于春洋 汪微微 ，2

1．燕山大學(xué) 公共管理學(xué)院，河北 秦皇島 066099 ； 2．黔南民族師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 ，貴州 都勻 558000

習(xí)近平在2021年8月召開的中央民族工作會議上指出，“回顧黨的百年歷程，黨的民族工作取得的最大成就，就是走出了一條中國特色解決民族問題的正確道路”①《習(xí)近平在中央民族工作會議上強(qiáng)調(diào)以鑄牢中華民族共同體意識為主線 推動新時(shí)代黨的民族工作高質(zhì)量發(fā)展》，《人民日報(bào)》2021年8月29日，第1版。，這一判斷也和新中國成立70多年來中國解決民族問題的成功實(shí)踐相符合。因?yàn)椤盁o論是從橫向的國際間對比，還是從縱向的歷史發(fā)展脈絡(luò)來看，我國的民族問題都得到了比較成功的治理”②高永久、崔晨濤：《中國特色民族事務(wù)治理的道路創(chuàng)新與道路自信》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會科學(xué)版）2020年第1期。。同時(shí)也要看到，進(jìn)入新時(shí)代，我國族際關(guān)系領(lǐng)域面臨的壓力和挑戰(zhàn)也依然存在，對于民族事務(wù)治理的能力與水平提出了更高的要求。習(xí)近平在中央民族工作會議上指出，“必須……推進(jìn)民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化”③《習(xí)近平在中央民族工作會議上強(qiáng)調(diào)以鑄牢中華民族共同體意識為主線 推動新時(shí)代黨的民族工作高質(zhì)量發(fā)展》，《人民日報(bào)》2021年8月29日，第1版。。我們知道，民族事務(wù)是多民族國家諸多公共事務(wù)之一種，因其政治敏感性、政策特殊性和影響廣泛性等特點(diǎn)而成為國家治理的重要組成部分。具體到作為統(tǒng)一多民族國家的中國，情況也是如此。本文嘗試從族際政治的分析視角，在搭建族際關(guān)系與民族事務(wù)治理問題分析框架的基礎(chǔ)上，就新時(shí)代中國民族事務(wù)治理的轉(zhuǎn)型問題做一粗淺討論，為推進(jìn)民族事務(wù)治理體系與治理能力現(xiàn)代化問題的理論研究與實(shí)踐探索貢獻(xiàn)綿薄之力。

一、族際政治與民族事務(wù)治理問題分析框架

族際政治是由民族（文化）多元、國家（政治）一體的多民族國家組織形式所帶來的原生性問題。只要是多個(gè)民族共存同一個(gè)國家，族際政治就是國內(nèi)政治生活的常態(tài)，多民族國家就天然承擔(dān)著要把族際關(guān)系狀況控制在國家政治秩序可以容忍范圍之內(nèi)的任務(wù)。通過民族事務(wù)治理與族際政治的互動，保有和維系一種動態(tài)的族際關(guān)系和諧，是多民族國家必須要去完成的使命。

（一）族際政治的基本邏輯

概括而言，族際政治的基本邏輯在于：其一，多民族國家國內(nèi)不同民族是在多民族國家的政治結(jié)構(gòu)之內(nèi)彼此聯(lián)結(jié)、發(fā)生作用的。研究表明，生活在多民族國家內(nèi)部的各個(gè)民族“彼此之間的關(guān)系不是孤立的，而是通過政治法律制度和彼此之間的經(jīng)濟(jì)文化交往聯(lián)系在一起的”①參見王建娥：《族際政治民主化：多民族國家建設(shè)和諧社會的重要課題》，《民族研究》2006年第5期。，并且就其規(guī)范意義而言，這些民族往往有著或長或短的共同歷史境遇，并且都曾為著締造這個(gè)多民族國家的目標(biāo)而進(jìn)行過努力。比如，非洲新興國家在建國之前普遍經(jīng)歷了西方的殖民統(tǒng)治，之后經(jīng)由發(fā)動民族解放運(yùn)動而最終獲得民族獨(dú)立，建立主權(quán)國家的目標(biāo)；其二，多民族國家國內(nèi)的不同民族為了捍衛(wèi)自身利益，需要參與政治、訴諸公共權(quán)力。多民族國家內(nèi)部的某個(gè)民族能在多大程度上保有和增進(jìn)自身利益，與該民族能在多大程度上爭取或掌控國家公共權(quán)力息息相關(guān)，因?yàn)轱@然國家公共權(quán)力把持著對于社會公共資源的權(quán)威性分配，既分配利益，也分配代價(jià)。這一現(xiàn)實(shí)就使得國內(nèi)不同民族圍繞國家公共權(quán)力展開博弈和競爭成為一種或顯露或隱匿的常態(tài)。由此，多民族國家往往會通過法律規(guī)范和制度設(shè)計(jì)來把國內(nèi)不同民族間的博弈和競爭控制在體制框架之內(nèi)，而不至于危及國家既有政治秩序；其三，與上一點(diǎn)相聯(lián)系，多民族國家內(nèi)部的族際關(guān)系狀況會受到這些民族實(shí)際占有國家公共權(quán)力狀況的影響②參見于春洋：《論族際政治理論的基本內(nèi)容及其當(dāng)代價(jià)值》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會科學(xué)版）2011年第12期。。經(jīng)驗(yàn)觀察表明，國家公共權(quán)力在國內(nèi)不同民族之間的分配越均衡，族際關(guān)系越和諧；反之亦然。而族際關(guān)系一旦緊張、沖突甚至演變成族際戰(zhàn)爭，多民族國家的政治秩序、社會穩(wěn)定乃至國家的存續(xù)和發(fā)展就會面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。1991年底，蘇共中央宣布終止存在，蘇聯(lián)隨之發(fā)生國家分裂，土崩瓦解。國家公共權(quán)力在很長時(shí)間里被國內(nèi)主體民族俄羅斯族把持而無法在國內(nèi)不同民族間進(jìn)行均衡分配③參見潘廣輝、吳婧：《民族問題與蘇聯(lián)解體——?dú)W、美學(xué)界的研究》，《世界民族》2006年第1期。，是導(dǎo)致政黨統(tǒng)治合法性危機(jī)到來之時(shí)就輕易撕裂國家的重要原因。1998—2003年，經(jīng)由多種方式的族群動員而發(fā)生的大規(guī)模族群沖突也曾嚴(yán)重威脅印度尼西亞的國家存續(xù)和發(fā)展④參見薛松：《解釋印尼的族群動員方式：理論與評析》，《南洋問題研究》2019年第3期。，主要原因也在于國家公共權(quán)力長期分配不均。

（二）族際關(guān)系與民族事務(wù)治理的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

一個(gè)多民族國家能否維持國家公共權(quán)力分配的均衡，集中體現(xiàn)著該國民族事務(wù)治理能力的高低，也直接左右著該國族際關(guān)系的走向，進(jìn)而影響該國家前途命運(yùn)。從這一基本判斷出發(fā)，排除其他諸如歷史記憶、文化傳統(tǒng)、宗教信仰、社會習(xí)俗等因素的影響，可以就族際政治與民族事務(wù)治理之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)進(jìn)行理想化的規(guī)范分析。

首先，如圖1所示，如果某個(gè)國家的族際關(guān)系較為和諧，往往意味著該國公共權(quán)力分配處于動態(tài)均衡狀態(tài)，民族事務(wù)治理面臨的壓力和挑戰(zhàn)就比較??；而一旦某個(gè)國家的族際關(guān)系較為緊張，往往意味著該國公共權(quán)力分配的動態(tài)均衡狀態(tài)被打破，民族事務(wù)治理的壓力和挑戰(zhàn)隨之增大。族際政治究其本質(zhì)是“族際間基于民族利益并訴諸于政治權(quán)力的族際互動”①參見周平：《論族際政治及族際政治研究》，《民族研究》2010年第2期。，而要想讓民族利益訴求及時(shí)有效地得到政治權(quán)力（國家公共權(quán)力）的回應(yīng)，最主要的辦法是通過法律和制度設(shè)計(jì)來讓多民族國家內(nèi)部不同民族分享國家公共權(quán)力。由此，保持和維系國家公共權(quán)力分配在國內(nèi)不同民族之間處于動態(tài)均衡狀態(tài)，是消除族際關(guān)系緊張、緩解民族事務(wù)治理壓力的重要途徑。

圖1：公共權(quán)力分配、族際關(guān)系與民族事務(wù)治理壓力過程圖示

其次，如圖2所示，如果某個(gè)國家的民族事務(wù)治理能力強(qiáng)，就容易把該國的公共權(quán)力分配維持在一種動態(tài)均衡的狀態(tài)，這一狀態(tài)有利于族際關(guān)系和諧；而一旦某個(gè)國家的民族事務(wù)治理能力弱，就容易造成該國公共權(quán)力分配的不均，從而導(dǎo)致族際關(guān)系緊張?？v觀當(dāng)代世界多民族國家的民族事務(wù)治理實(shí)踐，不難找到支撐這一觀點(diǎn)的例證。比如，自從1999年5月“還政于民”以來，尼日利亞奧巴桑喬政府出臺一系列旨在讓國家政治民主化、經(jīng)濟(jì)私有化和文化多元化的政策，民族事務(wù)治理領(lǐng)域也取得一系列成績——探索出了一套行之有效的協(xié)調(diào)族際關(guān)系、平衡各方利益的制度安排；積極推進(jìn)民族一體化進(jìn)程，加強(qiáng)愛國主義教育，打造“我是尼日利亞人”的國民自豪感和責(zé)任感②參見于春洋：《族性視野中多民族國家族際政治問題比較研究》，《國際安全研究》2017年第3期。……這些成績在2015年總統(tǒng)選舉中得到了最好地回報(bào)，這次選舉成為尼日利亞歷史上首次以民主選舉方式實(shí)現(xiàn)政權(quán)和平交替的選舉。這個(gè)例證較為充分地說明了民族事務(wù)治理能力、公共權(quán)力分配和族際關(guān)系之間的互動關(guān)系。

圖2：民族事務(wù)治理能力、公共權(quán)力分配與族際關(guān)系過程圖示

第三，如圖3所示，在國家公共權(quán)力分配、民族事務(wù)治理和族際關(guān)系三個(gè)因素之中，國家公共權(quán)力分配狀況處于基礎(chǔ)性位置，分別與民族事務(wù)治理和族際關(guān)系直接正相關(guān)；而民族事務(wù)治理與族際關(guān)系之間屬于間接正相關(guān)，即兩者經(jīng)由國家公共權(quán)力分配狀況而產(chǎn)生聯(lián)系。一方面，公共權(quán)力的分配狀況處于三個(gè)因素之中的基礎(chǔ)性位置，這意味著無論是民族事務(wù)治理還是族際關(guān)系，都要和公共權(quán)力的分配狀況發(fā)生關(guān)聯(lián)，并且只有在此基礎(chǔ)之上才能彼此影響、相互關(guān)聯(lián)；另一方面，公共權(quán)力分配的狀況是檢驗(yàn)民族事務(wù)治理績效的核心評判指標(biāo)，但是這個(gè)指標(biāo)往往是隱形的，不容易直觀察覺，而族際關(guān)系狀況的好壞則是反映公共權(quán)力分配狀況的晴雨表，因此也成為評價(jià)民族事務(wù)治理績效的重要指標(biāo)。

圖3：以公共權(quán)力分配為中心的民族事務(wù)治理與族際關(guān)系互動圖示

第四，在國家公共權(quán)力分配和民族事務(wù)治理兩個(gè)因素之中，民族事務(wù)治理屬于自變量，國家公共權(quán)力分配屬于因變量。即民族事務(wù)治理的能力決定了國家公共權(quán)力分配是否能夠維持一種動態(tài)的均衡狀態(tài)；而在國家公共權(quán)力分配和族際關(guān)系兩個(gè)因素之中，國家公共權(quán)力分配屬于自變量，族際關(guān)系屬于因變量。即國家公共權(quán)力分配的均衡程度決定了族際關(guān)系是否和諧。

二、多元協(xié)同：新時(shí)代中國民族事務(wù)治理轉(zhuǎn)型方向

新中國成立70多年來，民族事務(wù)治理取得舉世矚目的成就。同時(shí)也要看到，進(jìn)入新時(shí)代，影響中國族際政治走向的風(fēng)險(xiǎn)和不確定因素依然存在，族際關(guān)系領(lǐng)域依然面臨很多壓力和挑戰(zhàn)，需要用推進(jìn)民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的方式加以應(yīng)對。加之中國的整體社會變遷正在多個(gè)維度同時(shí)展開，“既包括從農(nóng)業(yè)向工業(yè)、服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，也包括從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的進(jìn)程轉(zhuǎn)型，還包括橫向、縱向的社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型”①參見嚴(yán)慶、張莉莉：《部門化與多元化：中國民族事務(wù)治理主體建設(shè)研究》，《蘭州學(xué)刊》2015年第12期。，這種局面也對新時(shí)代中國民族事務(wù)治理提出了新要求，需要做出回應(yīng)、加以解決。

（一）新時(shí)代中國民族事務(wù)治理需要面對的主要問題

自2013年11月黨的十八屆三中全會提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”以來，國內(nèi)學(xué)界掀起了國家治理體系現(xiàn)代化的研究熱潮，其中，尤以對于中國國家治理體系現(xiàn)代化的路徑選擇②參見唐皇鳳：《中國國家治理體系現(xiàn)代化的路徑選擇》，《福建論壇》2014年第2期。、反腐倡廉建設(shè)③參見高新民：《國家治理體系現(xiàn)代化與反腐倡廉建設(shè)》，《中共黨史研究》2014年第2期。、基本公共服務(wù)均等化④參見張緊跟：《論國家治理體系現(xiàn)代化視野中的基本公共服務(wù)均等化》，《四川大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2015年第4期。、金融體系支持⑤參見徐忠：《新時(shí)代背景下中國金融體系與國家治理體系現(xiàn)代化》，《經(jīng)濟(jì)研究》2018年第4期。和國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的相互促進(jìn)⑥參見魏曉文：《論國家治理體系現(xiàn)代化與治理能力現(xiàn)代化的相互促進(jìn)》，《政治學(xué)研究》2014年第4期。等議題的研究最具影響力。而作為“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重要組成部分，學(xué)界有關(guān)民族事務(wù)治理問題的研究也在公共管理、民族學(xué)與政治學(xué)等學(xué)科視野中展開，形成一系列研究成果。

綜觀學(xué)界既有研究成果與經(jīng)驗(yàn)事實(shí)，可以把新時(shí)代中國民族事務(wù)治理面對的主要問題概括為：其一，族際關(guān)系領(lǐng)域面臨的諸多壓力和挑戰(zhàn)可以通過民族事務(wù)治理來加以回應(yīng)。既有研究表明，新時(shí)代中國族際關(guān)系領(lǐng)域面臨的壓力主要包括維持穩(wěn)定的壓力、維持信任的壓力、達(dá)成共識的壓力和維持認(rèn)同的壓力，遭遇的挑戰(zhàn)則主要表現(xiàn)在利益源泉碎片化與多元化帶來的挑戰(zhàn)、社會結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化與國家社會兩相分化的挑戰(zhàn)，以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)與民族文化傳承的挑戰(zhàn)①參見李元元、于春洋：《府際關(guān)系視野中的當(dāng)代中國族際政治整合》，《青海社會科學(xué)》2019年第6期。。這些存在于族際關(guān)系領(lǐng)域的壓力與挑戰(zhàn)可以通過民族事務(wù)治理加以回應(yīng)；其二，民族問題依然存在，其中很多問題折射的是公共權(quán)力分配有待進(jìn)一步均衡的現(xiàn)實(shí)。比如在我國全面建成小康社會、取得脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)全面勝利背景之下的少數(shù)民族、民族地區(qū)的相對貧困問題，民族法律法規(guī)的制定、實(shí)施以及民族法律體系發(fā)展完善的問題，民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后、基本公共服務(wù)水平有待進(jìn)一步提高的問題，城市民族問題與少數(shù)民族流動人口管理服務(wù)有待進(jìn)一步落實(shí)，等等；其三，民族事務(wù)治理自身也存在一些問題。有研究指出，當(dāng)前我國民族事務(wù)“治理主體的多元化因素尚不夠充分，市場化和社會化的因素還有待補(bǔ)充，已有的體制成分及其結(jié)構(gòu)關(guān)系還有待調(diào)整”②王希恩：《我國民族事務(wù)治理體系的基本構(gòu)成及完善》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會科學(xué)版）2020年第6期。；黨政和職能部門之間缺少權(quán)力邊界的劃分和責(zé)任邊界的界定、組織制度建設(shè)的滯后與人治因素對組織運(yùn)行發(fā)揮主導(dǎo)作用的并存、缺乏多方社會力量共同參與民族事務(wù)治理的保障機(jī)制③參見朱軍：《城市民族事務(wù)政府治理的理念變革與機(jī)制創(chuàng)新》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會科學(xué)版）2019年第6期?！鹊?。有鑒于此，習(xí)近平在中央民族工作會議上指出，“要提升民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。要根據(jù)不同地區(qū)、不同民族實(shí)際，以公平公正為原則，突出區(qū)域化和精準(zhǔn)性，更多針對特定地區(qū)、特殊問題、特別事項(xiàng)制定實(shí)施差別化區(qū)域支持政策”④《習(xí)近平在中央民族工作會議上強(qiáng)調(diào)以鑄牢中華民族共同體意識為主線 推動新時(shí)代黨的民族工作高質(zhì)量發(fā)展》，《人民日報(bào)》2021年8月29日，第1版。。結(jié)合我國民族事務(wù)領(lǐng)域存在的這些問題以及前文的分析，我們認(rèn)為，推進(jìn)我國的民族事務(wù)治理轉(zhuǎn)型，是實(shí)現(xiàn)國家公共權(quán)力分配動態(tài)均衡，促成族際關(guān)系和諧，維護(hù)多民族國家政治秩序與社會穩(wěn)定的重要選擇。

（二）推進(jìn)縱向中央-地方府際關(guān)系層面的多元協(xié)同

政府作為掌握并行使國家公共權(quán)力的行為主體，其自身的行為過程與結(jié)果將深刻影響國家治理現(xiàn)代化的水平。具體到中央與地方各級政府對于民族事務(wù)的治理，有必要合理分工、權(quán)責(zé)明確、各司其職，繼而充分發(fā)揮中央與地方各級政府的積極作用，推進(jìn)民族事務(wù)治理在縱向的中央-地方府際關(guān)系層面走向多元協(xié)同。

中國是單一制國家，包括民族自治地方在內(nèi)的地方各級政府要接受中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。研究表明，中央政府與地方各級政府之間存在賦權(quán)與被賦權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，同時(shí)中央政府與地方各級政府也在根本利益一致的前提下存在各自的利益⑤參見李元元、于春洋：《府際關(guān)系視野中的當(dāng)代中國族際政治整合》，《青海社會科學(xué)》2019年第6期。。由此，應(yīng)該發(fā)揮中央政府的頂層設(shè)計(jì)優(yōu)勢，科學(xué)明晰、統(tǒng)籌規(guī)劃央地之間、黨政之間、職能部門之間的職能定位與權(quán)力劃分，改變以往民族事務(wù)治理中政府主體內(nèi)部認(rèn)知不一、邊界不明、分工不清、權(quán)責(zé)不對稱的狀況，尤其是要放權(quán)、讓權(quán)、授權(quán)給地方政府，充分發(fā)揮和調(diào)動民族自治地方政府積極性和主動性。一方面，地方政府憑借長時(shí)間扎根于本地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢，是最深入、最詳細(xì)、最全面了解本地族際關(guān)系狀況和民族事務(wù)基本盤的政府，是本地民族群體面對的政府；另一方面，地方政府是在當(dāng)?shù)刎瀼芈鋵?shí)國家公共政策（包括民族政策）的真正主體，而其中的民族自治地方政府“是民族地區(qū)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的重要供給主體”①參見米恩廣、李若青：《道器相濟(jì)：民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化的柔性邏輯》，《廣西民族研究》2018年第5期。。因此，真正賦予地方政府，尤其是民族自治地方政府自主實(shí)施當(dāng)?shù)孛褡迨聞?wù)治理的權(quán)力，是發(fā)揮地方政府能動性的內(nèi)在要求，是激發(fā)地方政府的創(chuàng)新治理的必要條件，同時(shí)也能真正做到因地制宜、具體問題具體分析，避免“一刀切”、行政效率低下，立足地方現(xiàn)實(shí)情境與真實(shí)需要來實(shí)施民族事務(wù)治理。

與此同時(shí)，為了讓政府層面的多元協(xié)同真正成為可能，還要探索中央與地方各級政府分層主導(dǎo)中的分權(quán)模式。目前中央政府與地方政府之間的分權(quán)主要表現(xiàn)為“環(huán)節(jié)性分工”，亦即對于具體工作流程中的不同環(huán)節(jié)加以分工，分權(quán)是為了完成具體工作流程中的分工，而不是針對不同工作內(nèi)容而進(jìn)行“整體性分權(quán)”②參見朱光磊：《中國政府發(fā)展研究報(bào)告》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2014年，第75頁。。這種以分工替代分權(quán)現(xiàn)象的出現(xiàn)，是和中國以往縱向政府間的權(quán)力配置方式相適應(yīng)的。為了讓中央與地方各級政府間的分權(quán)模式適應(yīng)政府層面多元協(xié)同的需要，可以從以下兩方面進(jìn)行努力。一方面，中央與地方政府分層主導(dǎo)的關(guān)鍵在于“分”，要分得清晰、分得恰當(dāng)、分得可行。中央與地方政府對民族事務(wù)治理的內(nèi)容與范圍要界定清晰，明確中央和地方各級政府的事權(quán)關(guān)系，不能只是規(guī)范事權(quán)的范圍，還要厘清各級政府對民族工作的權(quán)限內(nèi)容，有效地辨別哪些權(quán)限應(yīng)集中于中央，哪些權(quán)限應(yīng)分散于地方，提高政府對于民族事務(wù)的治理效率，降低政府對于民族事務(wù)的治理成本。并且由于具體問題的現(xiàn)實(shí)往往具有不確定性，有可能隨時(shí)發(fā)生變化，因此還要重視那些難以預(yù)判的因素的影響，保持事權(quán)劃分的彈性，使得中央政府與地方各級政府既能明晰自身職責(zé)，又能群策群力、整體推進(jìn)、協(xié)同配合。

另一方面，中央與地方政府分層主導(dǎo)的另一個(gè)著力點(diǎn)在于“導(dǎo)”，要導(dǎo)得科學(xué)、導(dǎo)得有效、導(dǎo)得有序。也就是說，要促使中央與地方各級政府在主導(dǎo)民族事務(wù)治理的過程中做到科學(xué)性、有效性和有序性。就中央政府而言，要“加強(qiáng)垂直管理”③參見沈榮華、曹勝：《政府治理現(xiàn)代化》，杭州：浙江大學(xué)出版社，2015年，第117頁。，確保中央政府的政令暢通，提高中央政府對民族事務(wù)治理的核心領(lǐng)導(dǎo)力和全局掌控力；就包括民族自治地方在內(nèi)的地方各級政府而言，要提升政策執(zhí)行力和行政公信力，廣開言路，提供回應(yīng)群體利益訴求，發(fā)現(xiàn)帶有苗頭性的、存在潛在風(fēng)險(xiǎn)的問題，要及時(shí)上報(bào)、妥善處理；就中央政府與地方各級政府的協(xié)同而言，要在垂直管理和發(fā)揮地方政府自主性之間尋求動態(tài)的平衡，垂直管理固然有其不容置疑的積極意義，但不可否認(rèn)一味強(qiáng)化垂直管理也會壓制地方政府的自主性。因此，要探索和營造既能減輕中央政府負(fù)擔(dān)，提高中央政府領(lǐng)導(dǎo)質(zhì)量，又能使地方政府在張弛有度的管理中保持活性和動力的氛圍。

（三）推進(jìn)橫向政府—社會關(guān)系層面的多元協(xié)同

隨著中國社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的縱深發(fā)展，社會多元化趨勢越來越顯著。為了適應(yīng)社會發(fā)展需要，最大程度避免族際關(guān)系緊張，實(shí)現(xiàn)國家公共權(quán)力的動態(tài)均衡，要促進(jìn)國家（政府）與社會之間的良性互動，在政府的社會管理與公民的社會自治之間尋求平衡，推進(jìn)民族事務(wù)治理在政府與社會關(guān)系層面走向多元協(xié)同。

我們知道，國家與社會之間的關(guān)系直接體現(xiàn)著一個(gè)國家的治理水平。從國家與社會的關(guān)系維度進(jìn)行觀察，我國政府的統(tǒng)合性力量較為強(qiáng)大，社會的自主性力量較為弱小，更多通過“政府治理”的方式來實(shí)現(xiàn)對于社會的管理或控制①參見燕繼榮：《協(xié)同治理：社會管理創(chuàng)新之道——基于國家與社會關(guān)系的理論思考》，《中國行政管理》2013年第2期。。具體到民族事務(wù)治理領(lǐng)域，情況也是如此——目前中國的民族事務(wù)治理實(shí)踐中，多種社會力量參與治理的局面已經(jīng)初步形成，網(wǎng)格化管理、社區(qū)化服務(wù)、政府向社會力量購買服務(wù)……但深入分析可以發(fā)現(xiàn)，“政府更愿意用行政手段把各種社會力量整合進(jìn)民族工作的網(wǎng)絡(luò)，而不是與之建立共管共治的‘伙伴關(guān)系’”②參見朱軍：《城市民族事務(wù)政府治理的理念變革與機(jī)制創(chuàng)新》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會科學(xué)版）2019年第6期。。這種現(xiàn)象背后的邏輯是把民族事務(wù)治理理解為一種政府行為，是政府依法對社會事務(wù)、社會組織和社會生活的規(guī)范和管理③參見俞可平：《論國家治理現(xiàn)代化》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年，第120—123頁。。鑒于此，需要引入“協(xié)同共治”理念，讓中央和地方各級政府（包括民族自治地方政府）、社會組織、社區(qū)、企業(yè)、個(gè)人等等這些利益相關(guān)方形成多主體協(xié)同參與的格局，實(shí)現(xiàn)責(zé)任共擔(dān)、利益分享、多元協(xié)同。

政府與社會都是協(xié)調(diào)族際關(guān)系、促進(jìn)國家公共權(quán)力實(shí)現(xiàn)動態(tài)均衡的重要依托。政府能夠進(jìn)行民族事務(wù)治理的頂層設(shè)計(jì)、提供政策導(dǎo)向，引導(dǎo)社會力量在哪些方面、用什么方式開展社會自治；社會組織、社區(qū)、企業(yè)、個(gè)人等多種社會力量則可以彌補(bǔ)政府在民族事務(wù)治理領(lǐng)域的局限，深入到多民族社會的細(xì)支末端，發(fā)揮社會自治的作用，增加國家與多民族社會的整合優(yōu)勢。以民族地區(qū)社會組織為例，它們不僅是民族地區(qū)公共服務(wù)的重要承接者，同時(shí)也積極參與民族事務(wù)治理，對于推動民族地區(qū)完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理共同體具有重要作用。當(dāng)前，民族地區(qū)社會組織廣泛分布在多民族基層社會，活躍在醫(yī)療衛(wèi)生、扶貧減災(zāi)、社會服務(wù)、文化教育、生態(tài)保護(hù)等領(lǐng)域，具有增進(jìn)文化認(rèn)同、維護(hù)社會穩(wěn)定、提升民族團(tuán)結(jié)等功效，自然也有利于推進(jìn)中國的多民族社會民族事務(wù)治理。然而有研究不無遺憾地發(fā)現(xiàn)，由于受到諸多因素的影響和多種條件的限制，“我國民族地區(qū)社會組織在參與基層社會治理中也存在著發(fā)展相對緩慢、參與能力不足、參與途徑狹窄、參與方式單一、參與的社會基礎(chǔ)較為薄弱等問題”④參見黨秀云、譚偉：《民族地區(qū)社會組織參與基層社會治理的路徑選擇》，《新視野》2016年第1期。。這些問題的存在，會在一定程度上限制社會組織發(fā)揮推進(jìn)民族事務(wù)治理的積極作用。而新近的一項(xiàng)有關(guān)我國民族八省區(qū)社會組織發(fā)展?fàn)顩r與其他地區(qū)比較的研究也表明，民族地區(qū)與第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)相關(guān)的社會組織比重遠(yuǎn)高于全國平均水平，而與服務(wù)業(yè)相關(guān)的社會組織則顯著低于全國平均水平⑤參見陳延斌：《民族地區(qū)社會組織結(jié)構(gòu)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展適度性研究——基于民族八省區(qū)的樣本分析》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會科學(xué)版）2020年第3期。。這種狀況是由民族地區(qū)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)二元化的特點(diǎn)所導(dǎo)致的，不利于民族地區(qū)城鎮(zhèn)化、商業(yè)化的發(fā)展。由此，民族地區(qū)社會組織的發(fā)展空間很大，發(fā)揮其與地方政府在民族事務(wù)治理領(lǐng)域的協(xié)同作用大有可為。

還需說明的是，無論政府還是社會對于民族事務(wù)治理來講都是不可或缺的資源，是相互補(bǔ)充、相輔相成的關(guān)系，是各司其職、彼此協(xié)作的模式，“將有效的政府機(jī)制和有效的社會機(jī)制結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)社會各方共管共治”⑥參見燕繼榮等：《中國現(xiàn)代國家治理體系的構(gòu)建》，第252頁。是新時(shí)代的要求。為此，可以在主體、手段、過程、內(nèi)容和目標(biāo)等五個(gè)方面積極探索、持續(xù)推進(jìn)⑦參見郁建興、關(guān)爽：《從社會管控到社會治理——當(dāng)代中國國家與社會關(guān)系的新進(jìn)展》，《探索與爭鳴》2014年第12期。。其一，政府（尤其是中央政府）要在民族事務(wù)治理中發(fā)揮主導(dǎo)性，努力營造包括政府、社會組織、市場組織等多方主體在內(nèi)的多元主體參與民族事務(wù)的治理格局；其二，探索多樣化民族事務(wù)治理手段，從政府管理（治理）向多種社會治理手段綜合運(yùn)用轉(zhuǎn)變；其三，推進(jìn)民族事務(wù)治理的過程把控，將社會各方共管共治的理念覆蓋民族事務(wù)治理的各環(huán)節(jié)、全流程之中；其四，民族事務(wù)治理的內(nèi)容應(yīng)圍繞尊重多元利益表達(dá)、積極完善少數(shù)民族地區(qū)基層自治體系、推進(jìn)社會調(diào)節(jié)功能的體制機(jī)制建設(shè)而展開；其五，民族事務(wù)治理的目標(biāo)應(yīng)以促進(jìn)社會公平正義、扶持社會力量發(fā)展，形成多元主體協(xié)同參與的格局。

（四）推進(jìn)民族事務(wù)治理的法治化、制度化、民主化

推進(jìn)民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化是習(xí)近平總書記關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)民族工作的重要思想的主要內(nèi)容之一。圍繞民族事務(wù)治理中心任務(wù)而形成的法律體系、制度體系和政策體系三位一體，共同構(gòu)成了新時(shí)代中國民族事務(wù)治理體系，而民族事務(wù)治理能力的現(xiàn)代化則集中體現(xiàn)在民族事務(wù)治理的法治化、制度化、民主化水平。我們認(rèn)為，推進(jìn)民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)從“善政”走向“善治”的過程①這里參考了俞可平的觀點(diǎn)。他認(rèn)為：“善政是對政府治理的要求，即要求有一個(gè)好的政府；善治則是對整個(gè)社會的要求，即不僅要有好的政府治理，還要有好的社會治理。簡單地說，善治就是公共利益最大化的治理過程，其本質(zhì)特征就是國家與社會處于最佳狀態(tài)，是政府與公民對社會公共事務(wù)的協(xié)同管理，或稱官民共治。參見俞可平：《國家治理的中國特色和普遍趨勢》，《公共管理評論》2019年第1期。，其底層邏輯是維持國家公共權(quán)力分配的動態(tài)均衡，外顯特征則是族際關(guān)系的和諧。由此，推進(jìn)民族事務(wù)治理的法治化、制度化和民主化，也構(gòu)成了新時(shí)代中國民族事務(wù)治理轉(zhuǎn)型的重要方向。

首先，要推進(jìn)民族事務(wù)治理的法治化。其意義在于，一方面，法律是制度的保障，制度要依靠法律的權(quán)威而在社會生活中實(shí)行，沒有法律的保護(hù)，制度的有效性就無從談起；另一方面，法治建設(shè)能夠穩(wěn)定國家秩序，法律是防范和解決民族問題的重要防線，能將社會中的族際矛盾與沖突及時(shí)轉(zhuǎn)化為司法問題，避免社會失序。正因?yàn)槿绱耍?014年9月的中央民族工作會議提出“把推進(jìn)民族事務(wù)治理法治化做深做實(shí)”②參見《中央民族工作會議暨國務(wù)院第六次全國民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會》，《人民日報(bào)》2014年9月30日，第1版。進(jìn)而中共中央、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于依法治理民族事務(wù)促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)的意見》（中辦發(fā)[2017]1號），要求在民族工作領(lǐng)域要更好地運(yùn)用法制思維、法治理念和法制方式調(diào)處民族事務(wù)。要培育和提升各民族群眾的公民意識、法律意識與維權(quán)意識，不斷完善法律體系，尤其是民族法體系，保證各民族社會成員在法律面前一律平等。同時(shí)，鑒于民族地區(qū)與中東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的差異性，傳統(tǒng)文化習(xí)俗在不同民族那里所發(fā)揮的行為規(guī)范力量也存有差別，這就要求我們既要“從行為規(guī)約的非均衡性或行為規(guī)約‘位差’的角度認(rèn)知問題”，在各民族社會成員法律面前一律平等的前提下體現(xiàn)民族之間的差異化；又要“積極開展法律宣傳，引導(dǎo)人們從風(fēng)俗習(xí)慣、道德規(guī)范優(yōu)先逐步過渡到法律規(guī)范優(yōu)先”③參見嚴(yán)慶：《認(rèn)知和踐行依法治理民族事務(wù)的三個(gè)角度》，《中國民族報(bào)》2019年1月4日，第7版。。國家對于民族事務(wù)要依法治理，政府處理民族事務(wù)要依法行政，社會力量協(xié)同參與民族社會自治也要有法可依，保證民族事務(wù)治理不偏離公平正義原則。

其次，要推進(jìn)民族事務(wù)治理的制度化。國家制定實(shí)施的各項(xiàng)制度從其結(jié)果來看，“是不同社會力量博弈和妥協(xié)的產(chǎn)物”④參見燕繼榮等：《中國現(xiàn)代國家治理體系的構(gòu)建》，第149頁。。高質(zhì)量的、完備配套的制度體系是推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要依憑力量，能夠讓不同社會力量在政府主導(dǎo)下的國家政治生活框架之下維護(hù)群體利益，保障社會權(quán)益，實(shí)現(xiàn)自身訴求。對此有研究指出，“國家解決民族問題越來越訴諸事先的制度安排”，要用這種“事先的”制度安排來“減少因少數(shù)民族權(quán)利被損害而產(chǎn)生的裂痕”。①參見馬俊毅：《多民族國家民族事務(wù)治理現(xiàn)代化》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2017年，第34—35頁。推進(jìn)民族事務(wù)治理的制度化，有兩點(diǎn)內(nèi)容值得注意：一方面，要不斷堅(jiān)持、發(fā)展與完善民族區(qū)域自治制度。該制度集聚了馬克思主義經(jīng)典作家有關(guān)民族問題的基本思想理論和中國共產(chǎn)黨人解決本國民族問題的基本實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，立意高遠(yuǎn)、符合國情實(shí)際，既承認(rèn)了少數(shù)民族的合法權(quán)益，尊重了民族地區(qū)的現(xiàn)實(shí)狀況，也關(guān)照了各民族共同創(chuàng)建新中國的事實(shí)，以及歷史上形成的中華民族多元一體格局。堅(jiān)持、發(fā)展與完善民族區(qū)域自治制度，要在加快完善配套性制度和出臺操作性制度方面下功夫②參見楊須愛：《民族事務(wù)治理現(xiàn)代化與民族區(qū)域自治制度的完善》，《蘭州學(xué)刊》2016年第5期。，讓民族區(qū)域自治制度發(fā)揮更加積極的作用；另一方面，還要重視制度創(chuàng)新。全球化的深入發(fā)展與逆全球化的悄然興起，全球治理的回流與民粹主義活躍，中美貿(mào)易摩擦的持續(xù)與新冠肺炎疫情的蔓延……新時(shí)代中國民族事務(wù)治理領(lǐng)域所面臨的復(fù)雜性和不確定性還在增加，需要多方力量協(xié)同配合，力求清晰理性地進(jìn)行觀察、思考、分析并做出判斷，通過制度創(chuàng)新應(yīng)對新問題，創(chuàng)造性地開展工作。

第三，要推進(jìn)民族事務(wù)治理的民主化。較之于法治化和制度化，民主化是內(nèi)涵更為豐富的現(xiàn)代化評價(jià)指標(biāo)。從民主化的視角觀察，民族事務(wù)治理是中央與地方各級政府、社會組織、社區(qū)、企業(yè)與個(gè)人為了共同應(yīng)對民族公共問題而展開的協(xié)商與合作。民族事務(wù)治理的民主化既需要依靠法律、制度、政策等等這些國家頂層設(shè)計(jì)的內(nèi)容來體現(xiàn)，也需要現(xiàn)實(shí)社會中運(yùn)轉(zhuǎn)的政治生活實(shí)踐來加以檢驗(yàn)。而國家的頂層設(shè)計(jì)過程，同時(shí)也應(yīng)是一個(gè)民主過程，通過對話和協(xié)商而展開的一個(gè)分擔(dān)責(zé)任、分享權(quán)力、共同維護(hù)作為公共事務(wù)重要組成部分的民族事務(wù)善治的過程，而在這一過程之中，參與治理的多主體之間應(yīng)該形成一種伙伴協(xié)作的關(guān)系?；谶@一判斷，可以從以下幾個(gè)方面對民族事務(wù)治理民主化進(jìn)行分析：其一，完善政府與社會力量協(xié)同參與民族事務(wù)治理的法律、制度與政策規(guī)范，用頂層設(shè)計(jì)來保障民族事務(wù)治理的民主化，確保政府與社會力量協(xié)同參與民族事務(wù)治理的程序正義；其二，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，把民族事務(wù)的治理真正面向社會力量放權(quán)、讓權(quán)、賦權(quán)，充分調(diào)動社會組織、社區(qū)、企業(yè)、個(gè)人的主動性和積極性，在平等協(xié)商、優(yōu)勢互補(bǔ)的格局之下積極參與民族事務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)對于民族公共問題的協(xié)同共治；其三，公民意識的成長和社會發(fā)育的成熟是民族事務(wù)治理民主化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，而“以人民為中心”則是民族事務(wù)治理民主化的核心訴求。這就意味著在全社會，尤其是在少數(shù)民族地區(qū)開展常態(tài)化的公民教育、培育公民意識，運(yùn)用多種政策手段和經(jīng)濟(jì)杠桿鼓勵(lì)和扶持社會力量成長。

三、初步結(jié)論

通過多民族國家的民族事務(wù)治理而讓公共權(quán)力資源在國內(nèi)不同民族之間保持動態(tài)的均衡，是關(guān)乎國家前途命運(yùn)的重要任務(wù)。作為當(dāng)代世界多民族國家中的一員，中國族際關(guān)系的基本盤在于：新中國成立70多年來，已然形成56個(gè)民族皆是中華民族的組成單元，并在中華民族大家庭中形成了平等團(tuán)結(jié)互助和諧的社會主義民族關(guān)系。這一族際關(guān)系的基本盤表明當(dāng)代中國的民族事務(wù)治理是成功的，這種成功得益于中國共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，得益于以民族區(qū)域自治為核心的一整套中國特色社會主義解決民族問題的治理方略。

進(jìn)入新時(shí)代，我們在族際關(guān)系領(lǐng)域依然面臨諸多壓力和挑戰(zhàn)，民族問題依然長期存在，其復(fù)雜性、不確定性也從未退場。與此同時(shí)，中國民族事務(wù)的公共性特點(diǎn)正在強(qiáng)化，國家與多民族社會之間的關(guān)系也在發(fā)生嬗變，這種現(xiàn)實(shí)要求應(yīng)通過民族事務(wù)治理的轉(zhuǎn)型來加以回應(yīng)，而實(shí)現(xiàn)中國民族事務(wù)治理的多元協(xié)同是這一轉(zhuǎn)型的重要方向。一方面，需要推進(jìn)中央與地方政府關(guān)系走向多元協(xié)同，科學(xué)明晰地統(tǒng)籌規(guī)劃央地之間、黨政之間、職能部門之間的職能定位與權(quán)力劃分，充分發(fā)揮和調(diào)動民族自治地方政府積極性和主動性；另一方面，還需要推進(jìn)政府與社會關(guān)系走向多元協(xié)同，改變以往更多依靠行政力量進(jìn)行“政府管理”的民族事務(wù)治理方式，引入“協(xié)同共治”理念，積極培育和發(fā)展少數(shù)民族地區(qū)社會組織，引導(dǎo)多種社會力量協(xié)作參與民族事務(wù)治理，形成多主體協(xié)同參與的格局，實(shí)現(xiàn)責(zé)任共擔(dān)、利益分享、多元協(xié)同。此外，推進(jìn)民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，強(qiáng)化民族事務(wù)治理的法治化、制度化和民主化，也是實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)治理轉(zhuǎn)型不可或缺的重要途徑。