丹 曲

(西藏民族大學(xué)，陜西 咸陽(yáng) 712082)

生態(tài)文明建設(shè)是當(dāng)今時(shí)代的基本特征，只有認(rèn)真梳理和總結(jié)西藏在生態(tài)文明法治體系建設(shè)中取得的成就，才能進(jìn)一步完善生態(tài)文明法治體系建設(shè)，全面推進(jìn)社會(huì)主義生態(tài)文明邁向新時(shí)代。習(xí)近平總書(shū)記多次殷殷囑托，西藏的關(guān)鍵工作是抓好發(fā)展、穩(wěn)定、生態(tài)三件大事，青藏高原生態(tài)環(huán)境保護(hù)既是最大的價(jià)值和責(zé)任，更是最大的潛力。在中央第七次西藏工作座談會(huì)上習(xí)近平總書(shū)記再次重申，保護(hù)好青藏高原就是對(duì)中華民族生存和發(fā)展的最大貢獻(xiàn)，堅(jiān)持尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，打好污染環(huán)境保衛(wèi)戰(zhàn)。保護(hù)好青藏高原生態(tài)環(huán)境，是利在千秋、澤被天下的大事，是我們履行大國(guó)責(zé)任的大事。把生態(tài)文明建設(shè)擺在更加突出的位置，守護(hù)好高原的生靈草木、萬(wàn)水千山，把青藏高原打造成全國(guó)乃至國(guó)際生態(tài)文明高地。[1]這體現(xiàn)了黨中央對(duì)筑牢西藏生態(tài)安全屏障的高度重視，也表明西藏生態(tài)環(huán)境保護(hù)已提升為國(guó)家戰(zhàn)略。我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)正處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期，只有把握新時(shí)代新特征，完善生態(tài)文明制度體系，才能解決西藏生態(tài)文明領(lǐng)域的深層次矛盾。本調(diào)研報(bào)告重點(diǎn)總結(jié)和盤(pán)點(diǎn)了近年來(lái)西藏堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系的成就和現(xiàn)狀，并針對(duì)西藏生態(tài)文明制度體系中所存在的新問(wèn)題提出了對(duì)策和建議。

一、西藏生態(tài)文明制度體系的光輝成就

西藏具有獨(dú)特的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)及自然環(huán)境。多年來(lái)，在黨中央的親切關(guān)懷和西藏自治區(qū)黨委、政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，不斷堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，推進(jìn)“美麗西藏”建設(shè)，高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，人民的生活水平大幅提高，生態(tài)文明制度體系和人與自然和諧共生方面取得了輝煌成就，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一)逐步推進(jìn)法律法規(guī)建設(shè)，做好環(huán)境保護(hù)工程建設(shè)

黨中央提出了堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，這不僅適應(yīng)社會(huì)主要矛盾變化要求，而且回應(yīng)了人民群眾對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的新期盼。2000年，國(guó)家制定的《全國(guó)生態(tài)建設(shè)規(guī)劃》《全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》[2]，將青藏高原凍融區(qū)作為全國(guó)八大生態(tài)建設(shè)區(qū)之一。西藏也制定了《西藏生態(tài)安全屏障保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃》[3]。從2001年開(kāi)始，西藏實(shí)施大規(guī)模的生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)計(jì)劃，到21世紀(jì)中葉將投資220多億元建設(shè)160多個(gè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目，西藏的生態(tài)環(huán)境得到不斷改善。[4]2003年，國(guó)務(wù)院發(fā)表了《西藏的生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)》白皮書(shū)，2009年，又通過(guò)《西藏生態(tài)安全屏障保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃（2008～2030年）》，用五個(gè)五年規(guī)劃的時(shí)間投入資金15億元，實(shí)施10項(xiàng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)工程，建成各類自然保護(hù)區(qū)47個(gè)（其中國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)10個(gè)），面積41萬(wàn)平方公里，占全區(qū)國(guó)土面積的34%。2020年6月19日，中共西藏自治區(qū)黨委、政府印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)建國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū) 加快建設(shè)美麗西藏的決定》，6月30日接著又印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)建國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū) 加快建設(shè)美麗西藏的實(shí)施意見(jiàn)》。西藏相繼出臺(tái)了地方性法規(guī)和規(guī)章等30余部，有力地保障了青藏高原的生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督和監(jiān)管。2020年1月7日，在西藏自治區(qū)第十一屆人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上明確指出，加強(qiáng)自然生態(tài)保護(hù)與恢復(fù)，推進(jìn)綠色發(fā)展和生態(tài)文明高地建設(shè)。[5]截至目前，重要河流、湖泊水質(zhì)均達(dá)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)；保護(hù)區(qū)總面積達(dá)41.22萬(wàn)平方公里；全區(qū)環(huán)境空氣優(yōu)良天數(shù)比例達(dá)98.2%。[6]這些集中反映了西藏在推進(jìn)生態(tài)文明高地建設(shè)中所取得的重要成就。

(二)筑牢生態(tài)安全屏障，健全制度體系

改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家先后在青藏高原開(kāi)展了類型多樣的生態(tài)保育工程。2009年，西藏對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)實(shí)施生態(tài)安全屏障保護(hù)與建設(shè)工程。2011年，國(guó)務(wù)院按照青藏高原地理特征、生態(tài)環(huán)境承載力、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和發(fā)展?jié)摿Υ_定了國(guó)土空間規(guī)劃布局，首次提出青藏高原“五大功能區(qū)”的劃分思路，這就將經(jīng)濟(jì)布局、城鎮(zhèn)格局和人口分布，與資源環(huán)境承載能力協(xié)調(diào)起來(lái)。近年來(lái)，西藏實(shí)施的“兩江四河”流域造林綠化工程有效保護(hù)了高寒草地生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定和高原畜牧業(yè)基礎(chǔ)。最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治才是生態(tài)文明建設(shè)的可靠保障，并相繼出臺(tái)了建設(shè)美麗西藏、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略等重要文件，頒布了《西藏自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》《西藏自治區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理辦法》等60余部法規(guī)制度，建立河（湖）長(zhǎng)制，實(shí)行生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究等制度，實(shí)現(xiàn)本級(jí)環(huán)保督察全覆蓋，不斷健全體制機(jī)制，制度成為剛性約束的高壓線。[7]

(三)實(shí)施防護(hù)林建設(shè)工程，運(yùn)用科學(xué)手段維護(hù)草地的自然平衡

西藏有天然草地8207萬(wàn)hm2，約占全國(guó)天然草地面積的21%，占西藏土地面積的68%。在全國(guó)18個(gè)草地類中，西藏就占有17個(gè)草地類。隨著全球氣溫變暖，西藏針對(duì)生態(tài)惡化等一系列問(wèn)題，建立林業(yè)和草場(chǎng)生態(tài)體系，大規(guī)模植樹(shù)種草，恢復(fù)植被；在農(nóng)業(yè)區(qū)推廣農(nóng)田林網(wǎng)化，有效地控制了土地沙化擴(kuò)展的趨勢(shì)。2001年，投資6000多萬(wàn)元，建立水土保持監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，科學(xué)監(jiān)測(cè)全區(qū)的水土流失。[8]2003年，西藏出臺(tái)了《西藏自治區(qū)造林綠化規(guī)劃》《關(guān)于加快造林綠化步伐的意見(jiàn)》，重點(diǎn)實(shí)施“拉薩及周邊地區(qū)的造林綠化工程”“雅魯藏布江防護(hù)林體系建設(shè)工程”“芒康長(zhǎng)江防護(hù)林體系建設(shè)試點(diǎn)示范工程”“日喀則林業(yè)治沙示范工程”等，有效改善了所在區(qū)域的自然生態(tài)環(huán)境。2014年，出臺(tái)了《西藏“兩江四河”流域造林綠化工程規(guī)劃》，實(shí)施“兩江四河”流域造林綠化工程。[9]2001年底，國(guó)家給西藏投入3680多萬(wàn)元，總計(jì)植樹(shù)5.3萬(wàn)hm2、種草6.7萬(wàn)hm2、治理水土流失1166km2。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2003年前的近半個(gè)世紀(jì)中，西藏人工造林7萬(wàn)多hm2，植樹(shù)9000多萬(wàn)株，種植經(jīng)濟(jì)林木150多萬(wàn)株。2019年，西藏制定《西藏水土保護(hù)規(guī)劃》[10]等多部綜合治理規(guī)劃，頒布《西藏自治區(qū)水土保持項(xiàng)目管理辦法》，大大緩解了載畜能力較低和日漸突出的草畜矛盾。西藏重點(diǎn)對(duì)天然草地開(kāi)展圍欄和水利建設(shè)，制定草場(chǎng)責(zé)任制，建設(shè)人工草地，運(yùn)用科學(xué)手段維護(hù)草地的自然平衡。

(四)保護(hù)生物多樣性，加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)

改革開(kāi)放以來(lái)，西藏在各地相繼建立70多處不同類型的自然保護(hù)區(qū)，保護(hù)區(qū)總面積40.1萬(wàn)km2，占全區(qū)土地面積的33.4%，其中國(guó)家級(jí)7處，自治區(qū)級(jí)15處，形成了類型齊全、分布合理的自然保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)。截至2019年年底，已創(chuàng)建自治區(qū)級(jí)生態(tài)縣22個(gè)，自治區(qū)級(jí)生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)269個(gè)，自治區(qū)級(jí)生態(tài)村3087個(gè)。據(jù)資料統(tǒng)計(jì)，西藏有濕地面積600多萬(wàn)hm2，約占全區(qū)土地面積的4.9%，名列全國(guó)首位，高山濕地是世界上獨(dú)一無(wú)二的。[11]西藏作為地球生物多樣性的重要基因庫(kù)，野生植物有6400多種，被列入瀕危野生植物40種，現(xiàn)有各類脊椎動(dòng)物798種，昆蟲(chóng)類近4000種，125種被列為國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物。此外，還有青藏高原所特有的陸棲脊椎動(dòng)物約200種。20世紀(jì)90年代被國(guó)際動(dòng)物研究界認(rèn)為已經(jīng)絕種的西藏馬鹿又被重新發(fā)現(xiàn)，生物多樣性保護(hù)取得重大進(jìn)展。

(五)不斷完善環(huán)保政策法規(guī)制度，為青藏高原生態(tài)保護(hù)提供法律支撐

西藏自治區(qū)黨委和政府不斷完善生態(tài)文明法治體系，堅(jiān)決遵從習(xí)近平總書(shū)記重要指示精神，堅(jiān)持將保護(hù)生態(tài)環(huán)境作為紅線，以最嚴(yán)格和最嚴(yán)密的法治保護(hù)好雪域高原的山山水水，不斷筑牢國(guó)家生態(tài)安全屏障，生態(tài)環(huán)境得到了有效保護(hù)。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)地方立法工作，修訂《西藏自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》，出臺(tái)了《西藏自治區(qū)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理責(zé)任規(guī)定》《西藏自治區(qū)環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分辦法》等配套法規(guī)，編制了《自治區(qū)“十三五”環(huán)保規(guī)劃》《全國(guó)環(huán)保系統(tǒng)“十三五”對(duì)口援藏規(guī)劃》，提高環(huán)境管理的信息化、智能化、精細(xì)化水平，使西藏生態(tài)文明制度體系得到了鞏固和完善，人們的精神生活和物質(zhì)生活得到了很大提高，人與自然和諧共生方面取得了重要成就。

二、西藏生態(tài)文明制度體系的現(xiàn)狀

生態(tài)文明制度體系的建設(shè)和完善，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的必要條件。推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，制度是保障。青藏高原生態(tài)是西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，然而，隨著西藏人口數(shù)量不斷增加，加之西藏工業(yè)經(jīng)濟(jì)的突飛猛進(jìn)，河水污染，過(guò)度放牧，沙化現(xiàn)象加劇，非法捕獵野生動(dòng)物時(shí)有發(fā)生等等，這些早已給人們敲響了警鐘。[12]今后一個(gè)階段，人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾依然是西藏社會(huì)的主要矛盾。西藏在生態(tài)環(huán)境保護(hù)取得了顯著成效的同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，新的矛盾又日益凸顯，故建立和完善生態(tài)文明制度體系，更好地謀劃生態(tài)環(huán)境保護(hù)的頂層設(shè)計(jì)迫在眉睫。新時(shí)代在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大背景下，西藏仍然面臨著諸多問(wèn)題。

(一)生態(tài)建設(shè)任務(wù)繁重與力量薄弱之間的現(xiàn)狀

通過(guò)西藏各族人民的不斷努力，青藏高原的生態(tài)環(huán)境保護(hù)雖取得了可喜成就，但整體生態(tài)依然極為脆弱。首先，西藏雖位于有“亞洲水塔”之美譽(yù)的青藏高原，但地域遼闊的西藏仍然干旱缺水，自然災(zāi)害頻繁，林草植被成活率低、生長(zhǎng)慢、成林難；其次，治理水平不高的手段已經(jīng)無(wú)法滿足嚴(yán)重的沙化現(xiàn)象，加上綜合措施不配套，防護(hù)能力差的手段不能有效控制水土流失；另外，西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平與發(fā)達(dá)地區(qū)比較還是有很大差距，在地方政府財(cái)政有限的情況下，出現(xiàn)了無(wú)力在生態(tài)建設(shè)中投入更多的資金。所以西藏的生態(tài)建設(shè)，任務(wù)重、難度大。這種情況就決定了西藏生態(tài)建設(shè)將是一項(xiàng)長(zhǎng)期的戰(zhàn)略任務(wù)，更需要我們進(jìn)一步推進(jìn)和完善生態(tài)文明體制建設(shè)。

(二)改善生態(tài)環(huán)境與調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)之間的現(xiàn)狀

以種植業(yè)為主的西藏農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，由于受傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式的影響，并未能從根本上解決糧食生產(chǎn)問(wèn)題，形成了單一的糧食經(jīng)營(yíng)格局。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平很低，毀林毀草現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。正如學(xué)者總結(jié)：首先，替代產(chǎn)業(yè)培育不足，實(shí)行退耕還林還草之后替代糧食產(chǎn)業(yè)的其他主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)尚未形成氣候，除藏東南等個(gè)別地方的經(jīng)濟(jì)林產(chǎn)業(yè)形成一定規(guī)模外，其他特色農(nóng)業(yè)、市場(chǎng)化較高地方的農(nóng)業(yè)還處在培育階段；其次，退田還林還草還有后顧之憂，基本農(nóng)田建設(shè)相對(duì)滯后；第三，還沒(méi)有從根本上改變廣種薄收的生產(chǎn)方式，開(kāi)荒種地?cái)U(kuò)大種植面積的現(xiàn)象仍然存在。[13]這就無(wú)形中形成了生態(tài)環(huán)境保護(hù)與推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的問(wèn)題和矛盾，使生態(tài)惡化成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的伴生物。如果不正確處理兩者的矛盾，將會(huì)大大延緩西藏的發(fā)展速度，有可能最終吞掉經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，使生態(tài)文明建設(shè)的成果毀于一旦，使脫貧摘帽的地區(qū)重新陷入困境。近年來(lái)，大量的事實(shí)證明，注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)的地區(qū)生態(tài)條件明顯好轉(zhuǎn)，扶貧攻堅(jiān)的困難相對(duì)較小，人們的生活水準(zhǔn)也相應(yīng)地得到了較大的提高，經(jīng)濟(jì)則呈現(xiàn)加快發(fā)展態(tài)勢(shì)。一些生態(tài)環(huán)境惡劣的地區(qū)，情況卻恰恰相反。所以說(shuō)，保護(hù)生態(tài)是加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提條件。

(三)生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益之間的現(xiàn)狀

西藏在生態(tài)建設(shè)工程方面投入更多資金，在短時(shí)期內(nèi)很難見(jiàn)到直接的經(jīng)濟(jì)效益，這就很容易影響人們保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性，必須處理好生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)系，將兩者統(tǒng)一起來(lái)，實(shí)現(xiàn)“雙贏”。[14]西藏的基礎(chǔ)設(shè)施滯后、生態(tài)環(huán)境建設(shè)任務(wù)較重、自我發(fā)展能力特別是技術(shù)創(chuàng)新能力不足、三農(nóng)問(wèn)題和城鄉(xiāng)就業(yè)矛盾突出、改革攻堅(jiān)難度大、國(guó)企改革滯后、非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢。2003年以前，西藏城鎮(zhèn)居民可支配收入略高于全國(guó)平均水平，2004年之后，僅相當(dāng)于全國(guó)平均水平的87%。2010年，下降到全國(guó)平均水平的79.1%；2001年前，農(nóng)牧民人均純收入在全國(guó)平均水平的60%以下。2001年，自中央第四次西藏工作座談會(huì)勝利召開(kāi)后，從2002年到2010年，隨著建設(shè)項(xiàng)目投資增多，農(nóng)牧民收入水平緩慢上升，但仍達(dá)不到全國(guó)平均水平的70%。兩年前，西藏全區(qū)尚有30余萬(wàn)農(nóng)牧民未擺脫貧困，仍是全國(guó)最大的集中連片扶貧區(qū)域。數(shù)據(jù)顯示，西藏農(nóng)牧民人均純收入連續(xù)11年保持兩位數(shù)增長(zhǎng)，在2013年達(dá)到6578元，但僅為全國(guó)平均水平的73%。[15]在黨中央和國(guó)務(wù)院的親切關(guān)懷下，通過(guò)西藏各族人民的共同奮斗，雖全區(qū)貧困區(qū)縣全部脫貧，但就如何鞏固這一脫貧成果任重而道遠(yuǎn)。

(四)生態(tài)建設(shè)的持久作戰(zhàn)與維護(hù)西藏穩(wěn)定方面的現(xiàn)狀

西藏的生態(tài)十分脆弱，遏制生態(tài)環(huán)境惡化，保護(hù)生態(tài)環(huán)境勢(shì)在必行。然而，從根本上解決西藏的生態(tài)問(wèn)題往往需數(shù)代人不懈努力才能完成。近年來(lái)，西藏自治區(qū)黨委和政府，堅(jiān)定不移學(xué)習(xí)貫徹執(zhí)行習(xí)近平總書(shū)記治邊穩(wěn)藏重要論述，堅(jiān)持把維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)作為工作的著眼點(diǎn)和著力點(diǎn)，全力推進(jìn)維穩(wěn)工作制度化、常態(tài)化，深入開(kāi)展反分裂斗爭(zhēng)、宗教領(lǐng)域和諧穩(wěn)定、邊境更加和諧安寧、社會(huì)治理成效明顯、維穩(wěn)機(jī)制更加健全。始終把民族團(tuán)結(jié)作為各族人民的生命線，全面正確貫徹黨的民族宗教政策，牢牢把握民族工作主題。2005年，鄧小平同志反復(fù)強(qiáng)調(diào)，絕不能讓西藏從祖國(guó)分裂出去，也絕不能讓西藏長(zhǎng)期處于落后狀態(tài)。2010年，江澤民總書(shū)記也在中央第三次西藏工作座談會(huì)上反復(fù)強(qiáng)調(diào)了這一重要思想。西藏的區(qū)情就決定了西藏工作的總目標(biāo)：長(zhǎng)足發(fā)展和長(zhǎng)治久安，工作的著眼點(diǎn)和著力點(diǎn)就是維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是改善民生、凝聚人心。生態(tài)文明建設(shè)的持久性與維護(hù)西藏穩(wěn)定方面還需要我們艱苦卓絕的奮斗才能實(shí)現(xiàn)，只有正確處理好西藏的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和富民利民的關(guān)系，在西藏湛藍(lán)的天空下人民過(guò)上美好生活，才能最終實(shí)現(xiàn)“美麗西藏”建設(shè)的宏偉目標(biāo)。[16]

(五)生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化與脫貧致富的后續(xù)現(xiàn)狀

隨著全球氣候不斷變暖，幾十年來(lái)西藏雪線升高，冰川消退，植被退化，草原沙漠化，湖泊和河水減少，生物種群銳減，嚴(yán)重地威脅著人們的生存環(huán)境。根據(jù)調(diào)研，凸顯的問(wèn)題表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，局部地方常年缺水，如阿里和那曲自然保護(hù)區(qū)，因氣候嚴(yán)寒，風(fēng)沙肆虐，干旱少雨，雖采取了種種措施，但從根本上解決不了人畜飲水問(wèn)題；第二，沙塵天氣多，在阿里，由于氣候嚴(yán)寒，草原上沙塵肆虐，狂風(fēng)夾雜著沙塵堆積成一座座山包，綠草稀疏，冬春兩季的牛羊皮包骨頭，遇到雪災(zāi)就是牧民的災(zāi)難。雅魯藏布江沿岸黃沙堆積如山；第三，降水分布不均勻，缺水的地方?jīng)]有雨雪，水多的地方洪澇成災(zāi)，地下水位下降，水資源緊缺，沙漠化逐年嚴(yán)重。[17]西藏曾經(jīng)是中央確定的全國(guó)唯一的深度貧困地區(qū)。2017年，25個(gè)縣（區(qū)）通過(guò)國(guó)務(wù)院督導(dǎo)組評(píng)估考核，全部脫貧；2018年底，西藏自治區(qū)宣布55個(gè)縣（區(qū)）已退出貧困縣（區(qū)）。2019年西藏地區(qū)生產(chǎn)總值由2012年的710.16元增加到1697.82億元，年均增長(zhǎng)10.1%。2019年12月23日，西藏自治區(qū)脫貧攻堅(jiān)指揮部發(fā)布公告，19個(gè)縣（區(qū)）退出貧困縣（區(qū)）。西藏全區(qū)74個(gè)縣（區(qū)）均已經(jīng)退出貧困縣（區(qū)）。[18]西藏人民的整體脫貧，標(biāo)志著西藏的“扶貧攻堅(jiān)”取得了歷史性成就。在全面打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的同時(shí)，擺在我們面前的重大挑戰(zhàn)是如何精準(zhǔn)發(fā)力和解決脫貧致富的后續(xù)問(wèn)題，如何讓西藏的經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，來(lái)實(shí)現(xiàn)“富民興藏”的重大戰(zhàn)略決策，最終實(shí)現(xiàn)和諧、美麗、安康的新西藏，這也是擺在我們面前亟待解決的問(wèn)題。

三、對(duì)策和建議

堅(jiān)持和完善西藏的生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生，對(duì)于“依法治國(guó)”、構(gòu)建“美麗中國(guó)”、實(shí)現(xiàn)中華民族的永續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。生態(tài)文明制度建設(shè)代表了生態(tài)文明建設(shè)的“軟實(shí)力”，具有很大的“制度紅利”。[19]我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)所體現(xiàn)的時(shí)代價(jià)值和當(dāng)代意義不斷啟示著我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)的創(chuàng)新方向。[20]“和諧共生”是完善生態(tài)文明制度的本質(zhì)要求,也是生態(tài)文明建設(shè)的價(jià)值取向。[21]只有不斷推進(jìn)和完善生態(tài)文明制度建設(shè)，才能最終實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展和“美麗中國(guó)夢(mèng)”。西藏在建立健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，構(gòu)建綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)制度，完善環(huán)境保護(hù)公眾參與制度和構(gòu)建節(jié)約資源保護(hù)環(huán)境的綠色生活方式制度等方面，仍然存在著不少問(wèn)題。依據(jù)西藏在建立生態(tài)文明制度體系中所存在的問(wèn)題，提出以下幾點(diǎn)對(duì)策性的建議。

(一)以新時(shí)代法治思想指導(dǎo)西藏生態(tài)文明建設(shè)，以程序正義促進(jìn)西藏生態(tài)文明建設(shè)

必須以習(xí)近平新時(shí)代法治思想為引領(lǐng)，建立完善的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系，正確處理生態(tài)文明建設(shè)中遇到的問(wèn)題，為西藏生態(tài)保護(hù)提供法律保障。第一，加大生態(tài)保護(hù)立法。針對(duì)西藏生態(tài)環(huán)境面臨的瓶頸，堅(jiān)持以合法性為底線，確保西藏生態(tài)保護(hù)在法治軌道上運(yùn)行。自治區(qū)人大及政府應(yīng)充分利用憲法賦予的自治權(quán)，制定更多符合區(qū)域特色的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，為西藏的生態(tài)保護(hù)提供有力保障。第二，黨員干部以身作則。為群眾做好知法、信法、守法、用法的表率，嚴(yán)格按照法律執(zhí)行，對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的行為要做到執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，決不能以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)謀求短期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第三，以正義促進(jìn)西藏生態(tài)文明建設(shè)。政府部門(mén)在決策時(shí)應(yīng)公開(kāi)透明，堅(jiān)持程序正義，做到信息公開(kāi)。充分發(fā)揮市場(chǎng)主體的平等地位，確保公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。第四，強(qiáng)化公正司法，為西藏生態(tài)保護(hù)保駕護(hù)航。堅(jiān)持環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，讓群眾參與其中及時(shí)了解決策過(guò)程，推動(dòng)西藏的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。[22]

(二)落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)，建立西藏特色的法律保護(hù)機(jī)制

生態(tài)文明制度是以實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生為目的一系列能夠規(guī)范和調(diào)節(jié)人與自然、人與人關(guān)系的法律制度、政策規(guī)范、組織結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制[23]，是生態(tài)文明建設(shè)的重要保障。

第一，落實(shí)主體責(zé)任。堅(jiān)決把保護(hù)發(fā)展擺在突出的位置，落實(shí)責(zé)任主體，嚴(yán)肅責(zé)任追究，層層落實(shí)資源目標(biāo)管理責(zé)任制。堅(jiān)持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，切實(shí)把綠水青山和冰天雪地變成金山銀山，推動(dòng)轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)制，以新機(jī)制引發(fā)新活力實(shí)現(xiàn)新發(fā)展。第二，構(gòu)建管控格局。做好改革管理和經(jīng)營(yíng)對(duì)接，完善治理新體制，努力在新的體制下保護(hù)好生態(tài)、發(fā)展好產(chǎn)業(yè)、承載好就業(yè)，實(shí)現(xiàn)預(yù)期的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。第三，保證治理質(zhì)量達(dá)級(jí)達(dá)標(biāo)。必須加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，依法保護(hù)，依法監(jiān)督。各級(jí)政府必須層層建立責(zé)任制、簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)，加強(qiáng)政府對(duì)生態(tài)治理的監(jiān)督檢查，保證治理質(zhì)量達(dá)級(jí)達(dá)標(biāo)。第四，筑牢重要的國(guó)家生態(tài)安全屏障。堅(jiān)持綜合運(yùn)用多種手段，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)，筑牢重要的國(guó)家生態(tài)安全屏障。第五，制定具有西藏特色的法律法規(guī)。建立合理評(píng)價(jià)評(píng)估制度，持續(xù)推進(jìn)西藏地區(qū)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，持續(xù)推進(jìn)對(duì)西藏地區(qū)的對(duì)口支援，加大資金投入，為西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。與此同時(shí)，牢固樹(shù)立可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，不斷完善西藏生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律制度創(chuàng)新。[24]

(三)科學(xué)制定生態(tài)建設(shè)規(guī)劃，推動(dòng)西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展

完善生態(tài)文明制度體系是人與自然和諧共生的重要保障。正如習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要貫徹新發(fā)展理念，維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一，加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，改善民生，凝聚人心，聚焦社會(huì)不平衡不充分問(wèn)題，優(yōu)化發(fā)展格局，以制度機(jī)制為保障，加快推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。推動(dòng)西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，最重要的是鞏固脫貧成果，做好與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的銜接，重點(diǎn)要補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板，要著力保障和改善民生，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持中央支持西藏、全國(guó)支援西藏。首先，要著眼于科學(xué)規(guī)劃。加大西藏各地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃的科技依托，注重科學(xué)性的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，講究合理性的治理模式，保證有效性的資金投入，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)肅性的頂層規(guī)劃。一本藍(lán)圖代代相傳，防止中斷和更改，力求常態(tài)化。其次，調(diào)動(dòng)科技人員的積極性。真正發(fā)揮科技人員的作用，實(shí)行行政首長(zhǎng)與首席專家共同負(fù)責(zé)制。政府治理意志全面嵌入到基層社會(huì)，并依從于基層治理規(guī)則，以獲得社會(huì)生存空間和生存資源。[25]第三，樹(shù)立協(xié)同意識(shí)和觀念。將協(xié)調(diào)意識(shí)落實(shí)到模式建構(gòu)和實(shí)踐方式運(yùn)行的層面上,形成良好的制度機(jī)制和良好的治理效能，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)整體水平的提高。第四，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與生態(tài)建設(shè)放在同等地位。尤其要加快水利設(shè)施建設(shè)步伐，合理開(kāi)發(fā)利用水資源。采取政府主導(dǎo)，統(tǒng)一規(guī)劃，國(guó)家項(xiàng)目重點(diǎn)建，其他項(xiàng)目放開(kāi)建的辦法。治理水土流失、改善生態(tài)環(huán)境需要大量的資金。第五，多渠道、多層次、多元化籌集資金。國(guó)家、地方、企業(yè)、個(gè)體共同協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌安排。對(duì)荒地的使用權(quán)，根據(jù)不同的土地等級(jí)進(jìn)行拍賣、租賃和無(wú)償劃撥經(jīng)營(yíng)治理；對(duì)初植初種的成片林草地，可實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)，實(shí)行投入主體的多元化。按照“誰(shuí)治理誰(shuí)所有，誰(shuí)投資誰(shuí)收益”的原則，鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)和農(nóng)戶承包荒山荒地，興辦綠色企業(yè)，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)各方的投資。

(四)健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)測(cè)制度，完善自然資源高效利用制度

依托地球自然資源的饋贈(zèng)，人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)文明得到了快速發(fā)展，如何珍惜和保護(hù)地球資源，如何建構(gòu)自然資源高效利用制度，成為人類思考的話題和共同責(zé)任。第一，要科學(xué)謀劃新時(shí)代青藏高原生態(tài)環(huán)境保護(hù)的格局，堅(jiān)持高起點(diǎn)謀劃、高效能推進(jìn)、高質(zhì)量編制，充分體現(xiàn)國(guó)家的戰(zhàn)略要求，確保西藏生態(tài)保護(hù)規(guī)劃經(jīng)得起群眾檢驗(yàn)、實(shí)踐檢驗(yàn)、歷史檢驗(yàn)；第二，提升空間管理和資源管控，結(jié)合自然資源統(tǒng)一管理的內(nèi)涵要求，優(yōu)化國(guó)土空間管理和資源管控，不斷提升空間資源集約使用水平，不斷提升創(chuàng)新技術(shù)的應(yīng)用水平；第三，提升治理能力和治理水平，完善規(guī)范管理體制，構(gòu)建完備和成熟的制度；第四，推進(jìn)“美麗西藏”建設(shè)步伐，強(qiáng)化生態(tài)優(yōu)先和綠色發(fā)展，堅(jiān)持在保護(hù)中發(fā)展、在發(fā)展中保護(hù)的原則，持續(xù)推進(jìn)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)；第五，健全分類規(guī)范和運(yùn)行有效的自然資源產(chǎn)權(quán)制度體系，健全國(guó)土空間用途管制制度體系，形成生態(tài)區(qū)相互協(xié)調(diào)的格局；健全資源節(jié)約、環(huán)境友好、生態(tài)安全的綠色生產(chǎn)與消費(fèi)制度體系，推動(dòng)綠色轉(zhuǎn)型；第六，生態(tài)環(huán)境保護(hù)中讓人們有章可循，有法可依，健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)法律體系，使生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和人員有法可依，提高生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)工作的準(zhǔn)確性、完整性、科學(xué)性。[26]

(五)提高人們的科技文化素質(zhì)，實(shí)行嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)制度

若要嚴(yán)格實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度和修復(fù)制度，必須要提高人們的科技文化素質(zhì)。近年來(lái)，雖然人們的物質(zhì)生活和精神生活不斷提高，西藏各地區(qū)特別是牧區(qū)的文盲率卻有上升。這就要大力發(fā)展西藏的民族教育，只有努力提高人們的文化素質(zhì)，讓生態(tài)文明建設(shè)的方針政策深入人心，才能讓人們認(rèn)知保護(hù)生態(tài)就是保護(hù)自己的家園，保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是改善自己生活環(huán)境的道理。黨的十八大報(bào)告中指出，加強(qiáng)生態(tài)文明宣傳教育,增強(qiáng)全民節(jié)約意識(shí)、環(huán)保意識(shí)、生態(tài)意識(shí)，形成合理消費(fèi)的社會(huì)風(fēng)尚，營(yíng)造愛(ài)護(hù)生態(tài)環(huán)境的良好風(fēng)氣。[27]西藏若要實(shí)行嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度和修復(fù)制度，必須要加強(qiáng)以下幾個(gè)方面的工作：強(qiáng)化自然資源整體保護(hù)，統(tǒng)籌山水林田湖草一體化保護(hù)和修復(fù)；科學(xué)設(shè)置各類自然保護(hù)地，確保自然生態(tài)系統(tǒng)、自然景觀和生物多樣性得到系統(tǒng)性保護(hù)；筑牢生態(tài)安全屏障，嚴(yán)懲毀林開(kāi)荒、圍湖造田等生態(tài)破壞行為，形成嚴(yán)密高效的制度安排，建立監(jiān)控體系，開(kāi)展定期評(píng)價(jià)，堅(jiān)持分層管理、良性互動(dòng)的工作機(jī)制；明確屬地管理責(zé)任，堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)優(yōu)先，加大生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償力度，重點(diǎn)完善轉(zhuǎn)移支付政策，探索橫向補(bǔ)償機(jī)制；構(gòu)建綜合監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)和監(jiān)管平臺(tái)，調(diào)整補(bǔ)償資金和責(zé)任追究的依據(jù)；強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，嚴(yán)格責(zé)任追究；建立目標(biāo)責(zé)任制和激勵(lì)機(jī)制，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)文化等內(nèi)容作為重點(diǎn)納入到目標(biāo)體系中，實(shí)行差別化的考核制度。[28]

(六)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硇埽揽恐贫冉ㄔO(shè)加快西藏高質(zhì)量發(fā)展

在復(fù)雜多變和嚴(yán)峻的國(guó)際形勢(shì)下，我們要深刻認(rèn)識(shí)中國(guó)特色社會(huì)主義制度的本質(zhì)特征和優(yōu)越性，進(jìn)一步樹(shù)牢“四個(gè)意識(shí)”，堅(jiān)定“四個(gè)自信”，堅(jiān)決做到“兩個(gè)維護(hù)”，勇于擔(dān)當(dāng)盡責(zé)，不斷將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)槲鞑刂卫硇?；要勇?lián)紊鷳B(tài)根基、振興綠色產(chǎn)業(yè)、助力西藏發(fā)展的歷史使命，繼續(xù)砥礪前行、再創(chuàng)輝煌；尤其是進(jìn)入新時(shí)代，制度創(chuàng)新是西藏推進(jìn)全面深化改革的核心任務(wù)，只有健全管理制度并且規(guī)范執(zhí)行，才能轉(zhuǎn)換成治理效能。當(dāng)前，西藏制度體系建設(shè)任務(wù)十分艱巨，也包括生態(tài)文明制度體系的完善，已有的制度不管用，新的制度還沒(méi)有完全建立，這就造成了制度體系的不少薄弱環(huán)節(jié)。只有緊緊圍繞增強(qiáng)創(chuàng)新力、控制力、影響力，加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，并在制度體系建設(shè)中融入先進(jìn)的理念，有效配置資源，打造核心競(jìng)爭(zhēng)力，才能實(shí)現(xiàn)美麗西藏建設(shè)的總目標(biāo)，推動(dòng)西藏高質(zhì)量發(fā)展。與此同時(shí)，應(yīng)當(dāng)正確處理好當(dāng)代人之間的關(guān)系，承擔(dān)起節(jié)約資源、把資源留給后代的義務(wù)。正如黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“給子孫后代留下天藍(lán)、地綠、水凈的美好家園”[29]。

(七)加強(qiáng)對(duì)青藏高原的綜合研究，努力實(shí)現(xiàn)依法治藏的宏偉目標(biāo)

自第一次青藏科考開(kāi)展后近50年來(lái)，西藏的自然與社會(huì)環(huán)境發(fā)生了劇烈變化。生態(tài)環(huán)境方面如冰川退縮、凍土退化、冰湖潰決、草地退化、泥石流頻發(fā)等仍然對(duì)人類生存和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生重大影響。2017年，中國(guó)科學(xué)院第二次青藏高原綜合科學(xué)考察啟動(dòng)之際，習(xí)近平總書(shū)記做出了重要指示：青藏高原是亞洲水塔，也是我國(guó)重要的生態(tài)安全屏障、戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備基地，更是中華民族特色文化的重要保護(hù)地。開(kāi)展這次科學(xué)考察研究，對(duì)推動(dòng)青藏高原可持續(xù)發(fā)展、推進(jìn)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)、促進(jìn)全球生態(tài)環(huán)境保護(hù)將產(chǎn)生積極的作用。這說(shuō)明有針對(duì)性地組織開(kāi)展綜合科考工作，不僅有利于揭示青藏高原環(huán)境變化機(jī)理和優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系標(biāo)準(zhǔn)，更有利于支撐西藏國(guó)家生態(tài)安全屏障建設(shè)和綠色發(fā)展。習(xí)近平總書(shū)記在中央第七次西藏工作會(huì)議上做了更進(jìn)一步的指示，這對(duì)推進(jìn)和完善西藏生態(tài)文明制度體系，總結(jié)治藏穩(wěn)藏興藏的成功經(jīng)驗(yàn)，形成新時(shí)代黨的治藏方略，建設(shè)“美麗西藏”，努力實(shí)現(xiàn)依法治藏的宏偉目標(biāo)具有重要的意義。

總之，建立健全生態(tài)文明制度體系和促進(jìn)人與自然和諧，是西藏歷史的昭示和時(shí)代的選擇。完善西藏生態(tài)文明法制體系，既關(guān)系到高原各族人民的根本利益，也關(guān)系到西藏的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展。生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰。要?jiǎng)訂T全社會(huì)力量遵循客觀規(guī)律，遵從法治思想，才能建設(shè)好高質(zhì)量發(fā)展的“美麗西藏”。只有堅(jiān)定遵從習(xí)近平總書(shū)記依法治藏的理念，堅(jiān)不移地推進(jìn)青藏高原生態(tài)安全屏障建設(shè)，做依法治藏的踐行者、神圣國(guó)土守護(hù)者、幸福家園建設(shè)者，才能建設(shè)成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的現(xiàn)代化西藏。