創(chuàng)新發(fā)展階段。該輪黨和國家機構改革從中央到縣一級成立的法治建設議事協(xié)調機構及其辦事機構有力地推動了全面依法治國在各個層級的落地見效，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)一級尚未建立法治建設工作的體制機制和辦事機構，影響了全面依法治國基本方略在基層“最后一公里”的實際成效，這引發(fā)了理論與實務界對新形勢下司法所管理體制是否需要調整的討論。上海、北京先行先試探索在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)建立推進法治建設體制機制，明確司法所承擔辦事機構職能，推進全面依法治國工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)一級落地落實，其他省(區(qū)、市)也相繼出臺司法所助推基層治理的具體工作舉措。[2]寧夏司法所在法治現(xiàn)代化進程中，在規(guī)范化要求推動下，進行了3輪規(guī)范化建設，相繼解決了管理體制、機構規(guī)格、隊伍發(fā)展等難題，增強了工作活力。目前，正在開展標準化司法所創(chuàng)建活動，并下發(fā)《司法所服務基層治理的指導意見》，力求把司法所職能作用融入基層治理的現(xiàn)實需求中，建成適應時代需求的新時代司法所。

從理論研究情況看，伴隨著基層治理尤其是基層治理法治化研究的深入，學界對基層司法所的關注度日益提升。整體來說，對司法所的研究聚焦于以下幾個方面，一是對司法所的機構建設如司法所的興起過程及因由、管理體制和司法所人員的角色、定位進行了深入的研究。二是對司法所的具體職能如糾紛解決、社區(qū)矯正等職能的研究。三是對司法所績效評估的研究，構建出現(xiàn)代基層司法所績效評估指標體系。四是以司法所職能為研究對象，立足于基層政法譜系乃至于基層政治生態(tài)的整體，通過探尋基層司法背后的實踐邏輯，實現(xiàn)對基層司法理論的整體提升。五是其他關于基層政府的研究中涉及司法所的研究。因司法所屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“條條”部門，其他關于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等的研究，也可借鑒運用于基層司法所。后三種情況研究初步擺脫了將司法所建設、運作與基層治理分裂開來，單獨進行研究的模式，但整體來說，理論界將基層司法所納入基層治理的整體框架予以考量的研究欠缺。關于基層司法所的研究，應該突破局限于司法所本身運作形式和職能工作的研究形式，將司法所與基層治理兩者結合起來進行研究。

一、治理型司法所：理論依據(jù)、分析框架和數(shù)據(jù)來源

(一)理論依據(jù)

理論是行動的先導，治理型司法所的提出并不是隨心所欲的也不是思維的天馬行空，而是源于“治理”這一社會科學的前沿議題和當代國家建設的重要實踐。

始于西方的治理理論吸納了新公共管理、新公共服務理論、公共選擇理論的養(yǎng)分而形成，是一個具有鮮明價值取向的“規(guī)范性”概念，強調治理的民主性、身份平等性和多元參與性，指向一種理想形態(tài)，提出了政府—企業(yè)—公眾等不同社會角色之間的互動，對于國家，意味著規(guī)模最小化基礎上的最大效益，對于企業(yè)，意味著保障企業(yè)運行的組織體制，對于公眾，意味著合法利益的最大化保障。在我國，自黨的十八屆四中全會官方文本首次提出“治理”一詞以來，我國“治國理政”的治理話語體系已經(jīng)確立，全國各地發(fā)展雖然處于非均衡狀態(tài)，基層治理政府錦標賽催生了基層公共管理實踐者努力創(chuàng)新，基層治理的實踐模式競相開放。丁煌認為，治理實踐倒逼理論的結果使我國學者更加注重西方治理概念和理論如何本土化的研究，構建和國際相融的本土治理學術話語成為學界的共識。采用開放的理論預設，在規(guī)范性研究的基礎上，發(fā)揚中國本土語境下已經(jīng)成熟的經(jīng)驗性治理概念，進一步通過經(jīng)驗觀察和數(shù)據(jù)支撐，依賴對不同治理模式的描述、比較、解釋，乃至預測與探索，成為治理理論的主要特征。楊開峰等認為，一方面基于平等地位的多元共治是社會主義的發(fā)展目標，另一方面，根據(jù)我國的治理實踐，把治理看作“治國理政”，以指向經(jīng)驗性為側重點，根據(jù)治理環(huán)境選擇不同的治理類型[3]。

目前國內治理研究對組織層面的關注較多，尤其是政府組織，這正是我國以“治國理政”為治理實踐的表征，治理型政府的概念是在管理型政府和服務型政府的基礎上發(fā)展而來的。燕繼榮等認為，中國特色的治理理論話語體系的特色之一是政府治理理論的確立，中國學者對政府治理的研究側重政府角色的重新定位，既包括政府自身內部的治理，也蘊含政府對市場和社會的治理等。唐興軍認為，“在推進國家治理現(xiàn)代化的背景下，治理型政府構建的目標是多元治理主體協(xié)作共治”[4]。侯書和則指出“治理型政府就是善于適應風險時代要求和積極踐行現(xiàn)代治理理念，主動履行治理職能和提升治理能力，注重建構治理型組織結構和創(chuàng)新治理運行方式，致力于促進公共治理發(fā)展和實現(xiàn)社會善治的政府”[5]。劉海兵則將治理型政府界定為“在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，以政府為中心主體，有序吸納社會主體、民間組織和個人共同參與公共事務，借助主導、溝通、協(xié)調、互動等機制完善正式制度和非正式制度，致力于經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展的政府”[6]。本文關注的司法所作為司法行政部門在基層的派出單位，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門的“條條部門”，其組織結構、運行方式與政府諸多雷同。治理型司法所的研究除了要關注到治理型政府運行機制的一般規(guī)律，也要結合自身的特有屬性，因此，本土化的治理理論為本文研究提供了基礎理論支撐，治理型政府理論為本文研究提供了分析思路上的借鑒。

(二)分析框架

在我國現(xiàn)有的社會治理話語體系下，基層司法所是既受宏觀結構制約，又內含行動者能動性的動態(tài)的，不斷再生產(chǎn)著相應社會結構的實踐過程。本文借鑒治理觀點，以基層治理體系為研究進路，聚焦于兩個問題：一是寧夏治理型司法所的構成要素有哪些？以及各構成要素現(xiàn)狀和存在的問題有哪些？二是在基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的情境下，該如何探索寧夏治理型司法所的構建路徑？在治理理論的指導下，司法所權力運行、職能定位、人員結構等是治理型司法所建設的重點要素[7]。其中，權力決定了司法所可為的內容，是司法所可控制資源的反映，職能決定了司法所應該做什么、應該盡到什么樣的責任，人員決定了司法所在社會治理過程中可以把事情做到什么程度，是權力運行和職能實現(xiàn)的基礎[8]。同時，治理生態(tài)是社會治理的前提和基礎。結合治理生態(tài) 、權力、職能和人員四個要素深入剖析司法所運行的現(xiàn)狀，體現(xiàn)出的與現(xiàn)代治理理念相結合的因子，存在的問題，并進一步提出優(yōu)化路徑，有助于提高寧夏司法所的綜合治理水平，從而整體助推寧夏基層治理水平的提升。同時，期冀治理型司法所的提出和治理型司法所核心要素的完善能夠對其他省(區(qū)、市)的司法所建設乃至基層治理的水平提升有一定的借鑒意義，同時從實踐的角度來講，對反思當前相關地區(qū)司法所的改革亦十分必要。

(三)數(shù)據(jù)來源

本文以寧夏244個司法所的整體工作情況為研究基礎，并選取銀川市MN司法所、石嘴山市HQ司法所、吳忠市GS司法所、固原市XS司法所、中衛(wèi)市XH司法所5個司法所為田野點。以上5個司法所分布在寧夏的5個地級市，MN司法所、XH司法所、HQ司法所2019年分別被全國司法部評為“全國模范司法所”和“全國先進司法所”。QS司法所所長在2019年被全國司法部評為“全國模范司法所長”。XS司法所借助興盛鄉(xiāng)探索成熟的“積分制”鄉(xiāng)村治理模式(3)該模式被農(nóng)業(yè)農(nóng)村確立為全國鄉(xiāng)村治理第二批典型案例之一。，司法所工作開展成效明顯。這5個司法所在當?shù)囟际翘幱诮ㄔO水平較高，業(yè)務效能較好的司法所，創(chuàng)新能力強，工作成效好，工作成績得到了各級司法行政部門的肯定，代表著寧夏司法所建設較高水平。

二、寧夏治理型司法所構成要素

(一)治理生態(tài)

基層治理生態(tài)是治理的基礎，當前基層治理的整體設計和相關的制度變革都會改變司法所運行的環(huán)境因素，因此，治理生態(tài)是治理型司法所運行的基本載體。治理型司法所的建設是在新時代我國基層治理話語體系已經(jīng)形成的特定的社會背景下展開的，寧夏治理型司法所的構建又以寧夏的基層治理環(huán)境和基質為外部條件，結合寧夏的地方性知識因地制宜展開。

新中國成立以來基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)歷了“管理型”向“服務型”的轉變歷程[9]，在當前我國的治理話語體系下，純粹的基層“服務型”政府供求不對等、服務效率低下等問題促使基層政府向區(qū)別于“管理”與“服務”的“治理”方向發(fā)展。寧夏回族自治區(qū)黨委十二屆十次全會對寧夏基層治理進行了總體部署，同時對鄉(xiāng)村、社區(qū)、宗教、校園、企業(yè)、社團6個領域進行了更為具體的基層治理規(guī)劃。從頂層設計上創(chuàng)造了寧夏基層治理的良好基質。一是進一步為基層賦權增能。出臺《關于推進基層整合審批服務執(zhí)法力量的實施方案》，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道執(zhí)法主體地位要結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道改革，推進基層整合審批服務執(zhí)法力量。提出行政執(zhí)法、行政審批等“宜放則放”，由省級政府統(tǒng)一制定賦權清單下放給街鎮(zhèn)行使，并明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的執(zhí)法主體地位，組建綜合行政執(zhí)法機構，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道名義開展執(zhí)法工作。二是基層基礎有效夯實。在大抓基層、大抓基礎的鮮明導向下，推動資源力量向基層傾斜下沉，通過政府購買服務等形式擴大一村(社區(qū))一法律顧問覆蓋面，一村(社區(qū))一法律顧問工作經(jīng)費納入財政經(jīng)費，每年對每個村(社區(qū))給予5000元經(jīng)費支持，確保了基層法律服務的供給。三是創(chuàng)新基層治理機制。推動政府包攬向共建共治共享轉變，系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理體制機制初步建立，在鄉(xiāng)村建立了“村居上報、鄉(xiāng)街吹哨、部門報到”機制，制定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力、責任、綜合執(zhí)法等5張清單。其中寧夏固原市鄉(xiāng)村文明實踐積分卡制度，入選中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部鄉(xiāng)村治理典型案例。四是健全了治理體系。探索“楓橋經(jīng)驗”寧夏做法，確立“塞上楓橋”品牌，健全矛盾糾紛調處化解一站式接收、一攬子調處、全鏈條解決的人民調解“四張網(wǎng)”，建立矛盾糾紛多元化解體系，95%以上的矛盾糾紛在基層就地化解，綜合治理實現(xiàn)了“三個下降”：信訪總量同比下降11.1%，刑事案件總量下降12.8%，“八類主要刑事案件”下降16.1%。(4)數(shù)據(jù)來自筆者對寧夏基層治理調研過程中相關部門的報告材料。這無疑為治理型司法所建設創(chuàng)造了看得見的良好環(huán)境。

寧夏司法所的治理環(huán)境還要考慮寧夏整體的經(jīng)濟、社會、文化情況，寧夏作為民族自治地方，司法所治理的生態(tài)環(huán)境與其他地區(qū)有著很大的不同。從經(jīng)濟規(guī)模看,寧夏是明顯的 “市域經(jīng)濟”,經(jīng)濟總量只相當于東部地區(qū)的一個市。從財政收支看,寧夏是明顯的“吃飯財政”，財政收入400多億元,而支出卻超過1000億元,大部分要靠中央轉移支付來?；尽⒈＿\轉、保民生。尤其是2020年受疫情的影響沖擊，財政收支平衡的壓力增大。從居民生活看,寧夏是明顯的 “總體小康”，2020年全區(qū)城鎮(zhèn)居民可支配收入、農(nóng)村居民可支配收入都低于全國平均水平。從社會治理角度看，寧夏作為民族地區(qū)，影響社會穩(wěn)定、政治安全的問題多種多樣，復雜多變、相互疊加、相互影響，隱藏的風險跨界性強、傳導性快，容易形成風險綜合體，大量矛盾和問題聚焦在基層，解決矛盾糾紛的主體力量也在基層，必須從基層著手，解決基層信息不靈、防范不及時、應對不力，防止小矛盾小風險發(fā)展成大矛盾大風險，局部風險發(fā)展成系統(tǒng)風險。

由此不難看出，基層治理的整體設計和治理環(huán)境的整體狀態(tài)，決定了司法所的發(fā)展方向[10]。在現(xiàn)代基層治理語境下，積極實現(xiàn)司法所向治理型轉變是趨勢所在。權力、職能、人員是司法所運行過程中的核心要素，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、基層政法部門、基層群眾在權力、職能、人員中如何博弈、如何互動是寧夏治理型體制轉型的依據(jù)。在提出治理型司法所理念的基礎上，本文致力于研究借助良好的頂層設計和政策優(yōu)勢下，實現(xiàn)寧夏司法所的權力、職能、人員的調適策略，從而形成本土治理話語下的治理型司法所運行模式。

(二)寧夏治理型司法所的權力技術

權力是職能的基礎，司法所作為縣級司法行政部門的條條部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的塊塊部門，其所擁有的權力并不是天然的享有，很大程度上來自司法行政部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的授權以及社會群眾的角色期待[11]。

縱向上，司法所是司法行政部門在基層發(fā)揮作用的最前沿陣地，隨著法治進程的推進，各級司法行政部門致力于鞏固和加強基層司法所建設的舉措不斷強化。寧夏司法廳以“大抓基層”為導向，經(jīng)過“標兵司法所”“規(guī)范化司法所”“星級司法所”3輪司法所規(guī)范化建設，寧夏244個(除寧東司法所屬寧東管委會直接管理)司法所全面實行“司法局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)雙重管理、以司法局管理為主”的工作模式，實現(xiàn)了“司法所管理體制全部理順”，司法所確定為副科級建制，司法所長副科級職數(shù)核定100%，政法專項編制全部到位，原則確定每個所有3個政法專項編，司法所工作人員待遇有了明顯提升。其中司法助理員每月1200元政法崗位津貼、500元鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補貼、300元司法助理員崗位津貼，工資待遇高于縣局同職級干部20%的政策，(5)以上數(shù)據(jù)來自寧夏司法行政部門的報告材料。這些都顯著提升了司法所在基層部門中的話語權。

作者走訪了選定的5個田野點和更多的一些司法所。GS司法所所長說：每一輪司法所規(guī)范化建設階段，縣局都很重視，專門打造的所經(jīng)費投入上會傾斜，硬件建設相應就會提升，對我們來說，也要刻意地在檔案材料方面認真準備一番，因為上級檢查基本還以看材料為主。

MN司法所所長說：規(guī)范化建設有益無害吧，被命名為“五星級”所之后，臉上有光，爭取經(jīng)費也名正言順了。但是具體工作方面，還是該怎么辦就怎么辦，鄉(xiāng)村的很多人情世故不能太古板，上面對這方面不是太了解，我們干工作除了按照上面的要求，還是要有自己的一套辦法，否則工作根本沒法開展。

通過調研，筆者發(fā)現(xiàn)，上級司法行政部門對于規(guī)范化建設的成績給予了高度肯定，基層司法所對規(guī)范化建設也基本上有一致的認識[12]。大體來說，一方面，司法行政系統(tǒng)內部的轟轟烈烈的一輪又一輪的規(guī)范化建設，投入了大量人力物力財力，司法所場地、基礎設施、人員配置上都取得了史無前例的發(fā)展。另一方面，司法所建設呈現(xiàn)出一種“內卷化”的趨勢。大量人力物力的投入和政策的扶持，在基層，并未實現(xiàn)司法所社會地位“翻天覆地”的變化，在公安派出所和人民法庭等其他政法部門的功能已逐步滲透到基層社會各個角落，并為人們所接受、熟知之時，大多數(shù)群眾對司法所仍不甚了解。受司法所規(guī)范化影響和司法所調解職能程序化等趨勢的影響，迎接上級司法行政部門對于辦公設備等硬件設備是否完備、案件卷宗是否規(guī)范完整、各類表格數(shù)據(jù)是否按時填報、填報是否規(guī)范即符合要求等的檢查，成為司法所工作人員工作中的很大一部分內容，司法所人員對以往走街串巷式的主動調解和深入田間地頭的“送法下鄉(xiāng)”明顯失去了動力，也缺乏充足的時間。

司法所是伴隨著經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的需要而產(chǎn)生和發(fā)展的一種基層政府組織機構的形式，是國家權力擴張的需要，服從政府治理社會的需要，維護社會秩序的穩(wěn)定是行政系統(tǒng)對它的期望。[13]實質上，司法所在日常的運行中，和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關系最為密切。寧夏在創(chuàng)建星級化司法所過程中，要求司法所辦公面積達到120平方米，“星級化”創(chuàng)建過程中，大多數(shù)司法所以置換協(xié)議的方式取得了司法所辦公場所的產(chǎn)權，但實際上，大多數(shù)司法所就設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道辦)的辦公大樓內。筆者調研的XS司法所的所長說，有一次他們因為調解一起糾紛，沒有及時參與鄉(xiāng)上的衛(wèi)生大掃除，事后，鄉(xiāng)長就聲色俱厲地讓他們從鄉(xiāng)政府的大樓搬出去。XH所的所長則表示她從來沒有遇到過此類問題，在筆者參與寧夏司法廳對XH所的一起調研工作時，XH鄉(xiāng)鄉(xiāng)長親自出面，表示XH司法所每年調處的重大矛盾糾紛等工作確實為鄉(xiāng)黨委、政府分憂解難。實際上，在這樣的管理體制下，司法所與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的關系更多地取決于司法所長個人協(xié)調交際能力。對于擔任鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道職務，不同的所長也有不同的認識。筆者調研時，HQ所長表示，擔任鄉(xiāng)鎮(zhèn)職務沒有什么不好，可以以鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關身份參與相關會議，對政策的把握更全面，站位也更好，利于司法所工作的開展，對個人發(fā)展也有好處。GS司法所所長則表示，擔任鄉(xiāng)鎮(zhèn)職務，分散了很多精力，致使不能一心一意開展司法行政業(yè)務工作，事實上我這么大年齡了，長期從事司法行政工作，對調解等工作有很大的熱情，我只想一心一意把本職工作干好。通過筆者進一步的統(tǒng)計，愿意兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道職務的更多的是年輕的所長，他們對職業(yè)有更進一步的規(guī)劃，希望在更大的平臺上發(fā)揮作用，而年齡較大的司法所長則不愿意分散精力去處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的“非本職工作”。

(三)寧夏治理型司法所治理職能定位

司法部相關文件中對司法所職責具體規(guī)定了10條內容(6)2019年司法部發(fā)布的《司法所條例(征求意見稿)》關于司法所職責具體規(guī)定了10條，1.指導轄區(qū)內人民調解、行業(yè)性專業(yè)性調解、行政調解工作，參與調處重大疑難復雜糾紛；2.組織開展基層普法依法治理工作，指導推動基層法治文化建設；3.受社區(qū)矯正機構的委托，承擔社區(qū)矯正相關工作；4.協(xié)調相關部門和單位組織開展對刑滿釋放人員的安置幫教工作；5.受法律援助機構委托受理法律援助申請并進行初審，開展法律咨詢服務，提供律師、公證、司法鑒定、仲裁等法律業(yè)務需求指引；6.負責轄區(qū)內行政執(zhí)法協(xié)調工作；7.指導監(jiān)督基層法律服務所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)公共法律服務工作站、村(社區(qū))公共法律服務工作室工作；8.具體承擔或協(xié)調指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)法律顧問工作，指導監(jiān)督村(社區(qū))法律顧問工作；9.參與面向社會征集立法建議，協(xié)助開展人民陪審員選任工；10.完成法律法規(guī)賦予和縣(市、區(qū)、旗)司法局交辦的其他事務。，實踐部門將司法所的職能劃分為四大塊內容，即“公共法律服務、基層民主法治建設、法治宣傳和刑事執(zhí)行”。筆者認為，這四大類職能可統(tǒng)分為管理職能和服務職能。管理職能主要包括按照《社區(qū)矯正法》的要求，以確保社區(qū)矯正對象安全穩(wěn)定為目標，根據(jù)社區(qū)矯正機構委托，做好社區(qū)矯正對象相關工作和對刑滿釋放人員的安置幫教工作，社區(qū)矯正和安置幫教兩項工作更多的是按照上級司法行政機關的安排開展，可創(chuàng)新的范圍小，本文不做討論。本文僅從公共法律服務和參與基層民主建設兩項職能進行研究。

就公共法律服務來講，通過上級司法行政系統(tǒng)口徑統(tǒng)計的調解糾紛、法治宣傳、法律咨詢的數(shù)量雖呈上升的趨勢，但在社會矛盾糾紛日益復雜，基層法治需求激增的背景下，這樣的數(shù)字顯然沒有能夠真實反映社會現(xiàn)實。馬樹同通過對寧夏Y縣C鄉(xiāng)Z村人民調解工作進行調研，發(fā)現(xiàn)近年來對人民調解依法調解的強化，對村民有一定的普法效果，有助于鄉(xiāng)村秩序的穩(wěn)定和基層社會治理中法治因子的塑造，即使在他所研究的寧夏Y縣C鄉(xiāng)Z村這樣一個具有“現(xiàn)代熟人社會”的村落，法律的作用在逐步加強，法律在人民調解中的實踐意義開始顯現(xiàn)[15]。

從參與基層法治建設情況來看，在上級司法行政機關的統(tǒng)計口徑中，司法所推動基層法治建設從為基層政府提供法律意見建議、基層政府采納建議的情況，參與制定審核規(guī)范性文件，指導制定村規(guī)民約等方面反映，2015年—2020年5年間，統(tǒng)計的數(shù)據(jù)并沒有明顯的特征，甚至2020年參與制定審核規(guī)范性文件、指導制定村規(guī)民約的數(shù)量反而有所下降。從調研的實際況看，司法所能否真正在基層民主法治建設中發(fā)揮積極作用，成為基層政府法治建設的生力軍，主要取決于基層政府對法治的重視程度以及司法所的法律業(yè)務水平。

筆者就寧夏回族自治區(qū)部署基層治理工作以來，司法所職能是否發(fā)生了變化，發(fā)生了哪些變化對5個選取的田野點司法所長進行了訪談。MN司法所長認為，司法所還是干以前那些事，社區(qū)矯正和安置幫教工作的弦繃得比較緊，因為出了問題責任很大，調解算是日常的工作，長期就是這么開展。法律咨詢方面有人來了就給予解答，也會接到一些電話咨詢，都是比較常見的，就是現(xiàn)在鄉(xiāng)政府對法治建設重視了，普法工作開展起來好多了，要資料的時候各個部門比較配合。

GS司法所長說，我們司法所所在的鎮(zhèn)有兩個園區(qū)和一個光伏新能源示范區(qū)，因此矛盾糾紛較多，我們最多的工作就是調解糾紛，這兩年創(chuàng)新了“12345”調解模式，調解的成效很好，再沒有感覺工作中有啥變化。

XS司法所所長說，我們推行的積分制在調解和普法方面都有成效，最大的感覺就是，以前開會講課群眾不愿意參加，現(xiàn)在參加的次數(shù)多了，可以換積分，積分可以兌換商品，而且積分公示，積分高了，臉上也有光。因此，現(xiàn)在普法講課，群眾都主動來，很多群眾也原因積極參與矛盾糾紛化解換取積分。

不論是從各級上報的司法所工作情況統(tǒng)計數(shù)據(jù)，還是訪談情況，筆者了解到，除個別司法所(如田野點XS司法所)基于良好的治理生態(tài)，在治理職能上有創(chuàng)新，有發(fā)展，職能發(fā)揮更契合本文提到本土化的治理理念，寧夏司法所職能工作的整體情況是，公共法律服務職能的供給更多的時候是為了滿足社會治理的需要，甚至是完成績效目標考核等任務，司法所由服務型向治理型的蛻變還需要下很大的功夫。

(四)寧夏治理型司法所人員

司法所工作人員的規(guī)模是否充足、結構是否合理、管理是否科學，是寧夏司法所能力提升、職能實現(xiàn)的決定性因素。在基層治理現(xiàn)代化的語境中，寧夏司法所職能必然轉型，保障職能運行的權力運行方式也將發(fā)生深刻變化，相應地，寧夏司法所工作人員規(guī)模、結構和管理都要進行適應性改革。司法所人員規(guī)模就是指在司法所工作的人員總量，包括有正式編制的政法專項編人員、政府購買服務的專職人民調解員和司法廳派駐的社區(qū)矯正警察。人員結構是指司法所工作人員在性別、年齡、知識、學歷、能力、專業(yè)和民族等維度上的結構，不同的結構實現(xiàn)的功能不同。司法所人員結構與司法所能力密切相關，在規(guī)模既定的基礎上，再進行人員結構的分析，才能保證司法所的權力有效行使進而實現(xiàn)其治理職能。

從人員規(guī)模上來說，按照寧夏司法廳標準化司法所建設要求，每個司法所至少配齊3個政法專項編，通過政府購買服務的形式保證3名人民調解員，并派駐1名社區(qū)矯正警察，這種“3+3+1”的模式是司法所人員規(guī)模的標配[16]，這樣的人員配置相對于各地管轄的面積、人口數(shù)量等，人員規(guī)?？偭坎坏停瑢嶋H上能夠滿足基層治理的相關需求，但實際上，根據(jù)本文選取的5個田野點的研究，將人員總量和結構綜合起來考量，還存在著一些與現(xiàn)代治理結構不符的問題。一是政法專項編“在職不在崗”。為確保司法所人員規(guī)模，寧夏司法廳開展了司法所借調人員清理活動，縣級司法行政機關75%的工作人員下沉基層等活動，但上有政策下有對策，筆者調研過程中，發(fā)現(xiàn)GS司法所的一名政法專項編人員，實際上是縣局的骨干，經(jīng)了解，上班的第一天開始，就被縣局截留，但在司法所工作人員一欄，這名工作人員始終按司法所人員的身份統(tǒng)計，從而確保了星級司法所評定、標準化司法所評定等活動過程中硬性條件的達標。二是人民調解員“專職不專用”。為有效化解基層矛盾糾紛，寧夏司法行政系統(tǒng)采用政府購買服務的方式招聘專職人民調解員在司法所開展工作。所謂“專職人民調解員”，設計的初衷就是專門從事人民調解工作。實際上除了工資待遇等方面的差別，在日常工作中，他們都是“司法所的人”，根據(jù)各自所內的職責分工和工作忙閑均衡完成所內事務，甚至花很大的時間和精力完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)征地拆遷、衛(wèi)生整治等共性工作，日常工作，并沒有“專職”可言。

從人員結構上來說，經(jīng)過聲勢浩大的星級司法所創(chuàng)建工作，截至2017年，寧夏新任司法所長中，40歲以下的人員占總數(shù)的40%；2014年—2017年，法學專業(yè)占比由17%提高到60%，學歷以大專為起點。隨著近年來對司法所人員年輕化專業(yè)化的重視，這一數(shù)據(jù)有了進一步的提升。一方面，在基層治理法治化的背景下，司法所的工作人員尤其是所長，需要專業(yè)的法律知識背景。實際上，在上海已經(jīng)要求新提任的司法所所長、副所長應當具備法律職業(yè)資格證書。另一方面，司法所工作不同于專業(yè)的司法工作，調解等大量的工作則又需要司法所工作人熟知本地鄉(xiāng)土民情，因此，看似年輕化的司法所所長趨勢，在司法所日常工作中并沒有凸顯出應有的優(yōu)勢，這就對司法所工作人員提出了更高的要求。

三、寧夏治理型司法所的建設路徑

實現(xiàn)職能、權力和人員有序、規(guī)范運行，或者說在權力、職能和人員三個核心要素方面實現(xiàn)協(xié)同式治理，是寧夏治理型司法所構建的有效路徑。也可以理解為，在治理的語境中，適應寧夏治理生態(tài)下的司法所權力、職能、人員調適是寧夏治理型司法所建設的必由之路。

(一)寧夏治理型司法所的權力調適

鑒于當前寧夏司法所權力運行中的不足，導致了司法所沒有很好地構建并維護府際關系，包括與上級司法行政機關、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等關系，也沒有發(fā)揮出應有的基層治理預期效果。在現(xiàn)代基層治理的語境下，結合寧夏基層治理的基本生態(tài)，提出了不同于以往的司法所權力空間調適。目前的司法所管理體制，不利于基層治理資源的全面統(tǒng)籌協(xié)調，上海市委依法治市辦劉斌認為，司法所若要承擔鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委推進法治建設和政府法治工作職能并充分發(fā)揮作用，司法所的管理體制也應該相應進行調整，以有效平衡權力結構，優(yōu)化治理體系。當然，司法所的管理體制的調整并不是“一夜回到解放前”，而是要通過體制的調整，切實提升司法所的履職能力，尤其是承擔起鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的依法行政、執(zhí)法規(guī)范、執(zhí)法監(jiān)督等工作，進一步提升基層民主法治建設，從而真正實現(xiàn)司法所促進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主力軍的價值。

(二)寧夏治理型司法所的職能提升

當前寧夏治理型司法所職能存在不足的原因是多方面的，有職能配置不當?shù)模新毮軐崿F(xiàn)過程中的協(xié)同不力的，有支持職能資源投入不夠等問題，這些因素的疊加，制約了寧夏司法所整體職能的發(fā)揮。在基層治理的語境中考量寧夏司法所職能發(fā)揮問題，應該從寧夏司法所職能配置的多元化，寧夏司法所治理職能實現(xiàn)的協(xié)同性、治理職能投入的可持續(xù)深入反思。

一是有效提高職能實現(xiàn)的整合度。以司法所糾紛解決機制為例，隨著脫貧攻堅工作的完成和寧夏黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展先行區(qū)建設，寧夏生產(chǎn)經(jīng)營、環(huán)境保護、道路交通、勞動爭議等起因復雜、涉及面廣的矛盾糾紛不斷增多，在基層司法體系中，司法所的糾紛解決機制占據(jù)著舉足輕重的地位，一方面體現(xiàn)著國家對糾紛解決的價值取向，另一方面融合著當今社會的價值評價。因此，對司法所的糾紛解決的定位除了依據(jù)其每年解決的糾紛數(shù)量來確定成效，更多地要看其所體現(xiàn)出的國家在糾紛解決層面所預期達到的效果及程度，與其他糾紛解決機制之間聯(lián)系的緊密程度、銜接情況以及是否對整體糾紛解決體系的完善起到促進作用都是可以考察司法所糾紛解決職能的有效變量[17]。因此，通過治理中的合作治理機制，實現(xiàn)基層政法部門之間的協(xié)調聯(lián)動，以部門間協(xié)議的形式共同實現(xiàn)基層治理，是有效的方式，可以實現(xiàn)以司法所為中心，通過聯(lián)防聯(lián)調聯(lián)治的方式聯(lián)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所、法庭、信訪辦等，化解轄區(qū)內易外溢上行或易引發(fā)群體性事件的矛盾糾紛，這是治理型司法所職能整合的一種總體思路。

二是增強其他社會治理供給主體在司法所主導的治理模式中的補位優(yōu)勢。在治理的語境中，為了使寧夏司法所治理職能更好實現(xiàn)，借助多元的職能供給主體是十分必要的。整體來說，寧夏作為西北欠發(fā)達地區(qū)，社會組織無論其價值規(guī)范、制度建設還是綜合能力都與“治理”的要求相比有一定差距，因此，引入多元的供給主體首先需要借助政治可靠、已經(jīng)發(fā)展成熟的社會組織，同時注重引入專業(yè)的力量，采取循序漸進式的有序引入，將部分專業(yè)性質較強的職能以溝通、合作等方式開展“共同治理”，這是治理語境中司法所職能發(fā)展的應有之義。仍以司法所的糾紛調解職能為例，首先應當鼓勵和規(guī)范律師這一成熟專業(yè)的隊伍參與重大復雜矛盾糾紛化解。其次要注重社會組織的培育，在條件成熟的地區(qū)，可以成立人民調解協(xié)會，以人民調解協(xié)會的名義加強統(tǒng)籌協(xié)調，進一步提高基層人民調解員的社會治理能力。

從而實現(xiàn)司法所建設中司法所自身具備的國家職權色彩與社會自治色彩的充分結合，更好提升基層治理的成效。

(三)寧夏治理型司法所人員優(yōu)化

寧夏司法所人員調適的主要方面在于人員規(guī)模的擴大、人員結構的優(yōu)化。保證充足的人員規(guī)模是寧夏司法所治理職能實現(xiàn)的基礎。人員規(guī)模應根據(jù)司法所承擔的量和復雜性綜合確定。一是應提高已配備人員的使用效率。全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模不一，加之寧夏移民搬遷、大型煤炭企業(yè)關停等原因，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際承擔的工作量差別很大，根據(jù)司法部一鄉(xiāng)鎮(zhèn)一司法所的原則，司法所的工作量和工作的復雜性又因鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況不同而差異很大。因此，不應一刀切地配置人員，而應根據(jù)實際情況，提高人員的配置使用效率，尤其要在管轄人口較多、矛盾糾紛突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)加大新招錄人員力度、長期下沉上級司法行政機關工作人員、進一步加大司法所人員的規(guī)模。

二是要進一步優(yōu)化司法所人員結構。在構建治理型司法所的過程中，司法所人員首先要做好承擔新職能新使命的準備。從心理上來講，在基層治理現(xiàn)代化的背景下，司法所的人員要以積極的心態(tài)迎接司法所職能使命的變化。同時要實實在在從源頭上提升司法所隊伍的素質。上海等地已經(jīng)要求新錄用的司法所長必須持有法律職業(yè)資格證。寧夏可以對新入職的公務員進行門檻設定，可以從寧夏實際出發(fā)，要求具有法律、法學相關一次性學歷背景，取得法律服務從業(yè)資格和法律職業(yè)資格等相關背景，重點是要破除司法所工作人員對現(xiàn)有工作方式方法的路徑依賴，提升站位，更好地履行司法所在基層治理中的新職能新使命。

四、結論與展望

寧夏治理型司法所的構建以“治國理政”下本土化的治理理論為理論依據(jù)，以寧夏的基層治理環(huán)境為外部條件，結合寧夏的地方性知識因地制宜展開，司法所具有的國家職權色彩和其核心職能中的當事人意思自治色彩以及鄉(xiāng)村文明法治宣傳教育等很好地契合了當前黨和國家健全基層治理體系中法治、自治和德治“三治”結合的政策目標。因此，寧夏治理型司法所治理目標是發(fā)揮司法所承上啟下、統(tǒng)籌協(xié)調的作用，整合各類資源、優(yōu)化資源配置方式，創(chuàng)新治理服務模式，以司法所為治理的中心主體，結合寧夏本土實際，發(fā)揮其他治理主體的補位優(yōu)勢，以“法治+自治+德治”相結合的治理模式，切實把司法所依法治理、法律服務、法治宣傳等職能融入基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體要求中，建成集基層法治宣傳、法律服務、依法治理為一體的新時代司法所，打通服務群眾的“最后一公里”。