重慶市梁平區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會(huì) 吳正遠(yuǎn) 陸順燕 黎立

2021年中央一號(hào)文件提出：保障進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)（以下簡(jiǎn)稱“三權(quán)”），研究制定依法自愿有償轉(zhuǎn)讓的具體辦法。重慶市梁平區(qū)是全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，先后開展了“三權(quán)”退出改革試點(diǎn)。本文基于梁平區(qū)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，闡述依法自愿有償轉(zhuǎn)讓農(nóng)民“三權(quán)”的必要性與重要性、原則與方法、梁平區(qū)“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓情況、困難與問題，提出政策建議。

一、“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓的必要性與重要性

1.必要性?！叭龣?quán)”是農(nóng)民在農(nóng)村最重要的三項(xiàng)權(quán)利。隨著農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)大量轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化加速發(fā)展，傳統(tǒng)農(nóng)村逐漸衰落。而現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序尚未建立，出現(xiàn)了進(jìn)城落戶農(nóng)民與農(nóng)村耕地、房屋、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展“三分離”現(xiàn)象，造成農(nóng)地農(nóng)房空置、鄉(xiāng)村空殼、產(chǎn)業(yè)空心的“三空”現(xiàn)象，農(nóng)村的農(nóng)地、農(nóng)房資源低效配置，阻礙了鄉(xiāng)村振興。統(tǒng)籌農(nóng)民“三權(quán)”依法自愿有償轉(zhuǎn)讓（以下簡(jiǎn)稱統(tǒng)籌“三權(quán)”）是形勢(shì)所迫、十分必要。

統(tǒng)籌“三權(quán)”是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)和歷史潮流。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)是農(nóng)民越來越少、城鎮(zhèn)化率越來越高。而農(nóng)民要徹底轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，轉(zhuǎn)讓其在農(nóng)村的“三權(quán)”是重要選項(xiàng)。

統(tǒng)籌“三權(quán)”是部分進(jìn)城落戶農(nóng)民的迫切愿望。進(jìn)城落戶農(nóng)民與其在農(nóng)村的耕地、房屋分離，他們的農(nóng)地、農(nóng)房大部分沒有產(chǎn)生收入，甚至還要花錢雇人耕種土地和照看房屋。在當(dāng)?shù)卣鞯?、拆遷無望，預(yù)期收益偏低的情況下，這部分農(nóng)民轉(zhuǎn)讓“三權(quán)”愿望強(qiáng)烈，期待借此為其進(jìn)城落戶提供原始資本金。同時(shí)，若只退出“三權(quán)”中的“一權(quán)”或“二權(quán)”，就不能讓進(jìn)城落戶農(nóng)戶徹底脫離農(nóng)村，也不能讓其在農(nóng)村的財(cái)產(chǎn)權(quán)益最大化。

統(tǒng)籌“三權(quán)”是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興的必由之路。進(jìn)城落戶農(nóng)民與其在農(nóng)村的耕地、房屋分離，造成耕地撂荒、農(nóng)房破敗。這個(gè)問題不解決，鄉(xiāng)村就無法實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興。而進(jìn)城落戶農(nóng)民轉(zhuǎn)讓出來的這些耕地、宅基地，將成為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興的寶貴資源。

2.重要意義?！叭r(nóng)”多元化發(fā)展對(duì)農(nóng)地農(nóng)房功能效用的分化，引發(fā)持有農(nóng)地、農(nóng)房的異化，總體上農(nóng)地、農(nóng)房的生存功能及保障功能趨于弱化，而農(nóng)地、農(nóng)房的財(cái)產(chǎn)功能及心理預(yù)期不斷增強(qiáng)，導(dǎo)致農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓“三權(quán)”的意愿逐年增強(qiáng)。賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，構(gòu)建合理的“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓機(jī)制，將農(nóng)民對(duì)農(nóng)地、農(nóng)房的生存、保障功能的依賴轉(zhuǎn)化為對(duì)財(cái)產(chǎn)功能的依賴，對(duì)農(nóng)民放棄“三權(quán)”所造成的生產(chǎn)、保障、財(cái)產(chǎn)及心理等價(jià)值效用損失進(jìn)行一次性總體補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)權(quán)利還權(quán)于民，有利于讓部分農(nóng)民完全脫離農(nóng)村，徹底“洗腳上田”，由農(nóng)民變市民；有利于優(yōu)化城鄉(xiāng)資源要素配置，重構(gòu)農(nóng)村人與地、人與房、人與集體的關(guān)系。同時(shí)，為一些經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的市民下鄉(xiāng)提供了可供租用的耕地、宅基地，讓城市資源順暢下鄉(xiāng)。這樣，農(nóng)民城市化與市民逆城市化雙向發(fā)展，可推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化高質(zhì)量發(fā)展。

有利于新型城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的穩(wěn)步推進(jìn)。統(tǒng)籌“三權(quán)”能打通農(nóng)民市民化通道，加快農(nóng)民市民化進(jìn)程，為新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化提供人口資源和紅利，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展。

有利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)。統(tǒng)籌“三權(quán)”能集合整合農(nóng)民分散的農(nóng)地農(nóng)房資源，激活農(nóng)村農(nóng)地、宅基地等資源要素，開發(fā)成片成規(guī)模的農(nóng)地和可利用的建設(shè)用地，吸引城市資本和社會(huì)資源投入鄉(xiāng)村建設(shè)，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)“小散弱”農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)變，并為鄉(xiāng)村振興提供寶貴的建設(shè)用地。

有利于農(nóng)民收入的增加和共同富裕的實(shí)現(xiàn)。一方面，有償轉(zhuǎn)讓“三權(quán)”的農(nóng)民可獲得補(bǔ)償，增加進(jìn)城落戶資本金。另一方面，開展“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織增加了可利用的農(nóng)地農(nóng)房資源，有助于新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大，增加農(nóng)民收入，實(shí)現(xiàn)共同富裕。

二、 “三權(quán)”轉(zhuǎn)讓的原則與方法

統(tǒng)籌“三權(quán)”是一個(gè)嶄新課題，旁無借鑒。由于農(nóng)民與“三權(quán)”的高度依存關(guān)系，統(tǒng)籌“三權(quán)”高度敏感，改革必然困難重重。如何尊重農(nóng)戶意愿需求，高效統(tǒng)籌“三權(quán)”，激活農(nóng)地、農(nóng)房等資源要素，防范潛在風(fēng)險(xiǎn)，亟需完成頂層制度設(shè)計(jì)，“快、準(zhǔn)、穩(wěn)”進(jìn)行系統(tǒng)性改革探索，做到積極精準(zhǔn)、穩(wěn)慎規(guī)范。

1.快。即加快試點(diǎn)。由于一些進(jìn)城落戶農(nóng)民轉(zhuǎn)讓“三權(quán)”愿望迫切，機(jī)不可失，需要盡快開展試點(diǎn)探索。同時(shí)，統(tǒng)籌“三權(quán)”涉及農(nóng)民重大切身利益，牽一發(fā)而動(dòng)全身，需先行封閉試點(diǎn)，探索出可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)后再擴(kuò)大試點(diǎn)和面上推開，避免造成風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)動(dòng)蕩。

2.準(zhǔn)。即精準(zhǔn)試驗(yàn)。統(tǒng)籌“三權(quán)”是一個(gè)系統(tǒng)工程，加之農(nóng)村情況復(fù)雜，需要以問題、成果為導(dǎo)向，科學(xué)制定試點(diǎn)方案。第一，要守住原則底線。堅(jiān)持“依法、自愿、有償”三個(gè)原則，堅(jiān)守“四個(gè)不能”底線：不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改下去了，不能把農(nóng)民的利益損害了。第二，要精心選擇試點(diǎn)地區(qū)。選擇農(nóng)民轉(zhuǎn)讓“三權(quán)”意愿強(qiáng)烈、集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)力較強(qiáng)的地區(qū)率先試點(diǎn)。第三，要科學(xué)確定試點(diǎn)內(nèi)容。設(shè)立“三權(quán)”交易平臺(tái)，完善交易制度，建立健全“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓與利用相結(jié)合的機(jī)制，重點(diǎn)在轉(zhuǎn)讓門檻及轉(zhuǎn)讓程序、補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)形成及兌現(xiàn)、補(bǔ)償周轉(zhuǎn)金籌集、轉(zhuǎn)讓后農(nóng)地農(nóng)房及集體收益權(quán)管理利用、完善轉(zhuǎn)讓農(nóng)民保障等六個(gè)方面積極探索，打通農(nóng)民轉(zhuǎn)讓“三權(quán)”的體制機(jī)制障礙。

3.穩(wěn)。即漸進(jìn)規(guī)范。統(tǒng)籌“三權(quán)”是農(nóng)民與農(nóng)地、農(nóng)房和集體關(guān)系的重構(gòu)，是集體經(jīng)濟(jì)的再組織化，茲事體大，務(wù)必規(guī)范、穩(wěn)慎推進(jìn)。同時(shí)，由于我國(guó)小農(nóng)戶將長(zhǎng)期存在，統(tǒng)籌“三權(quán)”將是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程，且當(dāng)前轉(zhuǎn)讓“三權(quán)”僅是個(gè)別農(nóng)戶的選擇，需保持歷史耐心，漸進(jìn)式改革，充分尊重農(nóng)民意愿，充分保障進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”，不得出現(xiàn)“為了轉(zhuǎn)讓而轉(zhuǎn)讓、被轉(zhuǎn)讓”的現(xiàn)象。

三、梁平區(qū)“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓情況

梁平區(qū)位于渝東北，處在重慶“一區(qū)兩群”和川東北的重要聯(lián)結(jié)點(diǎn)上，面積1892平方千米，轄33個(gè)鎮(zhèn)（街），總?cè)丝?3萬人。自2014年11月獲批全國(guó)第二批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)以來，梁平區(qū)高質(zhì)量完成了20多項(xiàng)改革任務(wù)（含9項(xiàng)國(guó)家級(jí)任務(wù)），總結(jié)提煉的5個(gè)改革案例（含《退用結(jié)合探索承包地退出機(jī)制》）入選全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)實(shí)踐案例集，4項(xiàng)經(jīng)驗(yàn)成果（含土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出）轉(zhuǎn)化為中共中央一號(hào)文件，兩條經(jīng)驗(yàn)被國(guó)務(wù)院大督查刊用或通報(bào)表揚(yáng)，改革先進(jìn)代表受邀赴京參加70周年國(guó)慶慶典彩車游行活動(dòng)。

“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓改革試點(diǎn)在梁平區(qū)均有開展，其中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出改革在全國(guó)率先破題，取得較好成效。

1.穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出試點(diǎn)。以“誰能退地、怎么退地、什么地價(jià)、錢哪兒來、地怎么用、如何穩(wěn)住”六大問題為導(dǎo)向，采用“整戶退出、集中用地，整片退出、定制用地，整社退出、統(tǒng)一用地”三種退地模式，建立健全“退地門檻、退地流程、退地價(jià)格形成、退地補(bǔ)償金籌措、退地利用、退地保障”等六項(xiàng)制度，全區(qū)共有139戶農(nóng)民自愿退出承包地322.7畝，社會(huì)安穩(wěn)無上訪事件。

2.統(tǒng)籌開展農(nóng)村閑置宅基地盤活利用和宅基地制度改革。創(chuàng)新“農(nóng)戶自愿有償退出、集體經(jīng)濟(jì)組織承接、四種方式（原址因地制宜利用、通過規(guī)劃適度位移后利用、滿足鄉(xiāng)村新興需求利用、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易利用）利用、三方（退出農(nóng)戶、集體經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)資本）共同受益”的農(nóng)村閑置宅基地盤活利用模式，全區(qū)共有254戶農(nóng)戶自愿退出閑置宅基地53540平方米，地上建筑物價(jià)格每平方米平均為200～500元，增加農(nóng)戶收入2000余萬元。

3.穩(wěn)妥開展農(nóng)民集體收益分配權(quán)退出試驗(yàn)。按照“農(nóng)民有退出意愿、集體有退出通道、退出農(nóng)民獲補(bǔ)償”的總體思路，共有3個(gè)村（社區(qū)）、30戶、37人退出集體收益分配權(quán)，農(nóng)戶獲得集體收益分配權(quán)補(bǔ)償金共計(jì)76762元。

四、困難與問題

1.如何突破現(xiàn)有法律框架。統(tǒng)籌“三權(quán)”仍是立法空白，具體操作實(shí)踐缺乏強(qiáng)有力的法律保障。

2.如何建立補(bǔ)償機(jī)制。一是補(bǔ)償金籌集機(jī)制?！叭龣?quán)”對(duì)農(nóng)民有多重效用價(jià)值，包括事業(yè)、居住、養(yǎng)老等土地保障以及租金、分紅等財(cái)產(chǎn)價(jià)值，轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償金額較大。對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)，補(bǔ)償金籌措存在較大難度，僅靠其自身給予農(nóng)民補(bǔ)償難以實(shí)現(xiàn)。而單一依靠財(cái)政資金，又必然導(dǎo)致財(cái)政投入過大，也不太現(xiàn)實(shí)。二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定機(jī)制。合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)需要綜合考慮“三權(quán)”的現(xiàn)實(shí)收益、未來價(jià)值和農(nóng)民經(jīng)濟(jì)行為的目標(biāo)選擇等多種因素，如何科學(xué)有效地確定“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確保農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定地認(rèn)同接受，是統(tǒng)籌“三權(quán)”改革工作中的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

3.如何防范改革試點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)。受農(nóng)民個(gè)體及家庭稟賦等內(nèi)源風(fēng)險(xiǎn)因素以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、自然、制度等外源風(fēng)險(xiǎn)因素的影響，農(nóng)民轉(zhuǎn)讓“三權(quán)”不可避免存在一系列風(fēng)險(xiǎn)，包括“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓后農(nóng)民的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、補(bǔ)償金不到位風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)村內(nèi)部社會(huì)矛盾的產(chǎn)生和加劇等風(fēng)險(xiǎn)。

五、政策建議

1.法律充分授權(quán)并建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。國(guó)家層面應(yīng)盡快制定統(tǒng)籌“三權(quán)”相關(guān)制度設(shè)計(jì)，及早出臺(tái)“統(tǒng)籌農(nóng)民‘三權(quán)’轉(zhuǎn)讓”相關(guān)法律法規(guī)，明確統(tǒng)籌“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓的主體、客體和雙方權(quán)利義務(wù)，明確轉(zhuǎn)讓條件、轉(zhuǎn)讓流程、轉(zhuǎn)讓價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)、轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償金來源、“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓后利用、轉(zhuǎn)讓“三權(quán)”農(nóng)民保障、違約責(zé)任，明確轉(zhuǎn)讓農(nóng)戶新增成員權(quán)利等問題，以便改革試點(diǎn)有法可依、有法可循。此外，對(duì)先行試點(diǎn)地區(qū)，法律應(yīng)充分授權(quán)，建立健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，免除試驗(yàn)人員后顧之憂，讓改革者流汗不流淚。

2.探索多層次多元化的轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償機(jī)制。轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償是一個(gè)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和心理問題，不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平下補(bǔ)償機(jī)制也應(yīng)不同。應(yīng)建立與現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)民自愿有償轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償制度，探索多層次多元化的轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償機(jī)制。補(bǔ)償金籌措方面，一是吸引城市資本、社會(huì)資本進(jìn)入，二是從金融機(jī)構(gòu)融資，三是從國(guó)家層面、省市級(jí)層面、區(qū)縣級(jí)層面建立分級(jí)補(bǔ)償金籌措架構(gòu)。補(bǔ)償方式方面，可因地制宜采取一次性支付補(bǔ)償、分批多次補(bǔ)償、承包地宅基地折價(jià)入股分紅、“三權(quán)”換社保等多種方式，為轉(zhuǎn)讓農(nóng)民提供多樣化補(bǔ)償方式選擇。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，可建立轉(zhuǎn)讓農(nóng)民方與集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)調(diào)機(jī)制，采取“四議兩公開一簽字”等民主程序公平、公正、公開確定。

3.建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。建立專門督察和服務(wù)機(jī)構(gòu)，監(jiān)督管理“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓程序，解決轉(zhuǎn)讓“三權(quán)”進(jìn)城落戶農(nóng)民面臨的就業(yè)問題、養(yǎng)老保障、法律糾紛等，為轉(zhuǎn)讓“三權(quán)”進(jìn)城農(nóng)民提供良好的公共服務(wù)，確保其“轉(zhuǎn)得了、穩(wěn)得住”。建立統(tǒng)籌“三權(quán)”評(píng)價(jià)制度，引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)民轉(zhuǎn)讓條件、轉(zhuǎn)讓后“三權(quán)”利用情況及農(nóng)民轉(zhuǎn)讓滿意度等問題系統(tǒng)分析評(píng)定，為后續(xù)法律法規(guī)制定及大范圍開展提供參考。

4.建立激勵(lì)與約束雙向機(jī)制。一方面，通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、社會(huì)保障、政策補(bǔ)貼等有針對(duì)性的具體政策，強(qiáng)化利益激勵(lì)，引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)民自主選擇轉(zhuǎn)讓“三權(quán)”，確?！稗D(zhuǎn)得了”。另一方面，采取設(shè)置轉(zhuǎn)讓條件、限制用途、禁止耕地與宅基地撂荒閑置等方式對(duì)轉(zhuǎn)讓行為進(jìn)行有效約束，防止轉(zhuǎn)讓農(nóng)戶發(fā)生生存風(fēng)險(xiǎn)，杜絕轉(zhuǎn)讓后的承包地非農(nóng)化與撂荒，禁止宅基地閑置與非法使用，確?！胺€(wěn)得住”。