摘要：義務教育高質量發(fā)展是國家發(fā)展的重要戰(zhàn)略決策，政策工具在義務教育從量的發(fā)展到質的提升中發(fā)揮了重要的作用。然而，政策的制定和執(zhí)行中，人們對政策工具價值的理解，以及環(huán)境系統(tǒng)、政策集、政策網絡特征對政策工具影響的認識還不充分。這勢必導致政策工具的使用出現(xiàn)障礙，影響其在義務教育高質量發(fā)展中的作用。因此，有效使用政策工具，走出政策效果遞減法則，克服政策累積效應，是提高義務教育質量的必要選擇。

關鍵詞：義務教育 高質量 政策工具 政策集? 政策網絡

引用格式：楊穎秀.政策工具在義務教育高質量發(fā)展中的價值分析及障礙突破[J].教學與管理，2022（01）：1-5.

義務教育是人才培養(yǎng)的戰(zhàn)略根基，國家已通過《中華人民共和國義務教育法》保障其實施。35年來，義務教育的成績斐然，也面臨阻力。為此，從政策工具的視角審視教育政策對義務教育發(fā)展的治理效果，對促進義務教育的高質量發(fā)展具有重要的意義。

一、政策工具的價值標準及環(huán)境系統(tǒng)

1.政策工具的價值標準

諸多學者對什么是政策工具的解釋不盡相同，諸如“為實現(xiàn)一定的政策目標而選擇的行為手段”[1]“為了影響某些行為領域而有意設計的不同行為規(guī)則的總和”[2]“為了解決社會問題或達成一定的政策目標而采用的具體手段和方式”[3]等，都是對政策工具作出的不同理解。從這些理解可見，一項政策要得以有效制定和實施還需要相應的政策工具。因而，對政策工具的研究自20世紀80年代以來受到政策研究領域的青睞，政策工具的價值標準、環(huán)境系統(tǒng)在選擇政策工具和修正政策工具中的重要作用日益為學界所認識。

關于政策工具的價值始終存在對經濟的和政治的兩個方面作用的考量。從經濟的視角考量政策工具的價值，有時會忽略機會成本而選擇效率指標，但這種選擇忽視了政策工具在政治甚至文化方面的特征，存在對政策問題審視和政策目標理解的片面性。教育政策是關乎培養(yǎng)人的政策，政策工具的選擇自然不能簡單地以經濟成本和經濟收益為指標。正因為如此，對政策工具的選擇也就不能局限于靜止的或孤立的環(huán)境狀態(tài)之中，一項政策也不應僅限于選擇一項政策工具。政策工具按照不同的標準可以有不同的分類。麥克唐納爾和埃爾莫爾將政策工具分為命令的、報酬的、職能拓展的、權威重組的和勸告的[4]。德·布魯金和坦霍伊維爾霍夫將政策工具分為激勵性的、指標性的、多側面的、溝通的和關注個人的等，并將這一政策工具家族稱為第二代政策工具，意在強調政策工具的變化性和發(fā)展性。與此同時，他們還提出了關注新政策工具應用的新戰(zhàn)略，強調“通過學習的政策實施”，并提出了微調、網絡化管理、網絡構造、隨即發(fā)現(xiàn)等政策工具選擇中的新概念[5]。

2.政策工具的環(huán)境系統(tǒng)

上述戰(zhàn)略和概念的提出滲透了政策工具的選擇對客觀環(huán)境的依賴性，包括社會環(huán)境、政策對象環(huán)境、資源環(huán)境、政策集等。

（1）政策工具的選擇受政治、經濟、文化等社會環(huán)境的影響。政治決定政策工具的選擇方向，體現(xiàn)政策工具的價值，指向政策目標的實現(xiàn)。政治環(huán)境對具有多向性、命令性、激勵性的政策工具在政策制定中的選擇有較大影響。經濟環(huán)境不僅會影響政策工具選擇的類型，也會影響政策工具的變更。堅實的經濟基礎更有助于選擇多報酬的政策工具，報酬的提升速度也會因此加快，相反可能選擇限制性的政策工具，并使政策工具緩慢修正。文化環(huán)境影響政策工具的強度和關聯(lián)程度等，以人為本的組織氛圍更易選擇激勵性的、互動的、便于溝通的政策工具，凸顯共同體文化。

（2）政策工具的選擇受政策對象的影響。以人為對象的政策，例如義務教育政策，會更多地使用激勵性的、權威重組的、勸告的政策工具，而以物為對象的政策會更多地使用命令性的、指標性的政策工具。

（3）政策工具的選擇受資源環(huán)境的影響。無論豐富的資源環(huán)境，抑或貧乏的資源環(huán)境，都可能傾向于選擇職能拓展或權威重組的政策工具，以利于資源的充分利用。

（4）政策工具的選擇受已有政策集的影響。任何政策都不是孤立的，一項政策會有很多與之相關的政策，構成政策的集合。有來自于不同時間的政策，也有來自于不同目標和內容的政策。處于政策集的各項政策會相互影響，已有政策對新政策的實施或者起到促進的作用，或者與之形成沖突，或者阻礙新政策的執(zhí)行。因此，對政策工具的網絡化認識和管理則成為政策工具研究和使用的發(fā)展前沿和趨勢，這種趨勢不僅反映政策工具平面靜止的網絡樣態(tài)，也反映政策工具立體動態(tài)的網絡樣態(tài)，后者更應成為認識和研究政策工具網絡化特征的新的生長點。對此，可以兩種模型（如圖1、圖2）分別表示對平面靜止政策工具樣態(tài)和對立體動態(tài)政策工具樣態(tài)的理解。圖中的橫軸（X）表示政策工具類型，縱軸（Y）表示政策目標，橫軸與縱軸的坐標點集合為政策工具方式，它調節(jié)政策工具的運行[6]，使政策工具在實現(xiàn)政策目標中發(fā)揮作用[7]。然而，目前政策研究的理論與實踐對立體動態(tài)政策工具樣態(tài)及其運行方式的關注尚顯薄弱或空白，對此應引起重視。

二、政策工具在義務教育高質量發(fā)展中的影響及價值分析

1.政策工具對義務教育高質量發(fā)展的影響

質（quality），有一種含義是指性質[8]，即一種事物區(qū)別于其他事物的根本屬性[9]。量（quantity），有數量、數目之意[10]。質量除指物體慣性大小的物理量之外，還指產品或工作的優(yōu)劣程度[11]。質量與數量是兩個既對立又統(tǒng)一的概念。當事物在數量上、程度上發(fā)生逐漸的不顯著的變化時，就為質變做好了準備[12]。當事物由一種性質向另一種性質發(fā)生突變時，就發(fā)生了質變[13]。高質量是一個相對的概念，與數量對應可以組成四種狀態(tài)，即高質量高數量、高質量低數量、低質量高數量、低質量低數量。以這四種狀態(tài)的分布情況分析義務教育，可以了解義務教育的發(fā)展態(tài)勢。

我國自1986年7月1日起實行九年義務教育制度，不同類型的政策工具及其動態(tài)運行方式對義務教育的發(fā)展起到了重要的影響作用。1986年至2005年是義務教育的全面普及階段。這一階段的義務教育主要表現(xiàn)在量的發(fā)展上，包括對學生入學率、鞏固率、畢業(yè)率、普及率的提升，努力為學生提供校舍、設施、經費、師資等基本條件保障。比較有代表性的政策（廣義的政策）包括《中華人民共和國義務教育法》《中華人民共和國義務教育法實施細則》《國務院辦公廳轉發(fā)國家教育委員會、國家計劃委員會、財政部、勞動人事部關于實施〈義務教育法〉若干問題的意見》《國務院教育委員會關于制訂義務教育辦學條件標準、義務教育實施步驟和規(guī)劃統(tǒng)計指標問題的幾點意見》等。這些政策主要通過命令性、指標性的政策工具為義務教育的實施起到了重要的促進作用。例如，《中華人民共和國義務教育法》規(guī)定：“父母或者其他監(jiān)護人必須使適齡的子女或者被監(jiān)護人按時入學，接受規(guī)定年限的義務教育。”但對學校的設置還缺少相應的辦學標準和條件保障，這種情況導致了權利主體和義務主體間的權利義務的不對等性，義務教育的實施面臨困境。2006年《中華人民共和國義務教育法》得到全面修訂，重新厘定了教育者和受教育者以及與社會之間的權利義務關系，除了以命令式的政策工具體現(xiàn)義務及責任規(guī)范外，還以授權式和權威重組的政策工具體現(xiàn)了法律對義務教育權利與義務主體的激勵作用。例如，法律以“國家鼓勵學校和教師采用啟發(fā)式教育等教育教學方法，提高教育教學質量”的規(guī)定，達到了權威在國家、學校、教師之間的重組，激勵學校和教師發(fā)揮積極性和主動性，以實現(xiàn)不斷提高教育教學質量、提高民族素質的立法目的。也就是說，2006年《中華人民共和國義務教育法》的修訂，更聚焦義務教育從量的普及向質的提高邁進，同時數量指標也不斷提升。2020年體現(xiàn)數量指標的小學學齡兒童凈入學率達到99.96%，比2005年的99.15%提高0.81個百分點，初中階段毛入學率達到102.5%，比2005年提高7.5個百分點。體現(xiàn)質量指標的小學專任教師學歷合格率為99.98%，生師比為16.67∶1，與2005年的小學專任教師學歷合格率98.62%相比提高了1.36個百分點，與2005年的生師比19.43∶1相比降低了2.76個百分點 。初中專任教師學歷合格率為99.89%，生師比為12.73∶1，與2005年的初中專任教師學歷合格率95.22%相比提高了4.67個百分點，與2005年的生師比17.8∶1相比降低了5.07個百分點。同時，義務教育階段在校生中進城務工人員隨遷子女1429.73萬人。其中，在小學就讀1034.86萬人，在初中就讀394.88萬人。小學和初中的大班額數也在逐年減少。

2.政策工具在義務教育高質量發(fā)展中的價值分析

《中華人民共和國義務教育法》的制定和修改選擇命令式、授權式和權威重組式的政策工具，體現(xiàn)了社會環(huán)境和政策工具相向而行的互動關系。一方面，社會的政治、經濟、文化等環(huán)境影響義務教育政策工具的選擇，另一方面，政策工具的恰當使用又助力義務教育政策的執(zhí)行。從義務教育政策工具來看，無論是助力義務教育發(fā)展的數量還是質量，都彰顯出政策工具在治理義務教育中的價值屬性。

（1）在義務教育的普及中彰顯受教育權的平等性。“保障適齡兒童、少年接受義務教育的權利”是義務教育法的立法宗旨之一。法律規(guī)定：“凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務教育的權利?！边@一規(guī)定以命令性政策工具將政府、學校等主體提供教育的義務與適齡兒童、少年接受教育的權利相對應，他們不分性別、民族、種族，不分貧富貴賤與宗教信仰，不分城市和農村，在接受義務教育的起點、過程和結果上一律平等。國家先后印發(fā)的《關于做好進城務工就業(yè)農民子女義務教育工作意見的通知》（2003年）《關于進一步推進義務教育均衡發(fā)展的若干意見》（2005年）《關于落實科學發(fā)展觀進一步推進義務教育均衡發(fā)展的意見》（2010年）《關于深入推進義務教育均衡發(fā)展的意見》（2012年）《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試工作意見的通知》（2012年）等政策，也從不同側面強化了受教育權的平等性。

（2）以提高質量為宗旨保障義務教育的實施?！吨腥A人民共和國義務教育法》明確規(guī)定：“義務教育必須貫徹國家的教育方針，實施素質教育，提高教育質量，使適齡兒童、少年在品德、智力、體質等方面全面發(fā)展，為培養(yǎng)有理想、有道德、有文化、有紀律的社會主義建設者和接班人奠定基礎?！痹诖饲疤嵯?，《關于深化教育改革全面推進素質教育的意見》（1999年）《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》（2018年）《關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》（2019年）《關于進一步減輕義務教育階段學生作業(yè)負擔和校外培訓負擔的意見》（以下簡稱“雙減”政策）（2021年）等一系列重要政策也相繼印發(fā)，通過授權式、權威重組式等政策工具從實施素質教育、推進教師隊伍建設、促進教育教學改革、減輕學生負擔等方面，全面發(fā)揮了實現(xiàn)義務教育政策目標的作用?！半p減”政策在高質量義務教育上，著眼學生身心健康成長，保障學生休息權利，通過重組學校、家長、社會的權威性育人機制，力爭提高義務教育階段的學生作業(yè)質量、課余時間活動質量、課后服務質量、課堂教學質量等，使義務教育的各方主體都能各盡其責，共同承擔起教育學生的義務。

三、政策工具在義務教育高質量發(fā)展中的應用障礙及其突破

1.政策工具在義務教育高質量發(fā)展中的應用障礙

（1）對政策工具導向性功能的忽略。戴伊將政策解釋為“政府選擇做與選擇不做的事情”[14]。這意味著，理論與實踐都不否認政策工具的變化反映著政府行為的目標、動機、態(tài)度等意向，告訴人們政府決策的價值選擇以及要采取的行動策略等，這無疑是具有導向性的行動。如前所述，在義務教育高質量發(fā)展的過程中，政府使用的政策工具從重在發(fā)展數量的命令性工具向重在發(fā)展質量的授權式、權威重組式政策工具轉化，這種轉化可以同時發(fā)揮政府、社會、學校等多方面辦好義務教育的作用，達到提高治理體系、治理能力現(xiàn)代化的目的。但實踐中，政策執(zhí)行主體還缺少對義務教育政策工具變化的關注和思考，以致影響政策的執(zhí)行效果。之所以如此，不排除政策執(zhí)行者政策素養(yǎng)的欠缺以及經驗式管理慣性的沖擊。前者帶來的是對政策執(zhí)行主體自身義務和責任的漠視，后者帶來的是權力的泛化或對權利的侵犯。

（2）對政策工具不穩(wěn)定性旨意的忽略。政策工具的不穩(wěn)定性表現(xiàn)于兩個方面。首先是政策制定過程中發(fā)生的政策工具變化。這種變化可能是因政策目標的變化或為提高政策目標效果而發(fā)生的變化，這種變化是主動的、有意識的變化。政策制定是一個動態(tài)的過程，從議案的提出到政策的終結，總要在一定的政策目標指導下及對政策效果的評估中進行修改或終止，這種變化帶來的政策工具的不穩(wěn)定性需要政策執(zhí)行者給予必要的關注，以提高政策執(zhí)行的有效性。就義務教育政策而言，除《中華人民共和國義務教育法》所作的修改外，還有許多配套性的政策不斷出臺，這些變化都表達了各種政策工具對義務教育高質量發(fā)展這一政策目標的共同關注和對實現(xiàn)政策目標的共建策略。這就需要政策執(zhí)行者正視這種變化、理解這種變化，并能以政策執(zhí)行的有效行動兌現(xiàn)政策工具變化的旨意。

其次是政策在執(zhí)行過程中發(fā)生的政策工具的變化。這種變化是因政策執(zhí)行者對政策目標理解程度不同、主觀執(zhí)行力不同、資源供給不同等因素引發(fā)的政策工具的被動變化。實踐中，政策執(zhí)行者對政策工具變化的理解與政策需求會有一定的差距，政策執(zhí)行者因道德領導力缺失，政策執(zhí)行的環(huán)境資源受限等，都可能導致上有政策、下有對策的現(xiàn)象，以致影響政策目標的實現(xiàn)，吞噬政策的價值屬性，影響政策的實施效果。在義務教育高質量發(fā)展的政策執(zhí)行中，這種現(xiàn)象同樣不容忽視。正在實施的“雙減”政策，在使用權威重組、勸導性政策工具的同時也強化了負向激勵政策工具的作用，政策執(zhí)行主體可能因種種不當動機而影響政策工具的穩(wěn)定性。如受經濟利益驅動發(fā)生校外變相培訓的現(xiàn)象，受家長對政策目標理解不力加重學生家庭作業(yè)負擔的現(xiàn)象，受學校教師數量不足忽略學生校內學習活動質量的現(xiàn)象等，都可能改變“雙減”政策工具的性質，進而影響“雙減”政策工具的運行效果。

（3）對政策工具動力性效價的忽略。政策執(zhí)行主體對政策工具導向性功能的忽視以及“權利屬地化”現(xiàn)象的存在，會引發(fā)政策執(zhí)行的效率低下，縮短政策的生命周期，由此又可能產生新的政策工具或新的修正性政策不斷出臺，形成政策堆積。R.J.英特威爾德依據動力學原理將前者稱之為“政策效果遞減法則”，將后者稱之為“政策積累法則”[15]。“政策效果遞減法則”提醒政策執(zhí)行者要認真對待一項新政策的出臺，在分析政策工具的過程中理解政策本意，并將政策決策付諸行動，保證政策在應有的生命周期內發(fā)揮作用。“政策積累法則”提醒政策制定者正確分析導致政策生命周期有限性的原因，不能簡單地以改變政策工具、制定新政策等方式增加政策的數量，政策數量的增加未必一定帶來政策執(zhí)行效果的提升，甚至可能適得其反，陷入政策不當累積。在義務教育高質量發(fā)展的過程中同樣應注意這兩個方面的問題。

2.政策工具在義務教育高質量發(fā)展中應用障礙的突破

（1）聚焦政策工具在義務教育高質量發(fā)展中的價值導向。政策工具要在義務教育高質量發(fā)展中發(fā)揮作用就要突破已有障礙，發(fā)揮政策工具的有效性。義務教育政策的制定，無論采取何種政策工具，都必然體現(xiàn)促進義務教育高質量發(fā)展的價值屬性。這種屬性，不僅能通過政策工具的選擇及變化得以體現(xiàn)，也可以通過政策工具的動態(tài)表達方式得以體現(xiàn)。強調政策工具的動態(tài)特性就是強調政策工具在變化過程中對價值的可選擇性和實現(xiàn)價值的可操作性，因為評估一項政策的標準首要的是價值標準，價值存在偏差的政策無論效率如何都不能被視為一項好政策。這也是政策中以關注政策工具來提升政策效果的意義所在。義務教育政策同樣可以通過政策工具的運用為其高質量發(fā)展提供更廣闊的空間。中共中央國務院發(fā)布的《關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》就強調提高義務教育質量的價值引領，著重引導全黨全社會樹立正確的教育觀念，著力構建德智體美勞全面培養(yǎng)的教育體系，健全立德樹人落實機制，培養(yǎng)擔當民族復興大任的時代新人。由此表明，政策工具通過勸導等激勵方式已經確立了義務教育高質量發(fā)展的價值導向，政策執(zhí)行者有義務在正視價值導向的同時保障義務教育的高質量發(fā)展。

（2）注重義務教育政策集的合力效果。政策效果遞減法則和政策累積法則揭示的都是政策在不斷堆積的過程中可能產生的負效果問題。因此，貫徹執(zhí)行義務教育高質量發(fā)展的政策不能僅僅關注義務教育的某一項政策，而是要關注義務教育政策集的合力作用。僅就有助于保障義務教育高質量發(fā)展的減負政策而言，國家長期以來發(fā)布了大量的政策，強調要減輕中小學生的課業(yè)負擔。例如：1955年教育部發(fā)布《關于減輕中、小學學生過重負擔的指示》，1988年國家教育委員會印發(fā)《關于減輕小學生課業(yè)負擔過重問題的若干規(guī)定》，1993年國家教育委員會發(fā)布《關于減輕義務教育階段學生過重課業(yè)負擔、全面提高教育質量的指示》，2000年教育部印發(fā)《關于在小學減輕學生過重負擔的緊急通知》，2021年中央辦公廳和國務院辦公廳發(fā)布《關于進一步減輕義務教育階段學生作業(yè)負擔和校外培訓負擔的意見》。此外，國家還在《國家中長期教教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》等重要政策中提出要減輕中小學生課業(yè)負擔。諸如此類政策的發(fā)布，一方面反映了黨和國家對中小學生課業(yè)負擔問題的關注，另一方面也意味著這一問題的解決效果并不盡如人意，致使課業(yè)負擔問題成為影響義務教育高質量發(fā)展的痼疾。由此提醒我們，在關注新的政策的同時還要反思以往政策的執(zhí)行效果，即關注為什么同類政策會不斷出臺，新的政策和已有政策相比在政策內容、政策工具等方面發(fā)生了哪些變化，新政策的出臺是否意味著已有政策執(zhí)行不力。通常來講，政策執(zhí)行不力主要在于政策執(zhí)行者因追求自身利益而通過改變行為方式回避政策目標，從而導致降低政策效果的情況。因此，學習政策知識，提高政策執(zhí)行力和政策目標的達成度，是政策執(zhí)行者的必要素養(yǎng)。

（3）關注政策工具選擇對義務教育政策網絡特征的依賴性。義務教育政策網絡是義務教育的政策環(huán)境，義務教育政策的網絡特征影響義務教育政策工具的選擇。政策的網絡特征主要包括 “相互關聯(lián)性”和“連貫性”。前者是指政策網絡中的行為者在政策形成過程中發(fā)生互動的強度，后者是指行為者對政策目標選擇的關系狀態(tài)。政策網絡中的個體、群體及組織在政策制定過程中會通過協(xié)商、信息溝通、權力分配等互動形式分享政策資源，表現(xiàn)出相互關聯(lián)的結構性特征。同樣，政策網絡中的個體、群體及組織也會在政策制定過程中選擇各自的目標，不同的目標之間可能會相互包容、相互沖突或相互阻滯，這種連貫性狀態(tài)反映的是政策網絡行為者的文化特征[16]。政策網絡特征的相互關聯(lián)性和連貫性同樣可以有四種組合，即弱相互關聯(lián)性和弱連貫性，強相互關聯(lián)性和弱連貫性，弱相互關聯(lián)性和強連貫性，以及強相互關聯(lián)性和強連貫性。不同的組合形式影響不同的政策工具選擇。

研究表明，具有強相互關聯(lián)性和弱連貫性的政策網絡便于采取協(xié)議等有利于目標群體合作的鼓勵性政策工具，激勵個體對執(zhí)行政策的責任感[17]。義務教育政策在追求高質量發(fā)展的過程中，已經從以命令式、指標式的集權性政策工具的使用為主向權威重組、勸導式的激勵性政策工具的使用轉化，這也是政策制定和評估的發(fā)展態(tài)勢。為此，政策制定者和政策執(zhí)行者需要理解激勵性義務教育政策工具的深刻內涵，提高政策制定對政策網絡特征的有效依賴，強化政策執(zhí)行在政策網絡特征依賴下的責任感，更好地發(fā)揮政策工具在義務教育高質量發(fā)展中的應有作用。

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該文為2018年度國家社會科學基金項目“治理中小學生欺凌的社會保障體系及運行機制研究”（18BGL220）的研究成果