256100 山東省淄博市沂源縣委黨校 趙愛華

宅基地制度改革是我國農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)之一，搞好農(nóng)村宅基地管理，對于節(jié)約集體用地、保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡、促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，具有重要意義。作為山東省17個(gè)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)縣（市）之一的淄博市沂源縣，在改革試點(diǎn)工作推進(jìn)過程中，以當(dāng)?shù)貙?shí)際情況和村民真實(shí)意愿為基礎(chǔ)，按照規(guī)劃，采用多種模式對空閑宅基地進(jìn)行了有效盤活，使村民收益增加，土地利用效率有所提高，其中的諸多探索與實(shí)踐值得借鑒。

一、沂源縣空閑宅基地基本狀況

沂源縣位于山東省中部山區(qū)，人口57.6萬人，耕地面積45.67萬畝，人均可耕地面積僅有0.79畝，大大低于全國1.38畝的人均水平。而沂源縣633個(gè)行政村，村莊占地面積高達(dá)18.27萬畝，而且村莊布局分散，空閑宅基地多，一定程度上浪費(fèi)了土地資源。

目前沂源縣農(nóng)村村莊總體上表現(xiàn)為規(guī)模小、數(shù)量多，村內(nèi)結(jié)構(gòu)疏松、布局混亂，占用耕地較多。因?yàn)榧w經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，村莊建設(shè)中難以集中基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，不能形成集聚效應(yīng)。多數(shù)村莊建設(shè)缺少科學(xué)合理的總體規(guī)劃，村莊的數(shù)量、規(guī)模、平面布局、空間結(jié)構(gòu)、功能組合都缺乏科學(xué)性，村莊建設(shè)難以合理控制和正確引導(dǎo)，更不具有任何約束力和內(nèi)控力。

從全縣范圍看，空閑宅基地分布廣、數(shù)量多、面積大。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，村民富裕了，擴(kuò)建了大量新房，卻還保留了舊房，存在很多一戶多宅現(xiàn)象。隨著城市化發(fā)展，大量農(nóng)村人口涌入中心城區(qū)，還有一部分農(nóng)村人口外出打工，造成偏遠(yuǎn)山區(qū)村莊存在大量的空閑宅基地，而且土地建設(shè)利用粗放、規(guī)劃不合理，并有蔓延趨勢。

從村莊個(gè)體看，空閑宅基地主要集中在村莊內(nèi)部的老村內(nèi)，大多破敗不堪，而且分布零散，拆舊復(fù)墾的可行性不大。

從村民思想看，傳統(tǒng)觀念仍然很強(qiáng)。有村民認(rèn)為老宅是老輩人遺留下來的，老磚瓦、老物件不能動(dòng)，否則影響家族的運(yùn)道和興旺，新宅是自己辛苦蓋起來的，都是自己的。有村民認(rèn)為落葉總要?dú)w根，所以即使到城鎮(zhèn)購買新房居住，也不愿處置鄉(xiāng)下老宅子。這些就導(dǎo)致大量的一戶多宅和房屋閑置現(xiàn)象出現(xiàn)。

二、宅基地空閑帶來的問題

1.土地資源被浪費(fèi)。農(nóng)村很多宅基地空閑，以及一些新建住宅缺乏規(guī)劃，選址隨意，亂占耕地，部分土地資源被浪費(fèi)。在調(diào)查的多個(gè)村莊中，東里鎮(zhèn)的龍王峪村，閑置一年以上的宅基地109套，按照每套宅基地面積200平方米計(jì)算，就浪費(fèi)了30多畝土地。

2.村容村貌凌亂?？臻e宅基地的廢棄房屋由于無人居住，缺乏修繕，有些已經(jīng)倒塌。不少村民將老房院用于圈養(yǎng)禽畜或堆放柴草，致使村內(nèi)垃圾成堆、污水橫流、雜草叢生、蠅蚊亂飛、糞便成堆，“臟、亂、差”的環(huán)境嚴(yán)重影響村民的居住和健康。

3.對農(nóng)村安全構(gòu)成隱患。舊房子大多為土木磚石結(jié)構(gòu)，火災(zāi)隱患大。老宅長期空閑，大都年久失修，多數(shù)成了危房，極易發(fā)生墻體倒塌事故。

4.影響美麗鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)程?？臻e宅基地多，村民居住點(diǎn)分散雜亂，村落分布面積過大，村莊外延拉得過長，基本公共服務(wù)、水電路配套設(shè)施、村莊面貌改觀等項(xiàng)目實(shí)施難度大、成本高，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，阻礙了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)程。

5.引發(fā)村民間的矛盾糾紛。農(nóng)村宅基地涉及的遺產(chǎn)繼承、買賣轉(zhuǎn)讓、界址不清、設(shè)計(jì)不合理等問題是導(dǎo)致農(nóng)村鄰里親朋間發(fā)生矛盾的重要根源，嚴(yán)重影響了農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

三、沂源縣空閑宅基地有效利用的典型

為系統(tǒng)地、逐步地解決沂源縣農(nóng)村空閑宅基地問題，幾年來，沂源縣積極通過開展土地綜合整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和城中村改造等工作，完成了東里鎮(zhèn)梅家坡、下柳溝幾處土地綜合整治，魯村鎮(zhèn)劉家坡田園綜合體、西高莊等項(xiàng)目建設(shè)工作正在進(jìn)行中，出現(xiàn)了幾處空閑宅基地有效利用的典型。

1.東里鎮(zhèn)梅家坡，實(shí)施整村搬遷，建設(shè)新型社區(qū)。東里鎮(zhèn)梅家坡村原址在唐山半山腰，全村95戶、310人。村莊交通不便，村民和村集體經(jīng)濟(jì)較貧弱，有近30戶村民搬離村宅，宅基地長期空閑。2011年，梅加坡村黨支部緊抓新農(nóng)村建設(shè)機(jī)遇，實(shí)施舊村改造工程，于2012年6月完成整村搬遷，是全縣第一個(gè)整村搬遷村。新村搬到山腳下，地勢平坦，交通便利，占地23畝，全村95戶村民都住上了寬敞整潔的兩層小樓，徹底解決了群眾行路難、老人看病難、孩子入托上學(xué)難等問題。舊村整治后，成了一片林果良田，增加耕地80畝。

梅家坡村的整村搬遷、拆舊返耕，宅基地占地面積減少，耕地面積增加，提高土地利用率，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供更多的用地保障。整村搬遷后，農(nóng)民的居住環(huán)境顯著改善，住房寬敞了，配套設(shè)施齊全了，徹底改變了農(nóng)村“臟亂差”的狀況；鄰里、干群關(guān)系明顯改善，因宅基地引發(fā)的矛盾糾紛從根本上得到化解，促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定，有利于農(nóng)村的精神文明建設(shè)。以前搬離舊宅的農(nóng)民又回來了，村民老張說：“現(xiàn)在村里條件好了，住的是樓房，用光伏發(fā)電，家家都有太陽能熱水器和沼氣池，我們就回來了?！?/p>

2.魯村鎮(zhèn)劉家坡，有償回收空閑宅基地，打造鄉(xiāng)村民宿。魯村鎮(zhèn)劉家坡村位于沂源縣最西部的山區(qū)，全村96戶，人口267人，耕地面積530畝。村后是山，村前是石頭，自然條件匱乏，很難發(fā)展高效種植產(chǎn)業(yè)。村民大多常年外出打工，部分村民遷出村子，村內(nèi)空閑庭院30多套，閑置石頭房子50多間。2018年，村兩委抓住“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”和“新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換”的契機(jī)，利用有償收回村集體的部分空閑宅基地，并鼓勵(lì)村民以空閑庭院、閑置石屋等形式入股，依托投資和專業(yè)設(shè)計(jì)公司，對舊宅修葺整治，用藝術(shù)活化鄉(xiāng)村，發(fā)展民宿經(jīng)濟(jì)，開展沂河源田園綜合體項(xiàng)目建設(shè)，讓藝術(shù)與原生態(tài)鄉(xiāng)村融合，鄉(xiāng)村旅游和經(jīng)濟(jì)發(fā)展融合?，F(xiàn)已收回空閑宅基地31套，修復(fù)改造民宿7處。

劉家坡村通過田園綜合體項(xiàng)目開發(fā)，農(nóng)村原汁原味的原生態(tài)鄉(xiāng)土文化得到保護(hù)，空閑宅基地得到整治和利用，村民居住環(huán)境改善，充分合理利用了土地資源，很好地推動(dòng)了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施。目前，村里資源變資產(chǎn)、資金變股金、村民變股東，實(shí)現(xiàn)了村集體和村民收入的“雙增收”，原來貧窮落后的小山村村民的滿足感和幸福感得到大大提高。村莊對山水林田路的改造正在進(jìn)行，所需的大量勞動(dòng)力，優(yōu)先錄用本村村民，吸引了很多在外打工的村民回村。在進(jìn)村調(diào)研時(shí)，筆者和干活的村民聊起來，他們高興地說：“現(xiàn)在可以在家門口打工了，還能為村里發(fā)展盡一份力，以后村子越來越好，就不用出去打工了?！?/p>

3.南魯山鎮(zhèn)，空閑農(nóng)房建設(shè)“小微扶貧站”。南魯山鎮(zhèn)憑借桔梗產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，利用村莊的閑置農(nóng)房、閑置倉庫、庭院閑場，脫貧攻堅(jiān)期間建起了65個(gè)桔梗加工“小微扶貧站”，覆蓋全鎮(zhèn)41個(gè)村，就近吸納1100多名貧困戶進(jìn)站務(wù)工。把閑置的房屋改造成“小微扶貧站”，既解決了扶貧站占地多、建設(shè)投資大的問題，又等于把“企業(yè)”建在了群眾家門口，實(shí)現(xiàn)了貧困村民務(wù)工掙錢與照顧家人“兩不誤”的愿望，尤其是解決了60周歲以上貧困老人、貧困殘疾人增收的難題。更重要的是，盤活了閑置的民房，讓閑置資源成了助力脫貧攻堅(jiān)的資本。

四、空閑宅基地有效利用的思考

1.科學(xué)搞好新一輪村莊布局規(guī)劃?？茖W(xué)規(guī)劃是解決空閑宅基地問題的關(guān)鍵。在充分研究農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律和趨勢的基礎(chǔ)上，找準(zhǔn)沂源縣城鎮(zhèn)化發(fā)展的平衡點(diǎn)，以發(fā)展的眼光和超前性思維精細(xì)謀劃、精心設(shè)點(diǎn)、合理布局。綜合考慮以下要素：城市開發(fā)邊界、生態(tài)保護(hù)紅線、污水垃圾場影響范圍、全縣受地質(zhì)災(zāi)害影響的村莊名單、已在名錄的歷史文化名村、沂源縣美麗鄉(xiāng)村名單和交通、醫(yī)療、教育等基礎(chǔ)設(shè)施，以及各村近5年來人口結(jié)構(gòu)和數(shù)量的變化、各村空閑宅基地和新增宅基地具體情況，確定哪些村該留，哪些村是獨(dú)立發(fā)展村，哪些村將作為新的中心村，制定詳細(xì)的沂源縣村莊布局規(guī)劃，根據(jù)規(guī)劃選擇不同的空閑宅基地利用方式。

2.強(qiáng)化農(nóng)村宅基地的管理和法規(guī)宣傳。堅(jiān)決執(zhí)行“一戶一宅”政策。宅基地空閑嚴(yán)重的村莊可以實(shí)行宅基地新增指標(biāo)“凍結(jié)”政策，限制村莊外延擴(kuò)張。村民申請新宅基地必須把舊宅基地交回村集體，鼓勵(lì)村民新修房屋后拆除舊房或利用舊房翻建新房，健全合理補(bǔ)償機(jī)制，對舊宅適當(dāng)補(bǔ)償。針對已經(jīng)出現(xiàn)的“一戶多宅”和超標(biāo)準(zhǔn)占地問題，建立住宅退出機(jī)制，利用經(jīng)濟(jì)手段逐步促使農(nóng)戶自愿交還多余住宅。以每戶不超過200平方米為標(biāo)準(zhǔn)，超出此標(biāo)準(zhǔn)的，征收宅基地有償使用費(fèi)，多占多交；低于此標(biāo)準(zhǔn)的，給予獎(jiǎng)勵(lì)。堅(jiān)決杜絕戶口外遷村民回村蓋房，如已經(jīng)建有房屋，鼓勵(lì)有償交回村集體或多繳納宅基地有償使用費(fèi)。分戶或戶口外遷子女不能繼承老人遺留宅基地，也沒有房屋重建權(quán)，可以保留5年的房屋居住權(quán)。通過這些有償轉(zhuǎn)讓、有償調(diào)劑、有償收回等方式，使農(nóng)村空閑宅基地能夠更好地得到利用，為鄉(xiāng)村振興發(fā)展提供更廣闊的空間。在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定就業(yè)并自愿退出宅基地進(jìn)城居住的村民，原有農(nóng)村待遇不變，享受政府住房、教育等優(yōu)惠政策，允許其15年內(nèi)自愿選擇是否回村建房。

真正樹立“以人為本”的觀念，重視村民的利益訴求，加大對《土地管理法》《農(nóng)村宅基地管理辦法》等法律法規(guī)的宣傳，讓村民知道土地是集體所有的公共財(cái)產(chǎn)，而非私有、祖?zhèn)髫?cái)產(chǎn)，一戶只能擁有一處宅基地，沂源縣宅基地面積最多不超過200平方米，建房還應(yīng)符合村鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃等，使土地法規(guī)深入人心、家喻戶曉，增強(qiáng)農(nóng)民的法律意識，在全社會(huì)形成自覺節(jié)約用地、依法用地的良好氛圍。

3.制定明確的改造空閑宅基地的措施和標(biāo)準(zhǔn)。在空閑宅基地的有效利用中，要制定科學(xué)合理的相關(guān)政策措施，明確宅基地面積和超出面積的有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)村民流轉(zhuǎn)和退出多余宅基地，制定宅基地的評估、補(bǔ)償?shù)葮?biāo)準(zhǔn)，做到家喻戶曉、意見統(tǒng)一，同時(shí)確保操作程序公開透明、公平公正。

4.因地制宜，選擇不同的改造方式。

①合村并居。打破“村多、村小、村散”的格局，將幾個(gè)臨近自然村整合起來，建立農(nóng)村社區(qū)，采用宅基地有償退出機(jī)制，引導(dǎo)村民搬至新社區(qū)，拆除原有房屋。

②局部或整村遷建。對村內(nèi)集中連片空閑宅基地，拆除整理成本低，利于整體開發(fā)規(guī)劃，應(yīng)優(yōu)選復(fù)墾方案，因地制宜，宜耕則耕、宜林則林、宜菜則菜，有效提升農(nóng)村土地資源利用率。為解決遷建資金問題，可以與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)結(jié)對子，用好增減掛鉤政策，做好土地占補(bǔ)平衡，共享土地增值收益。

③轉(zhuǎn)讓、置換方式，化零為整。在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和相互協(xié)商的基礎(chǔ)上，通過轉(zhuǎn)讓或置換的方式，使宅基地在本村集體組織成員中流轉(zhuǎn)，引導(dǎo)村民向中心區(qū)集聚，讓零散的空閑宅基地集中連片，便于規(guī)劃改造。

嚴(yán)格落實(shí)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”，在宅基地所有權(quán)屬于村集體、資格權(quán)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的基礎(chǔ)上，適度放活宅基地的使用權(quán)。鼓勵(lì)偏遠(yuǎn)村莊的村民擺脫本村的耕地和宅基地的束縛，逐步向條件好的中心村集聚。原村莊逐漸空閑，可因地制宜，可耕則耕、可林則林。

④保留特色。富有歷史傳統(tǒng)、特色風(fēng)貌的村莊和建筑，在保護(hù)中發(fā)展，在發(fā)展中保護(hù)，引入團(tuán)隊(duì)挖掘歷史背景，集中設(shè)計(jì)打造，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、歷史展覽和鄉(xiāng)村民宿、農(nóng)家樂等，組建吃、住、游鄉(xiāng)村休閑游合作社。

⑤提升改造。結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，對空閑宅基地進(jìn)行重新規(guī)劃，合理利用，建立老年活動(dòng)中心、養(yǎng)老中心、村圖書室等，為提升農(nóng)村精神文化水平提供配套設(shè)施，從而活躍農(nóng)村群眾文化生活。鼓勵(lì)危房改造戶選擇居住空閑宅基地，既能解決貧困戶的住房問題，改善生活生產(chǎn)條件，又能使村內(nèi)的空閑宅基地得到充分利用。修繕空閑宅基地，在院內(nèi)植草種花、安裝休閑桌椅或健身器材，把空閑庭院整修為村民休憩娛樂場所，為打造美麗鄉(xiāng)村添一處景致。

⑥盤活空閑宅基地。在區(qū)位好的地方，比如城鄉(xiāng)、鎮(zhèn)村結(jié)合部、風(fēng)景區(qū)或交通便利的幾條國道省道附近村莊，空閑宅基地可用于發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，改造成企業(yè)生產(chǎn)加工車間、農(nóng)產(chǎn)品冷鏈加工倉儲(chǔ)、特色鄉(xiāng)村酒店等，從而實(shí)現(xiàn)較大收益。山水相間、風(fēng)景秀麗的鄉(xiāng)村適合休閑養(yǎng)老，可以對空閑宅基地重新裝修改造，建設(shè)養(yǎng)老宅院。

對空閑宅基地進(jìn)行全面整治，是一個(gè)長期而復(fù)雜的社會(huì)工程，必須要根據(jù)各村的特點(diǎn)制定符合本村的整治辦法，不能照搬照抄，將其他村成功改造的案例原封不動(dòng)地嫁接到自己村。要充分尊重農(nóng)民的意愿，科學(xué)規(guī)劃，分步實(shí)施，把近期建設(shè)和長遠(yuǎn)目標(biāo)結(jié)合起來，防止簡單化和“一刀切”，既要遏制農(nóng)村空閑宅基地不斷擴(kuò)大的趨勢，更要通過多種途徑讓空閑宅基地合理利用起來，減少農(nóng)村土地資源的浪費(fèi)。