袁廣達　宋玥　吳佳敏

【摘 要】 黨的十九大報告將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提升為黨和國家發(fā)展的七大戰(zhàn)略之一，鄉(xiāng)村振興成為我國經(jīng)濟發(fā)展的重心。長期以來，我國中西部地區(qū)鄉(xiāng)村普遍存在經(jīng)濟落后與生態(tài)脆弱交織的特征，為了鞏固脫貧攻堅成果，實現(xiàn)生態(tài)建設與經(jīng)濟發(fā)展協(xié)調統(tǒng)一，就要在生態(tài)恢復的基礎上實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。文章基于生態(tài)補償和生態(tài)助農的視角，對PPP模式與中西部經(jīng)濟落后鄉(xiāng)村生態(tài)補償現(xiàn)狀進行了分析，針對鄉(xiāng)村生態(tài)特征及補償資金存在的問題，提出完善PPP生態(tài)補償金運作模式的路徑，以期為生態(tài)補償機制的優(yōu)化提供借鑒，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。

【關鍵詞】 PPP模式; 鄉(xiāng)村振興; 生態(tài)補償機制

【中圖分類號】 F234.3;F062.6? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2022）02-0057-08

一、引言

（一）問題提出

我國作為一個傳統(tǒng)的農業(yè)大國，農業(yè)農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，自2004年以來中央一號文件連續(xù)17年聚焦“三農”主題。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時代“三農”工作的重要抓手，必須鞏固脫貧成果，推動鄉(xiāng)村振興。鄉(xiāng)村振興的第一步——摘掉“貧困帽”已經(jīng)完成。經(jīng)過全黨全國各族人民共同努力，我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利，絕對貧困已經(jīng)消除，如何鞏固脫貧攻堅的成果，成為接下來工作的重心。

我國欠發(fā)達地區(qū)的生態(tài)退化大大影響了農村經(jīng)濟的發(fā)展，而經(jīng)濟發(fā)展過程中的粗放式開發(fā)加劇了環(huán)境惡化，形成生態(tài)型經(jīng)濟落后。我國人口基數(shù)大，幅員遼闊，給助農和生態(tài)補償工作帶來很大挑戰(zhàn)，例如中西部地區(qū)某些偏遠的鄉(xiāng)村，面臨著土地貧瘠等生態(tài)問題，直接影響其生產(chǎn)力水平和經(jīng)濟發(fā)展水平，導致經(jīng)濟落后，而地方財政稅收不足影響了政府公共服務能力，財政補貼不足導致鄉(xiāng)村環(huán)境損失難以得到補償。

為此，探求生態(tài)補償與鄉(xiāng)村振興有機結合的新方式并防止已經(jīng)脫貧的鄉(xiāng)村重返貧困，逐漸受到我國政府的高度重視，并處于鄉(xiāng)村振興的重要戰(zhàn)略地位?；谶@樣的背景，在經(jīng)濟落后鄉(xiāng)村開發(fā)PPP模式的生態(tài)補償項目，作為一種吸納社會資本的開發(fā)模式，可以在進行環(huán)境補償?shù)耐瑫r開發(fā)鄉(xiāng)村經(jīng)濟，實現(xiàn)鞏固脫貧的效果，使得原有生態(tài)補償?shù)摹肮┭健鞭D變?yōu)椤霸煅健?，不僅能緩解政府的財政壓力，更能實現(xiàn)鄉(xiāng)村自給自足的良性循環(huán)。調查結果顯示，隨著改革開放后我國私營經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，2018年全社會的固定資產(chǎn)投資額達到64.57億元，其中民間資本投資達到39.41億元，占全國的61.02%。2014年到2020年，PPP模式已在我國多個領域得到了廣泛應用，其中各省市關于生態(tài)建設與環(huán)境保護的項目申報達950項，包括污水處理、垃圾處理站、流域整治等項目，占項目總數(shù)的9%，投資額達到10 600億元。隨著脫貧攻堅戰(zhàn)的勝利，上市公司投資于生態(tài)環(huán)保事業(yè)和鞏固脫貧效果的資金規(guī)模也逐見成效。以上情況說明，我國擁有充足的民間資本可以運用于PPP項目的投資且社會資本也具有較高的參與意愿和很大的投資潛力，但如何將社會資本引入到經(jīng)濟落后鄉(xiāng)村開展生態(tài)保護以間接補償生態(tài)資金不足，有待進行政策設計與規(guī)劃。

（二）文獻綜述

生態(tài)助農是基于經(jīng)濟落后地區(qū)與重點生態(tài)功能區(qū)的地理空間重疊、項目實施區(qū)域重疊和發(fā)展目標一致而形成的一種可持續(xù)的助農模式，既有利于生態(tài)功能區(qū)的建設，又能夠為農村地區(qū)的持續(xù)發(fā)展提供支撐[ 1 ]?；趯嶋H情況，生態(tài)助農有不同的模式。王振頤[ 2 ]提出，在生態(tài)資源豐富但經(jīng)濟落后的地區(qū)可以發(fā)展生態(tài)農業(yè);羅蓉和王志凌[ 3 ]認為建立生態(tài)工業(yè)園區(qū)能夠與產(chǎn)業(yè)化助農形成協(xié)同作用;何繼紅等[ 4 ]探討了在經(jīng)濟落后地區(qū)發(fā)展生態(tài)旅游的方案;也有學者基于農村低收入者與生態(tài)保護者的耦合，探討了助農與生態(tài)補償對接的途徑[ 5 ]。

PPP模式起源于英國，是一種被廣泛應用的合作模式，我國財政部認為PPP“是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系”（財金〔2014〕76號）。目前國內已有很多采用PPP模式進行建設的領域及相關研究，如醫(yī)院、公路、林業(yè)等。PPP模式也可應用到生態(tài)補償領域，是解決生態(tài)補償資金來源的方法之一，既能夠滿足生態(tài)環(huán)境保護所需的資金，又能為社會資本提供良好選擇[ 6 ]。張明凱等[ 7 ]采用系統(tǒng)動力仿真模型，描述了PPP模式融資的過程。為了解決由于生態(tài)補償項目的公益性導致的PPP模式難以推行問題，潘華和劉暢潔[ 8 ]提出了價值挖掘、風險分擔等五個金融創(chuàng)新機制。李素英等[ 9 ]提出了將PPP模式應用于鐵路生態(tài)補償項目的實現(xiàn)途徑，并計算了該模式下生態(tài)補償標準的上下限。此外，有學者對生態(tài)補償PPP項目的風險進行了研究，張叢林等[ 10 ]分析了赤水河生態(tài)補償PPP項目的26個主要風險因素、可能的不利影響及風險引致方，潘華和周小鳳[ 11 ]分析了水污染生態(tài)補償PPP項目的投資收益風險。

上述研究的不足之處主要表現(xiàn)在：（1）雖然學者對生態(tài)助農的必要性進行了理論分析，也對其模式進行了研究，但是研究中缺乏對參與主體的關注。如果在政府之外，其他社會資本也能參與到鞏固脫貧效果中，不但能減少政府的資金壓力，也有利于增強項目的效果。（2）生態(tài)補償如果采用PPP融資模式，必須建立起公平科學高效的資金運作模式，然而現(xiàn)有研究雖然分析了生態(tài)補償PPP項目的意義和風險，但缺乏對其運作模式的研究。

二、相關概念與理論分析

（一）生態(tài)補償與生態(tài)助農

生態(tài)補償是指在保護生態(tài)系統(tǒng)服務功能的同時，利用經(jīng)濟手段調節(jié)受益者和保護者之間關系的一種制度安排，實現(xiàn)方式有對被破壞的環(huán)境進行經(jīng)濟補償，有進行技術上的扶持，必要時還由政府給予政策上的傾斜，在類型上主要劃分為生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償、流域生態(tài)補償、地區(qū)生態(tài)補償和生態(tài)要素補償[ 12 ]。本文研究的針對經(jīng)濟落后地區(qū)的鄉(xiāng)村實施生態(tài)補償屬于地區(qū)生態(tài)補償，補償客體正是農村低收入居民，補償客體和低收入居民的耦合使得生態(tài)補償同時兼?zhèn)淞肃l(xiāng)村振興的功效，因此，這種生態(tài)補償也是“生態(tài)助農”。

生態(tài)助農理論建立在習近平“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)文明思想之上，是在堅持我國生態(tài)文明建設的前提下實施的鄉(xiāng)村振興路徑。生態(tài)助農理論是在生態(tài)補償基礎上實現(xiàn)的拓展，首先在生態(tài)補償政策引導下建設大型的生態(tài)工程，恢復生態(tài)系統(tǒng)的功能與價值，其次開發(fā)和利用生態(tài)系統(tǒng)的服務價值實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、促進低收入村民的增收。由于我國許多地區(qū)具有經(jīng)濟落后與生態(tài)脆弱高度耦合的特征，在過去的若干年，國家在經(jīng)濟落后地區(qū)探索了生態(tài)補償制度下的助農路徑，尋求在保護生態(tài)的同時追求地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的模式。生態(tài)助農的實施路徑主要是通過建設重點生態(tài)功能區(qū)、實施轉移支付進行直接的資金補償、向低收入群體提供生態(tài)公益崗位、通過生態(tài)移民將生態(tài)脆弱地區(qū)人口遷至其他地區(qū)和促進生態(tài)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展改變原有的生產(chǎn)模式（見圖1）。

（二）生態(tài)補償?shù)腜PP模式

PPP模式（Public-Private Partnership）是一種由政府部門和私人企業(yè)基于特定項目形成的合作關系，即“公私伙伴關系”，在歐洲國家盛行之后掀起了一場推動社會資本進入公共物品行業(yè)和提供服務的熱潮。這種特殊的合作伙伴式經(jīng)營方式從公共需求出發(fā)，以商業(yè)利益為紐帶，彌補了政府基礎設施建設資金匱乏的缺口。我國的PPP模式實踐主要源于國際經(jīng)驗的借鑒，廣義上是指在公共服務和產(chǎn)品領域，由政府主導和監(jiān)督、社會資本參與建設的長期合作關系。生態(tài)補償?shù)腜PP模式就是以PPP理論為基礎展開項目融資在生態(tài)補償上的應用，即在建立現(xiàn)有的生態(tài)補償基礎上，通過加速市場化進程、引入PPP模式，解決現(xiàn)有生態(tài)助農中資金融通的問題，促進生態(tài)助農目標的達成及農村地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，充分利用社會資本的優(yōu)勢實施生態(tài)產(chǎn)業(yè)化，從而實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟的帶動作用?？梢?，在經(jīng)濟落后地區(qū)鄉(xiāng)村使用PPP模式，不僅可以緩解當?shù)卣斦С龅膲毫Γ铱梢云鸬教岣呱鷳B(tài)補償項目資金利用效率、提升項目運行成果的作用。通過PPP模式的生態(tài)補償，可以激發(fā)居民保護環(huán)境和進行生態(tài)建設的積極性，有利于形成良性循環(huán)，推進鄉(xiāng)村振興。

生態(tài)補償PPP項目的重要特征為：

（1）伙伴關系。在生態(tài)補償項目中，政府希望通過項目建設實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的恢復和治理，為社會公眾提供一個滿意的生態(tài)環(huán)境，而社會資本方則希望通過項目建設獲得可觀的投資收益，以建立兩者目標平衡和統(tǒng)一基礎上的伙伴關系。

（2）利益共享。與傳統(tǒng)項目相比，涉及生態(tài)補償?shù)腜PP項目需要完成生態(tài)環(huán)境的治理，這與一般意義上的企業(yè)為了達到發(fā)展經(jīng)濟的目的而破壞生態(tài)環(huán)境是相悖的，所以PPP項目既要追求經(jīng)濟利益最大化，也要確保達到政府制定的環(huán)境目標，需要政府有一定的制約和監(jiān)督手段，防止社會資本過度追求項目收益而損害公共利益。

（3）風險共擔。PPP項目面對的風險通常有政策風險、法律風險、融資風險、商業(yè)風險等，政府需要與社會資本方共同承擔。政策風險與法律風險反映了政府的宏觀調控措施，融資風險和商業(yè)風險應當由社會資本方分擔解決，其他風險應當按照合理的方式劃分以確保生態(tài)補償PPP項目的順利進行。

PPP模式運用于生態(tài)補償領域，就是將社會資本引入大型公共服務建設中，以達到支撐項目可持續(xù)現(xiàn)金流的一種政企合作模式，為此要根據(jù)生態(tài)補償項目的特征對傳統(tǒng)PPP模式加以改良。PPP模式的構建源于社會資本期望從項目中獲得合理回報，而生態(tài)補償項目具有公共服務的特征，需要建立一定的合作機制保障社會資本方的利益。政府及其下屬的專門金融機構是項目的直接投資者，負責項目的初始準備、采購、監(jiān)管等工作，政府對項目的整體運營具有統(tǒng)籌規(guī)劃的領導作用，通過招標的方式選擇具備雄厚資金實力和良好信譽的私人股權投資機構發(fā)起PPP項目，簽訂PPP合同，共同建設PPP項目公司（SPV）[ 13 ]。由項目公司作為執(zhí)行主體負責PPP項目的投融資、開發(fā)、建設、運營及后期維護（見圖2）。這種政府主導、社會資本參與的生態(tài)補償模式在達成合理環(huán)境目標的前提下，提高了公共服務的效率，而且具有多元化的融資渠道，保障了生態(tài)項目建設的資金需求。

（三）經(jīng)濟落后及生態(tài)脆弱鄉(xiāng)村PPP模式功能

1.緩解當?shù)卣斦毫?/p>

我國鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展增加了對基礎設施投資的需求，按照公共服務理論，這類在經(jīng)濟落后鄉(xiāng)村開展生態(tài)工作等公共服務的資金主要來源于財政支出和中央撥付的資金。近年來我國財政收入增速放緩，為了應對老齡化社會的需求，財政支出首先應用于保障民生，需要其他資本的參與逐漸改變公共服務建設和維持對財政依賴的現(xiàn)狀。采用PPP模式將社會資本引入到經(jīng)濟落后地區(qū)的基礎建設與環(huán)保事業(yè)，形成一項有效的融資渠道，利用市場化手段實現(xiàn)多元化的投資機制，有利于緩解政府的財政壓力，降低政府的債務風險。

2.提高項目運營效率和資金使用效率

社會資本的介入可以加強市場化進程，引入市場化監(jiān)督，對產(chǎn)品服務和補償標準的制定都有規(guī)范作用，另外社會資本方也可以帶來更加專業(yè)的人才，充分發(fā)揮市場競爭機制，利用企業(yè)管理的思維從控制成本、提升運營水平等方面實現(xiàn)利益最大化，逐步提高資金使用效率，杜絕資金浪費。PPP模式下的社會資本運作與政府實現(xiàn)優(yōu)勢和資源互補，拓寬了投資渠道，有利于改善生態(tài)補償成本偏高、項目運行效率不高的問題，提高公共物品的服務水準和效率。

3.優(yōu)化資源配置

傳統(tǒng)的生態(tài)補償項目由政府主導，政府既承擔主要的建設和投資任務，也要進行后續(xù)的經(jīng)營活動，不僅由政府承擔全部的風險而且難以達到效率最大化，給政府帶來了不小的負擔。PPP模式下科學劃分政府與市場的關系，劃清政府和企業(yè)的責任與界限，通過契約和合同明確權利與義務，更好地進行風險的分擔，激發(fā)社會資本的創(chuàng)新能力和資本活力，充分利用社會資本的優(yōu)勢明確項目的經(jīng)營主體，將政府從原有的項目實施方轉變?yōu)楸O(jiān)督方，賦予政府更多的管理和監(jiān)督工作，有利于實現(xiàn)更合理的資源配置，同時保障生態(tài)補償項目的可持續(xù)發(fā)展，提升國家整體的治理能力。

綜上，可以看出，由于生態(tài)補償客體和低收入居民在身份上的耦合及經(jīng)濟落后地區(qū)與生態(tài)功能區(qū)在地區(qū)上的耦合，經(jīng)濟落后地區(qū)的生態(tài)補償項目成為兼具補償和振興鄉(xiāng)村雙重功能的項目。采用PPP模式融資，吸引社會資本，能夠增強經(jīng)濟落后地區(qū)生態(tài)補償?shù)馁Y金投資力量，促進其經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，并從產(chǎn)業(yè)上實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

三、PPP模式與中西部落后鄉(xiāng)村生態(tài)補償現(xiàn)狀分析

（一）中西部落后鄉(xiāng)村的生態(tài)特征分析

我國中西部地區(qū)的鄉(xiāng)村大部分地處偏遠，生態(tài)資源荒涼，兼具生態(tài)退化和經(jīng)濟落后的雙重特征，而生活在這些地區(qū)的人們因受教育程度有限，對人類賴以生存的自然認知程度不高，存在資源過度開發(fā)或因資源匱乏無法發(fā)展農業(yè)的種種困擾。通過分析這些地區(qū)的自然生態(tài)環(huán)境證實了這些地區(qū)的鄉(xiāng)村具有生態(tài)脆弱和經(jīng)濟落后交織的特征。在這樣的土地上生活著大量低收入人口，因資源分布不均導致難以發(fā)展傳統(tǒng)農業(yè)，加上水土流失嚴重、土地石漠化、水資源匱乏、耕地面積小等原因導致了生態(tài)型低收入。這些地區(qū)不適合發(fā)展農業(yè)，地區(qū)生產(chǎn)總值低，不僅直接導致地方政府財政收入減少，而且導致農村人口可支配收入低，給民生帶來威脅。

由此可見，經(jīng)濟落后地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展困難的首要原因是自然環(huán)境劣勢，惡劣的地形條件、不便的交通及頻發(fā)的自然災害等限制了這些地區(qū)的發(fā)展?jié)摿ΑＶ形鞑康貐^(qū)落后鄉(xiāng)村的分布又與生態(tài)退化有著緊密聯(lián)系，在落后鄉(xiāng)村初始發(fā)展的探索階段，因為脆弱的先天環(huán)境導致可供選擇的發(fā)展途徑少，而開發(fā)又會破壞性地掠奪大自然的資源，造成了不可逆轉的生態(tài)破壞惡性循環(huán)，使得本就脆弱的環(huán)境更加岌岌可危。在鄉(xiāng)村的工業(yè)方面，產(chǎn)業(yè)結構受限，過分依賴礦產(chǎn)資源的開發(fā)，發(fā)展能耗過高的工業(yè)，不僅浪費資源而且經(jīng)濟附加值低，過分的排污量得不到及時治理和管制也容易造成嚴重的污染，在這樣的農業(yè)和工業(yè)背景下經(jīng)濟難以得到良性提升[ 14 ]。所以，應探求一條保護生態(tài)和振興鄉(xiāng)村并重的道路，解決鄉(xiāng)村生態(tài)和經(jīng)濟落后問題，而鄉(xiāng)村實施生態(tài)補償根本在于調節(jié)和重構人與自然的關系，在修復生態(tài)的基礎上激發(fā)鄉(xiāng)村低收入者的自我發(fā)展能力，在可持續(xù)發(fā)展的基礎上實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

（二）鄉(xiāng)村生態(tài)補償面臨的問題分析

1.鄉(xiāng)村補償資金存在的現(xiàn)實問題

我國鄉(xiāng)村生態(tài)補償主要表現(xiàn)為：一是政策上將鄉(xiāng)村振興和生態(tài)治理相結合，二是財政上由政府負擔。這既有利于鄉(xiāng)村內部生態(tài)系統(tǒng)服務功能的改善，又在政策層面將生態(tài)補償機制和鄉(xiāng)村振興相結合，奠定了生態(tài)補償政策向落后鄉(xiāng)村人口傾斜的基礎。然而，鄉(xiāng)村實施生態(tài)補償依然面臨許多困境，表現(xiàn)在：

（1）生態(tài)補償項目缺乏穩(wěn)定性?，F(xiàn)有針對經(jīng)濟落后地區(qū)的鄉(xiāng)村生態(tài)補償手段仍處于探索階段，經(jīng)濟落后的成因具有復雜多樣性，不同地區(qū)的差異性較大且生態(tài)補償開發(fā)具有資金缺口大、補償標準不明確等弊端。長期以來生態(tài)補償項目缺乏盈利性，其自我增值能力弱的特征導致項目缺乏長效的穩(wěn)定性，難以從源頭協(xié)調生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的關系。

（2）市場化不足難以吸引社會資本。目前我國的生態(tài)補償項目仍以政府為主導，基礎設施匱乏等原因導致在鄉(xiāng)村開展生態(tài)助農更加受限。由于資本具有較大的逐利性，很多補償項目具有現(xiàn)金流不確定、退出機制不清晰、盈利性得不到保障等弊端，難以形成較大的吸引力，兼具生態(tài)保護和鞏固脫貧效應的生態(tài)補償項目帶動效應不強，融資渠道受限，難以發(fā)揮市場化機制。

（3）補償標準較低。我國中西部地區(qū)的鄉(xiāng)村具有獨特的地理和生態(tài)環(huán)境，產(chǎn)業(yè)結構有農業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)交織的特征，地方經(jīng)濟很大程度上依賴農林牧業(yè)收入。針對這種類型的鄉(xiāng)村，國家已經(jīng)實施的生態(tài)補償項目致力于恢復生態(tài)系統(tǒng)，并有相應的補償標準，但實際補償對鞏固脫貧效果而言顯得不足。另外，補償價格尺度缺乏市場機制的作用，并且補償標準按地區(qū)各有不同，在經(jīng)濟更加落后的地區(qū)，因政府財政能力有限，所提供的補償標準更加難以激發(fā)村民的積極性。

2.PPP模式實施可能帶來的問題

（1）社會資本的逐利性帶來的參與意愿低下問題。傳統(tǒng)的生態(tài)補償項目具有很強的公共服務性質，往往屬于低利潤或無利潤的狀態(tài)，不能由自身產(chǎn)生現(xiàn)金流，項目所需投資多、承擔風險高，許多涉及基礎設施建設的項目無法實現(xiàn)營業(yè)收入，以往僅依靠財政補貼運行，例如流域治理、污水處理等。在鄉(xiāng)村進行生態(tài)建設的項目更具有社會性和公益性，目的在于改善經(jīng)濟和生態(tài)現(xiàn)狀而并非盈利，項目覆蓋周期較長，潛在的資金風險和經(jīng)營風險不符合社會資本逐利的本性，因此生態(tài)治理領域普遍存在對社會資本吸引力不足的問題，項目的盈利性保障程度決定了社會資本的參與意愿。同時社會資本的逐利性也決定了資本方難以避免重經(jīng)濟利益輕環(huán)境效益的弊端，產(chǎn)生“邊污染邊治理”“先污染后治理”的經(jīng)營模式錯誤，缺乏廣泛的社會公眾監(jiān)督。

（2）政企出資不均導致資金鏈出現(xiàn)障礙。在鄉(xiāng)村利用PPP項目開展生態(tài)補償，是在兼顧生態(tài)保護的同時幫助村民提高收入，以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標，政府的參與途徑更多是采用政策傾斜的方式助力項目發(fā)展，也令社會資本方承擔了更多的風險，不利于項目進行收益分配，缺乏對項目整體進行監(jiān)督和效果評價，不利于及時發(fā)現(xiàn)項目實施過程中的問題并進行反饋與解決。

（3）保障性不足難以吸引社會資本。PPP項目建設期和運營期都存在各種各樣的風險，鄉(xiāng)村開展生態(tài)補償項目的出發(fā)點是維護生態(tài)和提高村民收入而非盈利。在項目擬定初期，缺乏良好的退出機制和項目失敗后的處置方案，社會資本方難以保全自身利益，使得項目面臨融資難的問題。同時項目周期較長，成果難以在短期體現(xiàn)，項目前期可能面臨大額虧損和負的現(xiàn)金流，并且許多在地區(qū)投放的生態(tài)保護型項目很難直接向使用者收費，導致項目建設完畢后經(jīng)營困難，難以維系項目建設和生態(tài)保護的成果，對社會資本方的資產(chǎn)安全和項目成效缺乏長效保障。

四、生態(tài)補償PPP模式的優(yōu)化

雖然PPP生態(tài)補償項目的運用較為成熟，但是其運作模式著重于生態(tài)建設工程，而生態(tài)功能的公共物品屬性導致項目的營收能力較弱，主要依賴政府和社會資本撥付的資金維持項目運營，不滿足社會資本的逐利性要求，也難以達到激發(fā)落后地區(qū)鄉(xiāng)村自我發(fā)展的目標。因此，本文擬優(yōu)化原有的生態(tài)補償PPP運作模式，通過吸引社會資本參與的方式實現(xiàn)鄉(xiāng)村企業(yè)發(fā)展、生態(tài)恢復和村民收入提升的多贏。在生態(tài)補償領域引入PPP模式實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，需要將鄉(xiāng)村發(fā)展建立在生態(tài)恢復之上，不能簡單套用其他領域的模式。本文從事前、事中、事后的角度對生態(tài)補償PPP運作模式融入鄉(xiāng)村振興提出完善途徑，保障項目的收益性，以期對未來鄉(xiāng)村生態(tài)補償PPP運作模式的探索提供借鑒。生態(tài)補償PPP運作模式框架見圖3。

（一）完善事前PPP多元參與的合作模式

具有振興鄉(xiāng)村作用的生態(tài)補償項目比起常規(guī)的生態(tài)補償項目具有更強的公益性和社會性，其出發(fā)點在于鞏固脫貧效果而非盈利，傳統(tǒng)的PPP運作模式不能直接套用，也無法通過簡單的移交結束項目進程。因此針對生態(tài)助農的特征，可通過PPP模式進行招商引資，充分利用社會資本豐富的管理經(jīng)驗和技術水平在落后鄉(xiāng)村利用生態(tài)要素進行產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，優(yōu)化原有的運作模式，增加對社會資本的吸引程度，保障生態(tài)補償項目順利實施的同時形成資金內循環(huán)，也將村民納入生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈，增加收入途徑解決村民的就業(yè)崗位需求。

傳統(tǒng)模式中生態(tài)受償鄉(xiāng)村村民的主要參與途徑是進行使用者付費，為了實現(xiàn)鄉(xiāng)村與村民的自我發(fā)展，應當提升當?shù)卮迕裨谏鷳B(tài)補償項目中的參與程度。因此根據(jù)利益相關者理論和生態(tài)補償項目的特點，本文在完善PPP項目的合作模式時，擬將包括政府、社會資本和村民在內的三元參與方綜合考慮其中，達到三者關系協(xié)調和利益的統(tǒng)一。由政府或社會資本單純地“送血式”補償難以激勵當?shù)卮迕駞⑴c生態(tài)保護，也不足以推動鄉(xiāng)村振興，而通過政府為項目搭橋，社會資本方在進行生態(tài)治理的同時完善村莊的基礎設施建設、實現(xiàn)生態(tài)資源產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，通過能力培訓、崗位提供等手段鼓勵村民參與生產(chǎn)活動，在提升當?shù)丨h(huán)境承載力的同時可以改變原有的農耕生產(chǎn)體系，滿足村民的生產(chǎn)和發(fā)展需求，進一步反哺環(huán)境保護與生態(tài)建設（見圖4）。

多元參與的PPP模式是一個循序漸進的過程，通過發(fā)揮企業(yè)運營管理的優(yōu)勢，將生態(tài)治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)及企業(yè)戰(zhàn)略相結合，形成兼顧企業(yè)發(fā)展、生態(tài)優(yōu)化和村民增收的“多贏”式生態(tài)補償運營體系，目的是創(chuàng)造經(jīng)濟收益滿足社會資本的逐利性要求，提高村莊的自我發(fā)展能力，對鄉(xiāng)村的經(jīng)濟發(fā)展、民生改善和生態(tài)優(yōu)化發(fā)揮積極的作用。

（二）建立事中動態(tài)協(xié)調機制

PPP項目初始進行生態(tài)治理的時期面臨較大的風險，正如許多新興的生態(tài)補償項目目前仍處于建設期，主要依靠政府支付的購買服務費和可行性缺口補助彌補投資成本，因此在完成項目建設實現(xiàn)經(jīng)營獲取充分現(xiàn)金流之前，應當通過建立動態(tài)協(xié)調與監(jiān)督體系規(guī)范社會資本的行為與政府出資的規(guī)模。

在整個項目周期內對項目的實施成果進行跟蹤管理和定期檢查，不僅有利于政府對社會資本方提供服務的監(jiān)督跟進，而且可以及時發(fā)現(xiàn)項目過程中存在的問題并提供合理的政策建議。根據(jù)定期考核的結果決定可行性缺口補助的金額，將運營維護績效與政府支付金額進行動態(tài)協(xié)調和掛鉤，監(jiān)督和激勵社會資本方在建設運營期內進行高質高效的工作，加強PPP模式的項目管理，提升生態(tài)建設的成效和運營維護的成果。項目實際績效達到90分及以上的標準按合同約定的比例支付補貼金額，其他考核成果與當年實際支付的補助金額動態(tài)掛鉤，連續(xù)兩年以上未達到標準的應按合同中約定的條款進行處罰，視整改狀況決定是否終止合同（見表1）。

（三）完善事后退出機制

政府與社會資本通過簽訂合同或協(xié)議的方式達成項目合作，對社會資本來說，合理的退出機制設計是對社會資本權益的保障，也給社會資本退出提供了靈活選擇，促使項目能夠按合理預期的方式完成，社會資本根據(jù)項目的特征選擇適合的退出方式，可以降低退出風險，促進合作的達成。政府應當針對不同的退出機制出臺相應的政策，通過加強頂層制度的設計保護資本方的權益，加快完善資本退出制度，形成可供依賴的市場環(huán)境，給社會資本提供更多的保障（見表2）。

五、研究結論及政策建議

（一）研究結論

本文從探究鄉(xiāng)村振興與生態(tài)補償?shù)年P系入手，證實了要從生態(tài)補償?shù)慕嵌葞椭l(xiāng)村消除或緩解生態(tài)陷阱，從而鞏固脫貧成果。PPP模式不僅順應了我國供給側改革發(fā)展的趨勢，而且緩解了政府的財政壓力，本文主要研究通過PPP模式吸納民間資本在鄉(xiāng)村進行生態(tài)補償，從而達到提高村民收入的效果?，F(xiàn)有PPP模式的實行對生態(tài)和經(jīng)濟有一定的促進效果，值得被推廣和借鑒，同時也存在一些問題。主要結論如下：

第一，在鄉(xiāng)村運用PPP生態(tài)補償模式具有必要性及政策和財務上的可行性。經(jīng)濟落后地區(qū)地方政府財政資金不足，轉移支付的生態(tài)補償資金也有限，因此，應當在進行生態(tài)修復和環(huán)境建設之外，引導社會資本實施更多的生態(tài)項目，激勵經(jīng)濟落后地區(qū)生產(chǎn)生活方式的轉變。

第二，重在將鄉(xiāng)村生態(tài)補償機制的“送血”轉化為“造血”。由于鄉(xiāng)村生態(tài)補償項目具有很強的公益性，項目本身產(chǎn)生的現(xiàn)金流較少，難以達到社會資本的投資回報要求，導致社會資本的參與意愿降低。為此，通過發(fā)揮生態(tài)功能的價值，引導企業(yè)進行生態(tài)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，提高村民的參與程度，在符合社會資本逐利性的同時，真正將綠水青山變?yōu)榻鹕姐y山，從而提高鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展能力。

第三，PPP模式參與的生態(tài)補償項目具有對鄉(xiāng)村環(huán)境修復和經(jīng)濟發(fā)展的促進作用，值得其他落后地區(qū)鄉(xiāng)村效仿該融資路徑實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，應當對PPP運作模式加以改進。本文提出事前、事中和事后的規(guī)制和改善路徑，更有利于合理配置資金，提高補償資金的使用效率，保證項目的順利運行。

（二）政策建議

1.從政策上積極引導社會資本參與PPP項目

生態(tài)補償項目實施的主要問題在于項目資金需求缺口較大，難以依靠財政支撐。生態(tài)補償項目僅依靠政府運營，缺乏市場的作用，自身產(chǎn)生的經(jīng)濟效益較低[ 15 ]。為了改善資金利用效率低的現(xiàn)狀，政府應當積極尋求新的投融資模式以應對現(xiàn)有的困境，為此應當出臺規(guī)范性政策措施，鼓勵社會資本加入生態(tài)補償領域，為PPP模式在鄉(xiāng)村開展生態(tài)補償項目營造良好的政策環(huán)境。目前，充足的社會資本存量是在生態(tài)補償領域開展PPP模式的基礎[ 16 ]。

2.推進經(jīng)濟落后地區(qū)的生態(tài)產(chǎn)業(yè)化建設

通過PPP模式引入社會資本，為建設大型的生態(tài)保護項目融資，另外要鼓勵社會資本充分利用鄉(xiāng)村當?shù)氐奶厣鷳B(tài)資源，拓寬企業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈，鼓勵發(fā)展綠色經(jīng)濟、生態(tài)農業(yè)，實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化;通過政策引導、PPP招商引資扶持和引進龍頭企業(yè)起到示范作用，推進鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、增加產(chǎn)品附加價值的同時不造成額外環(huán)境負擔，這不僅是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的途徑，而且是充分開發(fā)利用生態(tài)系統(tǒng)服務價值的手段。

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