陶希東

摘 要：市域社會治理是傳統(tǒng)縣域治理的層次提升與空間重組。市域社會治理現(xiàn)代化是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)和組成部分，其核心內(nèi)涵包括治理理念的整體化、協(xié)同化、集成化;市域社會治理資源配置方式的多樣化、科學化、均衡化;市域縱橫向政府職能權(quán)責關(guān)系的規(guī)范化、協(xié)同化;常態(tài)及非常態(tài)社會應(yīng)急治理的數(shù)字化;市域社會治理指標的規(guī)范化、標準化。實施市域社會治理現(xiàn)代化重在處理好上級與下級、部門與部門、條與塊、塊與塊之間的關(guān)系，形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的市域社會跨界治理新體制;處理好治理和服務(wù)的關(guān)系，構(gòu)筑多層次、多樣化、均衡化、數(shù)字化、品質(zhì)化的市域社會公共服務(wù)供給體系;處理好常態(tài)與非常態(tài)的關(guān)系，構(gòu)筑大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代科技支撐的全域化、全鏈條、全周期的重大社會風險綜合防范與應(yīng)急治理體系;處理好頂層設(shè)計和基層實踐創(chuàng)新的關(guān)系，形成更加成熟、定型的市域社會治理現(xiàn)代化制度和標準。

關(guān)鍵詞：市域社會治理;治理現(xiàn)代化;內(nèi)涵;路徑

中圖分類號：D63? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：2096-5729（2022）01-0073-08

市域社會治理在國家治理中具有承上啟下的樞紐作用，既是國家治理在市域范圍內(nèi)的具體實施與開展，又是國家治理的重要基礎(chǔ)。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）特別提出了“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化”的行動目標[1]，標志著我國市域社會治理進入新階段。學術(shù)界對市域社會治理現(xiàn)代化研究亦日趨重視，圍繞市域社會治理現(xiàn)代化的概念、內(nèi)涵、結(jié)構(gòu)和規(guī)律等進行了諸多研究，形成了多種觀點。例如，一種觀點認為，市域社會治理現(xiàn)代化是一種以設(shè)區(qū)的城市區(qū)域為空間范圍，以黨委、政府、群團組織、經(jīng)濟組織、社會組織、自治組織、公民等為社會治理主體，以黨建、法律、道德、心理、科技、民規(guī)民約等為社會治理手段，以社會治理理念現(xiàn)代化、社會治理體系現(xiàn)代化、社會治理能力現(xiàn)代化為重點內(nèi)容，以提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平為行動目標，以建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體為制度目標的整體性社會發(fā)展過程[2]。還有觀點認為，市域社會治理現(xiàn)代化是體現(xiàn)時代特征、中國特色、市域特點的共治共管、共建共享的持續(xù)治理行動及其社會化、法治化、智能化、專業(yè)化的實施過程[3]。

總體來看，目前學術(shù)界對“市域社會治理現(xiàn)代化”還沒有形成一個相對統(tǒng)一的理論界定。本研究認為，“市域社會治理現(xiàn)代化”是“市域社會治理”與“社會治理現(xiàn)代化”相結(jié)合的一個新命題，關(guān)鍵在于如何在縣域治理和基層治理的基礎(chǔ)上，從市域?qū)用嬖俳y(tǒng)籌、再重組，構(gòu)筑起跨城鄉(xiāng)、跨縣域、跨部門的新型社會治理體制。只有精準闡釋“市域社會治理”的本質(zhì)，才能進一步理解市域社會治理現(xiàn)代化的理論內(nèi)涵，才能找到市域社會治理現(xiàn)代化的推進路徑。因此，本研究從理論和實踐相結(jié)合的視角出發(fā)，在借鑒學界相關(guān)研究成果及反思審視國內(nèi)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，歸納總結(jié)市域社會治理現(xiàn)代化的理論內(nèi)涵，進一步分析當前推進市域社會治理現(xiàn)代化面臨的現(xiàn)實問題，進而提出不斷優(yōu)化和完善市域社會治理的實施策略。

一、跨越縣域：

市域社會治理的實踐緣起及本質(zhì)

（一）市域社會治理的實踐緣起

根據(jù)我國的行政區(qū)劃制度，城市的行政等級主要包括正（?。┎考壋鞘屑此拇笾陛犑泻拖愀?、澳門特別行政區(qū)，副（?。┎考壋鞘小⒂媱潌瘟谐鞘?，地級市和縣級市四個等級。通常而言，“市域”是指一個城市行政邊界以內(nèi)的整個行政區(qū)域范圍，按理說縣級市也有市域范圍。但是，根據(jù)中央對“市域社會治理”的界定，“市域”主要指“設(shè)區(qū)的市”所轄地域范圍。從縣域社會治理到市域社會治理，是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程推進的時空背景下，社會治理順應(yīng)時代變遷的一次深刻變革[4]，更是破解以縣域治理為主的基層社會治理面臨的諸多難題、重構(gòu)基層社會治理格局的重大創(chuàng)新[5]。2019年我國城市化率就已經(jīng)達到60%，而從當前覆蓋城鄉(xiāng)的傳統(tǒng)縣域社會治理或基層社會治理格局來看，主要存在城鄉(xiāng)分割、碎片化治理兩種傾向，產(chǎn)生了諸多矛盾問題，難以適應(yīng)我國城市化的快速發(fā)展、社會大流動（城鄉(xiāng)要素雙向流動）、經(jīng)濟大融合發(fā)展的基本趨勢，更有礙于貫徹新發(fā)展理念、順應(yīng)新發(fā)展階段、構(gòu)建新發(fā)展格局的內(nèi)在要求。

1.基層社會治理的傾向之一：城鄉(xiāng)二元分治。截至2019年，中國城市化水平已經(jīng)達到60%，中國社會已經(jīng)從原來的“鄉(xiāng)村中國”演變成“城鄉(xiāng)中國”[6]或“城市中國”[7]。城市化進程的加速發(fā)展，使得人口、資金、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)等各種要素不斷向城市地區(qū)集中，城市地域成為各種矛盾、風險的集中地，市域社會風險的放大效應(yīng)進一步加劇了社會治理的難度。因此，推進以城市地域為重點的市域社會治理，是順應(yīng)我國鄉(xiāng)村社會向城市社會演變趨勢、化解社會系統(tǒng)性風險的客觀選擇。但是，與西方國家的實體城市相比，我國的城市是一個由中心城區(qū)（建成區(qū)）和周邊農(nóng)村共同構(gòu)成的廣域型行政單元，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)滲透在整個市域的政治經(jīng)濟發(fā)展和管理之中。盡管自改革開放以來我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了很大變化，尤其是隨著快速城市化、戶籍制度改革、社會保障制度改革以及鄉(xiāng)村振興、脫貧攻堅等的實施，城鄉(xiāng)社會開始呈現(xiàn)融合發(fā)展之勢，既往的城鄉(xiāng)社會治理二元結(jié)構(gòu)在一定程度上被打破，但如果以社會治理的公正性目標為準繩來衡量的話，現(xiàn)存的一些基礎(chǔ)性管理制度仍然沒有徹底變革，中國城鄉(xiāng)社會治理仍有明顯的二元結(jié)構(gòu)特征[8]，一些大中城市普遍面臨“城中村”“城鄉(xiāng)接合部”“特大鎮(zhèn)”等治理難題，城鄉(xiāng)管理體制不順[9]，城鄉(xiāng)社會救助、社會保障、公共服務(wù)差距明顯，尤其是農(nóng)村公共服務(wù)質(zhì)量差、數(shù)量不足?，F(xiàn)代化的推進正在改變著城鄉(xiāng)要素的大流通、未來農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)的大趨勢，但在城鄉(xiāng)二元的社會治理結(jié)構(gòu)下，一方面，農(nóng)村現(xiàn)有的公共服務(wù)水平難以滿足從城鎮(zhèn)流向農(nóng)村居住人口的需求[10];另一方面，城市社會治理也難以應(yīng)對城鄉(xiāng)接合部日趨多元和復(fù)雜化的治理需求，更與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的時代要求相違背。因此，如何順應(yīng)城市化發(fā)展趨勢，著眼于城市整體性視角，統(tǒng)籌資源、城鄉(xiāng)協(xié)同，從市域?qū)用娉霭l(fā)推進治理現(xiàn)代化，就成為基層社會治理創(chuàng)新的一個體制性挑戰(zhàn)。

2.基層社會治理的傾向之二：碎片化治理。長期以來，在我國基層社會治理實踐中，客觀存在著治理主體彼此獨立、治理方式相互排斥、治理機制銜接不暢、治理部門缺乏聯(lián)動的“治理碎片化問題”[11]。其中，一種情況是因部門利益導(dǎo)致的“條”上的碎片化治理，彼此分割、難以協(xié)調(diào)，治理任務(wù)被層層轉(zhuǎn)移到基層，基層政府承擔了大量社會治理事務(wù)，造成了“基層治理力量薄弱”與“繁多的治理任務(wù)”之間的矛盾[5]。具體到一個城市，與市域社會治理相關(guān)的部門往往有40多個，涉及政法部門、組織部門、宣傳部門以及自然資源、規(guī)劃、市場監(jiān)督、住建等相關(guān)部門，各個部門既缺乏治理理念上的統(tǒng)一，又存在本部門“出政績”的需求，常常導(dǎo)致職責交叉、重復(fù)工作，甚至出現(xiàn)“政策打架”的情形，導(dǎo)致基層難以應(yīng)對、不堪重負[12]。另一種情況則是從區(qū)、縣（市）到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）各級治理主體，片面強調(diào)“屬地化”意識，更重視在各自行政轄區(qū)內(nèi)，制定自己的治理規(guī)則、培育自己的社會組織、搭建自己的治理信息系統(tǒng)，看似形成了豐富多元的基層社會治理格局，實則導(dǎo)致“各自為政、條塊分割、煙囪林立、信息孤島、對外封閉”[13]的行政區(qū)碎片化治理。因為在基礎(chǔ)設(shè)施鏈接、信息互聯(lián)互通的背景下，諸多社會矛盾往往會出現(xiàn)明顯的跨域化擴散趨勢，而區(qū)、縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道等治理單元由于資源、能力所限，實際上很難單憑自身力量將各種社會矛盾有效化解在屬地范圍之內(nèi)。這種趨于碎片化的治理格局難以適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟一體化、都市圈城市群崛起的跨界治理要求，更難以針對一些重大社會風險作出有效預(yù)防和快速響應(yīng)。

（二）市域社會治理的概念與本質(zhì)

正是由于傳統(tǒng)縣域社會治理或基層社會治理面臨諸多問題和弊端，國家從頂層設(shè)計層面提出“市域社會治理現(xiàn)代化”，重在通過發(fā)揮市級一層的承上啟下、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的平臺作用，克服或化解傳統(tǒng)縣域社會治理面臨的短板和不足，提高社會治理的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性。據(jù)此，本研究以為，所謂市域社會治理，是指適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的大趨勢，以直轄市、設(shè)區(qū)的地級及以上城市的市域范圍為基本治理單元，立足市域承上啟下的中層維度，明確市級層面的主導(dǎo)者、制度設(shè)計者、政策協(xié)調(diào)者等角色定位，發(fā)揮立法權(quán)、規(guī)劃權(quán)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等制度優(yōu)勢，按照市域社會運行規(guī)律，以全覆蓋、全鏈條、全要素（人、組織、物、網(wǎng)）、全周期管理為重點，構(gòu)筑縱向善治指揮鏈和橫向共治同心圓，完善三級聯(lián)動融合（市—區(qū)、縣—街鎮(zhèn)）、跨界共建共治共享的社會治理新體制，整合資源、協(xié)同解決市域范圍內(nèi)的公共安全、權(quán)益保障、公平正義等問題，普遍提高市域城鄉(xiāng)居民獲得感、幸福感、安全感的新型基層社會治理模式。具體而言，市域社會治理具有三方面的本質(zhì)內(nèi)涵：

1.市域社會治理是市、縣（區(qū)）、街鎮(zhèn)政府職能體系和競合關(guān)系的“新再造”。在我國現(xiàn)行行政體制下，地級市實行的是市管縣體制，市、縣（區(qū)）之間的權(quán)責關(guān)系，縣、區(qū)之間的競爭關(guān)系，是長期以來一個難以解決的問題[14]，在傳統(tǒng)科層制為主的縣域社會治理體系下，上下政府之間職責不清導(dǎo)致的權(quán)責沖突、部門主義導(dǎo)向以及區(qū)縣之間的競爭，大大降低了城市的整體治理效能。因此，市域社會治理的本質(zhì)就是對傳統(tǒng)市、縣政府職能關(guān)系的重新塑造，即“市域社會治理”除了注重地級市政府在全域治理中的責任主體性、主導(dǎo)性以外，重在發(fā)揮地級市的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)平臺作用，圍繞不同性質(zhì)的社會治理難題，將市、縣（區(qū)）、街鎮(zhèn)等各級黨政部門在社會治理中的職能、權(quán)力、責任進行梳理和規(guī)范，進一步明晰市、縣關(guān)系的職能體系和權(quán)責邊界，促進社會治理事權(quán)財權(quán)相匹配，努力打造權(quán)責明晰、高效聯(lián)動、上下貫通、運轉(zhuǎn)靈活的縱向社會治理指揮體制，構(gòu)筑與全地域、全要素、全鏈條、全周期治理要求相適應(yīng)的新型市、縣（區(qū)）政府間職能組合體系與競合關(guān)系，構(gòu)筑城鄉(xiāng)一體化、融合化、公平公正的治理新格局。

2.市域社會治理是促進社會治理制度系統(tǒng)集成的“新改革”?！敖y(tǒng)籌”“聯(lián)動”“集成”是新時代全面深化改革的基本要求[15]。市域是觀察社會矛盾風險走向的晴雨表、守住安全穩(wěn)定底線的主陣地、滿足人民群眾新需要的大平臺，尤其在當前社會風險系統(tǒng)性、復(fù)雜性、跨界性、傳導(dǎo)性、流動性特點日趨明顯的情況下，“市域社會治理”實質(zhì)上就是對傳統(tǒng)縣域社會治理制度的一次縱向系統(tǒng)集成，即市域范圍內(nèi)涉及黨建引領(lǐng)、治安防控、公共安全、矛盾化解、國家安全、基層治理、社會服務(wù)等改革舉措、制度政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與系統(tǒng)集成，處理好市級頂層設(shè)計和區(qū)縣、街鎮(zhèn)等基層創(chuàng)新之間的關(guān)系，處理好統(tǒng)籌推進與分類指導(dǎo)的關(guān)系，對關(guān)聯(lián)度高、互為條件的改革措施協(xié)同推進，對領(lǐng)域相近、功能互補的改革措施配套推進，健全部門協(xié)調(diào)配合機制，打好改革組合拳，實現(xiàn)各項改革橫向聯(lián)動、步調(diào)一致，發(fā)揮改革整體效能，全面增強社會治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性[16]。

3.市域社會治理是信息網(wǎng)絡(luò)時代數(shù)據(jù)化治理的“新探索”。任何一種社會治理模式的選擇，都離不開時代發(fā)展的特點、趨勢和要求。與過去的農(nóng)業(yè)社會和傳統(tǒng)工業(yè)時代相比，當今社會是一個高度發(fā)達的信息網(wǎng)絡(luò)社會和高風險社會，移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算、虛擬現(xiàn)實等已經(jīng)高度滲透到經(jīng)濟社會生活的每一個角落，市域社會治理成為“靠數(shù)據(jù)說話、靠數(shù)據(jù)決策”的數(shù)字治理過程，這就需要跨層級、跨部門之間系統(tǒng)對接、數(shù)據(jù)共享、平臺共建等一體化管理體制的配套支撐。目前，從市到縣（區(qū)）、街鎮(zhèn)的社會治理格局中，條塊分割明顯，數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象還比較突出。從這點來說，市域社會治理的實質(zhì)，就是要發(fā)揮市域以城帶鄉(xiāng)、以點帶面、以上帶下的積極作用，現(xiàn)實空間和虛擬網(wǎng)絡(luò)空間互動融合，信息設(shè)施聯(lián)通、網(wǎng)絡(luò)暢通、平臺貫通、數(shù)據(jù)融通，形成智能化、數(shù)據(jù)化治理，讓科技、數(shù)據(jù)、信息成為“平安城市”建設(shè)的重要支撐，實現(xiàn)“一片云”“一張網(wǎng)”管理全市域。

二、協(xié)同高效：

市域社會治理現(xiàn)代化的核心內(nèi)涵

一般而言，任何類型的治理現(xiàn)代化，都是動態(tài)發(fā)展與目標狀態(tài)的統(tǒng)一體，市域社會治理現(xiàn)代化不僅是市域社會治理不斷走向現(xiàn)代化的動態(tài)過程，也是旨在實現(xiàn)的一種治理愿景。本研究認為，市域社會治理現(xiàn)代化是以協(xié)同高效治理為指引，按照整體性、協(xié)同性、集成性理念，推動市域社會治理資源配置科學化均衡化、縱橫向政府職能關(guān)系法治化、常態(tài)及非常態(tài)社會應(yīng)急治理的數(shù)字化，進而打造高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活的城市區(qū)域社會，提高市民安全感、獲得感、幸福感的動態(tài)過程。其核心內(nèi)涵主要包括如下幾個方面：

（一）治理理念的整體化、協(xié)同化、集成化

所謂整體化理念，主要是指著眼于整個市域?qū)用?，從不同層級政府的上下?lián)動性運作出發(fā)，防止治理資源分散化、治理過程碎片化，推動市域社會治理的整體性發(fā)展，最大程度地構(gòu)建市域社會治理共同體，最大限度地實現(xiàn)市域共同利益。所謂協(xié)同化理念，是指克服行政體制下過于強調(diào)部門分工、層級分化而導(dǎo)致的公共服務(wù)和公共管理中的問題轉(zhuǎn)嫁、任務(wù)沖突、溝通缺乏、目標針對性不強等問題[17]，切實整合跨越公共機構(gòu)邊界，政府層級以及公共、私人、第三部門領(lǐng)域的各方力量，建立健全互惠共贏的跨界利益協(xié)調(diào)機制，推動多元治理主體協(xié)商決策、形成共識，進而協(xié)同采取行動。所謂集成化理念，主要是指圍繞常態(tài)化和非常態(tài)化的應(yīng)急治理需求，對治理資源、治理規(guī)則、數(shù)據(jù)資源、運行平臺等作出頂層設(shè)計和系統(tǒng)集成，將有限的資源配置到市域社會治理的各個環(huán)節(jié)與過程，提高治理效率。

（二）市域社會治理資源配置方式的多樣化、科學化、均衡化

如果從資源配置的視角來看，市域社會治理現(xiàn)代化實際上就是對傳統(tǒng)資源配置方式的更新與改革，旨在形成與城鄉(xiāng)一體化、高品質(zhì)生活、高效能治理要求相適應(yīng)的多樣化、科學化、均衡化的社會治理資源配置方式。一是市域社會治理資源配置方式多樣化。既要發(fā)揮好政府在公共服務(wù)、公共安全等領(lǐng)域的行政化資源配置功能，確保社會治理中公共利益的最大化，又要充分發(fā)掘資源配置的市場化、社會化內(nèi)生機制，拓展社會服務(wù)、共建共治的社會化供給渠道，降低社會治理成本。二是市域社會治理資源配置的科學化與均衡化。一方面，按照實有人口或常駐人口配置治理資源，為解決市域內(nèi)外來流動人口融入難、公共服務(wù)非均等化等問題掃清制度障礙;另一方面，建立健全市級統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，健全財政轉(zhuǎn)移支付體系，消除治理資源的空間錯配問題1，推動市域社會治理資源分配的均衡化、公平化，提高市域社會治理的整體效能。

（三）市域縱橫向政府職能權(quán)責關(guān)系的規(guī)范化、協(xié)同化

市域社會治理現(xiàn)代化實際上就是市域范圍內(nèi)縱向到底、高效靈活的治理制度及強有力的制度執(zhí)行力的外在表現(xiàn)[18]。在縱向上，依法明確不同層級政府之間的權(quán)責利關(guān)系，構(gòu)建權(quán)責明晰、上下貫通、層層推進的三級縱向治理架構(gòu)、社會治理指揮體系和鏈條;在橫向上打通多部門之間的阻隔，構(gòu)建跨部門協(xié)同治理體系，是市域社會治理現(xiàn)代化的必要條件。具體而言：一是切實發(fā)揮黨委的總攬全局、協(xié)調(diào)各方、集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的制度優(yōu)勢，形成上下貫通、運轉(zhuǎn)靈活的市域縱向社會治理鏈條，形成強大的市域社會治理合力，全面實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會治理一體化，具備應(yīng)對重大風險、抵御重大風險、克服重大阻力和解決重大矛盾問題的能力。二是在市、區(qū)層面，政法、公安、司法、民政等多治理部門之間具有清晰的職能邊界，既有分工又有合作，變“單兵作戰(zhàn)、各自為戰(zhàn)”為跨部門的“兵團作戰(zhàn)、協(xié)同作戰(zhàn)”，實現(xiàn)組織聯(lián)動、資源聯(lián)動、服務(wù)聯(lián)供。

（四）常態(tài)及非常態(tài)社會應(yīng)急治理的數(shù)字化

發(fā)揮大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能和物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)的科技支撐作用，重塑上下級政府之間、不同職能部門之間信息系統(tǒng)互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)開放共享、治理平臺集成共享的數(shù)據(jù)化治理方式，實現(xiàn)政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務(wù)高效化，是市域社會治理現(xiàn)代化的基本要求。一是依法健全政府數(shù)據(jù)開放體系，建設(shè)市域大數(shù)據(jù)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”總門戶，做到全市域“一網(wǎng)受理、只跑一次、一次辦成、全市通辦”，實現(xiàn)數(shù)字化“高效辦成一件事”。二是市域運行系統(tǒng)互聯(lián)互通，具備精準化感知、快速化反應(yīng)的“城市大腦”，城市運行“一屏通覽、一網(wǎng)統(tǒng)管”，實現(xiàn)“高效處置一件事”。三是構(gòu)建大數(shù)據(jù)支撐的市域應(yīng)急預(yù)測、預(yù)警與防范體系。利用計算機可視化、生物特征識別、人體動線自動檢測等人工智能技術(shù)為城市安防工作賦能，通過數(shù)據(jù)采集和大數(shù)據(jù)分析，變事后解決為事先預(yù)測，提高各類犯罪行為和社會危機風險的預(yù)測預(yù)警能力，將有可能發(fā)生的安全危機進行科學預(yù)測、預(yù)警，全方位保障市域社會的安全高效運行。同時，要依法防范大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)應(yīng)用帶來的數(shù)據(jù)泄露、隱私泄露等數(shù)據(jù)安全風險的發(fā)生。

（五）市域社會治理指標的規(guī)范化、標準化

規(guī)范化、標準化作為治理現(xiàn)代化的重要途徑和現(xiàn)代國家治理體系的重要基石，越來越發(fā)揮出其基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、引領(lǐng)性的作用。在兼顧集中統(tǒng)一化治理和多元化、多中心治理的同時，在治理設(shè)施平臺建設(shè)、公共服務(wù)、數(shù)據(jù)共享、執(zhí)法程序、人才培訓等方面，制定統(tǒng)一的治理規(guī)范和標準，做到可量化、可統(tǒng)計、可衡量，是市域社會治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。一是明確市域提供基本公共服務(wù)的質(zhì)量水平和支出責任，以標準化促進基本公共服務(wù)的均等化、普惠化、便捷化，有效滿足人民群眾對美好生活的期待和向往。二是制定“市域社會治理指數(shù)評價體系”“市域社會治理‘家門口’服務(wù)規(guī)范”等市域社會治理標準或規(guī)范，借助標準化、規(guī)范化手段進一步明確社會治理要求，優(yōu)化社區(qū)服務(wù)流程，促進城市精細化管理。

三、市域性不突出：

市域社會治理現(xiàn)代化的實踐困境

中央政法委在2019年年底召開了全國市域社會治理現(xiàn)代化工作會議，制定了《全國市域社會治理現(xiàn)代化工作實施方案》《全國市域社會治理現(xiàn)代化試點工作指引》，在全國范圍內(nèi)開展市域社會治理現(xiàn)代化的試點，各地制定試點“任務(wù)書”“路線圖”“時間表”，積極推進、大膽探索，試點工作取得了階段性成效，形成了許多富有特色的地方經(jīng)驗。但是，結(jié)合本文對市域社會治理現(xiàn)代化內(nèi)涵的界定來看，很多地方推進市域社會治理現(xiàn)代化的實踐做法，依然局限在縣域治理的思維中，并沒有突出真正的市域?qū)傩?，即市域性不突出、不明顯，并未形成縱向一體、橫向貫通的市域社會治理體制機制，亟待進一步加以完善。從實踐來看，主要存在以下問題：

（一）對市域社會治理的內(nèi)涵與外延缺乏正確的理解和認識

市域是處于省級和縣級之間的一個中間層級，是承上啟下、統(tǒng)籌縣域的樞紐和平臺，與傳統(tǒng)的省域治理、基層縣域治理具有根本性不同，關(guān)鍵在于要發(fā)揮好市域的“前線指揮部”作用，實現(xiàn)“以城帶鄉(xiāng)、以點帶面”的治理新格局，從而打造市域社會治理公共體，成功破解市域社會治理中存在的各種痼疾和難題。而在實踐中，一些地方對于為什么推進市域社會治理現(xiàn)代化理解不深，往往將市域社會治理等同于基層社會治理，在謀劃試點工作時未能把握市級主題、發(fā)揮市級優(yōu)勢、突出市域特點，導(dǎo)致工作目標不明、著力點不準、推進力度不大。更為重要的是，一些地方對市域社會治理的內(nèi)涵與外延把握不夠準確，把“市域社會治理”拓展為“市域治理”，將經(jīng)濟、文化、生態(tài)文明建設(shè)等內(nèi)容都納入進來，導(dǎo)致工作無所不包，出現(xiàn)了“小馬拉大車”現(xiàn)象[19]。

（二）在市、區(qū)層面，缺乏權(quán)威、統(tǒng)一、分級的市域社會治理現(xiàn)代化指揮機構(gòu)及鏈條

市域社會治理現(xiàn)代化是在依法明確市、區(qū)、街鎮(zhèn)政府之間縱向權(quán)責利關(guān)系的基礎(chǔ)上，重在縱向打造善治指揮鏈，就是要明確各級黨委和政府的職能，充分發(fā)揮各層級的重要作用，努力打造權(quán)責明晰、高效聯(lián)動、上下貫通、運轉(zhuǎn)靈活的社會治理指揮體系，促進市域社會治理的系統(tǒng)性、協(xié)同性、整體性。但實踐表明，當前大部分城市并沒有形成橫向協(xié)作、縱向連貫的跨界協(xié)同治理機制，一方面，在市、縣（區(qū)）兩個層級上，人大、政協(xié)機關(guān)，以及辦公廳、政法委、民政、公安、司法、衛(wèi)健委、發(fā)改委等多個部門大都設(shè)有分管社會治理的相關(guān)處室，但是往往都是各管一塊，甚至存在相互沖突，在一定程度上，市域社會治理變成了部門競爭性治理，政法委系統(tǒng)的協(xié)調(diào)缺乏權(quán)威性和約束性，治理分散化、碎片化問題比較突出，體制分割、本位主義、資源重復(fù)配置等傾向不容忽視，勢必影響市域社會治理的整體效率;另一方面，市域社會治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略地位不夠高，縱向指揮鏈條不夠健全，有些城市并未成立由政法委牽頭，多部門共同參與、協(xié)調(diào)聯(lián)動、權(quán)威高效的市域社會治理前線指揮部及縱向鏈條，致使全市社會治理的集成性、協(xié)同性、聯(lián)動性程度受到一定的影響。

（三）市域公共服務(wù)供給不平衡、治理隊伍配置不夠合理，不適應(yīng)市域社會治理現(xiàn)代化新要求

根據(jù)中央政法委對推進市域社會治理現(xiàn)代化的要求，關(guān)鍵就是要補齊優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供給不足這一最明顯的短板，提升市域公共服務(wù)水平，回應(yīng)民眾對美好生活的新需要。這就要求，推進市域社會治理現(xiàn)代化，一方面，要擴大全市公共服務(wù)供給，解決公共服務(wù)的不充分不均衡問題，促進戶籍人口和外來人口之間公共服務(wù)的均等化;另一方面，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會治理資源科學合理配置、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展，促進市域社會的公平發(fā)展。但現(xiàn)實當中，還存在三個顯著的不足和短板：其一，城市“土客”之間的公共服務(wù)均等化問題較為突出，這成為市域社會矛盾產(chǎn)生的重要誘因之一。其二，基本公共服務(wù)與人口空間分布存在空間錯配，“中心城區(qū)人口少、服務(wù)資源多，郊區(qū)人口多而服務(wù)少”，城鄉(xiāng)差距明顯，空間服務(wù)供需矛盾突出。其三，社會治理隊伍資源配置不夠合理，中心城區(qū)與郊區(qū)力量配備不平衡，一些人口大鎮(zhèn)的管理執(zhí)法人員嚴重不足，制約市域社會治理現(xiàn)代化水平的提高。

（四）市、區(qū)、街鎮(zhèn)治理層面，依然存在信息數(shù)據(jù)共享難問題，市域社會治理“一張網(wǎng)”有待深化改革與創(chuàng)新

一是市域社會治理數(shù)據(jù)共享有待深化。盡管國家出臺了《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》，但是對數(shù)據(jù)權(quán)屬以及如何依法保護，目前還沒有十分明確的法律界定和依據(jù)，使得在“一網(wǎng)通辦”中，面對跨部門、跨區(qū)域的數(shù)據(jù)資源系統(tǒng)，有的數(shù)據(jù)資源共享主體存在不敢或不愿共享的心理，有的數(shù)據(jù)資源擁有主體擔心數(shù)據(jù)共享后，在數(shù)據(jù)傳播或使用中出現(xiàn)問題導(dǎo)致追溯責任至本部門而不敢共享，有的數(shù)據(jù)資源擁有主體則因擔心出現(xiàn)數(shù)據(jù)資源產(chǎn)權(quán)糾紛而不敢共享，還有部門對“一網(wǎng)通辦”中的數(shù)據(jù)安全問題，也表現(xiàn)出不放心的態(tài)度。不少行政管理部門反映，無論是在行政管理領(lǐng)域，還是在司法領(lǐng)域，網(wǎng)上辦理中提交的電子證照、電子公文、電子簽章等，多數(shù)情況下均處于效力待定狀態(tài)，還不具備與紙質(zhì)材料或?qū)嵨锊牧贤耆鹊姆尚ЯΑ６菂^(qū)縣、街鎮(zhèn)的社會智能化系統(tǒng)繁雜、各自為政、信息割據(jù)，有些城市區(qū)級部門下沉到街鎮(zhèn)的各類平臺系統(tǒng)總數(shù)接近200個，明顯不適應(yīng)市域社會治理“一網(wǎng)統(tǒng)管”的要求。

四、跨界協(xié)同：

市域社會治理現(xiàn)代化的路徑與策略

鑒于市域社會治理的現(xiàn)狀及面臨的主要問題，本研究認為，為了進一步提高市域社會治理現(xiàn)代化水平，需要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，從全面提高城市治理水平、構(gòu)筑“平安城市”的要求出發(fā)，采取如下思路與舉措：

（一）處理好上級與下級、部門與部門、條與塊、塊與塊之間的四重關(guān)系，促進單兵作戰(zhàn)向聯(lián)防聯(lián)控轉(zhuǎn)變，形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的市域社會跨界治理新體制

首先，在市、區(qū)層面，要分別建立健全市域社會治理的跨部門協(xié)調(diào)機制，解決多部門分散治理、各自為政、協(xié)調(diào)機制缺失、橫向系統(tǒng)數(shù)據(jù)難以共享等問題，增強市域社會治理的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。其次，在建立健全市、縣（區(qū)）、街鎮(zhèn)上下級縱向指揮鏈的前提下，進一步完善基層街鎮(zhèn)層面的“條塊關(guān)系”，強化條線職能部門的主責主業(yè)，賦予街鎮(zhèn)更大、更實、更管用的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)力，可學習借鑒北京實行的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”“接訴即辦”等有效機制，增強基層社會治理的聯(lián)防聯(lián)控、群防群治，打造新時代升級版“楓橋經(jīng)驗”，就地快速處置和化解各類社會風險與矛盾問題。第三，處理好城市與相鄰政區(qū)單元之間的關(guān)系，構(gòu)筑適應(yīng)城市區(qū)域一體化發(fā)展、社會流動融合趨勢的跨政區(qū)社會治理新機制，為同城化、一體化發(fā)展提供社會治理一體化保障。

（二）處理好治理和服務(wù)的關(guān)系，構(gòu)筑多層次、多樣化、均衡化、數(shù)字化、品質(zhì)化的市域社會公共服務(wù)供給體系

以優(yōu)質(zhì)的營商環(huán)境和公共服務(wù)，打造安全宜居宜業(yè)的城市環(huán)境，增強對境內(nèi)外各類企業(yè)和人才的吸引力，是市域社會治理現(xiàn)代化的重要目標所在。因此，在推動市域社會治理現(xiàn)代化進程中，要高度重視多元群體的差異性服務(wù)需求，加大公共服務(wù)領(lǐng)域的市場開放力度，推動有為政府和有效市場相結(jié)合，提高公共服務(wù)的供給能力，科學均衡配置市域公共服務(wù)資源和執(zhí)法隊伍資源，提高公共治理能力、公共服務(wù)品質(zhì)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠化、均等化，滿足全市各類群體的多樣化需求，讓生活在城市的每個人同步提高獲得感、安全感和幸福感。

（三）處理好常態(tài)與非常態(tài)的關(guān)系，構(gòu)筑大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代科技支撐的全域化、全鏈條、全周期的重大社會風險綜合防范與應(yīng)急治理體系

面對各種傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全不斷帶來的新挑戰(zhàn)、新考驗，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代科技在城市平安建設(shè)、重大突發(fā)公共事件應(yīng)對中的深度融合運用，促進人海戰(zhàn)術(shù)向智能化轉(zhuǎn)變，事后處置向事前預(yù)防轉(zhuǎn)變，構(gòu)筑全域可感知、全系統(tǒng)可整合、全數(shù)據(jù)可共享的市域重大社會風險防御體系，全方位提高風險危機的預(yù)判預(yù)測能力，在第一時間把可能引發(fā)政治安全、社會穩(wěn)定、公共安全、安全生產(chǎn)等方面危機的隱患和矛盾，化解在萌芽之中，防止重大社會矛盾和社會風險向市域外其他領(lǐng)域擴散轉(zhuǎn)移。同時，從市域?qū)用娉霭l(fā)，圍繞應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急物資儲備、應(yīng)急信息發(fā)布、聯(lián)防聯(lián)控、模擬演練等事宜，完善市域社會應(yīng)急治理體系，明確社會常態(tài)治理向非常態(tài)應(yīng)急治理轉(zhuǎn)變的啟動程序，實現(xiàn)快速反應(yīng)、快速處置，最大程度降低重大突發(fā)公共事件造成的社會經(jīng)濟影響。

（四）處理好頂層設(shè)計和基層實踐創(chuàng)新的關(guān)系，形成更加成熟、定型的市域社會治理現(xiàn)代化制度和標準體系

當前，全國各地城市圍繞黨建引領(lǐng)、公共服務(wù)、公共安全、居民自治、小區(qū)智能化治理、矛盾化解等領(lǐng)域，形成了豐富多彩的基層治理案例。為提升市域社會治理現(xiàn)代化水平和治理效能、降低治理成本，建議中央政法委在全面吸收借鑒全國各地試點經(jīng)典經(jīng)驗和成功案例的基礎(chǔ)上，在全國范圍內(nèi)選擇一批被實踐證明行之有效的治理制度、治理模式和治理系統(tǒng)，適時上升為國家市域社會治理的法律法規(guī)、根本制度和基本標準，進一步完善市域社會治理現(xiàn)代化的頂層設(shè)計，形成能夠體現(xiàn)中國特點、時代特點，更加高效、成熟、定型的市域社會治理現(xiàn)代化制度體系，全面提高全國市域社會治理現(xiàn)代化水平。

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