楊虎得 韓喜玉

（青海民族大學，青海 西寧 810007）

新中國成立后，中央政府和內(nèi)地廣大人民始終心系西藏，從多方面對西藏開展援助，促進了西藏與內(nèi)地的共享式發(fā)展，充分體現(xiàn)了黨和國家致力于促進各民族共同團結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展的民族政策?；仡櫺轮袊貧v程，探析援藏政策演變的內(nèi)在邏輯，總結(jié)實踐經(jīng)驗，對新時代貫徹落實好黨中央治藏方略，因勢利導推動西藏更好發(fā)展，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一

新中國成立后中央政府援藏政策發(fā)展歷程，大體經(jīng)歷了三個發(fā)展階段，即和平解放后的無償援助，改革開放以來的對口支援，進入新世紀后的互利合作。從無償援助到互利合作，客觀上反映了西藏經(jīng)濟社會發(fā)展的時代進程。

新中國建立之初，為了推動西藏與內(nèi)地的一體化發(fā)展，中央政府根據(jù)西藏的實際情況，制定了一系列特殊政策，幫助和扶持西藏地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，同時動員全國對西藏的經(jīng)濟和社會發(fā)展予以支持。這一時期對西藏的支持方式主要是無償援助，援助領域涉及財政支持、物資供應、基礎設施建設、智力支持等。據(jù)統(tǒng)計，從“1952—1958年，西藏財政收入3.93億元。其中，中央累計撥款資金3.57億元，占91%?！盵1]1959—1965年，中央先后支持西藏地方財政5.9億元，占這七年西藏財政收入的69%[2]。除財政撥款外，中央政府通過向農(nóng)牧民和手工業(yè)者發(fā)放貸款、貸糧、無償贈送農(nóng)具等形式，解決西藏群眾面臨的實際困難，扶持西藏地方社會發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，1951年至1956年，“5年間，中央人民政府在西藏發(fā)放農(nóng)業(yè)貸款138.6萬銀元”，“1959—1963年，中央政府給西藏發(fā)放的貸款達954萬元?！?，“1963—1964年，國家撥款140萬元，對農(nóng)牧民無償投資，使3000多戶農(nóng)牧民有了自己的牛羊?！?，“1961年，中央人民政府調(diào)撥給西藏10萬件各式農(nóng)具……調(diào)撥給西藏農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)用鋼材1100噸?！?965年8月，國家直接供給西藏農(nóng)牧民糧食1650多萬千克，調(diào)進各類農(nóng)具140萬件套，發(fā)放種子上千萬市斤?！盵3]

在中央政府的鼓勵下，全國各省也以各種形式積極支援西藏?！皳?jù)不完全資料統(tǒng)計，從和平解放到自治區(qū)成立的15年里，全國各兄弟省市區(qū)無償支援西藏農(nóng)機具和水利機械90多萬件，化肥5000噸，農(nóng)藥250噸，菜籽1萬公斤，果樹苗15萬株，獸醫(yī)藥械459噸?！盵4]與此同時，針對西藏基礎設施薄弱和人才缺乏的實際情況，中央政府先后采取一系列措施，幫助西藏發(fā)展電力、交通、醫(yī)療等最基本的基礎設施，從北京、上海、天津、江蘇、山東、四川、河南、甘肅、青海等省市和國家有關部委，抽調(diào)大批干部和專業(yè)技術人才赴藏，支援西藏社會事業(yè)建設。至1974年，基本建成了以川藏、青藏、新藏、川滇公路為骨干的區(qū)內(nèi)外交通網(wǎng)絡，并于1956年、1965年先后開通了拉薩至成都、拉薩至北京的航線。建立了拉薩人民醫(yī)院等各級醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)。中央和全國各地的無償援助，有效保障了西藏和平解放后的社會穩(wěn)定和改革開放前經(jīng)濟發(fā)展。

1978年黨的十一屆三中全會以后，隨著改革開放政策的實施，黨和國家工作重心開始轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設上來。為了加快民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，中央在1979年4月召開的全國邊防工作會議上提出，“要組織內(nèi)地省市實行對口支援邊境地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)”，要求內(nèi)地一些省市對口支援內(nèi)蒙古、貴州、廣西、新疆、青海、云南和寧夏，并決定全國支援西藏。從此正式拉開了對口援藏工作的序幕。1980年至2010年，中央先后召開五次西藏工作座談會，研究和部署西藏經(jīng)濟社會發(fā)展，其中動員全國各發(fā)達省市對口支援西藏成為幫助西藏經(jīng)濟社會發(fā)展的一個重要舉措。1980年3月召開了中央第一次西藏工作座談會，在座談會形成的《西藏工作座談會紀要》中強調(diào)，中央各部門，特別是計劃、經(jīng)濟、教育、衛(wèi)生部門，在制定長遠規(guī)劃和年度計劃時，要照顧西藏的特殊需要，盡可能的滿足西藏的合理要求，在物質(zhì)、技術等方面給予積極的支援，并要求全國各有關地方和單位認真做好支援西藏的工作。第一次中央西藏工作座談會后，根據(jù)西藏面臨的實際情況和國家的情況，中央加大了對西藏的援助，并相應制定了對于西藏的各種優(yōu)惠政策。1983年8月，國務院進一步做出了“在全國支援西藏的方針下，由四?。ㄊ校┲攸c對口支援西藏”的決定①。

1984年3月，中央召開第二次西藏工作座談會，這次座談會對西藏的特殊性進行了“再認識”，對正在執(zhí)行的方針進行了回顧，決定成立西藏自治區(qū)經(jīng)濟工作咨詢小組，協(xié)助西藏自治區(qū)黨委和人民政府在經(jīng)濟建設方面制定決策方針，推動全國各地方和中央各部門的援藏工作。中央第二次西藏工作座談會后，全國支援西藏工作得到進一步發(fā)展，援藏領域有了新的拓展，在已開展的工程建設援藏、財政援藏的基礎上，教育援藏、智力援藏等成為援藏的重要內(nèi)容，從1985年起在內(nèi)地省、市開始創(chuàng)辦西藏班。其后，1987年9月，國務院出臺了《關于改革和發(fā)展西藏教育若干問題的意見》《關于內(nèi)地對口支援西藏教育實施計劃（草案）》。由此，內(nèi)地一些省市選拔優(yōu)秀人才以各種形式赴藏，幫助西藏發(fā)展教育，培養(yǎng)人才。

1994年7月，召開了第三次中央西藏工作座談會。會議做出了“中央關心西藏，全國支援西藏”的決策，確定了在實行社會主義市場經(jīng)濟體制和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的背景和新形勢下，支援西藏的方式、方法和范圍。強調(diào)對口支援關系總體上由國家統(tǒng)一協(xié)調(diào)，做到突出重點，長短結(jié)合，形式多樣，講求實效。至此，全國對口援藏政策更加規(guī)范化。在黨中央和國務院主導下，國家安排14個省市與西藏7個地市建立了對口援藏關系。據(jù)統(tǒng)計，“1994年至2020年，對口援藏省市、中央國家機關及中央企業(yè)分9批共支援西藏經(jīng)濟社會建設項目6330個，總投資527億元，并選派9682名優(yōu)秀干部援藏。”[5]項目惠及能源、交通、郵電等基礎設施和農(nóng)業(yè)、文化教育等領域，表明援藏工作進入新的階段。

進入新世紀后，2001年6月中央召開第四次西藏工作座談會，提出原定10年的“對口援藏”計劃再延長10年，對口支援關系基本保持不變。至此，西藏73個縣（市、區(qū)）全部納入對口支援的范圍。2010年1月，中共中央、國務院召開了第五次西藏工作座談會，會議強調(diào)要繼續(xù)保持中央對西藏特殊優(yōu)惠政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，進一步加大政策支持和資金投入力度；繼續(xù)執(zhí)行并完善“收入全留、補助遞增、專項扶持”的財政政策，加大專項轉(zhuǎn)移支付力度，對特殊民生問題實行特殊政策并加大支持；繼續(xù)實行“稅制一致、適當變通”的稅收政策；加大金融支持力度，繼續(xù)維持西藏金融機構(gòu)優(yōu)惠貸款利率和利差補貼等政策；加大中央投資力度，繼續(xù)擴大專項投資規(guī)模，中央投資要向民生領域傾斜，向社會事業(yè)傾斜，向農(nóng)牧業(yè)傾斜，向基礎設施傾斜；加大人才培養(yǎng)力度，培養(yǎng)更多當?shù)丶毙璧母黝悓I(yè)人才。從而形成了經(jīng)濟支援、人才支援、教育支援、科技支援、企業(yè)支援等全方位、多層次、寬領域的對口援藏工作格局。

隨著西藏自身“造血”功能日益增強和完善，西藏一些經(jīng)濟發(fā)展較快的地區(qū)，開始從最初接受中央和全國各省市區(qū)的無償援助、項目支援、對口支援，發(fā)展到與其他省市區(qū)企業(yè)之間的互利合作。與此同時，西藏與其他省市區(qū)地方合作也取得新的進展。在現(xiàn)階段盡管對口支援框架下的合作仍然是西藏與內(nèi)地合作的主要方式，但是在多年的實踐中經(jīng)不斷調(diào)整，援藏政策已經(jīng)從“輸血”型向“造血”型演變，從“幫助”向“幫扶”轉(zhuǎn)變。援藏政策的目標已經(jīng)轉(zhuǎn)向提高西藏自身的發(fā)展能力，而這種轉(zhuǎn)向暗含了互利合作的導向。以廣東、福建與西藏林芝的合作為例，1994年中央第三次西藏工作座談會上，確定了廣東、福建與西藏林芝地區(qū)結(jié)成對口支援關系。此后，廣東和福建按照新時期援藏工作的“兩個傾斜”方針，即向基層傾斜、向農(nóng)牧區(qū)農(nóng)牧民傾斜的思路，結(jié)合自治區(qū)和林芝地區(qū)的實際情況，制定援助規(guī)劃，開展對林芝的對口援助工作。兩省對口援助工作幾乎覆蓋林芝所有的社會經(jīng)濟領域。

林芝位于中國西藏自治區(qū)東南部，內(nèi)與昌都、那曲、拉薩、山南等地市相鄰，外與印度、緬甸接壤，平均海拔3100米。林芝素有“動植物王國”“生物基因庫”“東方瑞士”“西藏江南”之美譽。第五次中央西藏工作座談會后，廣東、福建根據(jù)座談會關于“對口支援和對口合作相結(jié)合”的會議精神，將扶持重點轉(zhuǎn)向了林芝最有競爭力的旅游業(yè)和物產(chǎn)產(chǎn)業(yè)。在對口援藏框架下，以招商引資為平臺，充分發(fā)揮林芝地區(qū)資源優(yōu)勢和廣東、福建兩省市場優(yōu)勢，開展互惠互利性的對口合作，幫助林芝地區(qū)在全國28個省市設立了31個旅游咨詢中心，相繼與廣州、肇慶、福州、武夷山、麗江、江蘇胥口等國內(nèi)6個旅游發(fā)達地市和國航西南營銷中心簽訂了旅游合作框架協(xié)議。[6]

林芝地區(qū)森林覆蓋，林下資源豐富。盛產(chǎn)靈芝、天麻、松茸等名貴藏藥材。廣東利用自身資金、技術、人才優(yōu)勢，與林芝開展一系列互利合作，幫助林芝共同開發(fā)特色產(chǎn)品，提高林芝物產(chǎn)的附加值，拓展林芝特產(chǎn)在內(nèi)地的銷路。如林芝縣與西藏頂點開發(fā)有限公司簽訂“綠色食品開發(fā)項目”、察隅縣與四會市振華玻璃制品有限公司簽訂“竹筍生態(tài)示范園項目”、波密縣與宋東巴熱農(nóng)副產(chǎn)品有限公司簽訂“波密縣蕨菜加工建設項目”等。從廣東、福建與林芝地區(qū)的合作看，雖然合作起步于對口援藏，但合作方式已經(jīng)開始轉(zhuǎn)型，即從單純的對口支援轉(zhuǎn)向互利的合作關系。并且隨著基礎設施的改善等，這種互利合作已逐漸突破了對口援助的框架范圍，西藏與周邊省市間基于市場動力、企業(yè)參與、產(chǎn)業(yè)帶動為內(nèi)容的地方性區(qū)域合作開始大量呈現(xiàn)。

二

援藏政策從單純的對口援助型轉(zhuǎn)向互利合作型，表明西藏與內(nèi)地的經(jīng)濟社會聯(lián)系已經(jīng)進入到一個新的歷史階段。這種轉(zhuǎn)變無論從經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律還是從國內(nèi)外區(qū)域合作經(jīng)驗看，都具有重要的實踐意義。

（一）有助于明確雙方權利義務關系，激發(fā)內(nèi)生動力

實踐證明，從20世紀50年代開始對西藏的無償援助及改革開放后的對口支援，客觀上極大地促進了西藏地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，特別是對口援藏政策下實施的很多項目都是“交鑰匙”工程、“輸血型”項目，在一個相對較短的時期內(nèi)有效改善了西藏基礎設施落后、民生事業(yè)滯后的狀況，民眾生活水平顯著提高，促進了西藏社會和諧穩(wěn)定，從而產(chǎn)生了良好的社會效應和政治效應。但是，不可否認，無償性質(zhì)的援助政策始終未能解決援助雙方的內(nèi)生動力問題。從受援方看，這種方式的援助基本上是援助主體的一種單向行為。根據(jù)馬克思主義基本原理關于事物發(fā)展內(nèi)因和外因的辯證關系，外部援助只是促進一個地區(qū)發(fā)展的輔助條件，如果與受援主體不能產(chǎn)生積極的利益互動關系，就不能從根本上激發(fā)其內(nèi)生動力。不僅如此，久而久之這種單向行為還會使受援方產(chǎn)生援助依賴，不利于自我發(fā)展能力的提高。這在實踐中已有明顯的反映。按照一般常理，隨著受援地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平的不斷提高，援助投入應該呈不斷減少的趨向，但從一些學者的研究資料看，西藏的情況卻恰恰相反。一方面，“超越了當?shù)亟?jīng)濟水平的社會福利水平只能逐年提高”[7]；另一方面，“幾乎所有的建成項目，無論效益好壞，都反映資金緊張，呼吁進一步加大投入?！盵8]這種現(xiàn)象并不是個案。從援助方看，由于對口支援是中央的重大戰(zhàn)略部署，在利益相關性上更多體現(xiàn)的是一種政治責任，其運行的基礎在于中央強大的動員能力，援助能夠持續(xù)開展的推動力是中央和地方政府的高度重視和一次又一次的反復強調(diào)，而不是源于援助方的利益訴求。因此，從理性的角度分析，這種援助方式也使援助主體缺乏持續(xù)的援助動力和積極性。毫無疑問，這也是無償性質(zhì)的對口援助政策在實施中面臨的現(xiàn)實困境。因此，習近平同志在中央第五次西藏工作座談會后提出，要“始終堅持國家支持與提高自我發(fā)展能力相結(jié)合，堅持對口幫扶與互利合作相促進，積極挖掘合作潛力，拓展合作領域，提升合作水平，努力實現(xiàn)互利共贏，共同發(fā)展。”[9]應該說這是總結(jié)新中國60年援藏實踐得出的重要經(jīng)驗?；ダ献?，其動力已不僅僅是中央的對口政策，而更重要的是雙方基于利益關系的市場化動力。在市場化動力機制下合作雙方的權利義務關系更加明確，因而更加符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟和法治社會的內(nèi)在要求，有利于激發(fā)援助雙方的內(nèi)生動力。

（二）有助于發(fā)揮市場機制的作用，調(diào)動社會資本參與的積極性

發(fā)展不平衡是許多主權國家內(nèi)部面臨的客觀現(xiàn)象。從區(qū)域合作的國際經(jīng)驗看，各國解決發(fā)展不平衡的政策和方式也不盡相同，有政府主導性政策、市場主導性政策以及由此產(chǎn)生的具體方式，如政府主體性、社會多元參與性等。但從解決問題的有效性看，認為更加持久、有效的合作模式則是多元合作。

我國對口援助具有一定的計劃體制特征，是政府配置資源的一種表現(xiàn)形式?？陀^上看這種由政府配置資源的方式在一個特定的歷史階段，確實極大地促進了落后地區(qū)的發(fā)展，但也存在著一些內(nèi)在缺陷，表現(xiàn)在一些政府管理者并不掌握全面信息，有限理性和信息不對稱的存在使得對口援助難免會造成效率上的損失。尤為注意的是這種資源配置方式忽視了市場在資源配置中的基礎性作用，沒有充分調(diào)動社會資本參與落后地區(qū)經(jīng)濟建設的積極性，不能有效引導資金、人才等要素流向邊際報酬遞減的領域和地區(qū)。按照當前公共管理學界的主流觀點，政府在地方合作中更多應該扮演引導者、規(guī)范者和服務者的角色，而不是“大包大攬”、越俎代庖。從援藏政策實施的狀況看，雖然現(xiàn)階段還不能完全丟掉政府這根“拐杖”，但完善制度，積極引導援藏政策從“幫扶”向“合作”轉(zhuǎn)型，則有利于更好發(fā)揮市場機制的作用，調(diào)動社會資本參與的積極性，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，吸引企業(yè)、社會組織等多元主體在援藏戰(zhàn)略中發(fā)揮基礎性作用。

（三）有利于決策行為的獨立性和自主性，更好實現(xiàn)援藏目標

在對口支援政策下，不管是援助方還是受援方都是由中央統(tǒng)一指定的，雙方合作的領域、內(nèi)容、資金投向等許多具體的事項，中央都出臺了相關的文件，做出了相應的指示。所以，在這種“幫扶”政策框架下，支援方和受援方都缺乏必要的自主性，援助政策的實施受到多種因素的制約。而在互利合作框架下，合作雙方都成了獨立的決策主體，中央政府和地方政府的意志更多的體現(xiàn)在制定規(guī)范和秩序的維護中，要不要合作、在哪些領域開展合作、以何種形式開展合作，由合作雙方自行決定，政府不再過多干預。因此，合作雙方能夠更好地根據(jù)各自的經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略和實際情況，自主協(xié)商合作事宜，對合作項目、合作資金等的投向做出更加符合雙方要求的、更為合理的決策，從而真正實現(xiàn)以合作謀求發(fā)展、以合作促進發(fā)展的目的。

綜上所述，創(chuàng)造條件積極引導援藏政策轉(zhuǎn)型，既是新時代深化西藏與內(nèi)地合作的需要，也是西藏真正實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保證。從西藏現(xiàn)有的發(fā)展條件看，經(jīng)過新中國70年援藏政策的實施和西藏各族人民的努力，也已初步奠定了與內(nèi)地開展互利合作的現(xiàn)實基礎。

首先，基礎設施逐步完善。“和平解放以來，西藏逐步建立起涵蓋公路、鐵路、航空、管道等多種運輸方式的綜合立體交通網(wǎng)絡?！盵10]“建制村村村通公路，西藏公路通車里程達到11.88萬公路，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、建制村通暢率分別達94%、76%。高級及一級公路通車里程約700公路。青藏鐵路和拉日鐵路建成通車，川藏鐵路開工建設……國際國內(nèi)航線達到140條，通航城市66個?！盵11]清潔能源產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，電力總裝機容量達423萬千瓦，發(fā)電量超過90億千瓦時。[12]已經(jīng)形成了覆蓋拉薩、山南、日喀則、那曲、林芝5個地（市）的西藏中部電網(wǎng)和昌都、阿里2個地區(qū)獨立電網(wǎng)，以及由農(nóng)村小水電、太陽能光伏電站供電的眾多獨立小電網(wǎng)和分散的戶用系統(tǒng)，構(gòu)成了大電網(wǎng)供電和分散獨立電源供電相結(jié)合、多能互補的供電格局。信息通信網(wǎng)絡事業(yè)快速發(fā)展，生活在西藏的居民都能享受基本電話服務，“所有行政村都有移動信號，光纖寬帶通達率為99%?！盵13]城鎮(zhèn)實現(xiàn)了“戶戶多媒體，服務移動化”目標。基礎設施的完善為西藏與內(nèi)地開展互利合作奠定了社會基礎。

其次，勞動力素質(zhì)大幅提高。70年來，西藏自治區(qū)黨委、政府堅定不移地實施科教興藏和人才興藏戰(zhàn)略，始終堅持教育優(yōu)先發(fā)展，采取了一系列重大措施，推動教育改革和發(fā)展，取得了舉世矚目的成就?，F(xiàn)代教育從無到有、從小到大、從弱到強，初步建立起了有中國特色、西藏特點的現(xiàn)代民族教育體系；“兩基”攻堅任務順利完成，高中階段教育快速發(fā)展，職業(yè)教育規(guī)模不斷擴大，高等教育進入大眾化階段?；拘纬闪恕皩W前教育、基礎教育、職業(yè)教育、高等教育、繼續(xù)教育、特殊教育的現(xiàn)代教育體系，”“目前，西藏有各級各類學校3195所，其中普通高等學校7所，中職學校12所，中學143所，小學827所，在校學生79萬多人，另在區(qū)外就讀的西藏學生9.2萬多人?！薄靶略鰟趧恿θ司芙逃晗尢岣叩?3.1年?！薄翱萍计脚_和人才隊伍建設不斷加快，擁有各類專業(yè)技術人員9.2萬人”。[14]教育事業(yè)發(fā)展和勞動力素養(yǎng)的提高，為西藏與內(nèi)地開展互利合作奠定了人才基礎。

第三，特殊優(yōu)惠政策不斷完善?！拔鞑睾推浇夥?0年來，中央政府為西藏制定了許多優(yōu)惠政策，涉及財稅金融、基礎設施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、教育衛(wèi)生、文化保護、生態(tài)文明等各個領域。”[15]西藏自治區(qū)政府在長期的發(fā)展中不斷總結(jié)經(jīng)驗，也陸續(xù)出臺了一系列投資優(yōu)惠政策和獎勵政策。早在1987年鄧小平同志就曾指出：“中央決定，其他省市要分工負責幫助西藏搞一些建設項目，而且要作為一個長期的任務?！薄拔覀儙椭贁?shù)民族地區(qū)發(fā)展的政策是堅定不移的。”[16]2020年8月，習近平總書記在中央第七次西藏工作座談會上再次強調(diào)，“中央支持西藏、全國支援西藏，是黨中央的一貫政策，必須長期堅持，認真總結(jié)經(jīng)驗，開創(chuàng)援藏工作新局面?！盵17]毫無疑問，黨和國家針對西藏經(jīng)濟社會發(fā)展制定的這些特殊優(yōu)惠政策，以及西藏自治區(qū)政府為招商引資，引進人才等制定的系列獎勵政策，為西藏與內(nèi)地開展互利合作提供了重要條件。

三

70年來，西藏經(jīng)濟社會發(fā)展不僅初步奠定了與內(nèi)地開展互利合作的現(xiàn)實基礎，而且西藏與內(nèi)地的合作也越來越廣泛，但是從合作的性質(zhì)和范圍看仍然處于起步階段。要加快西藏與地方合作的轉(zhuǎn)型，還需要在法制體系、合作機制、輿論引導等方面做出更大努力。

（一）完善地方合作的法治體系

地方政府之間的合作離不開中央政府的領導以及宏觀環(huán)境上的制度保障。縱觀目前我國的地方政府合作實踐，存在的一個很大不足是缺乏必要的法律引導和規(guī)范。我國憲法和地方組織法中關于政府間協(xié)議的具體規(guī)定和條例幾乎是空白，法律只明確了各級政府對其轄區(qū)內(nèi)事務的管理及上級機關在跨轄區(qū)事務的角色，而沒有涉及跨區(qū)域地方政府間合作問題。因此，地方在面臨合作困境的時候沒有必要的依據(jù)予以處理。特別是在行政力量過強的條件下，地方合作難以擺脫地方政府的控制或者某些方面還得借助于地方政府的政治權威來推進，缺乏法律的協(xié)調(diào)和規(guī)制，使得較大規(guī)模的跨區(qū)域合作項目的實現(xiàn)難度很大。針對中國區(qū)域發(fā)展中的立法問題，學者們已經(jīng)提出為防止合作中的機會主義和地方保護主義行為，保證區(qū)域經(jīng)濟合作關系的健康發(fā)展，必須借助于法律手段建立對區(qū)域內(nèi)的合作主體行為的約束機制，分別制定國家層面和地區(qū)層面的法律制度體系，強化法律約束和監(jiān)督，嚴厲打擊和處罰破壞區(qū)域合作的行為。具體而言，要從《組織法》和《行政法》的角度制定有關政府合作的法律法規(guī)，既要反對行政壟斷和地方保護主義，又要以法律形式對地方政府的權限進行劃分。此外，要制定和實施一些懲罰性條款，對合作中違反“游戲規(guī)則”的“搭便車”等非規(guī)范行為進行懲戒。通過制定和完善法律法規(guī)，為推進地方互利合作創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

（二）建立和完善合作機制

合作機制的存在及有效運行是合作能夠順利開展的前提。只有建立起強有力的實施機制、利益保障機制、信息溝通機制，才能保障合作的有效推進，調(diào)動參與合作者的積極性。

一般而言，實施機制的建立有兩種方式：一是授權于中央建立的凌駕于地方政府之上的具有某種政治權威組織，對區(qū)域合作進行協(xié)調(diào)；二是區(qū)域內(nèi)地方政府間建立的松散型的協(xié)調(diào)組織，如“聯(lián)席會”等對區(qū)域經(jīng)濟合作中出現(xiàn)的問題予以協(xié)調(diào)。但從我國地方合作情況看，區(qū)域間合作的實施機制基本是地方政府間建立的松散的、不具約束性的組織，缺乏可行的實施機制安排，難以對復雜的地方利益進行有效協(xié)調(diào)，這在西藏參加的地方合作中也不例外。目前西藏參與地方合作已經(jīng)形成的機制主要有地方主要領導會晤機制、經(jīng)濟合作與發(fā)展座談會以及經(jīng)濟協(xié)調(diào)會機制等，這些機制主要功能在于交流和協(xié)商，即通過會晤、座談和聯(lián)席會議對區(qū)域性的問題或雙方、多方所關注的問題交換意見，對于能否達成共識并不是其考慮的主要問題，制定強制的執(zhí)行性決策更不是其主要功能。這種合作機制的特點之一就是不具有強制約束性，許多共識大都是由地方領導人的個人承諾來保障的。一旦出現(xiàn)領導人調(diào)動或離任，很容易出現(xiàn)執(zhí)行上的困難。因此，提高西藏與內(nèi)地合作水平，必須進一步建立更加有力的合作實施機制。

強有力的合作實施機制是保障合作有序運行的關鍵因素，而利益的分配和補償則始終是區(qū)域合作的核心問題。從我國地方政府間合作的實踐看，利益保障機制的缺乏，也是影響合作持續(xù)、深入開展的重要因素。按照公共選擇理論關于“經(jīng)濟人”的假設，現(xiàn)實的每個個體都是理性的“經(jīng)濟人”，“經(jīng)濟人”以追求自身利益最大化為目標。“經(jīng)濟人”假設在政治領域仍然具有其適用性，“當個人由市場中買者或者賣者轉(zhuǎn)為政治中的投票者、納稅人、受益者、政治家或官員時，他們的品行不會發(fā)生變化”。[18]“與經(jīng)濟活動中一樣，個人在參與政治活動時也以個人利益最大化為目的，也以成本——收益分析為依據(jù)?！稳恕c‘經(jīng)濟人’一樣，是利己的、理性的，并依據(jù)個人的偏好以最有利于自己的方式進行活動”。[19]事實上，不但地方官員具有“經(jīng)濟人”的品行，要追求自身利益的最大化，而且由這些具有“經(jīng)濟人”品行的官員組成的政府機構(gòu)在一定意義上也可以看作“經(jīng)濟人”。亨廷頓就曾指出：“政府機構(gòu)有其自身的利益。這些利益不僅存在，而且還相當具體。”[20]在我國，“由于改革開放所帶來的利益結(jié)構(gòu)的重大變化，使得每一個政府機關在作為公共利益代表者之外，作為單位利益代表者的角色越來越明顯地顯露出來。這種單位利益不是公共利益，而是小團體的狹隘利益。這種小團體利益，從大的方面看表現(xiàn)為一個條條（即一個部門）的利益或者塊塊（即一個地方）的利益，從小的方面看表現(xiàn)為每一個具體單位的利益?！盵21]相對于非隸屬關系的其它地方來講，如同個人與個人之間的利益關系一樣，各地方利益之間則基本上是一種完全獨立的個體之間的關系，相互間遵從的是一種平等的競爭與合作的行動邏輯，通常會以自身利益的最大化為前提來處理相互之間的利益關系。因此，利益博弈貫徹區(qū)域合作的全程。從西藏與內(nèi)地合作的運行狀況看，很多合作項目進展緩慢，成效不顯著，其中一個很重要的原因就在于合作主體間沒有建立起合理的利益補償與利益分享機制，導致合作主體對推進工作不積極。因此，促進西藏與內(nèi)地合作轉(zhuǎn)型，有必要建立更加完善的利益保障機制。

信息互通與共享也是政府合作的一個前提條件。從信息論的角度看，合作項目的執(zhí)行同時也是一個信息的交流和匯集過程。一方面，合作的各方需要及時傳遞各類有利于推進合作的經(jīng)濟信息；另一方面，對于合作中出現(xiàn)的阻力和問題也需要公開透明，否則，可能為地方政府的搭便車等機會主義行為提供空間。從控制論的角度看，政策執(zhí)行其實也是一個信息的控制過程，沒有良好的信息溝通，合作是無法得到有效推進的。從現(xiàn)實的具體情境看，近年來西藏與甘青川等鄰近省區(qū)建立了道路運輸、社會治安等信息溝通機制，在地方公共事務管理、維護地區(qū)穩(wěn)定等領域發(fā)揮了重要作用，但是經(jīng)濟互通平臺建設不足，信息共享度低，信息割據(jù)和信息資源浪費現(xiàn)象依然嚴重，在一定程度上為政府地方合作增加了障礙。因此，促進西藏與內(nèi)地合作轉(zhuǎn)型，提高合作水平，還必須完善信息溝通機制。

（三）加強社會動員與宣傳

區(qū)域合作的實踐經(jīng)驗表明，公民的認知程度和支持程度對區(qū)域合作的實施具有重要影響。西藏與內(nèi)地合作的有效推進，不僅離不開民眾的理解、支持和參與，而且，由于西藏特殊的地理環(huán)境和人文環(huán)境，要做好這方面工作任務更加艱巨，需要付出更大的努力。

西藏從其地理環(huán)境看，海拔高、氣溫低、降水量少，山高溝深，地形復雜，與全國其它地區(qū)相比沒有區(qū)位優(yōu)勢。而“一個區(qū)域的發(fā)展，必然要考慮到它所具有的地理位置和區(qū)位優(yōu)勢，這是它對資本、技術、市場具有吸引力的前提”。[22]因此，從地理環(huán)境的角度看，西藏完全遵循市場發(fā)展規(guī)則能夠從外部吸引投資的能力非常有限。但是，如果沒有外部力量的輸入和推動，僅靠西藏自身的努力改變其經(jīng)濟社會發(fā)展滯后的狀況，從客觀上講則是不切實際的。新中國建立后黨的三代領導集體高度重視和關心西藏的發(fā)展，中央專門召開西藏工作座談會，研究和部署西藏發(fā)展戰(zhàn)略，不斷調(diào)整和完善援藏政策，從根本上講也是基于對西藏客觀實際的分析和從全國發(fā)展大局出發(fā)采取的戰(zhàn)略舉措，充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨民族政策的優(yōu)越性和“中華民族一家親”的博大胸懷。但是，從一些學者的調(diào)研成果看，不論是內(nèi)地還是在西藏，一些民眾對這一戰(zhàn)略舉措的認知度不高，對其必要性、重要性和深遠意義認識還不到位，沒有形成與之相適應的認同和輿論環(huán)境，不利于援藏政策的深入貫徹和合作發(fā)展。

從人文環(huán)境看，西藏90%以上的人口是藏族，民眾中宗教信仰者所占比例高。受宗教信仰、地理環(huán)境等多方面因素的影響，生活在這里的民眾形成了特有的生產(chǎn)、生活方式，以及建立在這種方式之上的風俗、習慣、文化，構(gòu)成了特有的人文環(huán)境。雖然文化差異并不是像美國政治學家亨廷頓所言，是民族沖突的根本原因②，但是值得注意的是，信仰、語言、文化等差異，在民族溝通、交流、交往中具有重要影響，始終是不容忽視的因素。因此，促進西藏與內(nèi)地合作轉(zhuǎn)型，深化合作水平，必須進一步改進宣傳策略，加強社會動員，引導社會輿論，提高全社會對援藏政策的認知水平。積極培育區(qū)域合作文化，營造良好文化環(huán)境。

注釋：

①四?。ㄊ校┘从伤拇ㄊ?、浙江省、上海市、天津市重點對口支援西藏自治區(qū)。

②1993年，美國哈佛大學教授薩繆爾·亨廷頓出版了《文明的沖突與世界秩序的重建》，該書被普遍認為是上世紀90年代國際事務方面最重要的一本書。亨廷頓把文明看作是放大的文化，文化和文化認同形成了戰(zhàn)后世界的結(jié)合、分裂和沖突模式。