段卓廷

（中國刑事警察學(xué)院，遼寧 沈陽 110035）

引言

全球化發(fā)展大背景下，隨著貨物全球化、資本全球化、人才全球化的不斷興起，國際移民流動也成為全球化時代人類進(jìn)步和社會活力的重要驅(qū)動力之一。國際移民可以調(diào)整人口結(jié)構(gòu)，緩解勞動力短缺，改善人口老齡化等人口問題，有助于全球化人才流動，共享人才紅利；移民可以使技術(shù)和資金自由配置，有利于經(jīng)濟(jì)高速增長；還可以促進(jìn)文明進(jìn)步，創(chuàng)造多元文化，讓世界各國人民、文化發(fā)生前所未有的緊密聯(lián)系。與此同時，不可避免的是，移民也會讓來源國人才和資金大量流失，非法移民更是帶來諸多風(fēng)險和挑戰(zhàn)，如何有效打擊非法移民成為各國主要議題。近年，國際人口流動日趨頻繁，移民問題已經(jīng)成為21世紀(jì)以來最重要的全球化問題。所以，在當(dāng)前世界環(huán)境日益復(fù)雜的情況下，如何處理好國際移民，顯得尤為重要。日本和中國同為亞洲國家，有相似的文化背景，都不是傳統(tǒng)的移民國家，面對復(fù)雜多變的國際形勢，在國際移民政策制定上兩國必然都要做出回應(yīng)，研究日本國際移民管理政策變化特征，對中國制定國際移民政策有一定參考意義。對于日本國際移民研究，我國早期主要研究日本移民歷史和論述日本向我國東北移民，如葛繼勇認(rèn)為日本移民遷徙流向是“中-朝-日”，符合推拉理論①葛繼勇：《日本古代大陸移民研究的兩點(diǎn)看法》，《八桂僑刊》2001年第4期。；隨著全球化深入，學(xué)者開始關(guān)注日本移民動態(tài)研究，劉云剛等曾對日本移民數(shù)量、流向、類型做出統(tǒng)計(jì)①劉云剛、譚宇文：《全球化背景下的日本移民動態(tài)研究》，《世界地理研究》2010年第3期。；近些年，我國學(xué)者開始關(guān)注日本國際移民管理政策制定和經(jīng)驗(yàn)介紹，但是整體文獻(xiàn)數(shù)量偏少。本文認(rèn)真梳理日本移民發(fā)展史和主要移民政策，為我國政策出臺提供理論依據(jù)，在理論上為我國完善相關(guān)移民法律法規(guī)提供重要的參考意義。

人口活動是社會發(fā)展的強(qiáng)勁推動力，人口因素是影響經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性因素。從2010年開始日本人口已經(jīng)連續(xù)十年自然減少。日本面臨越來越嚴(yán)重的人口問題。日本的人口問題主要表現(xiàn)為勞動力嚴(yán)重短缺，成為制約日本社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大瓶頸，帶來了一系列的綜合性社會問題。導(dǎo)致日本勞動力短缺的根本原因是少子化和人口老齡化。少子化：日本晚婚晚育現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重，2017年日本結(jié)婚率4.9（每千人中結(jié)婚人數(shù)），日本全年齡段未婚率為30.6%，數(shù)據(jù)刷新日本歷史新低。2016年以后女性平均結(jié)婚年齡就已經(jīng)超過30歲，20世紀(jì)80年代日本女性平均生育第一胎年齡為26歲，現(xiàn)在日本女性平均生育第一胎年齡已經(jīng)超過30歲，一些城市達(dá)到33歲左右。晚婚晚育直接影響了日本的生育率，1970年日本生育率為2.13，到2018年生育率已經(jīng)降低到1.42②該數(shù)據(jù)來源于Statistical Yearbook of the Ministry of General Affairs of Japan。受經(jīng)濟(jì)環(huán)境和精神壓力等多重影響，未來日本生育率將會持續(xù)下降，日本少子化趨勢短期內(nèi)無法逆轉(zhuǎn)。人口老齡化：2020年根據(jù)日本厚生勞動省發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，日本65歲以上老年人口數(shù)量超過3 610萬，占全國總?cè)丝?8.7%③中國網(wǎng)：“日本老齡化程度位居全球第一65歲以上人口超3610萬”，http：//henan.china.com.cn/news/2020-09/22/content_41305336.htm。根據(jù)聯(lián)合國《世界人口展望》，日本成為世界上人口老齡化趨勢最快的國家。與老齡化相關(guān)的財(cái)政支出持續(xù)增高，加重了日本社會保障的負(fù)擔(dān)，日本財(cái)務(wù)省公布數(shù)據(jù)，2017年醫(yī)療、護(hù)理、社保等方面的財(cái)政支出達(dá)到32.5萬億日元，而同年日本的年度稅收為58.78萬億日元④中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)：“財(cái)經(jīng)觀察：高齡化加劇挑戰(zhàn)日本社?？沙掷m(xù)性”，https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1646801741762246988&wfr=spider&for=pc。根據(jù)日本國立社會保障和人口問題研究所的推算，到2060年時，日本人口與現(xiàn)在相比將減少三分之一。少子化和人口老齡化導(dǎo)致日本勞動力短缺問題越來越嚴(yán)重，對日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生消極影響，加劇了日本經(jīng)濟(jì)的不均衡性和脆弱性。但是勞動力短缺不是短期矛盾，通過刺激人口增長，提高勞動參與率等方式不能有效解決眼下的困境。在沒有外來移民補(bǔ)充勞動力的情況下，日本呈現(xiàn)出的倒三角年齡結(jié)構(gòu)將沒有辦法在短期內(nèi)得到改善。日本政府已經(jīng)感覺到嚴(yán)重的人口危機(jī)，飽受勞動力短缺之苦。近幾年，為了保持經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定增長，有意接納外國勞動力，陸續(xù)出臺了一些鼓勵國際移民的政策。

一、日本國際移民歷史

歷史上，日本是一個移民輸出國。明治維新以后，日本政府鼓勵生育，日本人口迅速膨脹，增長出現(xiàn)爆點(diǎn)。此時，日本社會底層的人民為了擺脫貧困，政府也為了緩解人口壓力，在日本出現(xiàn)了移民海外的浪潮。1896年，日本出臺《移民保護(hù)法》，鼓勵海外移民，日本的私營移民機(jī)構(gòu)如雨后春筍般涌現(xiàn)。二戰(zhàn)之前，約有70萬日本人移民海外，移民的主要目的地是夏威夷、秘魯、巴西、墨西哥⑤Eiichiro Azuma，“Brief Historical Overview of Japanese Emigration，1868-1998”，http：//www.discovernikkei.org/en/journal/2014/2/28/historical-overview/。

1868年，美國商人向夏威夷派遣了150名日本工人，只是這些工人沒有經(jīng)過政府同意未持有護(hù)照出境，被當(dāng)?shù)匾暈椤芭`”。1871年日本和夏威夷簽署《友好通商條約》，打開了日本移民夏威夷的大門。從1894年到1908年間，通過移民公司渠道進(jìn)入夏威夷的日本移民人數(shù)達(dá)到12.5萬人⑥National Geography：“Japanese Immigrants Arrive in Hawaii”，https：//www.nationalgeographic.org/thisday/feb8/japanese-immigrants-arrive-hawaii/?，F(xiàn)今夏威夷和美國西海岸仍然是日裔美國人主要的聚集地。日本人數(shù)的激增，引起了當(dāng)?shù)匕兹说目只牛?923年起，加拿大和美國陸續(xù)禁止日本移民。為了擴(kuò)大海外市場，轉(zhuǎn)移剩余勞動力，日本開始向拉丁美洲轉(zhuǎn)移勞動力。2017年，拉美日裔人口約為210萬人。17世紀(jì)初，就有日本移民來到秘魯，不過官方的往來，是從1873年日本和秘魯建交開始。1899年首批790名日本移民來到秘魯，主要在各類種植園從事農(nóng)耕工作，到1936年共有23 000名日本移民來到秘魯①Takenaka A，The Japanese in Peru：History of Immigration，Settlement，and Racialization，Latin American Perspectives，2004，31（3）.77-98.。1850年開始廢奴運(yùn)動，巴西出現(xiàn)嚴(yán)重勞動力短缺，大量種植園和農(nóng)場荒廢，急需引入海外移民充當(dāng)勞動力。而日本開始走工業(yè)化道路，農(nóng)村人口過剩，需要轉(zhuǎn)移勞動力，于是日本政府開始向巴西有組織地大規(guī)模移民，1908年通過笠戶丸號將第一批781名日本移民送到巴西。此后三十年間，是日本移民巴西的高峰期，前后有14萬日本人移民巴西②數(shù)據(jù)來源于日本外務(wù)省“Japan-Brazil Relations”。。巴西已成為全球僅次于美國日裔人口最多的國家，現(xiàn)在日裔巴西人已經(jīng)完全融入巴西的主流社會，得到應(yīng)有的尊重。因?yàn)橐泼竦脑颍毡竞桶臀髟诮?jīng)貿(mào)文化等各個領(lǐng)域保持著密切的聯(lián)系。1883年，墨西哥政府頒布了《未墾地拓殖法》，允許外國公司占有土地，吸引日本人到來，1897年日本移民到達(dá)墨西哥，主要從事底層工作。直到墨西哥革命后，戰(zhàn)后重建給了日裔發(fā)展的機(jī)會，日裔從農(nóng)村回流到城市，在各個行業(yè)開始嶄露頭角。

截至2018年，居住在日本境外的人數(shù)為1 390 370人③數(shù)據(jù)來源于《海外在留邦人數(shù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)》（Annual Report of Statistics on Japanese Nationals Overseas）。

二、日本國際移民概況

日本法務(wù)省發(fā)布數(shù)據(jù)，2018年入境（含再入境）的外國人為30 102 102人，除再入境外，新入境的外國人為27 574 232人，同比增長9.9%。從性別來看，2018年進(jìn)入日本的外國公民中女性人數(shù)持續(xù)超過男性，男性占比46.1%，女性占比53.9%。從年齡來看，年齡在30歲以下的外國公民占比最大，占總數(shù)的23.8%。從外國人入境目的來看，在臨時入境的外國公民中，91.1%入境目的為旅游④Immigration Services Agency of Japan，（Immigration control and Residency Management）。從登陸日本的外國人國籍來看，持中國護(hù)照人數(shù)最多，第二為韓國，第三為巴西，隨后為菲律賓、秘魯、美國等國家⑤數(shù)據(jù)來源于：法務(wù)省2018年《外國人登陸者數(shù)統(tǒng)計(jì)》報告。。

日本外國人在留資格：具有在留資格外國人為特別永住者和中長期在留者。中長期在留者包括：永住者、技能實(shí)習(xí)1—3號、留學(xué)、技術(shù)人文知識國際業(yè)務(wù)、定住者、家屬滯在、日本人配偶、特定活動、技能、永住者配偶、經(jīng)營管理、企業(yè)內(nèi)調(diào)動、專門職務(wù)（1號、2號）、教育、教授、宗教、文化活動、演出、醫(yī)療、特定技能、研究、研修、看護(hù)、藝術(shù)、報道、法律、會計(jì)業(yè)務(wù)⑥特別永住者：主要是歷史遺留問題，二戰(zhàn)前是日本籍，二戰(zhàn)結(jié)束以后，被日本政府注銷日本國籍的這部分人，后期為了解決他們的身份問題，日本給予他們和后代特別永住者資格。永住者：法務(wù)大臣認(rèn)定永住的外國人，可以永久住在日本，在日本可以從事工作等活動，包括日本人配偶、永住者配偶等。定住者：法務(wù)大臣考慮到特殊的理由，在一定時期內(nèi)可以居住在日本的人。。

具有在留資格外國人中，截至2018年底，在留外國人數(shù)為2 731 093人，同比增長6.6%。此外，外籍居民占日本總?cè)丝诘谋壤秊?.16%，較2017年底增長0.14個百分點(diǎn)。從國家和地區(qū)來看，其中中國籍人口超過80萬，占所有外國居民人數(shù)的29.5%，第二是韓國，第三是輸出大量技能實(shí)習(xí)生的越南，之后是菲律賓和巴西。從在留資格來看，永住者最多，其次是技能實(shí)習(xí)、留學(xué)、特別永住者。截至2019年，基于身份的在留者約532 000人⑦數(shù)據(jù)來源于厚生勞動省發(fā)布的“外國人雇傭狀況”數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)（截至每年十月底）。（見表1）。從2014至2018年，永久居民數(shù)量持續(xù)增長，具有永久居民身份的外國公民主要來自于中國、菲律賓、巴西、韓國、秘魯，技能實(shí)習(xí)約384 000人。因工作目的在留著者，約329 000人。特定活動約41 000人（主要為外籍護(hù)士、護(hù)理人員候選人、打工度假、外籍建筑人員、外籍造船人員）。截至2018年底，在日本從事專業(yè)或技術(shù)領(lǐng)域工作的中長期外國人（除外交、官方派遣、技術(shù)實(shí)習(xí)人員）人數(shù)為350 680，數(shù)量從2012年開始逐年上升。資格外活動（海外留學(xué)生兼職打工等）約373 000人。截至2019年1月1日，非法超過授權(quán)停留期限的外國人人數(shù)為74 167人。從官方數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)來看，居住在日本的外國人主要是永住者、特別永住者、定住者、家族滯在、日本人配偶占了總數(shù)的一半以上。截至2018年，日本約有32萬人被歸類為日本永久居民①數(shù)據(jù)來源于2018年《國籍地域在留外國人人數(shù)》統(tǒng)計(jì)表。。

表1 按照在留資格統(tǒng)計(jì)外國人數(shù)

三、日本移民管理法律依據(jù)

日本的出入國管理法律依據(jù)主要為《出入國管理及難民認(rèn)定法》（以下簡稱《認(rèn)定法》）。該法律的前身是1951年10月出臺的《出入國管理令》，是日本第一部針對移民管理的法律，涉及出入境管理、外國人居住等內(nèi)容。為了適應(yīng)時代需求，該法律也一直在修改和完善。1982年1月1日，日本加入《難民條約》，在相關(guān)法律中加入難民識別相關(guān)程序的規(guī)定，由此《出入國管理令》更名為《出入國管理及難民認(rèn)定法》。《認(rèn)定法》是對所有進(jìn)入日本的人及從日本離境者的出入境進(jìn)行管理，同時完善難民認(rèn)定手續(xù)?！墩J(rèn)定法》中對一般規(guī)則、出入境、登陸程序、居住和出發(fā)、驅(qū)逐程序、船東和承運(yùn)人責(zé)任、日本人出發(fā)和返回、難民識別、補(bǔ)充規(guī)定、處罰等方面作出了具體解釋。

1990年《認(rèn)定法》修正公布，接納外國人來日定居，并賦予工作權(quán)力，使得日裔人口回流，游客也大幅增多。2009年，對法律進(jìn)行部分修正，引入新的居住管理系統(tǒng)，開始簽發(fā)永久居民證書，成立出入境檢查所，增加培訓(xùn)技能培訓(xùn)的審查系統(tǒng)，闡明禁止回國的規(guī)定等相關(guān)內(nèi)容。2014年國會會議，批準(zhǔn)通過《出入境管理及難民認(rèn)定法的一部分修正法律》，修改后的法律，為具有高度專業(yè)能力的外國人確定居留身份，進(jìn)一步簡化著陸檢查程序。2019年4月1日《出入國管理及難民認(rèn)定法》修正案正式實(shí)施，該修正案將擴(kuò)大接收外國勞動者，增設(shè)“特定技能制度”，以14個勞動力短缺的行業(yè)為對象，允許外國勞動力進(jìn)入，預(yù)計(jì)在未來五年，吸納34.5萬外國人為上限②日本經(jīng)濟(jì)新聞：“日本新的《出入國管理及難民認(rèn)定法》正式實(shí)施”，http：//jp.mofcom.gov.cn/article/k/201905/20190502865000.shtml；以直接雇傭?yàn)樵瓌t，針對明顯忙季與淡季的行業(yè)（漁業(yè)、農(nóng)業(yè)）允許派遣；采取必要的措施避免外國人聚集在大城市圈；促進(jìn)外國人適當(dāng)參加保險；充實(shí)日語教育，增加日語考試；改善外國人生活環(huán)境，“多文化共生綜合咨詢一站式服務(wù)中心”，提供11種語言的社會服務(wù)和126項(xiàng)對于外國人的支援措施等。

四、日本國際移民管理機(jī)構(gòu)

日本對于國際移民事務(wù)的處理相較亞洲其他國家起步較早，1949年就在外務(wù)省行政局成立“移民部”，1950年，設(shè)立“移民管制局”，外國人登記等事務(wù)從民政部門脫離出來，1952年，移民管理部門權(quán)力又移交至法務(wù)省，1982年，在法務(wù)省移民局總務(wù)處成立了“難民識別辦公室”?，F(xiàn)在日本的國際移民管理事務(wù)主要是由法務(wù)省、厚生勞動省、外務(wù)省這三個部門負(fù)責(zé)。

法務(wù)省：法務(wù)省是日本維持基本法制、制定法律、司法制度、民事刑事案件、維護(hù)國民權(quán)利的行政機(jī)關(guān)。法務(wù)省是日本處理國際移民問題的核心部門。法務(wù)省下屬外局出入國在留管理廳，其主要職責(zé)為制定與修改國際移民相關(guān)法律法規(guī)，管理出入境和國際移民等工作，包括出入境審查辦理，在留審查辦理，在留管理制度制定等。根據(jù)2018年12月8日制定并于同月14日頒布的《移民控制法和相關(guān)法律修正法》，法務(wù)省下屬的“入國管理局”在2019年4月1日正式更名為“出入國在留管理廳”，全權(quán)負(fù)責(zé)外國人出入境審查和在日活動的管理①日 本 經(jīng) 濟(jì) 新 聞：“日 本 新 的《出 入 國 管 理 及 難 民 認(rèn) 定 法》正 式 實(shí) 施”，http：//jp.mofcom.gov.cn/article/k/201905/20190502865000.shtml。出入國在留管理廳設(shè)長官1名，次長1名，審議官2名，共4名行政領(lǐng)導(dǎo)干部。內(nèi)設(shè)總務(wù)課、政策課、出入國管理部、在留管理支援部，同時還設(shè)有8個地方出入國在留管理局，7個同支局，61個出張所。法務(wù)省下屬兩個入國管理中心（東日本入國管理中心和大村入國管理局中心）負(fù)責(zé)移民的收容和遣返②出入國在留管理廳：“出入國在留管理廳介紹”，http：//www.moj.go.jp/isa/index.html。

外務(wù)省：外務(wù)省是日本負(fù)責(zé)對外關(guān)系的最高行政機(jī)關(guān)。主要負(fù)責(zé)領(lǐng)事局和駐外使領(lǐng)館中的國際移民管理工作，還包括有關(guān)簽證的事務(wù)和在日外國人的外交政策規(guī)劃。外務(wù)省下設(shè)領(lǐng)事局，內(nèi)設(shè)政策科，其主要職責(zé)為負(fù)責(zé)全面的安全出國旅游政策，海外生活福利保障，穩(wěn)定移民政策等。

厚生勞動?。菏侨毡局醒胧d之一，2001年把厚生省和勞動省合并為厚生勞動省。厚生勞動省一項(xiàng)主要職責(zé)是負(fù)責(zé)外國人的管理服務(wù)，主要為社會福利與勞務(wù)方面，比如醫(yī)療、衛(wèi)生、社會救助、保險、退休金、就業(yè)等工作。厚生勞動省下屬的就業(yè)保障局設(shè)有外國人就業(yè)對策科，主要負(fù)責(zé)關(guān)于由政府開展的外國人的就業(yè)介紹（屬于勞動市場中心營業(yè)所的管轄權(quán)以外的東西）、商談和支援勞動條件，有關(guān)雇用外國人的事項(xiàng)，應(yīng)向企業(yè)主及其他關(guān)聯(lián)方提供必要的意見和其他措施的事項(xiàng)，以及與外國人的就業(yè)穩(wěn)定性有關(guān)的其他事項(xiàng)。

五、日本國際移民管理政策變化主要特征

從歷史來看，日本是單一民族國家，一直不是傳統(tǒng)的移民接收國家。雖然日本對于經(jīng)濟(jì)、文化等方面的國際交流一直很積極，但是對于移民輸入一直持保守態(tài)度，主要原因是日本政府為了維護(hù)日本文化完整統(tǒng)一，保持種族純粹性。其次很多日本人擔(dān)心大量外國移民涌入，會帶來國家安全、社會政治穩(wěn)定、教育就業(yè)、社會福利、文化沖突等一系列問題，尤其非法移民的進(jìn)入，民眾有一定的排外情緒，所以一直把限制外來移民作為移民管理的主要政策，拒絕大規(guī)模接收外來務(wù)工人員和移民。過于保守的移民管理政策，會對可持續(xù)性產(chǎn)生消極影響，尤其現(xiàn)階段，日本人口老齡化、勞動力嚴(yán)重短缺，社會財(cái)政保障壓力增大，消費(fèi)低迷，經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)下滑趨勢。為了應(yīng)對日益嚴(yán)峻的用工荒問題，最簡單快速的方法就是引入外國移民。消費(fèi)是拉動日本經(jīng)濟(jì)的絕對主力，外國移民引入也可以刺激消費(fèi)，保持經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定增長，幫助日本經(jīng)濟(jì)走出低迷狀態(tài)。日本政府為了從根本上解決勞動力短缺的問題，為了振興經(jīng)濟(jì)并促進(jìn)社會邁向國際化，移民政策開始做出改變，嘗試接受優(yōu)秀外國人才，保持在亞洲的競爭優(yōu)勢。同時，日本民眾對于外國人的排斥情緒也在逐漸減弱，主要原因在于近些年赴日游客持續(xù)增多，但是治安環(huán)境沒有出現(xiàn)惡化，加之跨國人口流動已成為世界大趨勢，所以日本民眾開始接納外國移民。在《日經(jīng)新聞》的一項(xiàng)調(diào)查中，接近70%的日本人對接納移民持積極態(tài)度，反移民團(tuán)體僅占1—2%①網(wǎng)易：“日本，正在為所有低生育率國家趟雷”，https：//www.163.com/dy/article/FHH3RA2F05149FK0.html。2019年4月，日本實(shí)施了歷史性的移民改革，宣布在隨后的五年中允許超過345 000名技術(shù)工人進(jìn)入日本②BUSINESS NEWS：“Japanese firms resist hiring foreign workers under new immigration law-poll”，https：//www.reuters.com/article/uk-japan-companies-foreignworkers-idUKKCN1SS310。日本國際移民管理政策變化主要特征為以下幾個方面：

（一）增設(shè)特定技能1號、2號

日本政府在2019年5月宣布，為了接納更多外國勞動者，緩解人口老齡化和少子化帶來的勞動力短缺，擴(kuò)大簽證范圍，特別增設(shè)特定技能1號和特定技能2號兩種居留簽證。申請?zhí)囟寄艿拈T檻比申請一般工作簽證的門檻要低，只需要3年相關(guān)經(jīng)驗(yàn)或者同等技能水平和一定程度的日語基礎(chǔ)就可以申請。特定技能1號的申請者必須具備某項(xiàng)專業(yè)技能（如漁業(yè)、農(nóng)業(yè)、餐飲業(yè)、汽車修理業(yè)、航空業(yè)、賓館業(yè)等），獲得的簽證期限最長為5年，且不能攜帶家屬，5年以后，如果想繼續(xù)生活在日本，就要申請?zhí)囟寄?號（如建筑業(yè)、船舶制造業(yè)等）或者其他工作簽證。特定技能2號的申請門檻較特定技能1號要高，與特定技能1號不同的是，特定技能2號的簽證更新沒有次數(shù)上限，在日本居住滿10年后，可以申請日本的永久居留權(quán)，同時配偶可以以家族滯在的身份前往日本。2021年日本將公布特定技能2號考試的相關(guān)內(nèi)容。獲得特定技能身份的人，薪酬要等同于日本人，可以自由更換單位（同行業(yè)內(nèi)），而且必須要有特定的支援機(jī)構(gòu)做后盾。

新增特定技能實(shí)習(xí)簽證，讓很多人想到1993年日本推出技能實(shí)習(xí)培訓(xùn)計(jì)劃。技能實(shí)習(xí)計(jì)劃，由日本國際培訓(xùn)合作組織管理，對來自發(fā)展中國家的勞工提供培訓(xùn)，待其返回原籍國來促進(jìn)國家和地區(qū)發(fā)展，2007年作為研修生進(jìn)入日本的外國人達(dá)10.2萬，加上留在日本工作的研修生，總數(shù)達(dá)20萬③JITCO：“Outline of Technical Intern Training Program”，https：//www.jitco.or.jp/en/。為了保護(hù)實(shí)習(xí)生的合法權(quán)益，出臺《技術(shù)實(shí)習(xí)培訓(xùn)法律》，但仍存在很多問題。實(shí)際上，這些實(shí)習(xí)生主要從事的都是3K的工作（危險kiken，臟kitanai，累kitsui），而且實(shí)習(xí)生的簽證條件是不能更換雇主，合法權(quán)益并沒有得到保證，工資低廉，就業(yè)環(huán)境惡劣，很多企業(yè)把他們當(dāng)成廉價勞動力。還有一些企業(yè)為了長期雇傭這些成熟的廉價勞動力，延長他們在日工作時間，由此引發(fā)非法移民問題。在一些采訪中，一些實(shí)習(xí)者也表明機(jī)構(gòu)除了對其進(jìn)行簡單的語言培訓(xùn)，沒有接受其他有技術(shù)含量的技能培訓(xùn)④The New York Times，“Japan Limited Immigration；Now It’s Short of Workers”，https：//www.nytimes.com/2017/02/10/business/japan-immigrants-workers-trump.html。在2016年至2018年期間，參加該計(jì)劃的63名外國工人死亡，包括事故和自殺⑤The Washington Post：“Japan passes controversial new immigration bill to attract foreign workers，”https：//www.washingtonpost.com/world/japan-passes-controversial-new-immigration-bill-to-attract-foreign-workers/2018/12/07/a76d8420-f9f3-11e8-863a-8972120646e0_story.html。出于這些原因，日本的這項(xiàng)技能實(shí)習(xí)培訓(xùn)計(jì)劃飽受爭議。東京昭和女子大學(xué)的商學(xué)教授直代直弘表示，在未來五年中，外國工人估計(jì)將占日本高技能勞動力凈增長的40%。不過也有反對移民改革的人擔(dān)心在沒有完全解決現(xiàn)有實(shí)習(xí)培訓(xùn)學(xué)員的問題之前，就放開移民政策，增設(shè)移民類型，會使問題更加復(fù)雜化。

（二）嚴(yán)格外國人入境管理

非法移民的存在破壞了法律體系，會引發(fā)各類社會問題，經(jīng)常和經(jīng)濟(jì)、社會穩(wěn)定、公共福利、犯罪、人權(quán)等相關(guān)問題掛鉤。日本非法移民人數(shù)曾一度在1993年達(dá)到頂峰時299 000人⑥數(shù)據(jù)來源于日本法務(wù)省“Immigration Control and Residency Management 2019”。，隨后通過嚴(yán)格邊境管制制度和一系列措施，非法移民人數(shù)逐年減少。但是這一趨勢在2015年被打破，22年來，日本非法移民人數(shù)首次出現(xiàn)增長，截至2015年，在日本合法逗留期以外的非法居留人數(shù)為60 000人，人數(shù)較上一年出現(xiàn)了增多①數(shù)據(jù)來源于日本法務(wù)省“Basic Plan for Immigration Control（5th Edition）”。。隨后幾年，非法移民人數(shù)也出現(xiàn)了上升趨勢。然而，可以肯定的是，非法移民實(shí)際數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)要比統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)大得多。為此，日本也通過加大打擊力度、加強(qiáng)對非法居留人員信息的收集和分析、提倡自愿出境等措施，努力減少非法居留人數(shù)的增加。

1.嚴(yán)格外國人入境管理，利用高科技手段助力入境檢查

日本的出入境事務(wù)由日本的法務(wù)省和各地入國管理局負(fù)責(zé)，依據(jù)的法律是《出入國管理及難民認(rèn)定法》。隨著進(jìn)入日本和定居日本的人越來越多，這一現(xiàn)實(shí)對移民管理工作提出更高要求。入境口岸進(jìn)行嚴(yán)格的移民檢查是限制非法移民最直接的方式。外國人進(jìn)入日本首先要填寫“入境卡”，中長期移民在機(jī)場領(lǐng)取“在留卡”。移民檢查人員嚴(yán)格審核入境外國人的身份，入境檢查不符合登陸條件的，移交特別審查官口頭審理，口頭審理結(jié)果認(rèn)為可以入境，立即批準(zhǔn)登陸，不符合條件的，接受遣返，或者在認(rèn)定三天后向法務(wù)大臣提出異議申訴，給予外國人證明其符合登陸條件的機(jī)會。

根據(jù)日本法務(wù)省數(shù)據(jù)表明，日本大量非法移民來源主要是持有短期90天簽證的外國入境者，這些人中有些逾期非法滯留在日本，有些通過偽造在留卡滯留在日本。據(jù)日本警察廳統(tǒng)計(jì)，2018年日本查獲偽造在留卡案件多達(dá)620起②NHK WORLD-JAPAN Chinese：“偽造在留卡案件數(shù)量創(chuàng)新高”，https：//www3.nhk.or.jp/nhkworld/zh/news/143198/。所以日本政府加大了對外國人的身份檢查力度，聯(lián)合海外搜查機(jī)關(guān)，對非法滯留以及偽造身份等案件進(jìn)行查處。此外，近年來，偷渡案件頻發(fā)，“蛇頭”企圖利用船只等交通工具進(jìn)入日本。為了對“蛇頭”進(jìn)行打擊，日本政府加強(qiáng)口岸安全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加邊境巡邏、對進(jìn)入日本船只加大篩查頻率。日本政府與有關(guān)組織加強(qiáng)合作，開展聯(lián)合行動，打擊偷渡團(tuán)伙。

2015年10月，日本法務(wù)省出入境在留管理廳建立了“情報收集和分析中心”，推動與其他國家和地區(qū)間的信息共享，利用收集的信息分析研判，排查有移民傾向或者疑似恐怖分子的危險人物。同時利用高科技手段助力入境檢查，應(yīng)用生物識別技術(shù)，采集生物信息特征，申請登陸日本的外國人，除依法免除外，均需要向入境審查官提交個人信息（包括指紋信息和照片）。通過面部識別技術(shù)，掃描面部并將圖像與護(hù)照芯片中數(shù)據(jù)進(jìn)行比對，來篩查入境的外國人。日本幾大機(jī)場已經(jīng)使用“全身掃描儀”利用毫米波電波對全身進(jìn)行掃描檢查，可以完全取代原有的金屬檢測儀。

2.健全離境制度，靈活使用離境方式

符合強(qiáng)制遣返的外國人親自前往地方出入境管理局陳述犯罪嫌疑，違規(guī)調(diào)查是強(qiáng)制遣返的第一階段。一種情況是希望立即回國者具備遣返條件后迅速遣返至目的地（符合條件的非法滯留者為勒令離境對象，而非強(qiáng)制遣返對象），通過一系列遣返手續(xù)，被稱為嫌疑者的外國人自強(qiáng)制遣返命令書簽發(fā)之日起就不再是嫌疑者，而成為被強(qiáng)制遣返人員；另外一種情況是希望繼續(xù)留在日本，則需要由法務(wù)大臣裁決最終審理結(jié)果。長期以來，實(shí)際應(yīng)用當(dāng)中可以簡易手續(xù)出境，如果當(dāng)事人可以迅速離境，或者到出入國在留管理局自首離境，或者沒有被執(zhí)行遣返離境的等不嚴(yán)重情形，利用簡易手續(xù)《出境命令制度》快速離境，通過這種命令離境的，原則上一年內(nèi)不許進(jìn)入日本。對于近期離境的外國人交付強(qiáng)制遣返的命令后，要求辦理自費(fèi)離境及保釋許可，一般情況不對其進(jìn)行收容，采取命令離境。對于強(qiáng)制手續(xù)出境的最低五年內(nèi)不得入境日本。日本遣返制度大致分為自費(fèi)離境、由運(yùn)輸公司付費(fèi)遣返（常規(guī)登陸審查過程中被拒絕登陸的人員和運(yùn)輸公司明知其登陸時屬于強(qiáng)制遣返對象）及公費(fèi)遣返三種形態(tài)。希望繼續(xù)在日本生活的超過拘留期的外國人，首先到相關(guān)部門自首，隨后申述繼續(xù)在日本生活的理由。入國警務(wù)官在對申述內(nèi)容進(jìn)行調(diào)查審核過程中，基于收容命令書進(jìn)行收容，入國審查官和特別理事官調(diào)查，如果獲得法務(wù)大臣批準(zhǔn)的特別居住許可，就可以解除非法滯留狀態(tài)，以合法移民身份繼續(xù)生活，否則發(fā)布強(qiáng)制出境命令書進(jìn)行遣返。2016年日本強(qiáng)制送還7 014人，其中非法滯留人員5 442人，進(jìn)行資格外活動人員452人①每日頭條：“非法移民？！在日本你將被這樣對待”，https：//kknews.cc/other/gyv22vy.html。

（三）推出和諧共生綜合舉措

外國人的到來會對日本社會經(jīng)濟(jì)和國民生活產(chǎn)生重大影響，促進(jìn)外國人融入已經(jīng)成為日本國家戰(zhàn)略決策。由于日本不是傳統(tǒng)移民國家，日本排外思想相對比較嚴(yán)重，加之日本島國的危機(jī)意識、憂患意識，也擔(dān)心移民會導(dǎo)致犯罪率上升等原因，所以日本各部門為迎接外國移民，提前做好充分準(zhǔn)備。為了在日外國人更好融入，日本政府各部門聯(lián)合制作了《生活就業(yè)指南》，日本政府在2018年12月決議通過了《外籍人才的接收和共生綜合舉措》，并于2019年6月對《綜合舉措》進(jìn)行修訂。《綜合措施》共含有172項(xiàng)措施，耗資245億日元②數(shù)據(jù)來源于《接收外籍人才及實(shí)現(xiàn)和諧共生的綜合措施（修訂版）概要》。。為更好接收外籍人才，日本政府推出各項(xiàng)實(shí)現(xiàn)和諧共生的綜合舉措。

1.積極聽取各方意見并開展宣傳活動，設(shè)置接收環(huán)境協(xié)調(diào)官。為了實(shí)現(xiàn)外籍人才和諧共生社會，定期舉行座談進(jìn)行廣泛討論，并積極聽取各方意見，相關(guān)部門積極回應(yīng)討論的結(jié)果，在公民共識的基礎(chǔ)上審慎對待。為了改善外籍人才的接收環(huán)境，在日本全國8個地方出入國在留管理局和3個支局共委任了13名環(huán)境協(xié)調(diào)官，主要負(fù)責(zé)聽取各機(jī)構(gòu)對于外籍人才接收的意見，對地方政府的咨詢做出回應(yīng)，建立對于外國人的咨詢服務(wù)平臺③數(shù)據(jù)來源于法務(wù)省《積極接受外籍人才及實(shí)現(xiàn)和諧共生社會的措施》。。

2.加大對地方政府的支持力度。日本向所有地方政府放寬地方政府補(bǔ)貼的條件，地方政府紛紛出臺新政吸引外國人，多個地方政府進(jìn)行廣泛的區(qū)域合作，并對地方政府提出的問題積極回應(yīng)，幫助他們順應(yīng)日本主流文化。日本許多地區(qū)都開展了多文化共生月等活動，比如宮城縣制定了《關(guān)于推進(jìn)多元文化共生社會的形成條例》，建立多語言服務(wù)中心，定期召開交流會，對外籍人才進(jìn)行生活指導(dǎo)，對日常生活包括語言學(xué)習(xí)，處理咨詢和投訴以及和日本人交流等方面提供支援；日本仙臺成立多元文化共生中心，通過多語言服務(wù)，切實(shí)幫助外國人解決生活困難，鼓勵外國人積極參加當(dāng)?shù)鼗顒?，加速融入?dāng)?shù)厣鐣?。地方政府、?dāng)?shù)厣鐓^(qū)和居民多方聯(lián)動，促進(jìn)外國人更好融入當(dāng)?shù)厣鐣瑢?shí)現(xiàn)多文化共生。

3.鼓勵注冊支援機(jī)構(gòu)，落實(shí)外籍人才支援制度。為了幫助特定技能1號外籍人才從事特定技能工作以及平穩(wěn)進(jìn)行工作和日常生活，接收機(jī)構(gòu)必須創(chuàng)建一個支援計(jì)劃，而且必須按照這個計(jì)劃提供支援。支援計(jì)劃包括：出入境接送，在簽訂房租等生活合同時提供幫助，提供日常生活注意事項(xiàng)說明會，陪同辦理和政府有關(guān)的事務(wù)，提供日語學(xué)習(xí)機(jī)會，對提問和投訴做出回應(yīng)，促進(jìn)與日本人交流（協(xié)助外籍人參與當(dāng)?shù)鼐用竦慕涣骰顒拥龋?，協(xié)助轉(zhuǎn)變崗位，定期會面和上報行政機(jī)關(guān)（會面至少每三個月進(jìn)行一次，對違反勞動基本法的行為要進(jìn)行上報）。為確保該制度的正確運(yùn)作，主管部門為特定行業(yè)領(lǐng)域的每一領(lǐng)域設(shè)立一個理事會，各領(lǐng)域理事會包括各領(lǐng)域主管部門、接收機(jī)構(gòu)、業(yè)界團(tuán)體、學(xué)術(shù)專家、相關(guān)部門（法務(wù)省、警察廳、外務(wù)省、厚生勞動省）。截至2019年12月底，注冊支援機(jī)構(gòu)已經(jīng)達(dá)到3 451個④數(shù)據(jù)來源于法務(wù)省《積極接受外籍人才及實(shí)現(xiàn)和諧共生社會的措施》。。同時成立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，確保支援機(jī)構(gòu)構(gòu)建和監(jiān)管兩不誤。

4.建立新的居留管理制度。2012年新的在留管理制度實(shí)施，新的管理制度是法務(wù)省為了更好掌握具有中長期在留資格外國人的信息，從而提高在留外國人方便性而制定的制度。具有中長期在留資格外國人包括與日本人結(jié)婚的外國人和日裔，企業(yè)工作者（資格為技術(shù)、人文知識、國際業(yè)務(wù)等）、技能實(shí)習(xí)生、留學(xué)生和永住者，以旅游為目的的短期逗留者不屬于該范圍對象。新的管理制度把在留期間由目前的上限3年改為最長5年，持在留卡的外國人在出境后一年內(nèi)為了繼續(xù)在日本生活而需要再次入境時，原則上不必再辦理入國許可。在留卡里面會植入IC晶片，里面包含個人信息。同時在留資格考試更為嚴(yán)格，根據(jù)“拘留和驅(qū)逐出境問題專家會議”的討論，通過立法和其他措施確立驅(qū)逐出境的方法。

5.進(jìn)行法定內(nèi)容講座，提供語言培訓(xùn)。法定內(nèi)容講座包括勞動法令法規(guī)培訓(xùn)、日常生活技能培訓(xùn)等。為了破除外國人的語言障礙，日本政府開展日語培訓(xùn)，各地區(qū)開辦免費(fèi)日語學(xué)習(xí)班。創(chuàng)建了“簡單日語”使用指南，翻譯成23種語言版本幫助外國人更好學(xué)習(xí)日語。加強(qiáng)日語環(huán)境的綜合制度建設(shè)，增加ICT教材（使用多媒體教育手段）支持語言，重要活動實(shí)現(xiàn)多語言口譯技術(shù)的人工智能同聲傳譯。緊急情況的信息發(fā)布以及重要場所的多語言提供。2019年6月日本參議院全體會議通過《日語教育推進(jìn)法》，推進(jìn)外國人學(xué)習(xí)日語的義務(wù)化進(jìn)程。

6.改善外國人生活環(huán)境。日本政府提出了綜合性改善外國人生活環(huán)境政策，從教育、醫(yī)療、就業(yè)各方面進(jìn)行改善，保證外國人在日生活質(zhì)量。醫(yī)療方面，日本擴(kuò)大了醫(yī)療翻譯范圍，使不懂日語的外國人可以及時就診。居住在日本的外國移民，不論國籍，都會加入公共醫(yī)療保險，保障外國人醫(yī)療權(quán)益。教育方面，政府提高財(cái)政預(yù)算，保證外國兒童、學(xué)生的教育質(zhì)量，舉行教育咨詢會，緩解外國人子女教育中產(chǎn)生的困擾。就業(yè)方面，日本政府發(fā)布《外國人雇傭管理指南》和《有關(guān)外國人雇傭規(guī)則手冊》，公共職業(yè)安定所根據(jù)指南手冊對雇傭外國人企業(yè)進(jìn)行指導(dǎo)，確保外國人就業(yè)得到公平待遇。

（四）制定難民甄別制度

1975年，越南戰(zhàn)爭產(chǎn)生的難民向日本涌入，出于政治和外交原因日本開始接收難民。1978年日本開始實(shí)施難民政策，1979年日本成立了專門的難民管理部門，規(guī)定了緊急接收難民的數(shù)量。1981年日本成為1951年聯(lián)合國《難民公約》和1967年《議定書》的簽署國，該公約和協(xié)議書于1982年1月1日對日本生效。同年日本根據(jù)出入國管理以及難民認(rèn)定法整理而成難民認(rèn)定手續(xù)指南，該指南對于日本難民認(rèn)定的程序作出了具體的說明，為工作人員提供了指導(dǎo)性的文件，也代表日本正式擁有了自己的難民甄別程序。在處理難民問題方面日本相比其他亞洲國家積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。日本也是第一個加入聯(lián)合國難民署重新安置計(jì)劃的亞洲國家。因此，日本一直堅(jiān)持接納難民來履行在國際社會的義務(wù)和責(zé)任。日本難民識別程序相對比較完善，難民申請者要在入境6個月內(nèi)盡快向相關(guān)部門提交申請。難民申請者首先向地方入國管理局等基層單位提出申請并且提交相關(guān)材料（申請書、陳述書、照片等），申請一定要本人親自出面（16歲以下或者身患疾病的申請者可由父母、配偶、子女、親屬代為申請），通過調(diào)查核實(shí)，送付給法務(wù)省入國管理局的法務(wù)大臣，由法務(wù)大臣認(rèn)定是否有資格可以領(lǐng)取難民認(rèn)定證明書。根據(jù)難民認(rèn)定制度，取得難民條約中的保護(hù)，就可以得到難民認(rèn)定的外國人可以享受到相關(guān)的權(quán)利：1.放寬永久居住條件（滿足品性善良，具有獨(dú)立生活的資產(chǎn)和能力兩個條件）；2.獲得難民旅行證明書（持有難民旅行證明書的外國人可以在有效期內(nèi)多次出入日本）；3.難民條約中的各項(xiàng)權(quán)益（獲得難民認(rèn)證的外國人，原則上有和本國國民一樣的權(quán)利和待遇，領(lǐng)取國民年金，兒童撫養(yǎng)津貼，福利津貼等）。為了保證難民獲得相應(yīng)的權(quán)益，已經(jīng)實(shí)施立法，比如從社會保障相關(guān)法律《國民養(yǎng)恤金法》《撫養(yǎng)子女津貼法》中取消國籍要求。對于認(rèn)定的難民，日本政府還在就業(yè)、生活、健康等方面提供咨詢支持，并為其開設(shè)日語課程，掌握日常生活必需的日語技能。沒有獲得難民資格的申請者可以申請行政復(fù)議請求。未獲得批準(zhǔn)的難民申請者，可以在七日內(nèi)申訴異議。異議申訴和難民認(rèn)定申請相同，在負(fù)責(zé)管轄異議人的住所或者所在地地方入境管理局、支局和派出所辦理。最終法務(wù)大臣決定異議的結(jié)果，法務(wù)大臣在處理這類型申述異議的時候，需難民審查參與員的意見，這些都是具有充分難民處理經(jīng)驗(yàn)的人士。日本對于乘船或者飛機(jī)登陸的外國人，其具有難民條約中的身份要求，生命、身體或者自由受到了威脅而不得已選擇逃亡，日本經(jīng)過審查，如果符合臨時登陸許可要求，可以申請臨時庇護(hù)許可證（該許可證注有登陸期間、住所以及行動范圍等登陸條件）。對于取得臨時登陸許可證明的外國人，日本政府不得采取強(qiáng)制遣返程序。

日本《出入境管理與難民認(rèn)定法》保留了《難民公約》和《協(xié)議書》中對于難民的界定，難民是由于種族、宗教、國籍、戰(zhàn)爭、迫害、暴力，或者某一社會團(tuán)體成員，或者無國籍人士，或者國家滅亡的人，或者因畏懼不能回家的人，不愿意返回原籍國的人。在日本，2014年難民申請者數(shù)量為5 000人，2015年為7 586人，2016年為10 901人，2017年為19 629人。2018年，日本申請承認(rèn)難民身份的總?cè)藬?shù)為10 493人，與2017年相比大幅減少了9 136人（46.5%）。其中2018年處理了難民身份認(rèn)證的人數(shù)為13 502人，最終被確認(rèn)為難民的人數(shù)是38人，而被拒絕承認(rèn)難民身份的人是10 541人。撤回申請和其他情況的人數(shù)為2 923人。通過數(shù)據(jù)可以看出，雖然在日本難民申請者人數(shù)很多，但是大約只有0.2%的難民申請者獲得批準(zhǔn)。2016年主要發(fā)達(dá)國家難民認(rèn)定率依次是：德國為41%，法國為21%，美國為62%，英國為33%。日本也是發(fā)達(dá)國家中難民資格審核最為嚴(yán)格的國家。近年來，在全球難民潮的背景下，一些相關(guān)組織也敦促日本降低審核門檻，改善審核程序，接納更多難民①數(shù)據(jù)來源于Number of applicants recognized as refugees in 2017，Immigration Bureau，Ministry of Justice，JAPAN。表2為2014—2018年日本接收難民相關(guān)數(shù)據(jù)。

表2 2014—2018年日本接收難民相關(guān)數(shù)據(jù)

這些難民來自74個國家和地區(qū)，其中主要來自：尼泊爾（16.3%），斯里蘭卡（14.8%），柬埔寨（9.2%），菲律賓（8.2%），巴基斯坦（6.9%），緬甸（6.3%）。其中2018年被認(rèn)定的42名難民中，主要來自剛果民主共和國（13人），也門（5人），埃塞俄比亞（5人），阿富汗（4人）②數(shù)據(jù)來源于Number of applicants recognized as refugees in 2017，Immigration Bureau，Ministry of Justice，JAPAN。除了政治、外交等原因，日本難民獲批率很低的一個重要原因就是，日本法務(wù)省指出，主要的難民并不是來自大量產(chǎn)生難民或者流離失所者的國家，只有50人來自被列為全球難民認(rèn)定申請者前五位的國家，55%申請者來自尼泊爾、斯里蘭卡、柬埔寨、菲律賓和巴基斯坦五國③Nippon，“Japan Accepts Far Fewer Refugees than G7 Peers”，https：//www.nippon.com/en/japan-data/h00449/japan-acceptsfar-fewer-refugees-than-g7-peers.html。所以日本為了防止一些人充當(dāng)難民，搶占難民份額，加大難民審核的力度。由于審查時間長，難民申請者人數(shù)也大幅下降，獲得難民認(rèn)定的外國人，可以領(lǐng)取難民旅行證明書，享受難民條約中規(guī)定的各項(xiàng)權(quán)利，領(lǐng)取救濟(jì)金，社會福利金等。雖然大部分人沒有被認(rèn)定成難民，但是日本政府考慮到人道主義原因，2018年向其中40名申請者發(fā)放了由法務(wù)大臣批準(zhǔn)的“特別在留許可”。日本對于聯(lián)合國難民署的資金援助位居世界第二位，日本前任首相安倍晉三在難民和移民問題首腦會議中宣布日本捐助28億美元支持難民④環(huán)球網(wǎng)：“大手筆拋28億美元承諾安倍：救助難民日本將起主導(dǎo)作用”，https：//world.huanqiu.com/article/9CaKrnJXHil。除了緊急人道主義支持外，日本也在約旦和土耳其參與了女性難民援助項(xiàng)目，通過提供生活技能和職業(yè)培訓(xùn)，幫助女性融入當(dāng)?shù)厣鐣?/p>

六、結(jié)語

通過日本國際移民管理政策變化的主要特征，可以分析日本在國際移民管理中的一些先進(jìn)做法和存在的問題，對完善我國國際移民管理工作具有啟示意義。我國對移民問題的重視由來已久，有關(guān)移民問題也曾引發(fā)了我國內(nèi)部的重大變革，引起了一段時期制度調(diào)整的陣痛。2018年4月2日國際移民管理局掛牌成立，標(biāo)志著我國移民管理工作進(jìn)入新征程。第一，樹立移民管理理念，推進(jìn)移民管理立法。我國對于移民管理工作沒有一部專門的法律，一直以出入境管理相關(guān)法律法規(guī)作為依據(jù)，我國應(yīng)加快建立一部移民法，參考《出入境管理與難民認(rèn)定法》，制定符合我國國情的切實(shí)有效的移民法律法規(guī)。加強(qiáng)國際移民管理，放寬簡化入境渠道以促進(jìn)人才交流。第二，增強(qiáng)科技技術(shù)應(yīng)用，提升出入境管控力度。隨著新技術(shù)在出入境管理中的應(yīng)用，信息化發(fā)展的不斷加快，各類新興信息技術(shù)可以為國際移民管理工作“添磚加瓦”。第三，大力引進(jìn)海外人才，增設(shè)特定技能移民。我國應(yīng)積極參與國際人才競爭，減少高素質(zhì)人才外流，推動人才回歸，同時通過完善評估、選拔等方式尋找海外人才，并提供優(yōu)厚科研和生活條件，增加特殊技能人才簽證，吸納海外人才來華。改善國內(nèi)政策，為人才提供便捷服務(wù)體系，營造外國人在華良好環(huán)境，鼓勵留學(xué)生在華工作創(chuàng)業(yè)。第四，加強(qiáng)非法移民治理，完善難民甄別制度。加強(qiáng)打擊“三非”外國人力度，定期開展專項(xiàng)工作。難民安置可以參考聯(lián)合國難民署統(tǒng)計(jì)的三種傳統(tǒng)解決方案：自愿返鄉(xiāng)、就地融合、重新安置。借鑒日本難民甄別程序，完善我國難民保護(hù)法律程序構(gòu)建。第五，加速移民融入社會，促進(jìn)移民歸化入籍。通過鼓勵國際移民接受再教育了解主流文化，構(gòu)建多元文化體系，加速移民融入過程，對于我國完善國際移民管理體系建設(shè)具有較好的參考價值。我國深知幾乎沒有國家不受國際移民問題的影響的道理，在新形勢下以尊重國際移民發(fā)展規(guī)律為基礎(chǔ)，將國際移民問題看作是黨和國家堅(jiān)持和擴(kuò)大對外開放、吸引人才和資金一項(xiàng)重要事業(yè)，以此不斷促進(jìn)我國開放發(fā)展。