丁糧柯 梅鑫

摘 要：碳達峰與碳中和目標的如期實現(xiàn)，離不開完善的碳排放權交易法律體系的有力保障。目前，我國碳排放權交易立法存在較大短板，集中體現(xiàn)在綜合性立法模式不鮮明、基礎性立法內(nèi)容不完整和立法實施路徑不科學等方面。未來，我國可以借鑒歐盟和美國的碳排放權交易立法實踐的有益經(jīng)驗，通過明確綜合性立法模式、完善基礎性立法內(nèi)容以及科學規(guī)劃立法實施路徑等方式有序推進碳排放權交易立法。

關鍵詞：碳排放權交易;現(xiàn)實困境;立法模式;優(yōu)化進路

中圖分類號：X51? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：2096-5729（2022）01-0088-09

如期實現(xiàn)碳達峰與碳中和目標，是著力解決資源環(huán)境約束突出問題、實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的必然選擇。作為《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《京都議定書》和《巴黎協(xié)定》的締約國，我國承諾將在2030年前實現(xiàn)碳達峰、在2060年前實現(xiàn)碳中和。[1]從世界主要發(fā)達國家的控碳減碳經(jīng)驗看，實施碳排放權市場化交易能夠有效控制并減少碳排放的總量，我國的全國性碳排放權交易市場也于2021年7月正式運行。但是客觀而言，我國目前的碳排放權交易立法仍然存在較大短板，難以有效指導碳排放權的市場化交易?！吨泄仓醒?國務院關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（以下簡稱《意見》）提出“健全碳排放權法律法規(guī)”，[1]為我國新時代碳排放權交易立法指明了方向。眼下亟須系統(tǒng)性梳理考察我國當前碳排放權交易的立法現(xiàn)狀，總結域外發(fā)達國家碳排放權交易立法的實踐經(jīng)驗，從而有序推進我國碳排放權交易立法。

一、碳排放權交易立法的理論概述

（一）碳排放權交易的內(nèi)涵及其理論基礎

學界通說認為，碳排放權交易是指行政機關依據(jù)環(huán)境容量測算制定出特定時期內(nèi)的碳排放總量目標，在此基礎上進一步細化分解出不同區(qū)域與行業(yè)的碳排放配額，擁有碳排放配額的主體可以根據(jù)自身需要在市場中交易配額。[2]傳統(tǒng)經(jīng)濟學理論認為，人類的經(jīng)濟活動將帶來外部經(jīng)濟性與外部不經(jīng)濟性（External Diseconomics），典型的外部不經(jīng)濟性包括環(huán)境污染、氣候變暖。為了解釋和減小外部不經(jīng)濟性的不利影響，不少學者嘗試從產(chǎn)權角度來進行突破，其中最為著名的是哈丁的“公地悲劇”理論和科斯的產(chǎn)權經(jīng)濟學理論。

“公地悲劇”理論（Tragedy of the Commons）認為，公有環(huán)境資源的自由利用，會促使人們基于經(jīng)濟性的考慮而盡可能地將公有資源變成私有或某些團體的財富，從而最終使全體成員的長遠利益遭到損害甚至毀滅。[3]例如：在大氣環(huán)境向所有排放大氣污染物的企業(yè)開放的情況下，站在個人或團體利益立場上，每個企業(yè)都力求使自己的眼前利益最大化，其便會盡可能地增加自己的生產(chǎn)量即排污量，并獲得因此帶來的全部收入。但是，從公眾立場來看，每增加一些排污量都會給環(huán)境帶來某種損害，這一損害是由生活在大氣環(huán)境中的全體公眾分擔。也就是說，企業(yè)通過增加排污量來獲得個人利益，而將其擴大排污量所帶來的外部不經(jīng)濟性留給了公眾。結果，在大氣環(huán)境中的污染物越來越多，大氣環(huán)境的污染和退化現(xiàn)象越來越厲害，最終導致大氣環(huán)境質(zhì)量越來越差，致使人們無法生活和生產(chǎn)，全體居民不得不從該地撤出或投入大量資金專門治理大氣環(huán)境污染，從而釀成“公有環(huán)境污染的悲劇”。[4]

科斯的產(chǎn)權經(jīng)濟學理論指出，所有權、財產(chǎn)權不明確是市場失靈的一個根源，“公地悲劇”就是一個很好的例子;資源配置的外部性是由資源主體的權利和義務不對稱所導致，市場失靈是由產(chǎn)權界定不明所導致;只要明確界定所有權，市場主體或經(jīng)濟行為主體之間的交易活動或經(jīng)濟活動就可以有效地解決外部不經(jīng)濟性問題，即通過產(chǎn)權的明確界定可以將外部成本內(nèi)部化。[5]嚴格界定私有產(chǎn)權不但不排斥合作，反而有利于合作和組織。通過外部成本內(nèi)部化，產(chǎn)權主體基于經(jīng)濟性考慮，將通過市場化交易、改良技術等手段降低已經(jīng)內(nèi)部化的成本，從而發(fā)揮保護環(huán)境、減少污染排放的積極效果。在科斯理論直接指導下，美國為治理酸雨而實施的排污權交易制度取得了良好效果，所積累的經(jīng)驗直接促進了碳排放權交易的理論積淀與制度實踐。

（二）碳排放權交易立法的重要性

碳排放權交易活動的有序開展離不開高水平、高質(zhì)量的法治保障。一方面，碳排放權交易活動的有序開展需要發(fā)揮法的規(guī)范作用。法的規(guī)范作用主要體現(xiàn)為對主體行為的指引、評價、教育、預測和強制作用。[6]碳排放權交易的順暢開展依賴于碳排放權交易法律規(guī)范對碳排放配額的產(chǎn)權地位、排放權交易行為的法律效果等內(nèi)容進行規(guī)定，其中排放權交易行為直接涉及碳排放配額的獲得、使用與轉讓，包括財產(chǎn)權利的占有、使用、收益和處分。缺乏明確的法律規(guī)范規(guī)定，將直接導致碳排放權交易行為的法律效果處于不確定性狀態(tài)。

另一方面，碳排放權交易活動的有序開展需要發(fā)揮法的社會作用，主要體現(xiàn)為對碳排放權交易活動的社會管理。首先，是對碳排放權交易活動的公法性保護，具體涵蓋碳排放配額的申請和分配、市場交易秩序的管理維持、對碳排放權交易活動中出現(xiàn)的欺詐犯罪等非法行為的懲罰等方面。其次，是對碳排放權交易活動的私法性保護。碳排放權具有類似所有權的產(chǎn)權特性，其產(chǎn)權地位依賴于明確的法律規(guī)定。正如科斯定理所言，在交易成本客觀存在的前提下，產(chǎn)權界定與歸屬的法律配置是產(chǎn)權交易流轉的前提和基礎，更是決定產(chǎn)權效率的重要初始條件。最后，是對行政權力的合理分配。碳排放權交易活動涉及生態(tài)環(huán)境、市場監(jiān)督管理、金融管理等多個行政部門，碳排放權交易立法有助于協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境、市場監(jiān)督管理等多部門的職權行使，促進多個行政部門互相配合，劃清政府監(jiān)管部門的職權邊界，避免公權力過度介入碳排放權交易的市場活動。

二、碳排放權交易立法的現(xiàn)實考察

（一）碳排放權交易立法的探索實踐

自2011年開始，我國在北京等7省市先后開展碳排放權交易試點，其中既包括北京、上海、深圳等經(jīng)濟發(fā)展水平高、綠色低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎較好的地區(qū)，也包括重慶、湖北等經(jīng)濟發(fā)展程度適中、產(chǎn)業(yè)模式較為傳統(tǒng)的地區(qū)。截至2021年3月，碳交易試點累計覆蓋4.4億噸碳排放量，累計成交額約104.7億元，交易平均價格每噸23.8元。[7]與此同時，在這十年間，我國自中央到地方的碳排放權交易立法實現(xiàn)了從無到有的變化，較為有效地指導了碳排放權交易實踐?？傮w上看，我國目前已經(jīng)形成了以規(guī)章為主體、規(guī)范性文件為補充的一系列碳排放權交易法律規(guī)范。（見表1）

目前，我國碳排放權交易立法呈現(xiàn)出以下幾方面特點：其一，法律規(guī)范主要為中央部門規(guī)章和地方性政府規(guī)章。截至2021年11月，我國碳排放權交易立法共計有《碳排放權交易管理辦法（試行）》（以下簡稱《管理辦法（試行）》等4項部門規(guī)章、《福建省碳排放權交易管理暫行辦法》等5項地方性政府規(guī)章、《深圳經(jīng)濟特區(qū)碳排放管理若干規(guī)定》1項地方性法規(guī)，其余約有數(shù)百份碳排放權交易相關的地方規(guī)范性文件。其二，中央部門規(guī)章的碳排放權交易內(nèi)容規(guī)定較為分散。碳排放權交易涉及重點排放單位、配額管理，市場交易，報告、核查與清繳，監(jiān)督與保障，法律責任等多項內(nèi)容，這些內(nèi)容分布于《碳排放權登記管理規(guī)則（試行）》等眾多規(guī)章和《納入2019—2020年全國碳排放權交易配額管理的重點排放單位名單》等規(guī)范性文件之中。其三，地方性立法質(zhì)量參差不一。地方性碳排放權交易立法中，深圳市已出臺地方性法規(guī)，其他地區(qū)以地方性規(guī)章為主。此外，現(xiàn)行有效的5個省市的政府規(guī)章在內(nèi)容規(guī)定的質(zhì)量上存在著較大差異，《深圳市碳排放權交易管理暫行辦法》條款數(shù)量共計86條，內(nèi)容涵蓋碳排放權交易制度實施的各個環(huán)節(jié)，較為全面系統(tǒng);其他省市的政府規(guī)章的條款數(shù)量主要是四五十條，內(nèi)容規(guī)定的范圍和質(zhì)量有待進一步擴大和提高。

（二）碳排放權交易立法的現(xiàn)實困境

盡管我國自2011年實施碳排放權交易試點至今已有十年時間，但是碳排放權交易立法并不完善。就我國碳排放權交易立法的實踐現(xiàn)狀和特點而言，仍然存在著綜合性立法模式不鮮明、立法內(nèi)容不完整、實施路徑不科學等方面的現(xiàn)實困境。

1.碳排放權交易的綜合性立法模式不鮮明?！兑庖姟诽岢鲋贫ā疤贾泻蛯ｍ椃伞?，從近期的立法進展看，國務院也正在組織生態(tài)環(huán)境部等相關部門制定碳排放權管理的暫行條例。[8]種種跡象表明，我國碳排放權交易立法意圖采用以單項行政法規(guī)為主體、若干部門規(guī)章為補充、地方性政府規(guī)章為承接的綜合性立法模式。但從目前的碳排放權交易立法實踐來看，碳排放權交易的綜合性立法模式不夠鮮明。

首先，中央層級碳排放權交易立法的綜合性嚴重不足，難以有效指導地方立法。目前而言，僅有生態(tài)環(huán)境部制定的《管理辦法（試行）》來作為規(guī)制全國碳排放權交易活動的主體規(guī)范，這顯然是有些無力的。一方面，《管理辦法（試行）》就法律位階而言僅僅是部門規(guī)章，無法對抵押質(zhì)押融資、計稅等涉及金融業(yè)監(jiān)管和稅務等其他行政部門職責的內(nèi)容進行規(guī)制;另一方面，《管理辦法（試行）》條款篇幅僅有43條，無法涵蓋碳排放權市場化交易制度所必要的基礎性內(nèi)容規(guī)定。因此，中央層級碳排放權交易的立法現(xiàn)狀與綜合性立法模式的要求相距較遠。

其次，地方碳排放權交易立法活躍，甚至與中央層級的法律規(guī)范產(chǎn)生沖突。在地方立法方面，部分地方的碳排放權交易立法直接跳出《管理辦法（試行）》的規(guī)定范圍，另行規(guī)定了碳排放權市場化交易制度的諸多內(nèi)容，其中最為典型的是《深圳市碳排放權交易管理暫行辦法》，其共計86條的條款規(guī)定中，諸如第二十二條“碳配額回購以穩(wěn)定碳價”、第三十一條“核查機構資質(zhì)條件”等內(nèi)容，雖然客觀上填補了《管理辦法（試行）》的空白，但是其不少制度規(guī)定創(chuàng)造性地走在了生態(tài)環(huán)境部部門規(guī)章的前面。地方立法本該是承接中央層級立法進行具體化規(guī)定，而不能一直超出中央層級立法規(guī)定的范圍。此外，部分立法與《管理辦法（試行）》的規(guī)定存在沖突。以未按時足額清繳碳排放配額的處罰條款為例，《管理辦法（試行）》第四十條采取的是限期改正加罰款的處罰方式，在罰款幅度上設置了2萬—3萬元的處罰額度。但是，《湖北省碳排放權管理和交易暫行辦法》等地方政府規(guī)章在處罰幅度上超越了《管理辦法（試行）》，在第四十九條規(guī)定中采取了倍比罰金加最高罰款額度的方式。因此，地方立法難免有越位之嫌。

2.碳排放權交易的基礎性立法內(nèi)容不完整。立法目標是立法所要達成的一種理想結果，是具體制度設計的重要基點?！豆芾磙k法（試行）》明確了我國碳排放權交易立法的總體目標是“在應對氣候變化和促進綠色低碳發(fā)展中充分發(fā)揮市場機制作用，推動溫室氣體減排，規(guī)范全國碳排放權交易及相關活動”，[9]這包括了三個方面，分別是建立碳排放權市場化交易制度、減少溫室氣體排放和行政機關有效管理碳排放權交易。其中圍繞建立碳排放權市場化交易制度，我國碳排放權交易立法的基礎性內(nèi)容不夠完整。具體來講，成熟的市場化交易制度大抵包括產(chǎn)權主體、產(chǎn)權對象、交易規(guī)則、監(jiān)督管理規(guī)則、法律責任等幾個方面的具體制度，遺憾的是，目前我國碳排放權交易立法并沒有對這些基礎性內(nèi)容進行明確規(guī)定。在產(chǎn)權主體的界定上，究竟是將分配碳排放配額的生態(tài)環(huán)境主管部門界定為產(chǎn)權主體，還是將碳排放配額的申請方界定為產(chǎn)權主體，是存在疑問的;在產(chǎn)權對象的界定上，碳排放權交易的相關立法并未明確碳排放權的法律性質(zhì)和產(chǎn)權地位，阻礙了碳排放權市場化交易制度的構建與運行;[10]在碳排放權的交易規(guī)則上，究竟是采用由市場供求關系決定的完全市場化碳價，還是采用行政機關綜合測算下的部分市場化碳價，碳排放權交易的相關立法沒有予以明確規(guī)定;在法律責任制度方面，《管理辦法（試行）》規(guī)定了行政管理部門的監(jiān)管責任和排放單位按時清繳法律配額的法律責任，而未對碳排放權市場化交易中可能出現(xiàn)的合同糾紛、欺詐和配額盜竊等行為進行法律責任的規(guī)定。

3.碳排放權交易立法的實施路徑不科學。目前，我國對碳排放權交易立法實施路徑缺乏科學認識，主要體現(xiàn)為缺乏對碳排放權交易綜合性立法推進路徑的統(tǒng)一認知、缺乏對碳排放權交易綜合性立法與地方性、行業(yè)性立法之間關系的協(xié)調(diào)安排。首先，理論界尚未對碳排放權交易立法的推進路徑形成統(tǒng)一認識。一方面，相當數(shù)量的學者認為，應當盡快起草《應對氣候變化法》，將其作為碳排放權總量控制與市場化交易法律體系中的頂層框架性法律，之后再依次制定碳排放權市場化交易的專項法律。[11]但也有觀點指出，目前碳排放權交易的首要立法任務是制定《低碳發(fā)展促進法》，運用立法的手段促進碳排放權交易與低碳能源生產(chǎn)消費轉型的有機銜接。[12]另一方面，《意見》等政策文件多次強調(diào)制定碳中和專項法律，但是并未具體說明如何協(xié)調(diào)處理碳排放權交易立法和修訂《節(jié)約能源法》等相關立法、修法活動之間的關系。如果對此問題缺乏統(tǒng)一認知，未來碳排放權交易立法的科學性與協(xié)調(diào)性將大打折扣。其次，缺乏對中央綜合性立法與地方立法的協(xié)調(diào)安排?！兑庖姟返日呶募娬{(diào)推進京津冀等區(qū)域重大戰(zhàn)略的低碳化發(fā)展，但是具體到立法上，相關政策文件的針對性存在不足，尚未正視地方碳排放權交易立法的差異性需求。中央綜合性立法是立足于全國性的碳排放權交易管理進行展開，而我國不同區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平差異明顯，低碳化發(fā)展需求差異較大，部分地方希望通過地方性立法推動本區(qū)域的減排控碳。因此，缺乏統(tǒng)籌將會造成中央立法和地方立法各行其是的風險。最后，缺乏對行業(yè)性立法的協(xié)調(diào)安排。目前，世界碳排放權交易立法的經(jīng)驗做法是優(yōu)先對電力能源等重點行業(yè)進行規(guī)制，再逐步將交易范圍拓展到航空業(yè)等其他行業(yè)。我國的碳排放權交易實踐同樣是優(yōu)先對發(fā)電行業(yè)開展碳排放權交易管理，未來勢必也將涉及交通運輸、冶煉化工等行業(yè)。但是，與發(fā)達國家分階段制定和實施碳排放權交易行業(yè)立法規(guī)劃所不同的是，我國的碳排放權交易立法缺乏明確的行業(yè)立法規(guī)劃，這或許有可能導致碳排放權交易的綜合性立法與行業(yè)立法協(xié)調(diào)性不足。

三、碳排放權交易立法的

國際實踐及經(jīng)驗啟示

自1997年《京都議定書》正式確立碳排放權交易制度以來，世界上主要存在著兩種碳排放權交易立法模式：一種是以歐盟為代表的綜合性立法模式，另外一種是以美國為代表的分立式立法模式。

（一）歐盟碳排放權交易立法實踐及經(jīng)驗啟示

成立于2005年的歐盟碳排放權交易制度體系（EU ETS）是世界上第一個國際性的碳排放權交易制度體系。EU ETS包括了歐盟所有成員國以及挪威、冰島和列支敦士登等三國，涵蓋電力、制造業(yè)以及航空業(yè)的接近一萬家排放單位，覆蓋了歐盟接近四成的溫室氣體排放量。[13]從立法體系的構成來看，EU ETS是由一系列的指令（Directives）、規(guī)章（Regulations）和決定（Decisions）組成的綜合性法律體系。其中，歐洲理事會（European Council）和歐洲議會（European Parliament）在2003年公布實施的2003/87/EC號指令是EU ETS的基礎性法律規(guī)范。在2003/87/EC號指令的基礎之上，歐盟進一步制定實施了2004/101/EC等一系列指令、No 994/2008等一系列規(guī)章和No 2216/2004等一系列決定（見圖1），這些指令、規(guī)章和決定共同構成了相對完善的歐盟碳排放權交易制度體系。

歐盟碳排放權交易立法實踐可以概括為以下幾個方面的經(jīng)驗：首先，歐盟明確碳排放權交易綜合性立法模式。歐盟碳排放權交易制度體系以2003/87/EC號指令作為核心法律規(guī)范，其他的指令、規(guī)章和決定均是在2003/87/EC號指令的基礎之上進行完善的。另外從指令本身的內(nèi)容看，2003/87/EC號指令包括了溫室氣體排放許可、碳排放配額申請、碳排放總量控制、碳排放配額分配規(guī)則、配額交易和認證、監(jiān)督與管理等全面的碳排放權市場化交易內(nèi)容，該指令的內(nèi)容本身堪稱歐盟碳排放權交易的支柱性法律規(guī)范。其次，歐盟分階段推進碳排放權交易立法。歐盟碳排放權交易制度體系的構建并非是一蹴而就的。事實上，歐盟圍繞碳排放權交易制度體系的構建討論了較長時間，最終形成了分階段推進立法的共識。歐盟將碳排放權交易制度體系的構建分解為幾個階段，并形成階段性目標。例如，在第一階段（2005—2007年），歐盟的首要目標是將碳排放權交易理論付諸實踐、積累經(jīng)驗，而非取得顯著的溫室氣體減排效果。而在第二階段（2008—2012年），歐盟拓展了行業(yè)范圍，將航空業(yè)納入了碳排放權交易的范圍，并進一步修正了碳排放權交易的主體范圍，避免將過多排放單位納入配額管理。最后，歐盟能夠及時地補齊立法短板。以歐盟碳價維持機制的建立為例，2008年開始的金融危機導致全球經(jīng)濟蕭條并直接導致歐盟碳價暴跌。為了避免因碳價暴跌而阻礙目標如期實現(xiàn)，歐盟及時推遲了即將拍賣的900萬噸碳排放配額，并迅速出臺No 1359/2013/EU號決定、No 176/2014規(guī)章，建立了碳價維持機制。

（二）美國碳排放權交易立法實踐及經(jīng)驗啟示

不同于歐盟所形成的統(tǒng)一的綜合性法律體系，美國在聯(lián)邦層面至今仍然沒有進行統(tǒng)一的碳排放權交易立法。但這并不能表明美國的碳排放權交易活動較少，立法力度較小。事實上，美國的碳排放權交易立法實踐廣泛存在于美國的州與州之間，其中最為著名的是美國東北部11個州參與的《區(qū)域性溫室氣體倡議》（Regional Greenhouse Gas Initiative，以下簡稱RGGI）以及加利福尼亞州于2006年制定實施的《2006加利福尼亞全球變暖行動方案》（AB-398 California Global Warming Solutions Act of 2006）。以RGGI為例，康涅狄格州、特拉華州、緬因州、馬里蘭州、馬薩諸塞州、新罕布什爾州、新澤西州、羅德島州、紐約州、佛蒙特州、弗吉尼亞州等11個經(jīng)濟較為發(fā)達州于2005年達成了協(xié)議，約定在協(xié)議州之間進行電力行業(yè)的碳排放權總量控制和市場化交易。為給碳排放權交易提供明確的法律保障，RGGI制定了明確的碳排放權交易立法規(guī)則，其突出特點是不采取聯(lián)合統(tǒng)一的碳排放權交易立法，而是由各協(xié)議州根據(jù)各自的經(jīng)濟發(fā)展需要，制定本州的碳排放權交易立法（見表2）。RGGI根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)測算出不同州的碳排放總量和碳排放配額數(shù)量，各協(xié)議州則通過本州立法保障本州之內(nèi)的碳排放權市場化交易活動有序進行。據(jù)測算，在2005年至2013年，協(xié)議州在保持年均8%的經(jīng)濟增長率的同時，還減少了40%的碳排放量。RGGI協(xié)議州的碳排放權交易立法主要圍繞碳排放權的交易規(guī)則、拍賣規(guī)則進行規(guī)定，而這些規(guī)則是碳排放權市場化交易制度所必需的。

總體上看，美國碳排放權交易的立法實踐可以概括為以下兩方面經(jīng)驗：首先，優(yōu)先對電力等重點行業(yè)開展碳排放權交易立法活動。不同于歐盟分階段推進碳排放權交易覆蓋電力、能源、航空等多個行業(yè)，美國碳排放權交易立法主要立足于本國國情需要以重點行業(yè)為突破，而沒有一味追求碳排放權交易的行業(yè)廣泛程度。這主要是由于美國國內(nèi)的電力行業(yè)主要采用燃煤火力發(fā)電，致使電力行業(yè)占據(jù)的碳排放權總量比例較大所導致的。其次，各州立法著眼于碳排放配額的市場化交易立法。盡管RGGI并不直接為協(xié)議州制定統(tǒng)一適用的法律，而是由各州根據(jù)本州實際情況各自制定碳排放權交易法律。但是，RGGI的各協(xié)議州并未實施大規(guī)模的綜合性立法，而是聚焦于碳排放權配額的市場化交易和拍賣制度。如此一來，既節(jié)約了立法資源，也避免了各州之間因過大的立法差異而阻礙碳排放權交易活動。

四、碳排放權交易立法的優(yōu)化進路

（一）明確綜合性立法模式

按照現(xiàn)有文件精神，我國應進一步明確碳排放權交易綜合性立法模式。其中，碳排放權交易中央立法應當是基礎性的綜合立法，涵蓋碳排放權交易的各個環(huán)節(jié)。而地方立法應當根據(jù)中央立法的規(guī)定對碳排放權市場化交易規(guī)則和拍賣規(guī)則等內(nèi)容作出具體規(guī)定予以承接，避免與中央立法規(guī)定相沖突。因此，中央層面應當加快碳排放權交易專項立法，強化中央立法綜合性指導。未來，專項立法應當擴充條款數(shù)量，并覆蓋碳排放權市場化交易全過程。而且，應當注意提升立法位階，脫離目前行政規(guī)章位階較低、無法調(diào)整跨部門碳排放權交易管理職權的窘境。此外，結合目前的立法實踐資源和國內(nèi)碳排放權交易統(tǒng)一性市場剛剛建立運行的現(xiàn)實狀況來看，直接制定《碳排放權交易法》等專項法律的立法條件并不成熟。因此，可以先行加快制定《碳排放權交易管理暫行條例》，時機成熟后再適時制定《碳排放權交易法》，為規(guī)制全國碳排放權交易活動提供支柱性法律規(guī)范。

從地方立法層面來看，在立法權限上，地方性碳排放權交易立法應當是在中央立法框架下作出實施性的規(guī)定。未來，應當進一步加強中央立法機關對地方碳排放權交易立法的審查，及時清除地方立法與中央立法相沖突和不協(xié)調(diào)的規(guī)定。另外，應鼓勵地方尤其是區(qū)域間的立法實踐。對于中央立法存在空白或模糊的領域，地方性立法可以作出具體的實施性規(guī)定以積累有益經(jīng)驗。但是，要形成嚴格的備案程序，由上級立法機關進行相應統(tǒng)籌，避免各行其是，甚至是超越上位法之規(guī)定。此外，可以鼓勵地方區(qū)域之間的碳排放權市場化交易。鼓勵經(jīng)濟發(fā)展水平相當或產(chǎn)業(yè)聚集互補程度較高的部分省市區(qū)域進行碳排放權市場化交易，例如京津冀、長三角和粵港澳大灣區(qū)等經(jīng)濟發(fā)展水平相當或產(chǎn)業(yè)聚集互補程度較高的區(qū)域可以率先探索建立本區(qū)域的碳排放權市場化交易立法框架協(xié)議，在全國統(tǒng)一的碳排放權交易市場的基礎上形成區(qū)域間碳排放權交易市場相互補充的局面。

（二）完善基礎性立法內(nèi)容

建構內(nèi)容全面、運行順暢的碳排放權交易法律體系至少應當包括產(chǎn)權主體、產(chǎn)權對象、交易規(guī)則、法律責任等方面的基礎性內(nèi)容。在產(chǎn)權主體方面，負責碳排放配額分配的行政機關只是履行碳排放權交易的管理職責，碳排放權交易立法應當明確碳排放配額申請人的產(chǎn)權主體地位。在產(chǎn)權對象方面，應當明確規(guī)定碳排放配額的產(chǎn)權性質(zhì)，強化其通過市場手段進行資源配置的功能。在交易規(guī)則方面，可以借鑒歐盟和美國碳排放權交易立法的經(jīng)驗做法，設計和完善碳價維持機制、抵押質(zhì)押融資、計稅規(guī)則、金融化配置機制等方面的規(guī)定，通過完善的立法保障穩(wěn)定有序的市場交易秩序。在碳價維持機制方面，我國可參考歐盟經(jīng)驗，設定具體的碳價波動區(qū)間，當出現(xiàn)經(jīng)濟危機導致碳價暴跌等急劇波動情形時，監(jiān)管部門可以動用行政手段強制干預碳排放權交易，保持碳價處于合理區(qū)間;至于碳排放權的抵押質(zhì)押融資等方面的交易規(guī)則，由于其與普通的民事交易行為不存在本質(zhì)性的區(qū)別，可適用《民法典》和相關法律法規(guī)、司法解釋的規(guī)定。在法律責任方面，碳排放權交易立法不僅應當對行政監(jiān)管部門的監(jiān)管責任進行規(guī)定，同時應當明確碳排放權交易的民事、行政和刑事責任。尤其是在刑事責任方面，歐盟碳排放權交易實踐中發(fā)生的數(shù)次碳排放配額盜竊事件提醒著我們，我國碳排放交易立法應當加快完善交易行為的刑事責任條款規(guī)定。另外，碳排放權交易立法應當補齊中央立法與行業(yè)性立法、地方性立法的銜接性規(guī)定。鼓勵生態(tài)環(huán)境部門和各地區(qū)根據(jù)自身發(fā)展需要，在綜合性立法的框架下作出具體的實施性立法，推進碳排放權交易在電力能源、航空等領域的行業(yè)性立法。

（三）科學規(guī)劃立法實施路徑

第一，分階段推進碳排放權交易中央立法?？傮w上看，我國碳排放權交易可以大致分為三個階段。從2011年碳排放權交易試點到2021年全國性碳排放權交易市場建立運行，這十年可以被概括為第一個階段。這一階段我國基本實現(xiàn)了碳排放權交易的有法可依。自2021年至2030年碳達峰目標實現(xiàn)之間的這一時期，可以被概括為第二個階段。這一階段我國碳排放權交易應當加快制定實施《碳排放權交易管理暫行條例》等行政法規(guī)，促進碳排放權交易立法與《節(jié)約能源法》等相關法律法規(guī)的銜接。自2030年至2060年碳中和目標達成之間的這一時期，可以被概括為第三個階段。這一階段我國可以考慮總結立法經(jīng)驗，制定《應對氣候變化法》《低碳生產(chǎn)促進法》等應對氣候變化框架性立法，最終形成體系清晰、內(nèi)容完備、運行順暢、實施有效的應對氣候變化法律體系。

第二，分階段推進碳排放重點行業(yè)立法。我國在碳排放權交易行業(yè)立法的第一個階段中以發(fā)電行業(yè)為突破口，重點開展了碳排放配額分配、登記核查與交易守約等活動的制度摸索，并形成了《全國碳排放權交易市場建設方案（發(fā)電行業(yè)）》等實施性規(guī)定。隨著我國進入碳排放權市場化交易的第二個階段（2021年至2030年），碳排放權交易應當逐步拓展行業(yè)領域，探索推進航空運輸、冶煉化工等領域立法。在碳排放權市場化交易的第三個階段（2030年至2060年），我國碳排放權交易立法應當覆蓋絕大多數(shù)高排放領域和行業(yè)，形成全領域的碳排放權交易法律體系。

第三，逐步推進不同區(qū)域碳排放權交易立法。我國東西省份、沿海內(nèi)陸省份的碳排放權總量差異較大，推動碳排放權交易實踐與立法的積極性不一，應當考量不同區(qū)域推進碳排放權交易的效果與難度來逐步推進立法工作。在碳排放權市場化交易的第二個階段（2021年至2030年），可以鼓勵京津冀地區(qū)、粵港澳大灣區(qū)等經(jīng)濟發(fā)展水平相當或產(chǎn)業(yè)聚集互補程度較高區(qū)域參考美國RGGI碳排放權交易區(qū)域性立法的經(jīng)驗做法，率先實現(xiàn)碳排放權交易的區(qū)域性立法，開展碳排放權質(zhì)押融資等方面的區(qū)域性協(xié)作機制探索。在第三個階段（2030年至2060年），可以逐步推進中西部省份的碳排放權交易實施性立法。由于中西部省份的產(chǎn)業(yè)結構較為單一，高碳排放單位主要集中于能源、發(fā)電、金屬冶煉和化工等行業(yè)，碳排放權交易立法可以借鑒東部地區(qū)的經(jīng)驗做法，分階段拓展碳排放權交易的行業(yè)范圍，最終形成全國性、全行業(yè)、全過程的碳排放權交易法律體系，為碳排放權交易提供有力法治保障。

參考文獻：

[1] 中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做 好碳達峰碳中和工作的意見[N].人民日報，2021-10-25.

[2] 冷羅生.構建中國碳排放權交易機制的法律政策思考 [J].中國地質(zhì)大學學報（社會科學版），2010，10（2）：20-25.

[3] HARDIN G. The tragedy of the commons：the popula- tion problem has no technical solution;it requires a fundamental extension in morality [J]. Science，1968 （162）：1243-1248.

[4] 郝海青.歐美碳排放權交易法律制度研究[M].山東：中 國海洋大學出版社，2011：8.

[5] COASE R H. The problem of social cost [J]. Classic Papers in Natural Resource Economics，1960：87-137.

[6] 張文顯.法理學[M].北京：法律出版社，2007：296-299.

[7] 張中祥.構建碳市場的策略秩序[EB/OL].[2021-11-17]. https：//www.china5e.com/news/news-1118161-1.html.

[8] 向家瑩.生態(tài)環(huán)境部：推動《碳排放權交易管理暫行條 例》盡快出臺[N].經(jīng)濟參考報，2021-08-19（2）.

[9] 碳排放權交易管理辦法（試行）[EB/OL].[2021-11-19]. http：//www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk02/202101/ t20210105_816131.html.

[10] 呂忠梅，王國飛.中國碳排放市場建設：司法問題及對 策[J].甘肅社會科學，2016，224（5）：161-168.

[11] 田丹宇，鄭文茹.推進應對氣候變化立法進程的思考與 建議[J].環(huán)境保護，2019，47（23）：49-51.

[12] 童克難.全國人大代表胡季強建議：加快制定《低碳發(fā) 展促進法》[N].中國環(huán)境報，2021-03-11（8）.

[13] EU Emissions Trading System （EU ETS） [EB/OL]. [2021-11-18]. https：//ec.europa.eu/clima/eu-action/eu- emissions-trading-system-eu-ets_en.