王 梅

（四川大學(xué)歷史文化學(xué)院，成都 610064）

為挽救日趨嚴(yán)峻的財(cái)政危機(jī)，近代中國(guó)于清末引進(jìn)西方預(yù)算方法改造傳統(tǒng)財(cái)政體制，至民國(guó)初年，政府先后編訂并施行宣統(tǒng)三年度、四年度、民國(guó)二年度、三年度、五年度、新五年度與八年度預(yù)算案。①民八預(yù)算案雖不屬一般意義上民初時(shí)段，但其頗具比較意義，故納入討論。但政府收支體系依然千瘡百孔，財(cái)政危機(jī)亦未得稍解。長(zhǎng)期以來，學(xué)界多將此歸咎于政局動(dòng)蕩使預(yù)算流于形式?jīng)]能真正施行，而預(yù)算案本身是否利于施行的問題卻往往被人所忽略。民初審計(jì)院主計(jì)陳宗蕃曾明確指出預(yù)算案本身的缺陷亦是關(guān)鍵，而“分科”形式恰當(dāng)與否則是判斷預(yù)算案施行難易的根本。①陳宗蕃：《論今日之豫算》，《庸言》1914年第2卷第6期。預(yù)算“分科”是現(xiàn)代預(yù)算體制實(shí)現(xiàn)其職能的重要方式，其將所有收支分層級(jí)按類別區(qū)劃，形成大小不一的預(yù)算科目，使各類支出秩然有序，行政官員無法專斷挪用，亦使龐雜數(shù)據(jù)條分縷析并顯示其用途，讓議會(huì)藉以審查監(jiān)督。②［日］工藤重義著，易應(yīng)緗譯：《最近預(yù)算決算論》，群益書社1911年版，第64-65頁(yè)。因此，“分科”形式與預(yù)算施行實(shí)密切相關(guān)。本文欲通過詳細(xì)梳理彼時(shí)預(yù)算“分科”的主要特征及其演變過程，考察其對(duì)預(yù)算施行產(chǎn)生的重要影響及二者的互動(dòng)，探究清末民初財(cái)政變革的內(nèi)在脈絡(luò)。

一、“分科”層級(jí)參差與預(yù)算施行標(biāo)準(zhǔn)混亂

所謂“分科”層級(jí)，即是從整體上確定將收入支出縱向分為幾個(gè)層次的問題。此種層級(jí)安排，不僅關(guān)系到預(yù)算科目能否合理清晰，更與預(yù)算施行中的寬嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)息息相關(guān)。清末民初預(yù)算案的“分科”層級(jí)劃分通常在歲入歲出經(jīng)常臨時(shí)門之下。

以宣統(tǒng)三年預(yù)算案為例，各省歲入部分經(jīng)常門之下主要分為部撥各款、受協(xié)各款、田賦、鹽茶課稅、關(guān)稅、正雜各稅、厘捐、官業(yè)收入、雜收入等類。在大“類”之下，又具體分為“款、項(xiàng)、目”三個(gè)層級(jí)。歲出主要分解款、協(xié)款、行政總費(fèi)、交涉費(fèi)、民政費(fèi)、財(cái)政費(fèi)、典禮費(fèi)、教育費(fèi)、司法費(fèi)、軍政費(fèi)、實(shí)業(yè)費(fèi)、官業(yè)支出等14類，各類之下如歲入一樣亦分“款、項(xiàng)、目”三個(gè)層級(jí)。③《度支部奏定各省試辦宣統(tǒng)三年預(yù)算報(bào)告總冊(cè)式》，《國(guó)風(fēng)報(bào)》1910年第1卷第11期。民國(guó)之后，政府對(duì)分科“層級(jí)”進(jìn)行了一定調(diào)整。歲入方面區(qū)別不大，歲出方面，民二預(yù)算按照新的國(guó)家行政系統(tǒng)將各省相關(guān)事務(wù)歸入各部所管預(yù)算范圍，大致分為外交部所管、內(nèi)務(wù)部所管、財(cái)政部所管、陸軍部所管、海軍部所管、司法部所管、教育部所管、工商部所管、交通部所管等九大類。大類之下，政府規(guī)定分為“款、項(xiàng)、目、節(jié)”四個(gè)層級(jí)。④《財(cái)政部致國(guó)務(wù)院酌訂三年度國(guó)家預(yù)算書各項(xiàng)表式暨簡(jiǎn)章請(qǐng)會(huì)議公決以便通行遵辦函》，《政府公報(bào)》第507號(hào)，1913年10月2日。但一般情況下，預(yù)算總案與各省及各部所管歲出總表多只列出“款、項(xiàng)”兩個(gè)層級(jí)。如下表所示政府規(guī)定歲出層級(jí)劃分與民二預(yù)算云南省分冊(cè)中歲出“分科”層級(jí)情況。盡管此后分科方針與辦法多有變遷，但“款、項(xiàng)、目、節(jié)”的層級(jí)總體上沒有太大變化。⑤吳貫因：《中國(guó)之預(yù)算與財(cái)務(wù)行政及監(jiān)督》，上海建華書局1932年版，第63-67頁(yè)。

表1 民二預(yù)算分科層級(jí)對(duì)照表

“分科”層級(jí)之所以與預(yù)算執(zhí)行息息相關(guān)，在于不同層級(jí)的科目執(zhí)行要求各有不同。民初會(huì)計(jì)法草案曾仿照日本規(guī)定“款”“項(xiàng)”為立法科目，相互間不能流用，而“目”“節(jié)”則為行政科目，在一定條件下可以流用。①中國(guó)會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)會(huì)計(jì)史料編輯組，中國(guó)第二歷史檔案館：《中國(guó)會(huì)計(jì)史料選編》第1冊(cè)，江蘇古籍出版社1990年版，第9頁(yè)。此種區(qū)別的用意在于既嚴(yán)格監(jiān)督各機(jī)構(gòu)支用，又給預(yù)算案執(zhí)行留以適當(dāng)空間。但此種原則施行的基礎(chǔ)是相關(guān)“科目”在各預(yù)算冊(cè)中所處層級(jí)一致，方才能形成統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。清末民初預(yù)算冊(cè)卻大量存在“層級(jí)”序列參差不齊的現(xiàn)象，即不同表冊(cè)中款項(xiàng)不對(duì)應(yīng)，相同機(jī)關(guān)在不同表冊(cè)中處于不同層級(jí)，款項(xiàng)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)因此混亂，妨礙預(yù)算施行。如民二預(yù)算案中鹽務(wù)經(jīng)費(fèi)，總表列之為“項(xiàng)”，而專表列之為“款”，海關(guān)常關(guān)經(jīng)費(fèi)亦然?？偙韺１硭胁煌瑘?zhí)行機(jī)關(guān)到底應(yīng)該遵從總表規(guī)定還是專表規(guī)定，并沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。如果以鹽務(wù)經(jīng)費(fèi)為“款”，則相關(guān)俸給、辦公、雜費(fèi)即當(dāng)列為“項(xiàng)”，受不可流用之限制。若以鹽務(wù)經(jīng)費(fèi)為“項(xiàng)”，則俸給、辦公、雜費(fèi)僅須定之為“目”，即為可以流用之行政科目。預(yù)算編制者沒有注意到此種問題，致使總表與專表所定各有參差。因此，若僅責(zé)備各機(jī)關(guān)執(zhí)行不力，難免偏頗。②《民國(guó)二年度國(guó)家預(yù)算歲出總表（財(cái)政部所管）》，國(guó)家圖書館藏；陳宗蕃：《論今日之豫算》，《庸言》1914年第2卷第6期。

此外，造成預(yù)算施行標(biāo)準(zhǔn)混亂的還有同一表冊(cè)中相同性質(zhì)機(jī)關(guān)沒有放在同一層級(jí)，造成約束力差異。如同為司法機(jī)關(guān)，本部列為款，而他機(jī)關(guān)則列為項(xiàng)。同為審計(jì)機(jī)關(guān)，總處列為款，分處則列為項(xiàng)。同為軍事機(jī)關(guān)，在京各師、旅、營(yíng)、連列為款，各省之師、旅、營(yíng)、連則列之為項(xiàng)。民二預(yù)算案陸軍部所管歲出中，僅陸軍部第一、二、三、四及第六師被列于款一層級(jí)，而其余各師則被列為項(xiàng)一層級(jí)。如此，必會(huì)造成寬嚴(yán)失當(dāng)，且有失公平，不利于預(yù)算案推進(jìn)。③《民國(guó)二年度國(guó)家預(yù)算歲出總表（陸軍、司法部所管）》，國(guó)家圖書館藏；陳宗蕃：《論今日之豫算》，《庸言》1914年第2卷第6期。

實(shí)際上，以上種種問題于清廷1909年試辦預(yù)算時(shí)即已顯現(xiàn)，而根由主要在于改革之初財(cái)政人員預(yù)算知識(shí)的整體欠缺與參差差異。因此，自清末開始各級(jí)政府都設(shè)有專門機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行培訓(xùn)。④影響預(yù)算分科層級(jí)的因素還包括預(yù)算編訂過程繁冗銜接復(fù)雜，當(dāng)時(shí)中央地方財(cái)政關(guān)系的糾纏等。詳參劉增合：《西方預(yù)算制度與清季財(cái)政改制》，《歷史研究》2009年第2期。但人才的更替并非朝夕可以完成，到民國(guó)初年，政府財(cái)政人員仍在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都呈所謂舊時(shí)“錢谷老夫子”與“速成法政畢業(yè)生”的混雜狀態(tài)。⑤《閑評(píng)（二）》，《大公報(bào)》1913年6月24日，第5版。唯經(jīng)過長(zhǎng)期實(shí)踐與摸索，隨著財(cái)政人員逐漸完成迭代更新，此類問題方才逐漸減少。至民八預(yù)算時(shí)，分科層級(jí)參差已比較少見，但仍為其他分科問題所困擾。⑥《民國(guó)八年度國(guó)家總預(yù)算案》，國(guó)家圖書館藏。

二、“一官一款”的分科方式與預(yù)算施行的困擾

確定“層級(jí)”之后，即須依據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各層級(jí)收支進(jìn)行分類，分類方式直接決定“科目”形態(tài)，成為預(yù)算執(zhí)行的根本依據(jù)。一般而言，歲出分類主要有依據(jù)行政機(jī)關(guān)劃分的“縱分法”與依據(jù)經(jīng)費(fèi)目的劃分的“橫分法”兩種。⑦吳貫因：《中國(guó)之預(yù)算與財(cái)務(wù)行政及監(jiān)督》，第63頁(yè)。從法律上講，官制與預(yù)算是相互獨(dú)立的。但以行政機(jī)關(guān)為依據(jù)劃分預(yù)算科目，便于政府控制各機(jī)關(guān)收支與追究責(zé)任，亦可使議會(huì)明確經(jīng)費(fèi)去向利于最終議決。因此，官制常常成為各國(guó)預(yù)算“分科”的重要依據(jù)。

清末民初預(yù)算案，在各部所管大“類”之下即采“縱分法”，據(jù)各行政機(jī)關(guān)來劃分為各款，例如民國(guó)二年預(yù)算案，財(cái)政部所管之下分為大總統(tǒng)府、參議院、眾議院、國(guó)務(wù)院經(jīng)費(fèi)等款。工商部所管之下分本部、工藝傳習(xí)所、度量衡制造所、工藝試驗(yàn)所經(jīng)費(fèi)等款。內(nèi)務(wù)部所管之下分為京師警察廳、清道隊(duì)、內(nèi)城官醫(yī)院、外城官醫(yī)院、警察廳土木工程處、警察學(xué)校、游民習(xí)藝所、工巡捐局、步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門、保存古物經(jīng)費(fèi)等款。而在各款之下又多采“橫分法”，以經(jīng)費(fèi)目的為依據(jù)劃分為俸給、辦公與雜費(fèi)等項(xiàng)。⑧《民國(guó)二年度國(guó)家預(yù)算歲出總表（內(nèi)務(wù)、財(cái)政、工商部所管）》，國(guó)家圖書館藏。如此，不管機(jī)關(guān)大小與性質(zhì)是否重疊均設(shè)款，預(yù)算案即形成“一官一款”的分科特征。

這種分科特征首先給議會(huì)審議預(yù)算案帶來極大困擾。由于議會(huì)審議預(yù)算案多旨在核減政府支出經(jīng)費(fèi)，“一官一款”的科目將刪減對(duì)象具體化，使整個(gè)審議過程大半時(shí)間充斥著各機(jī)關(guān)存廢的爭(zhēng)論。第一屆國(guó)會(huì)眾議院預(yù)算委員會(huì)審查新民五預(yù)算財(cái)政部所管部分時(shí)，審查委員會(huì)與政府就是否裁撤財(cái)政討論會(huì)、檢查征收機(jī)關(guān)委員會(huì)、幣制委員會(huì)、化驗(yàn)所經(jīng)費(fèi)、農(nóng)工銀行籌備處等機(jī)關(guān)，核減相關(guān)經(jīng)費(fèi)展開爭(zhēng)執(zhí)。①《眾議院審查歲出預(yù)算情形》，《申報(bào)》1917年4月7日，第6版。其他各部情況大致相類，內(nèi)務(wù)部所管裁撤步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門等問題，②《眾議院審查內(nèi)部所管經(jīng)費(fèi)》，《申報(bào)》1917年4月14日，第6版。農(nóng)商部所管有裁撤中央農(nóng)業(yè)試驗(yàn)場(chǎng)等問題。③《農(nóng)交兩部之預(yù)算審查》，《申報(bào)》1917年4月16日，第6版。此類爭(zhēng)論又很容易激化矛盾。如裁遣陸軍部所聘咨議、顧問等閑散軍官的主張，很快引起軍隊(duì)方面抗議。軍官代表指責(zé)議會(huì)激怒軍人破壞國(guó)家，陸軍部也要求維持原案。④《昨日眾議院審查預(yù)算案志聞》，《大公報(bào)》1917 年4 月8 日，第2 版；《唐寶鍔與閑散軍官》，《申報(bào)》1917 年4 月20 日，第3版。裁撤河南省交涉署的主張?jiān)馔饨徊颗c河南省的抵制。⑤《咨復(fù)修正豫省預(yù)算案應(yīng)俟該案公布后再行核辦由》，臺(tái)北“中央研究院近代史所”檔案館藏北洋政府外交部檔案，館藏號(hào)：03-42-014-03-015。盡管各次情況不同，但此種因刪減經(jīng)費(fèi)目標(biāo)具體化引發(fā)直接利益相關(guān)者抵制的情況層出不窮。

更重要的是，此種矛盾極易引起社會(huì)輿論對(duì)議會(huì)監(jiān)督財(cái)政公正性的質(zhì)疑。如第一屆國(guó)會(huì)審查新民五預(yù)算時(shí)，煙酒公署經(jīng)過頗多爭(zhēng)論得以保存，隨后煙酒公署署長(zhǎng)鈕傳善賄賂預(yù)算委員會(huì)委員長(zhǎng)褚輔成保留公署的傳言不脛而走，形成所謂立法機(jī)關(guān)“賄案”。⑥《時(shí)評(píng)》，《申報(bào)》1917年4月27日，第2版。安福國(guó)會(huì)審查民八預(yù)算時(shí)，禁衛(wèi)軍糧餉局被預(yù)算委員會(huì)裁撤后又在大會(huì)議決時(shí)恢復(fù)，⑦《眾議院臨時(shí)會(huì)第十次會(huì)議》，《眾議院公報(bào)》1919年第2期臨時(shí)會(huì)第2冊(cè)，第138-140頁(yè)。很快有人指稱此為馮國(guó)璋向國(guó)會(huì)疏通的結(jié)果，指責(zé)預(yù)算案“任人操縱”。⑧《滬團(tuán)對(duì)于預(yù)算案之不滿》，《大公報(bào)》1919年11月1日，第6版。盡管以上各案實(shí)際都有更為復(fù)雜的背景，但“一官一款”的科目形式無疑是議決過程此類問題凸顯的根源之一。矛盾激化使預(yù)算案難以最終議決，預(yù)算案常常在沒有合法身份情況下施行，反對(duì)者多藉此抵制。

在實(shí)際施行中，“一官一款”的分科方式亦引起很多問題。一方面，此種分科方式使各機(jī)關(guān)總支出被列為款，以薪俸、辦公、雜費(fèi)等具體開支為項(xiàng)?？颇侩m詳細(xì)明確，但機(jī)關(guān)內(nèi)各項(xiàng)支出不能流用的規(guī)則，完全沒有給行政機(jī)關(guān)留伸縮余地，既妨礙了行政靈活，預(yù)算案實(shí)際上也很難真正施行。另一方面，正因?yàn)椤耙还僖豢睢钡目颇繉?duì)各機(jī)關(guān)限制太多，各機(jī)關(guān)在編訂概算時(shí)即往往多為自己留有余地，由此不僅促使預(yù)算急劇膨脹，而且各機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)常有剩余，由此形成巨大浪費(fèi)，破壞預(yù)算案統(tǒng)一。⑨《審計(jì)院之尊重預(yù)算》，《大公報(bào)》1915年8月23日，第3版。

與“一官一款”分科方式形成對(duì)照的是，彼時(shí)歐日各國(guó)預(yù)算歲出以經(jīng)費(fèi)目的為依據(jù)的劃分。如日本軍政經(jīng)費(fèi)，以全國(guó)之軍事費(fèi)為一款，全國(guó)之糧米費(fèi)、軍需費(fèi)、皮服費(fèi)等為項(xiàng)，每一師每一團(tuán)之經(jīng)費(fèi)又遞降為目。即便以行政機(jī)關(guān)為款，也涵蓋范圍較廣。如日本司法經(jīng)費(fèi)以全國(guó)之裁判所為一款，全國(guó)之俸給、廳費(fèi)等事為項(xiàng)，每一裁判所又遞降為目，而非以每一裁判所為一款。如此，款項(xiàng)雖有限制，而于限制以內(nèi)仍有余地，使行政靈活，預(yù)算案易于執(zhí)行。⑩［日］工藤重義：《最近預(yù)算決算論》，第66頁(yè)。陳宗蕃：《論今日之豫算》，《庸言》1914年第2卷第6期。日本預(yù)算“分科”實(shí)經(jīng)多次變革方才趨于合理，清末民初預(yù)算案科目亦處于不斷發(fā)展演變中。

清末宣三、宣四預(yù)算案在各省財(cái)政清理基礎(chǔ)上編訂，著重清查與控制各省各機(jī)關(guān)收支，故科目皆以官制為依據(jù)，且相當(dāng)細(xì)密。11清理財(cái)政要求詳細(xì)調(diào)查全省各機(jī)關(guān)具體出入款項(xiàng)及向不報(bào)部之外銷款項(xiàng)等，因此各省地方上報(bào)各冊(cè)中科目多呈密集與一官一款的特征。1909年試辦預(yù)算案時(shí)的表冊(cè)形式基本與各省財(cái)政說明書一致。（北京圖書館出版社影印室：《清末民國(guó)財(cái)政史料輯刊》第1冊(cè)，北京圖書館出版社2007版，第179-200頁(yè)。）民初預(yù)算編訂沿襲了清末辦法，分科形式也多仿照，一度造成預(yù)算案急劇膨脹，根本無法施行。隨著預(yù)算體制實(shí)踐的豐富，政府逐漸發(fā)現(xiàn)，若將性質(zhì)相同、過于瑣細(xì)的機(jī)關(guān)合并，并將各機(jī)關(guān)俸給、辦公、雜費(fèi)等日常開支相對(duì)集中于一處預(yù)估與支配，不僅可在一定程度上抑制預(yù)算膨脹，亦可斟酌緩急分配，減少浪費(fèi)，給財(cái)務(wù)行政一定活動(dòng)空間。①［日］工藤重義：《最近預(yù)算決算論》，第63頁(yè)。袁世凱政府編訂民五預(yù)算時(shí)即對(duì)預(yù)算科目進(jìn)行一定集中。至民八預(yù)算案，盡管一官一款仍是主要特征，但已頗有一些款項(xiàng)集中的成果。如表2對(duì)照中，民二預(yù)算案中內(nèi)務(wù)部所管經(jīng)費(fèi)是明顯的“一官一款”科目，而民八預(yù)算案同樣內(nèi)容的款、項(xiàng)都經(jīng)過明顯歸并。此外，陸軍經(jīng)費(fèi)中“附屬各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)”一款中包含的留學(xué)費(fèi)、衛(wèi)生材料費(fèi)、房地租、恤金等項(xiàng)，顯然是將各機(jī)關(guān)內(nèi)相似支出集中到部支配。如此，既可減少預(yù)估，亦可酌盈劑虛進(jìn)行平衡，實(shí)是分科制在民初時(shí)期重要發(fā)展。

表2 民二國(guó)家預(yù)算歲出總表（內(nèi)務(wù)部所管）、民八預(yù)算中央內(nèi)務(wù)、陸軍經(jīng)費(fèi)經(jīng)常門各款項(xiàng)對(duì)照表

清末民初預(yù)算分科“一官一款”特征雖說始于財(cái)政清理，但實(shí)際根源于當(dāng)時(shí)國(guó)人特殊的預(yù)算觀念，即更多注重預(yù)算調(diào)查與控制各機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)，規(guī)范財(cái)務(wù)收支的功能，忽視了預(yù)算案作為財(cái)政策略的內(nèi)涵。①［清］趙炳麟：《趙柏巖集》（上冊(cè)），廣西人民出版社2001年版，第427-429頁(yè)。此種理念使政府對(duì)預(yù)算案形式的要求最初也傾向于詳盡與具體，以行政機(jī)關(guān)為依據(jù)的“分科”即成為首選。但如若以官制為依據(jù)的分科過于泛化，任何微小機(jī)構(gòu)皆能成為重要科目，致使“一官一款”科目趨于繁密，則必妨礙預(yù)算案的議決與執(zhí)行。

三、“科目”疏密與預(yù)算膨脹

“科目”疏密是判斷預(yù)算“分科”是否利于施行的另一重要標(biāo)準(zhǔn)。科目過疏，不能有效約束財(cái)政收支；科目過密，易引起預(yù)算膨脹且難以施行。②黃鳳銓：《預(yù)算概論》，京華印書館1931年版，第25頁(yè)。西方預(yù)算發(fā)展史上，政府常常用改進(jìn)預(yù)算形式的辦法應(yīng)對(duì)財(cái)政膨脹危機(jī)，清末民初預(yù)算科目疏密的演變亦經(jīng)歷此一過程。

所謂“科目”的疏密主要指立法科目具體款項(xiàng)數(shù)的多少，其中又以項(xiàng)數(shù)為根本標(biāo)準(zhǔn)。從表3 民二、新民五、民八預(yù)算三案的款項(xiàng)統(tǒng)計(jì)對(duì)照列表可知，民二預(yù)算案經(jīng)常門項(xiàng)數(shù)幾近2 000，而新民五則僅593，民八近253。與同時(shí)期其他各國(guó)如英國(guó)除陸軍費(fèi)外115 項(xiàng)（1907 年）、日本800 項(xiàng)（1905 年）比較，民二預(yù)算案的科目可謂極其細(xì)密。③［日］工藤重義：《各國(guó)預(yù)算制度論》，第93、107頁(yè)。與“科目”疏密相對(duì)應(yīng)的即歲出數(shù)額的巨大差異。宣統(tǒng)四年預(yù)算歲出約35 636 萬元余，而民二預(yù)算案修訂之前，其歲出則飆升到約64 636 萬元，修訂過后仍然有約64 224 萬元。④《修正后二年度預(yù)算案》，《雅言》1914年第3期。新民五預(yù)算歲出僅約48 615萬元，甚至軍費(fèi)劇增之后的民八預(yù)算歲出，未經(jīng)國(guó)會(huì)議決前也僅約64 769萬元，議決額約49 576萬元。⑤《民國(guó)八年度國(guó)家總預(yù)算案》，國(guó)家國(guó)書館藏：賈士毅：《民國(guó)續(xù)財(cái)政史》（一），商務(wù)印書館1932年版，第41頁(yè)。前后對(duì)比，民二預(yù)算無疑是極度膨脹的，即便是不分國(guó)家地方支出的宣三預(yù)算部編案歲出亦僅約56 453萬元，⑥《資政院會(huì)奏議決試辦宣統(tǒng)三年歲入歲出總預(yù)算案請(qǐng)旨裁奪折》，《政治官報(bào)》1911年第1173號(hào)。民五預(yù)算歲出僅47 152元。⑦賈士毅：《民國(guó)財(cái)政史》，上海商務(wù)印書館1917年版，第1648頁(yè)。除去彼時(shí)民國(guó)新立軍費(fèi)遞增、新政擴(kuò)張等原因外，科目密集是民二預(yù)算膨脹不容忽視的重要緣由。

民二預(yù)算歲出款項(xiàng)的過密在總冊(cè)中并不明顯，總案僅列到款，共47款。但各部所管歲出分冊(cè)中款項(xiàng)則飆升達(dá)629款2 508項(xiàng)，而且各部原報(bào)各冊(cè)更高達(dá)658款4 115項(xiàng)。⑧此處民二預(yù)算案款項(xiàng)數(shù)目包括經(jīng)常、臨時(shí)門，而表3的統(tǒng)計(jì)，為便于比較，僅取經(jīng)常門數(shù)據(jù)?！睹駠?guó)二年度國(guó)家預(yù)算總冊(cè)》、《民國(guó)二年度國(guó)家預(yù)算歲出總表》，國(guó)家圖書館藏。此中緣由主要在于總冊(cè)中所列各款，在分冊(cè)中常常分裂為數(shù)款。如總冊(cè)中，財(cái)政部所管各省財(cái)政費(fèi)一款（其他各部有各省內(nèi)務(wù)費(fèi)，各省教育費(fèi)，各省工商費(fèi)，各省農(nóng)林費(fèi)等），而在分冊(cè)中都以每省為單獨(dú)一款。此外，陸海軍兩部分冊(cè)中單獨(dú)列出各軍艦及各部隊(duì)為款，致使款數(shù)驟增。而每款之下至少包括“俸給、辦公、雜費(fèi)”等3 項(xiàng)以上，如此總和，立法“科目”終至密集。急劇膨脹的民二預(yù)算引起多方批判，得不到承認(rèn)，更罔論實(shí)施。熊希齡內(nèi)閣修訂預(yù)算，竭力核減支出，但分科方式未改，科目密集情形并未根本變化。脫離事實(shí)的強(qiáng)制核減只會(huì)讓各機(jī)關(guān)更難執(zhí)行。陸軍部、內(nèi)務(wù)部等多次強(qiáng)調(diào)預(yù)算與事實(shí)不符，難以適用。⑨《財(cái)政部為陸軍部第二次修正預(yù)算核減情形致審計(jì)處總辦函》，中國(guó)第二歷史檔案館編：《北洋政府檔案》第137冊(cè)，中國(guó)檔案出版社2010年版，第299－379頁(yè)。

表3 民二、新民五、民八預(yù)算歲出經(jīng)常門分科疏密對(duì)照表④由于當(dāng)時(shí)預(yù)算案總分表冊(cè)本身存在規(guī)則不一的情況，此處對(duì)款、項(xiàng)數(shù)目的統(tǒng)計(jì)難以完全精確，旨在體現(xiàn)其總體趨勢(shì)。

鑒于此，袁世凱政府1914年財(cái)政改革著力調(diào)整預(yù)算“分科”，使科目粗疏化，項(xiàng)數(shù)從2 000急劇減少至約600，并頒布《會(huì)計(jì)法令》規(guī)定各行政機(jī)關(guān)預(yù)算定額經(jīng)大總統(tǒng)同意即可流用，放松款項(xiàng)間的流用限制，利于推行包辦，實(shí)現(xiàn)中央集權(quán)。⑩中國(guó)會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)會(huì)計(jì)史料編輯組、中國(guó)第二歷史檔案館：《中國(guó)會(huì)計(jì)史料選編》第1冊(cè)，第32頁(yè)具體而言，“科目”相對(duì)粗疏化的緣由，除前文所述對(duì)“一官一款”方式的修正外，還包括以下兩個(gè)方面。一是分科層級(jí)序列發(fā)生變化。宣四與民二預(yù)算歲出部分經(jīng)常臨時(shí)門下各部所管的類，類下才分款、項(xiàng)層級(jí)。但自民三預(yù)算后，經(jīng)常臨時(shí)門下沒有類一級(jí)，各部所管即為款，款之下為項(xiàng)。如此，款、項(xiàng)的內(nèi)涵增大，數(shù)量隨之減少。二是各省之國(guó)家行政經(jīng)費(fèi)名目由分別開列變成以省為單位籠統(tǒng)歸入。宣統(tǒng)四年預(yù)算案中度支部所管歲出中包括各省的具體國(guó)家財(cái)務(wù)經(jīng)費(fèi)名目，如第各省藩司度支司衙門及財(cái)政公所經(jīng)費(fèi)、各省糧道衙門經(jīng)費(fèi)、各省鹽務(wù)衙門及局所經(jīng)費(fèi)、各省厘捐局卡經(jīng)費(fèi)等。而民五預(yù)算案中，財(cái)政部所管歲出除了中央所控制的關(guān)、鹽與煙酒等財(cái)務(wù)行政經(jīng)費(fèi)外，各省財(cái)政經(jīng)費(fèi)則單獨(dú)為一款，任其包辦。①賈士毅：《民國(guó)財(cái)政史》，第1579-1585、1629-1648頁(yè)。民八預(yù)算更直接分為中央財(cái)政經(jīng)費(fèi)與各省財(cái)政經(jīng)費(fèi)兩項(xiàng)。其他各部所管款目變化亦大致相類。②《民國(guó)八年度中央財(cái)政經(jīng)費(fèi)國(guó)家歲出預(yù)算分表》，國(guó)家圖書館藏。因此，甚至有人批判民五預(yù)算案各省部分形式過于粗疏，不能稱為預(yù)算。③《審查預(yù)算（默）》，《申報(bào)》1915年12月13日，第7版。但顯然預(yù)算膨脹也得到一定抑制。

與此一變化過程相對(duì)應(yīng)的即是不同預(yù)算案的審議情況。民國(guó)成立之初，政府與議會(huì)都一味強(qiáng)調(diào)科目的詳盡，而過細(xì)科目使整個(gè)審議過程糾纏各類細(xì)節(jié)，忽略大局，耗費(fèi)時(shí)日，影響議案議決。北京臨時(shí)參議院審議政府八月份概算以及九至十二月四個(gè)月臨時(shí)預(yù)算案時(shí)，財(cái)政審查委員會(huì)、政府委員以及各議員即圍繞外交部譯件員應(yīng)需人數(shù)，伙食費(fèi)、車馬費(fèi)比照晚清是否應(yīng)減，俄文學(xué)堂與清華學(xué)堂應(yīng)歸外交部還是教育部等瑣碎問題進(jìn)行爭(zhēng)論。由此導(dǎo)致整個(gè)概算審議時(shí)間就長(zhǎng)達(dá)3個(gè)多月。在各類瑣碎討論中，已有議員提出是否應(yīng)對(duì)政府收支控制如此細(xì)致，是否能真正施行。但彼時(shí)議會(huì)中嚴(yán)格監(jiān)督的意見仍居于主導(dǎo)地位。①詳參王楠：《進(jìn)退失據(jù)：民初臨時(shí)參議院審議預(yù)算案的窘境》，《史學(xué)月刊》2021年第11期。而民五與民八預(yù)算審議則明顯不同。民五預(yù)算案于1915年11月底提交，12月底即議決公布，審議時(shí)間非常短，且?guī)缀跷醋鲂薷?，走向了被人詬病的另一個(gè)極端。②《元旦宣布預(yù)算之原因》，《大公報(bào)》1916年1月5日，第2版。民八預(yù)算案則是民國(guó)建立后唯一由國(guó)會(huì)最終議決并頒布的預(yù)算案。③預(yù)算“分科”形式的改善雖非民八預(yù)算案議決的關(guān)鍵因素，卻是議會(huì)會(huì)期配合、安福系主導(dǎo)等因素外，最容易被忽視的部分?？梢婎A(yù)算科目疏密對(duì)議會(huì)審查的影響。

總之，“科目”疏密與預(yù)算數(shù)額的漲縮密切相關(guān)，更由此影響預(yù)算的議決與施行。清末民初預(yù)算案一度存在科目過密的缺陷，致使預(yù)算膨脹無法施行。袁世凱財(cái)政改革時(shí)針對(duì)預(yù)算科目進(jìn)行調(diào)整，將分散款項(xiàng)集中，民五乃至民八年預(yù)算款項(xiàng)數(shù)目相對(duì)減少，科目疏密相對(duì)適宜，實(shí)際施行中相關(guān)問題亦得到較大改善。

四、結(jié)語(yǔ)

近代中國(guó)自清末引入預(yù)算制度改革財(cái)政體制以來，國(guó)人多期待預(yù)算案全面施行以拯救財(cái)政危機(jī)，但事實(shí)卻并不盡如人意。失望的時(shí)人與后世研究者多從動(dòng)蕩的時(shí)局，激烈的政爭(zhēng)，分散的財(cái)權(quán)等方面分析并認(rèn)定預(yù)算案停留于形式并沒有真正施行。這種判斷自有其道理，卻也存在忽略預(yù)算自身內(nèi)在演變脈絡(luò)的偏頗。預(yù)算形式既是內(nèi)容載體，更是預(yù)算體制運(yùn)作所依賴的根本要素，而科目劃分則是當(dāng)時(shí)財(cái)政學(xué)家口中的“預(yù)算基礎(chǔ)”與財(cái)政上的“卓越事業(yè)”，是考察預(yù)算案自身演變脈絡(luò)的最佳途徑。④轉(zhuǎn)引自［日］工藤重義：《各國(guó)預(yù)算制度論》，第87頁(yè)。清末民初預(yù)算“分科”特征形成及其演變過程恰可補(bǔ)充過往分析與判斷中的缺漏。

由于模仿日本案例，舊式財(cái)政官吏預(yù)算知識(shí)欠缺，以各省清理財(cái)政冊(cè)為基礎(chǔ)等情況，清廷試辦預(yù)算案即呈現(xiàn)“分科”層級(jí)參差、“一官一款”、科目密集等問題。民國(guó)成立后隨著預(yù)算施行推進(jìn)，“分科”形式中原本隱秘的種種弊端漸趨凸顯。層級(jí)參差使政府無統(tǒng)一執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，“一官一款”使議會(huì)審議時(shí)矛盾激化，各機(jī)關(guān)收支缺乏伸縮空間，科目密集引起預(yù)算膨脹等。如此種種都迫使民初政府不斷根據(jù)實(shí)際調(diào)整“分科”形式以推進(jìn)預(yù)算改革。隨著相關(guān)制度的完善，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累，新舊財(cái)政人員的更替等，部分問題逐漸被修正。層級(jí)趨于統(tǒng)一，“一官一款”有所調(diào)整，過密科目得以合并。這一過程既體現(xiàn)了清末民初預(yù)算體制運(yùn)作過程中的調(diào)試與演變，展現(xiàn)了“分科”對(duì)預(yù)算施行的隱秘影響，也從側(cè)面反駁了預(yù)算案全未施行的結(jié)論。若沒有豐富的施行狀況反饋，政府是無法進(jìn)行如此細(xì)致與頻繁的分科調(diào)整與變革的。只有在考察外在政局影響的同時(shí)，注重探究預(yù)算案本身內(nèi)在特征演變，方能明確清末民初財(cái)政發(fā)展的豐富面相，理解財(cái)政改革曲折反復(fù)的真實(shí)境況。