王立峰，李洪川

（吉林大學(xué)行政學(xué)院，長(zhǎng)春 130012）

一、問題的提出

作為設(shè)立于非黨組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，黨組是中國(guó)共產(chǎn)黨處理黨與非黨組織關(guān)系的重要組織形式，體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨獨(dú)特的組織優(yōu)勢(shì)、政治優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)，圍繞黨組形成的黨組制度成為具有中國(guó)特色的一項(xiàng)政黨治國(guó)制度，是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系重要組成部分。黨的十八大以來，黨中央高度重視黨組制度建設(shè)，黨組地位功能不斷強(qiáng)化，議事決策不斷規(guī)范化。2017年10月，黨的十九大通過的黨章修正案明確了黨組全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任。2019 年4月，中共中央出臺(tái)了新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》（以下簡(jiǎn)稱《黨組工作條例》）。該條例的出臺(tái)，為提高黨組領(lǐng)導(dǎo)水平、推進(jìn)黨組工作制度化發(fā)揮了重要作用。領(lǐng)導(dǎo)是黨組的核心功能和制度主線，黨組研究應(yīng)當(dāng)關(guān)注黨組是如何運(yùn)轉(zhuǎn)進(jìn)而發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的，并在此基礎(chǔ)之上探尋黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的完善路徑。

目前，黨組如何發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的理論研究主要著眼于以下兩個(gè)方面：一是從歷史維度研究黨組的運(yùn)作方式，以期梳理和總結(jié)黨組領(lǐng)導(dǎo)的制度經(jīng)驗(yàn)。馬思宇指出，在黨組的前身——黨團(tuán)時(shí)期，黨團(tuán)通過組織、宣傳、外聯(lián)等秘密途徑和潛移默化方式滲透、整合、掌控群眾團(tuán)體。①馬思宇：《無形與有形：中共早期“黨團(tuán)”研究》，《中共黨史研究》2017年第2期。江明明認(rèn)為，土地革命時(shí)期黨團(tuán)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的運(yùn)作方式比較注重如何妥善處理黨政關(guān)系。為防止以黨代政，黨團(tuán)通過黨團(tuán)成員而非黨團(tuán)決定來影響和領(lǐng)導(dǎo)非黨組織中的群眾，進(jìn)而以多數(shù)同意方式通過合乎黨的意愿的決策。②江明明：《從國(guó)際到蘇區(qū)：中共黨團(tuán)再探》，《蘇區(qū)研究》2018年第5期。秦立海認(rèn)為，新中國(guó)成立以后，嚴(yán)格的請(qǐng)示報(bào)告制度，如毛澤東以中共中央主席身份對(duì)政府各黨組小組和分黨組干事會(huì)進(jìn)行直接領(lǐng)導(dǎo)并對(duì)黨組的匯報(bào)請(qǐng)示親自予以批示，極大強(qiáng)化了黨對(duì)政府工作的領(lǐng)導(dǎo)。③秦立海：《建國(guó)之初政府黨組的設(shè)立與黨政關(guān)系的處理》，《濟(jì)南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2009年第2期。

二是從黨組制度現(xiàn)狀即權(quán)力結(jié)構(gòu)、運(yùn)行方式和職責(zé)功能等方面探討黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的制度邏輯。從黨組權(quán)力結(jié)構(gòu)來看，張書林認(rèn)為，黨組權(quán)力來自黨委，黨委對(duì)黨組發(fā)號(hào)施令，黨組必然為黨委服務(wù)，這些均有利于黨組在國(guó)家機(jī)關(guān)中貫徹黨的意志，實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。④張書林：《論黨的執(zhí)政中介：黨組》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第3期。從黨組運(yùn)行方式來看，胡德平認(rèn)為，與黨團(tuán)不同的是，“黨組統(tǒng)一黨員負(fù)責(zé)人意志與行動(dòng)，黨員負(fù)責(zé)人影響非黨員負(fù)責(zé)人，形成非黨組織的共同領(lǐng)導(dǎo)意志和行動(dòng)，進(jìn)而領(lǐng)導(dǎo)非黨組織”。⑤胡德平：《論中國(guó)共產(chǎn)黨黨組的基本屬性》，《理論學(xué)刊》2014年第5期。從黨組決策機(jī)制來看，決策機(jī)制是黨的領(lǐng)導(dǎo)體制的核心內(nèi)容，強(qiáng)舸等通過研究國(guó)有企業(yè)黨組“討論前置”決策內(nèi)容和決策程序，指出“討論前置”這一治理機(jī)制使黨組分享了決策權(quán)，將黨組的意圖轉(zhuǎn)化重大決策，做到了堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。⑥強(qiáng)舸、成小紅：《國(guó)有企業(yè)黨委（黨組）與董事會(huì)的決策分工與運(yùn)作機(jī)制——以“討論前置”為考察核心》，《理論視野》2019年第11期。從黨組職責(zé)功能來看，張曉燕認(rèn)為，黨組加強(qiáng)對(duì)本單位業(yè)務(wù)工作和黨的建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)質(zhì)上是黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的工作職責(zé)和工作方法。⑦張曉燕：《論黨組工作條例對(duì)新時(shí)代黨的領(lǐng)導(dǎo)理論的制度創(chuàng)新》，《理論與改革》2019年第5期。田橋則認(rèn)為，黨組制度主要承擔(dān)兩大政治功能：組織嵌入功能和黨的意志轉(zhuǎn)化與輸出功能，這兩大功能使黨組在領(lǐng)導(dǎo)范圍上實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋，在領(lǐng)導(dǎo)效能上實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與非黨組織依法依章運(yùn)行相統(tǒng)一。⑧田橋：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組制度的沿革、結(jié)構(gòu)與功能》，《社會(huì)主義研究》2019年第6期。秦前紅等認(rèn)為，除組織嵌入功能外，黨組還發(fā)揮整合功能，整合是“黨對(duì)黨的組織體系之外的非黨組織進(jìn)行整合，進(jìn)而將全社會(huì)整合進(jìn)入以執(zhí)政黨為核心的政治體系”。⑨秦前紅、胡南：《論中國(guó)共產(chǎn)黨黨組制度的邏輯展開》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2020年第3期。

從既有黨組理論研究來看，盡管研究者嘗試揭示黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的內(nèi)在邏輯與運(yùn)行過程，但仍未很好回應(yīng)黨組在其發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用過程中面臨的許多實(shí)踐性問題，并且，現(xiàn)有研究缺少理論層面的深度分析。第一，從“領(lǐng)導(dǎo)”的基本內(nèi)涵來看，領(lǐng)導(dǎo)的本質(zhì)不等同于領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)容，本質(zhì)需要通過內(nèi)容表現(xiàn)出來，但如何從具體的領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)容抽離出領(lǐng)導(dǎo)的本質(zhì)，亟需以一種理論視角審視黨組領(lǐng)導(dǎo)的基本內(nèi)涵。第二，從黨組領(lǐng)導(dǎo)基本內(nèi)涵衍生出的重要課題是揭示黨組領(lǐng)導(dǎo)原理與領(lǐng)導(dǎo)邏輯，但現(xiàn)有理論研究往往沿著“由果導(dǎo)因”的思維，從黨組制度現(xiàn)狀中證成黨組領(lǐng)導(dǎo)邏輯合理性，如此難免產(chǎn)生“存在即合理”的傾向，同時(shí)也容易忽視黨組的獨(dú)特屬性與運(yùn)作邏輯。第三，雖然現(xiàn)有文獻(xiàn)較好揭示了黨組的治理結(jié)果，但很少探討黨組治理的過程，①林希存：《論黨組的領(lǐng)導(dǎo)作用及實(shí)現(xiàn)機(jī)制》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2020年第1期。而黨組治理過程正是黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的核心機(jī)制，因此，黨組理論研究有必要揭開黨組運(yùn)行機(jī)制這一“暗箱”。第四，黨組制度伴隨中國(guó)共產(chǎn)黨的成長(zhǎng)走過了近百年發(fā)展歷程，從黨組制度的創(chuàng)設(shè)、撤銷、恢復(fù)及完善歷程來看，黨組同黨委、管理層的關(guān)系不斷被調(diào)整完善，如何從比較維度探尋黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的一般規(guī)律，是黨組理論研究的應(yīng)有之義。基于此，本文將在控制論這一理論視角下，闡釋黨組領(lǐng)導(dǎo)的核心要義，探索黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的內(nèi)在邏輯和運(yùn)行機(jī)制，思考黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的完善路徑。

作為一種解釋系統(tǒng)運(yùn)行的理論，美國(guó)數(shù)學(xué)家N.維納（Nobert Wiener）所創(chuàng)設(shè)的控制論中，關(guān)于一切系統(tǒng)都具有系統(tǒng)調(diào)節(jié)、控制反饋、信息傳遞等功能的基本觀點(diǎn)可以合理揭示自然系統(tǒng)和人類社會(huì)系統(tǒng)是如何圍繞“控制”這一核心機(jī)制保持動(dòng)態(tài)平衡的。“控制”源于希臘文詞匯“Mberuhtz”，原意為“操舵術(shù)”。在古代，掌握航海技藝以及對(duì)水手們具有領(lǐng)導(dǎo)力的人被稱為“舵手”，②［古希臘］柏拉圖著，王錚譯：《理想國(guó)》第1卷，重慶出版社2016年版，第21頁。在柏拉圖看來，“操舵術(shù)”可用來表示管理人的活動(dòng)、技藝。事實(shí)上，從“操舵術(shù)”演變而來的“控制”不但是組織管理的重要手段，也是執(zhí)政黨治國(guó)理政的重要方式?！叭魏螄?guó)家的治理，總是把社會(huì)控制放在頭等重要的位置”。③蔣傳光：《構(gòu)建和諧社會(huì)與當(dāng)代中國(guó)社會(huì)控制模式選擇》，《上海師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2006年第2期。具體至中國(guó)政治現(xiàn)實(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義的最本質(zhì)特征。從控制論這一視角來看，為實(shí)現(xiàn)堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)政黨對(duì)社會(huì)政治生活進(jìn)行多種類型的調(diào)控，黨領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)劃治理就是一種典型形式。五年規(guī)劃的決策議題與議程始終處于各級(jí)黨委控制之下，這一機(jī)制可被視為中國(guó)決策過程的核心機(jī)制，是中央控制下動(dòng)態(tài)的、不斷試錯(cuò)的過程。④［德］韓博天、［美］奧利佛·麥爾敦著，石磊譯：《規(guī)劃：中國(guó)政策過程的核心機(jī)制》，《開放時(shí)代》2013年第6期。黨組制度的設(shè)置顯然能夠適用于規(guī)劃治理的目標(biāo)設(shè)計(jì)，可以從控制論角度對(duì)其運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行闡釋。由于控制論側(cè)重從目標(biāo)設(shè)計(jì)、流程調(diào)節(jié)和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)等程序性方面來解釋系統(tǒng)運(yùn)行過程的內(nèi)在邏輯和實(shí)現(xiàn)機(jī)制，這些觀點(diǎn)有助于拓寬黨組如何發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的研究視野。具體而言，非黨組織的目標(biāo)和行為可能伴隨環(huán)境變化而變化，黨組若要有效實(shí)現(xiàn)對(duì)非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，前提條件是在反饋的基礎(chǔ)上對(duì)非黨組織行為進(jìn)行調(diào)節(jié)，使其朝著黨委和黨組的目標(biāo)靠近與轉(zhuǎn)化。

當(dāng)然，由于理論是概括地反映現(xiàn)實(shí)的概念和體系，具有思維主觀性、內(nèi)容有限性等特征，理論與現(xiàn)實(shí)之間總是存在一定張力。就此而言，控制論在刻畫黨組實(shí)踐時(shí)也存在一定局限性，具體表現(xiàn)為黨組設(shè)置及其運(yùn)行會(huì)受到多種因素影響，如黨組類型、成員素質(zhì)、黨政體制、執(zhí)政理念等，控制論則基本沒有涉及這些。并且，當(dāng)代中國(guó)特色政治體制中的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”是內(nèi)涵極為豐富的概念，它不但包括控制因素，也包括權(quán)威、引領(lǐng)、說服等因素。為使控制論更能準(zhǔn)確反映黨組運(yùn)作現(xiàn)實(shí)，揭示黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的內(nèi)在邏輯，避免理論脫離現(xiàn)實(shí)，本文在借鑒控制論研究視角時(shí)，堅(jiān)持馬克思主義基本立場(chǎng)，緊緊圍繞“堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”這一黨組制度主線，使理論描述不至于脫離黨組運(yùn)行現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景。如此也可有效避免單純“由果導(dǎo)因”思維邏輯，實(shí)現(xiàn)“因果互證”，即既然黨組的政治功能是“在本單位本部門發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用”，那么黨組制度中的“因果聯(lián)系”則主要體現(xiàn)為黨組采取的一系列措施與是否有助于發(fā)揮黨組領(lǐng)導(dǎo)作用間的關(guān)系。

二、控制論視角下黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的內(nèi)在邏輯

（一）控制論視角下黨組領(lǐng)導(dǎo)作用的具體實(shí)現(xiàn)

控制論的理論核心是控制，控制是施控系統(tǒng)在信息反饋基礎(chǔ)上不斷測(cè)量和修正目標(biāo)偏差，對(duì)受控系統(tǒng)進(jìn)行調(diào)節(jié)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)受控系統(tǒng)穩(wěn)定或改善受控系統(tǒng)性能的過程。如圖1所示，控制論一般將控制系統(tǒng)解構(gòu)為施控系統(tǒng)與受控系統(tǒng)，施控系統(tǒng)對(duì)受控系統(tǒng)調(diào)節(jié)控制的基礎(chǔ)是信息傳遞，一切信息傳遞的目的都是為了實(shí)現(xiàn)控制。此外，影響控制過程的另一重要因素是反饋，反饋是系統(tǒng)的輸出結(jié)果返回輸入環(huán)節(jié)，通過影響輸入環(huán)節(jié)進(jìn)而影響輸出的過程。①［美］諾伯特·維納著，陳娟譯：《控制論：或關(guān)于在動(dòng)物和機(jī)器中控制和通信的科學(xué)》（第2版），中國(guó)傳媒大學(xué)出版社2018年版，第110-111頁。反饋包括正反饋與負(fù)反饋。正反饋是指系統(tǒng)的輸出影響到輸入，通過改變輸入造成輸出變動(dòng)持續(xù)加大的情形。負(fù)反饋是指系統(tǒng)的輸出影響到輸入，通過改變輸入造成輸出變動(dòng)持續(xù)弱化的情形。不管是正反饋還是負(fù)反饋，其目的都是為了實(shí)現(xiàn)施控系統(tǒng)預(yù)定目標(biāo)。

圖1 控制系統(tǒng)的基本框架與運(yùn)行邏輯

控制論中反饋調(diào)節(jié)、信息傳遞等基本觀點(diǎn)揭示了各類系統(tǒng)保持秩序的內(nèi)在機(jī)理，在此意義上，黨組與非黨組織間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系也內(nèi)含于系統(tǒng)調(diào)控關(guān)系之中。包括黨組在內(nèi)的組織都是復(fù)雜社會(huì)系統(tǒng)中的若干子系統(tǒng)，這些子系統(tǒng)之間既存在聯(lián)系又相互獨(dú)立運(yùn)行。在非黨組織相對(duì)獨(dú)立情形下，如果非黨組織內(nèi)部主體間排斥力量大于主體間的吸引力量，那么非黨組織有序性程度將不斷降低、無序性程度不斷增加?，F(xiàn)實(shí)情況是，非黨組織不是絕對(duì)獨(dú)立的，作為開放系統(tǒng)，這些組織需要與外界組織如黨委進(jìn)行聯(lián)系。如果黨委對(duì)非黨組織實(shí)施的“減熵”不能抵消非黨組織內(nèi)部的“熵增”，②“熵”是孤立系統(tǒng)無序性的表征，“熵增定律”的基本觀點(diǎn)是：特定條件下孤立系統(tǒng)的熵總是在增加。也就是說孤立系統(tǒng)總是存在去組織化趨勢(shì)。被推廣到社會(huì)系統(tǒng)的泛化的熵增原理是指“在一個(gè)排斥力量大于吸引力量的孤立系統(tǒng)之中，系統(tǒng)的有序性程度將不斷降低”。參見錢時(shí)惕：《世界的復(fù)雜性與熵理論——兼評(píng)〈新自然觀〉一書中的“熵理論與自然觀”》，《科學(xué)技術(shù)與辯證法》2004年第1期。非黨組織可能會(huì)由有序轉(zhuǎn)變?yōu)闊o序狀態(tài)。黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，實(shí)現(xiàn)黨對(duì)非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，首先需要黨對(duì)非黨組織進(jìn)行調(diào)節(jié)，以降低非黨組織內(nèi)部無序性，增強(qiáng)非黨組織內(nèi)部凝聚力。為此，在非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，作為黨對(duì)非黨組織實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的重要組織形式，黨組成為中國(guó)共產(chǎn)黨處理黨政關(guān)系的一項(xiàng)重要手段。

第一，黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的前提是對(duì)非黨組織進(jìn)行調(diào)節(jié)?！包h的領(lǐng)導(dǎo)”是一個(gè)內(nèi)涵豐富的政治概念。有學(xué)者認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)的本質(zhì)是影響，黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)的是黨在國(guó)家政治生活中的影響力問題。③張明軍：《領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政：依法治國(guó)需要厘清的兩個(gè)概念》，《政治學(xué)研究》2015年第5期。也有學(xué)者認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)是一種活動(dòng)或關(guān)系，黨的領(lǐng)導(dǎo)是“黨對(duì)人民群眾、其他黨派及其成員加以引導(dǎo)、組織、率先示范的帶領(lǐng)性活動(dòng)”。④張恒山：《中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政辨析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2004年第1期。事實(shí)上，調(diào)節(jié)是衡量領(lǐng)導(dǎo)的重要維度，領(lǐng)導(dǎo)通過調(diào)節(jié)得以真正實(shí)現(xiàn)，二者具有十分緊密的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。離開調(diào)節(jié)談?lì)I(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)的科學(xué)內(nèi)涵就大大縮水。

就黨組而言，黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用這一目的，需要通過三類調(diào)節(jié)形式來實(shí)現(xiàn)。一是集體決策。黨組按照少數(shù)服從多數(shù)票決原則和民主集中制要求實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)。黨組就本單位重大事項(xiàng)實(shí)行集體討論、會(huì)議決定，這一領(lǐng)導(dǎo)體制會(huì)對(duì)行政首長(zhǎng)的權(quán)力產(chǎn)生一定制約作用。二是組織滲透。作為黨委同其他組織的溝通中介，黨組內(nèi)嵌于非黨組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)之中，結(jié)構(gòu)性嵌入使黨組組織體系與國(guó)家政權(quán)體系高度耦合，黨組組織體系范圍不但幾乎覆蓋所有國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，而且黨組成員來源于國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員，黨組領(lǐng)導(dǎo)體制和組織原則強(qiáng)化了黨政科層體制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政治整合功能。三是程序性控制。黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用最主要和最重要的程序性安排是“討論前置”，如《黨組工作條例》第20條規(guī)定，“國(guó)有企業(yè)重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)必須經(jīng)黨組研究討論后，再由董事會(huì)或者經(jīng)理層作出決定”，這種“討論前置”決策程序賦予國(guó)企黨組在重大事項(xiàng)決策過程中享有把關(guān)定向權(quán)力，國(guó)有企業(yè)黨組討論決策前置程序可類推適用于其他單位黨組，①蔣清華：《行政機(jī)關(guān)黨組制與首長(zhǎng)制關(guān)系的規(guī)范解釋》，《中外法學(xué)》2020年第6期。以黨組決策先行于管理層決策，保證了黨組對(duì)本單位重大問題、重大事項(xiàng)決策的程序性控制。

第二，黨組調(diào)節(jié)非黨組織行為的目的在于更好發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。調(diào)節(jié)和目的直接相關(guān)，沒有目的就無所謂調(diào)節(jié)。只有存在具體目的，施控系統(tǒng)才能夠據(jù)此不斷調(diào)節(jié)受控系統(tǒng)行為，達(dá)成施控系統(tǒng)目的。因此，控制論僅適用于有目的的行為，這是運(yùn)用控制論分析問題的前提條件。從黨組的目的來看，作為非黨組織中的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，黨組目的就是發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。“這是黨組在角色與功能上的共性體現(xiàn)”。②施新州：《黨組：堅(jiān)持依法治國(guó)與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的關(guān)節(jié)點(diǎn)——兼論對(duì)〈中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例〉修改的建議》，《中國(guó)延安干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第6期。通過在國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、社會(huì)組織等組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，黨組成為黨對(duì)非黨組織實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)鍵樞紐和節(jié)點(diǎn)，黨組始終圍繞如何更好發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用這個(gè)制度內(nèi)核運(yùn)轉(zhuǎn)。黨組目的的唯一性使其同黨組具體行為區(qū)分開來。黨組具體行為有很多種，按照《黨組工作條例》第16條規(guī)定，黨組的領(lǐng)導(dǎo)行為可以分為兩類：加強(qiáng)本單位黨的建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)和所在單位業(yè)務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)，這兩類領(lǐng)導(dǎo)行為又可詳細(xì)分為12項(xiàng)具體職責(zé)，如討論決定“三重一大”事項(xiàng)等。黨組履行這些具體職責(zé)只有一個(gè)目的，那就是在非黨組織中貫徹落實(shí)黨的路線方針政策，確保黨始終成為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心。黨組履行具體職責(zé)需要通過黨組控制非黨組織的具體事項(xiàng)或行為來體現(xiàn)。以黨組討論決定非黨組織重要干部任免為例，遵循“黨管干部”原則，黨組討論和決定重要人事安排，為保證干部選拔任用符合黨的用人標(biāo)準(zhǔn)，黨組在干部任免過程中的一大特點(diǎn)是“醞釀先于決定”。按照《黨委（黨組）討論決定干部任免事項(xiàng)守則》第2條規(guī)定：“沒有按規(guī)定進(jìn)行醞釀動(dòng)議、民主推薦、組織考察的不上會(huì)”，其中，“‘醞釀’就是黨組對(duì)決策議題的控制”，③麻寶斌、仇赟：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)決策程序的多維構(gòu)建——以黨委（黨組）討論決定干部選拔任用事項(xiàng)為例》，《治理研究》2019年第4期。這一前置程序是黨組對(duì)干部選拔任用程序的關(guān)鍵控制，其目的是強(qiáng)化黨組在干部任免工作中的領(lǐng)導(dǎo)和把關(guān)作用。

（二）黨領(lǐng)導(dǎo)下的兩種不同類型系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的比較

調(diào)節(jié)、反饋不止適用于設(shè)置黨組的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，也適用于其他形式的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。因?yàn)椴⒎撬蟹屈h組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中均可以設(shè)立黨組，④如領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中的黨員領(lǐng)導(dǎo)成員不足3人的、與黨的機(jī)關(guān)合并設(shè)立或者合署辦公的等。并且，從黨組制度發(fā)展歷程中來看，黨組也經(jīng)歷過撤銷情形。⑤行政系統(tǒng)中的黨組經(jīng)歷過兩次撤銷情形，一次是“文革”時(shí)期，另一次是黨的十三大至黨的十四大之間。因此，了解黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的內(nèi)在機(jī)理，需要對(duì)不設(shè)立黨組和設(shè)立黨組的兩種系統(tǒng)結(jié)構(gòu)進(jìn)行比較，分析不同調(diào)節(jié)模式下黨的領(lǐng)導(dǎo)原理。

第一，不設(shè)黨組的黨政系統(tǒng)。

如圖2所示，此種系統(tǒng)結(jié)構(gòu)中，黨委作為施控系統(tǒng)，政府作為受控系統(tǒng)。黨委領(lǐng)導(dǎo)作用表現(xiàn)為，政府決策直接受制于黨委，黨委根據(jù)政府輸出系統(tǒng)提供的反饋信號(hào)，同自身提出的目標(biāo)進(jìn)行比較，得出目標(biāo)偏差，進(jìn)而根據(jù)目標(biāo)偏差對(duì)政府行為進(jìn)行調(diào)節(jié)。黨委在這一領(lǐng)導(dǎo)模式中顯然處于主導(dǎo)地位。此種模式的優(yōu)點(diǎn)是，該系統(tǒng)可以在局部實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定狀態(tài)。因?yàn)榫植繝顟B(tài)下，外界環(huán)境對(duì)政府決策影響較小，黨委可以根據(jù)信息反饋直接、迅速影響政府決策，實(shí)現(xiàn)“黨政同頻共振”，因而這種控制方式具有明顯的正反饋特征，即受黨委決策偏好影響，政府系統(tǒng)輸出端向黨委系統(tǒng)輸入端反饋的信號(hào)總是保持同向。不過，此種領(lǐng)導(dǎo)模式要求施控系統(tǒng)即黨委決策者必須具有完全信息。政府決策直接依賴于黨委，伴隨外界環(huán)境不確定性因素增加，作為決策者的黨委需要掌握更多決策信息。此外，系統(tǒng)慣性或制度慣性的存在致使黨委對(duì)政府系統(tǒng)的反饋不能及時(shí)掌握。反饋雖能校正偏差，但一旦制度慣性增加，系統(tǒng)反饋不及時(shí)，政府行為偏差也就不能得到及時(shí)校正。慣性包括黨委系統(tǒng)慣性，如制定決策需要一定的時(shí)間，也包括政府系統(tǒng)內(nèi)部存在的慣性，如政策執(zhí)行需要在一段時(shí)間以后才能產(chǎn)生效果。

圖2 黨委領(lǐng)導(dǎo)政府的系統(tǒng)架構(gòu)

政治實(shí)踐中，妥善處理黨政關(guān)系不只是執(zhí)政者的理論自覺，同時(shí)也受客觀條件尤其黨委主導(dǎo)的控制系統(tǒng)能否有效實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)影響。如果黨委不能實(shí)現(xiàn)對(duì)政府有效調(diào)節(jié)，那么就需要在政府系統(tǒng)中設(shè)立黨組織、黨組進(jìn)行調(diào)節(jié)。在非黨組織中建立黨組，可以體現(xiàn)和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

第二，設(shè)置黨組的黨政系統(tǒng)。

與圖2相比，圖3所示的系統(tǒng)架構(gòu)多了黨組這一主體。不同于黨委直接控制政府，黨組對(duì)政府進(jìn)行直接、全面領(lǐng)導(dǎo)，成為黨委領(lǐng)導(dǎo)政府的關(guān)鍵樞紐，黨組與黨委共同構(gòu)成控制系統(tǒng)中的施控系統(tǒng)。此種領(lǐng)導(dǎo)模式中，政府領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)制定的決策既要受黨委的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)也受內(nèi)嵌于政府系統(tǒng)中的黨組的領(lǐng)導(dǎo)，“雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制”保障了黨委意圖在政府系統(tǒng)的貫徹落實(shí)。并且，此種領(lǐng)導(dǎo)模式下，黨委對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)不再拘泥于微觀層次，而是側(cè)重宏觀層次，微觀領(lǐng)域事項(xiàng)由黨組根據(jù)信息反饋及時(shí)對(duì)政府行為進(jìn)行調(diào)節(jié)，黨組接受批準(zhǔn)其成立的黨委的領(lǐng)導(dǎo)也保證了黨委對(duì)政府微觀領(lǐng)域工作的領(lǐng)導(dǎo)?？傊?，“雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制”既保證了政府的活力，又保證了黨委對(duì)政府的一切領(lǐng)導(dǎo)。此外，內(nèi)置于政府領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)之中的黨組，可以通過黨內(nèi)反饋、黨外反饋等多種反饋渠道，掌握全面、具體、準(zhǔn)確的決策信息。此種領(lǐng)導(dǎo)模式具有事前性，也即前饋控制。前饋控制有利于降低外界因素的擾動(dòng)，提高控制的穩(wěn)定性。對(duì)黨組而言，前饋控制能夠保障黨組對(duì)政府可能發(fā)生的情況進(jìn)行提前預(yù)測(cè)和提前控制，消除人大、政協(xié)等外部主體對(duì)政府系統(tǒng)帶來的不確定性。對(duì)黨委而言，黨委可以通過黨組的反饋對(duì)政府行為未來發(fā)展進(jìn)行提前介入。

圖3 黨組領(lǐng)導(dǎo)非黨組織的系統(tǒng)架構(gòu)

從控制論視角來看，黨組在黨政系統(tǒng)中具有把關(guān)定向、校正緩沖、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等功能，這些功能為其發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用提供了支撐。具體來看，其一，黨組在非黨組織中發(fā)揮“把關(guān)定向”功能表現(xiàn)為，黨組從整體大局著手，引導(dǎo)和控制非黨組織行為朝著貫徹落實(shí)中央重大決策部署、執(zhí)行黨委決定決議方向前進(jìn)。對(duì)非黨組織行為尤其是政治行為就政治方向、政治規(guī)矩進(jìn)行把控，是黨組領(lǐng)導(dǎo)非黨組織的基本要求。其二，黨組發(fā)揮校正緩沖功能體現(xiàn)在，作為黨委領(lǐng)導(dǎo)非黨組織的中介，黨組可以通過黨內(nèi)工作機(jī)制及時(shí)向黨委反饋本部門本單位工作情況，避免黨委決策出現(xiàn)重大失誤。并且，作為“緩沖地帶”，黨組能夠根據(jù)政策輸出反饋及時(shí)對(duì)非黨組織行為進(jìn)行調(diào)節(jié)，減輕黨委等外界環(huán)境對(duì)非黨組織產(chǎn)生的不利影響，確保非黨組織穩(wěn)定運(yùn)行。其三，黨組統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能體現(xiàn)為，黨組要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各主體、各方面的關(guān)系。黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)內(nèi)部包括多種關(guān)系，如黨組與領(lǐng)導(dǎo)管理層間的關(guān)系、黨組與機(jī)關(guān)黨委間的關(guān)系、黨組成員與普通黨員間的關(guān)系等。黨組實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)行為時(shí)，既要“管理本單位黨員、干部”，又要“團(tuán)結(jié)非黨人士與群眾”，這種“內(nèi)部二次整合”①吳曉林、郭慧玲：《黨組政治研究：“雙重嵌套”的政治整合結(jié)構(gòu)》，《探索》2016年第3期。是黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的重要方面。

三、黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的運(yùn)行機(jī)制

（一）黨組對(duì)非黨組織實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的具體要求

“社會(huì)調(diào)控中的系統(tǒng)控制與物理、生物的系統(tǒng)控制的基本原理并無二致，即施控主體以指令信息作用于受控客體，使受控客體圍繞預(yù)定目標(biāo)而行為”。②周勇：《系統(tǒng)控制論視域下的社會(huì)調(diào)控創(chuàng)新論析》，《湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2015年第6期。控制論視角下的黨組政治，以黨組為施控系統(tǒng)，以非黨組織為受控系統(tǒng)，黨組對(duì)非黨組織的活動(dòng)進(jìn)行信息獲取、調(diào)節(jié)反饋和決策控制，最終實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的黨政關(guān)系協(xié)調(diào)。

第一，妥善處理黨政關(guān)系，實(shí)現(xiàn)黨政關(guān)系協(xié)調(diào)。從控制論視角來看，系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)必須使其能夠及時(shí)處理施控系統(tǒng)與受控系統(tǒng)關(guān)系。黨組這一組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)初衷就是妥善處理中國(guó)特色黨政關(guān)系，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)和意圖?，F(xiàn)代政治一般為政黨政治，“政黨和國(guó)家關(guān)系是政黨政治的基礎(chǔ)問題”，③祝靈君：《黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家體制研究》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2020年第1期。其他政治制度的設(shè)計(jì)應(yīng)將黨政關(guān)系置入其中。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位與執(zhí)政權(quán)力深嵌于國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)之中，其建構(gòu)的新型黨政關(guān)系的顯著特點(diǎn)是結(jié)構(gòu)性嵌入與功能性耦合，實(shí)現(xiàn)黨政關(guān)系協(xié)調(diào)。一方面，黨組承擔(dān)著黨的意志，其職責(zé)是推動(dòng)黨的主張和重大決策轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)和政策政令。黨組內(nèi)設(shè)于領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)之中，黨組成員的行政領(lǐng)導(dǎo)角色能夠使黨組借助決策轉(zhuǎn)化機(jī)制將政治決策與行政執(zhí)行統(tǒng)一起來。另一方面，作為政治性組織，黨組承擔(dān)業(yè)務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，由于黨組成員直接管理行政事務(wù)，黨組成為執(zhí)政黨同政權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)接的“橋梁”和“紐帶”。此外，黨組制度運(yùn)行以黨的政治權(quán)威為核心，通過承擔(dān)凝聚共識(shí)、宣傳動(dòng)員、干部選拔等職能，黨組將自身行動(dòng)邏輯、意識(shí)形態(tài)、價(jià)值導(dǎo)向等植入政府體系，實(shí)現(xiàn)“政治”與“行政”的“雙軌一體”。④王浦劬、湯彬：《當(dāng)代中國(guó)治理的黨政結(jié)構(gòu)與功能機(jī)制分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2019年第9期。

第二，獲得充分信息，為決策控制提供服務(wù)。一方面，作為黨委領(lǐng)導(dǎo)的政治性組織，黨組需要及時(shí)向黨委報(bào)告工作、反映問題、提出建議，為黨委決策提供支持。黨委正確決策是黨組充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的重要前提和保障。另一方面，黨組成員均是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，這為黨組決策獲得重要信息提供了可能和保障。相比于黨委，黨組人員構(gòu)成的制度安排使決策者更容易獲取本部門目標(biāo)發(fā)展和存在問題的信息。根據(jù)黨組履行領(lǐng)導(dǎo)黨的建設(shè)和業(yè)務(wù)工作職責(zé)，黨組獲取信息的途徑可分為兩大類。一是黨內(nèi)系統(tǒng)?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》第48條規(guī)定黨組“討論和決定基層黨組織設(shè)置調(diào)整和發(fā)展黨員、處分黨員等重要事項(xiàng)……領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和直屬單位黨組織的工作”，這些事項(xiàng)屬于黨的自身建設(shè)范疇，黨組可在黨內(nèi)系統(tǒng)遵循相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，通過黨內(nèi)監(jiān)督、黨務(wù)信息公開等方式實(shí)現(xiàn)信息反饋。二是黨外系統(tǒng)。黨組是采取內(nèi)嵌方式介入所在組織的決策過程，它并不能代替非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，黨組對(duì)業(yè)務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)需要與行政領(lǐng)導(dǎo)班子依法履職相協(xié)調(diào)，這就要求黨組應(yīng)當(dāng)接受黨外人士尤其是非黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，廣泛聽取黨外人士意見建議。

第三，合理運(yùn)用反饋，確保調(diào)節(jié)方式得當(dāng)。作為一種控制方式，反饋將實(shí)際工作成效與事先確立的目標(biāo)進(jìn)行比較，通過分析目標(biāo)偏差原因，提出施控方案，對(duì)施控系統(tǒng)進(jìn)行調(diào)節(jié)，不斷縮小目標(biāo)偏差，最終實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。就黨組而言，黨組需要通過各種反饋渠道和反饋方式將黨組和非黨組織制度舉措同決策目標(biāo)進(jìn)行比較，通過發(fā)現(xiàn)目標(biāo)偏差表現(xiàn)，查找問題根源所在，及時(shí)制定調(diào)控工作方案。根據(jù)調(diào)節(jié)的時(shí)間不同，黨組可統(tǒng)籌運(yùn)用前饋控制和反饋控制。前饋控制側(cè)重事先控制，它要求黨組對(duì)非黨組織進(jìn)行調(diào)節(jié)時(shí)必須將不利因素、干擾因素、不確定性因素考慮進(jìn)來，以降低信息的不完全性。反饋控制則側(cè)重過程控制，它要求施控方所掌握的反饋信息具備及時(shí)性和正確性，對(duì)黨組而言，黨組對(duì)非黨組織進(jìn)行調(diào)節(jié)時(shí)，其決策信息應(yīng)當(dāng)真實(shí)可靠，并盡可能收集和過濾系統(tǒng)外部信息。此外，根據(jù)是保持非黨組織系統(tǒng)穩(wěn)定還是促進(jìn)非黨組織快速發(fā)展等目標(biāo)不同，黨組可靈活、恰當(dāng)運(yùn)用正反饋和負(fù)反饋等控制方式。

第四，牢牢把握決策權(quán)，發(fā)揮把關(guān)定向作用。決策幾乎與管理同義，①［美］赫伯特·A.西蒙著，李柱流等譯：《管理決策新科學(xué)》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1982年版，第33頁。它是控制系統(tǒng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，信息傳遞與反饋控制的交匯點(diǎn)就是決策。決策是一項(xiàng)系統(tǒng)性控制活動(dòng)，它涉及權(quán)力結(jié)構(gòu)、決策原則、決策方式、決策轉(zhuǎn)化、決策頻率等方面。控制系統(tǒng)中的黨組決策控制，首先要求非黨組織中的重大事項(xiàng)應(yīng)由黨組先行討論決定，黨組處于非黨組織重大事項(xiàng)決策權(quán)力網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的核心位置，是黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用基本前提。其次，民主集中制是黨的根本組織原則和領(lǐng)導(dǎo)制度，黨組決策活動(dòng)也遵循著民主集中制的要求，按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定的決策程序開展決策活動(dòng)。再次，黨組決策與行政領(lǐng)導(dǎo)班子決策既有聯(lián)系又有區(qū)別，黨組會(huì)議決策邏輯不同于行政領(lǐng)導(dǎo)班子會(huì)議決策，二者不能相互代替，因此，決策轉(zhuǎn)換是黨組決策由“幕后”走向“前臺(tái)”的關(guān)鍵一步，是衡量黨組決策意圖能否有效實(shí)現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)。最后，決策頻率在一定程度上反映了控制系統(tǒng)決策控制的效率，黨組決策頻率應(yīng)當(dāng)制度化、規(guī)范化，確保黨組決策成為黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的經(jīng)常性活動(dòng)。

（二）將黨的領(lǐng)導(dǎo)要求落實(shí)到黨組具體工作的關(guān)鍵機(jī)制

為實(shí)現(xiàn)對(duì)非黨組織領(lǐng)導(dǎo)，黨組嵌入非黨組織之中，實(shí)現(xiàn)組織控制。一方面，黨組加強(qiáng)對(duì)非黨組織中的黨員和基層黨組織的管理，另一方面，黨組妥善處理其與非黨組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的關(guān)系。為此，黨組在請(qǐng)示報(bào)告、議事決策等方面實(shí)現(xiàn)前饋控制、過程控制和信息反饋，不斷修正非黨組織的行為，使其朝著實(shí)現(xiàn)黨組領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)的方向靠攏。

第一，處理黨政關(guān)系的重要制度安排是黨組對(duì)機(jī)關(guān)基層黨組織的管理制度。非黨組織中除黨組這一組織外，還有黨的其他組織，如黨在國(guó)家機(jī)關(guān)中設(shè)立的機(jī)關(guān)基層組織。黨的基層組織履行教育、監(jiān)督和管理黨員職責(zé)，激發(fā)黨員發(fā)揮模范帶頭作用，是黨執(zhí)政的組織基礎(chǔ)和戰(zhàn)斗堡壘，“組織嵌入”成為黨的基層組織引領(lǐng)非黨組織發(fā)展的重要形式，②劉偉：《從“嵌入吸納制”到“服務(wù)引領(lǐng)制”：中國(guó)共產(chǎn)黨基層社會(huì)治理的體制轉(zhuǎn)型與路徑選擇》，《行政論壇》2017年第5期。也是實(shí)現(xiàn)“以黨領(lǐng)政”的重要政治機(jī)制。內(nèi)嵌于非黨組織中的黨組織增加了控制系統(tǒng)的多樣性，按照“必要的多樣性定律”，即只有“施控系統(tǒng)”多樣性不低于“受控系統(tǒng)”多樣性時(shí)，控制才能有效實(shí)施。③W.Ross Ashby，An Introduction to Cybernetics，Chapman and Hall Press，1956，p.200-210.非黨組織內(nèi)部的復(fù)雜性要求施控系統(tǒng)增加調(diào)控方式的多樣性。黨的十九大修改的黨章規(guī)定，黨組“領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和直屬單位黨組織的工作”。這一要求改變了此前黨組與機(jī)關(guān)基層黨組織間的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系成為處理黨組與機(jī)關(guān)基層黨組織之間關(guān)系的基本要求。機(jī)關(guān)基層黨組織堅(jiān)持黨的機(jī)關(guān)工作委員會(huì)和本單位黨組（黨委）雙重領(lǐng)導(dǎo)，這顯然要比單重領(lǐng)導(dǎo)體制更為復(fù)雜，黨組領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和直屬單位黨組織的工作，在一定程度上強(qiáng)化了機(jī)關(guān)基層黨組織黨建工作的有效性。作為政治性組織，黨組以政治建設(shè)為首要原則。黨章明確了黨組全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任，為黨組領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)基層黨組織提供了制度保障。除黨章外，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨和國(guó)家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨國(guó)有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》《黨委（黨組）落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)也都明確了黨組對(duì)基層黨組織及黨員管理的職責(zé)權(quán)限、領(lǐng)導(dǎo)保障和具體程序。并且，黨組對(duì)機(jī)關(guān)基層黨組織進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)更具優(yōu)勢(shì)，因?yàn)辄h組同機(jī)關(guān)基層黨組織距離更近，黨組成員一般也是基層黨組織主要負(fù)責(zé)人，黨組承擔(dān)以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)全面推進(jìn)黨的各項(xiàng)建設(shè)職責(zé)。通過對(duì)機(jī)關(guān)黨組織進(jìn)行管理，黨組建構(gòu)了黨領(lǐng)導(dǎo)下處理黨政關(guān)系的多重制度安排。

第二，黨組調(diào)研、黨務(wù)公開等信息傳遞機(jī)制保障了信息反饋渠道的暢通。反饋是系統(tǒng)輸出端與輸入端的交互過程，信息反饋是信息雙向流動(dòng)過程，重視信息反饋是施控系統(tǒng)維持控制系統(tǒng)穩(wěn)定的必要條件。就黨組而言，信息反饋是黨組進(jìn)行決策的重要依據(jù)。黨組處理信息反饋的制度安排有多種，一類是黨務(wù)公開制度和黨內(nèi)監(jiān)督制度?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》第13條明確規(guī)定：黨組應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)公開在本單位發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用和落實(shí)黨建工作責(zé)任制情況，黨務(wù)公開有助于破解“監(jiān)督難、監(jiān)督不力”問題?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》對(duì)此作了回應(yīng)，該條例第39條規(guī)定，各級(jí)黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對(duì)待、自覺接受社會(huì)監(jiān)督，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段，推動(dòng)黨務(wù)公開。通過黨務(wù)公開制度和黨內(nèi)監(jiān)督制度，黨組可以及時(shí)了解和掌握黨員群眾對(duì)黨組工作目標(biāo)、重點(diǎn)工作任務(wù)及落實(shí)情況的意見反饋，在群眾路線這一根本工作路線要求下，黨組不斷改進(jìn)工作方式，及時(shí)修正目標(biāo)偏差。黨組接收信息反饋的另一類機(jī)制是黨組調(diào)研機(jī)制。調(diào)查研究是黨組運(yùn)行的主要方式和重要環(huán)節(jié)，①余禮信：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組運(yùn)行機(jī)制研究》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第3期。通過各類形式的調(diào)研活動(dòng)，黨組及其成員及時(shí)掌握內(nèi)設(shè)科室、下級(jí)單位黨建和業(yè)務(wù)工作落實(shí)情況，確定難點(diǎn)熱點(diǎn)問題，積極征求各方意見，為黨組目標(biāo)確定和議事決策提供信息支撐。為此，一些黨內(nèi)法規(guī)明確了黨組調(diào)查研究的具體要求和細(xì)節(jié)，如《黨組工作條例》第31 條規(guī)定，黨組作出重大決策，一般應(yīng)當(dāng)經(jīng)過調(diào)查研究；《中國(guó)共產(chǎn)黨黨委（黨組）理論學(xué)習(xí)中心組學(xué)習(xí)規(guī)則》第9條規(guī)定，理論學(xué)習(xí)中心組成員應(yīng)當(dāng)把理論學(xué)習(xí)與專題調(diào)研結(jié)合起來，深入基層、深入群眾，扎實(shí)開展調(diào)查研究。實(shí)踐中，黨組成員開展的專題調(diào)研、集體調(diào)研等多種調(diào)研形式正是黨組發(fā)現(xiàn)突出問題，獲得信息反饋的有效制度實(shí)踐。

第三，重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告機(jī)制是黨組實(shí)現(xiàn)前饋控制和過程控制的重要機(jī)制。前饋控制是施控系統(tǒng)為防止問題發(fā)生采取相應(yīng)的調(diào)節(jié)行動(dòng)，過程控制是施控系統(tǒng)在管理過程對(duì)已出現(xiàn)的問題及時(shí)作出具體調(diào)節(jié)措施。在黨組日常運(yùn)行中，請(qǐng)示報(bào)告制度既是黨委對(duì)黨組實(shí)施前饋調(diào)節(jié)的重要制度安排，也是黨組對(duì)非黨組織實(shí)施過程調(diào)節(jié)的重要機(jī)制。《黨組工作條例》《領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》（以下簡(jiǎn)稱《請(qǐng)示報(bào)告條例》）等黨內(nèi)法規(guī)確定了請(qǐng)示報(bào)告制度的主體、程序、內(nèi)容與方式，建構(gòu)起約束黨組請(qǐng)示報(bào)告工作的完整框架。其中，“請(qǐng)示”是指事前請(qǐng)示、決策前請(qǐng)示，《請(qǐng)示報(bào)告條例》第13條列舉了黨組織應(yīng)向上級(jí)黨組織請(qǐng)示的十項(xiàng)內(nèi)容，基本包含了黨組討論決定本單位重大問題、重要事項(xiàng)的所有內(nèi)容?！皥?bào)告”的內(nèi)容主要是指實(shí)施過程出現(xiàn)的重大問題及應(yīng)對(duì)處理情況，《請(qǐng)示報(bào)告條例》第14條詳細(xì)列舉了下級(jí)黨組織需要向上級(jí)黨組織報(bào)告的九項(xiàng)內(nèi)容，這些屬于黨組在履行領(lǐng)導(dǎo)過程中的重要日常工作。根據(jù)黨組的請(qǐng)示，黨委可以全面掌握黨組與非黨組織工作信息，針對(duì)可能出現(xiàn)的問題，統(tǒng)籌謀劃，提前做出應(yīng)對(duì)措施，“防患于未然”。根據(jù)黨組的報(bào)告內(nèi)容，黨委可及時(shí)了解黨組與非黨組織工作進(jìn)展和目標(biāo)達(dá)成進(jìn)度，及時(shí)分析目標(biāo)偏差產(chǎn)生原因，并可以對(duì)黨組作出的不適當(dāng)決定進(jìn)行撤銷或者變更，“及時(shí)止損”。由于黨組是黨委領(lǐng)導(dǎo)非黨組織的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，黨委對(duì)黨組進(jìn)行的前饋調(diào)節(jié)和過程調(diào)節(jié)，實(shí)際上也意味著黨組對(duì)非黨組實(shí)施了前饋調(diào)節(jié)和過程調(diào)節(jié)。

第四，黨組議事決策機(jī)制保障了黨組對(duì)決策議程的控制。控制論可能為我們提供對(duì)政治系統(tǒng)運(yùn)行更為深刻的洞見，是因?yàn)樗鼘⑷藗兊年P(guān)注重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到政治決策的形成過程。②Robert J.Lieber，Theory and World Politics，Winthrop Pbulishers，1972，p.70.事實(shí)上，只有在決策過程中，黨組領(lǐng)導(dǎo)線條和輪廓才真實(shí)、完全凸顯出來?！饵h組工作條例》中的決策與執(zhí)行章節(jié)對(duì)黨組決策的程序性安排作了規(guī)定，包括“調(diào)查研究、征求意見、充分醞釀等程序”等。此外，《黨組討論和決定黨員處分事項(xiàng)工作程序規(guī)定（試行）》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)也都規(guī)定，非黨組織中重要事項(xiàng)的決策必須先由黨組（黨委）按照民主集中制和規(guī)定程序“集體討論決定”，這些要求保障了黨組對(duì)決策議題和決策議程的控制。其一，從黨組決策內(nèi)容類型來看，黨組就黨的建設(shè)范疇的決策同行政首長(zhǎng)的職責(zé)沒有交叉關(guān)系，二者決策范疇、決策邏輯沒有關(guān)聯(lián)。黨組就業(yè)務(wù)工作的決策，應(yīng)當(dāng)前置于行政領(lǐng)導(dǎo)班子會(huì)議決策，雖然最終執(zhí)行決策權(quán)屬于行政首長(zhǎng)，但“討論前置”有利于實(shí)現(xiàn)黨組對(duì)重大問題、重大事項(xiàng)的把關(guān)定向作用，尤其是黨組會(huì)議中黨組否決的議題、事項(xiàng)，無須再在行政領(lǐng)導(dǎo)班子會(huì)議上討論，保障了黨組對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)班子的領(lǐng)導(dǎo)。其二，從黨組決策內(nèi)容來看，《黨組工作條例》將黨組決策事項(xiàng)細(xì)化為11項(xiàng)，并以“其他應(yīng)當(dāng)由黨組討論和決定的重大問題”作為兜底性條款，黨組決策內(nèi)容更加全面、具體、充實(shí)。其三，從黨組決策人員來看，盡管一些黨組會(huì)議可以邀請(qǐng)非黨組成員參加，但非黨組成員沒有參與表決的權(quán)限，黨組會(huì)議的決策權(quán)力只能由黨組集體行使。其四，《黨組工作條例》規(guī)定了黨組會(huì)議頻率，即一般每月至少召開一次，遇有重要情況可以隨時(shí)召開，這一規(guī)定從制度上保證了黨組的決策效率和決策頻率。

四、進(jìn)一步討論：完善黨組領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的幾點(diǎn)思考

借用控制論研究視角，有助于我們識(shí)別黨組領(lǐng)導(dǎo)非黨組織的幾處關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，即黨組圍繞組織設(shè)置、信息傳遞、反饋調(diào)節(jié)、決策控制等核心過程，不斷從制度層面強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制。當(dāng)然，黨組有效發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用是有條件的，這一領(lǐng)導(dǎo)模式也有一定的局限。首先，黨組領(lǐng)導(dǎo)事項(xiàng)逐漸增加，這對(duì)黨組集體決策能力提出了更高要求。其次，為避免黨組成為不受控制的決策組織，甚至同黨委產(chǎn)生權(quán)責(zé)沖突，要求黨組同黨委間的反饋應(yīng)當(dāng)具有及時(shí)性。再次，黨組決策能否及時(shí)轉(zhuǎn)化為非黨組織決策需要多種程序性安排，否則容易造成“黨政角色混同”。最后，黨組對(duì)非黨組織的工作督導(dǎo)目標(biāo)可能與黨委對(duì)非黨組織的期待存在不一致，因此需要加強(qiáng)黨委對(duì)黨組的監(jiān)督。當(dāng)前，黨組在巡視工作中顯現(xiàn)出來的諸多問題具有高度趨同性，如重業(yè)務(wù)輕黨建、壓力傳導(dǎo)逐級(jí)遞減、“一崗雙責(zé)”不落實(shí)、執(zhí)行組織人事紀(jì)律不嚴(yán)、黨組會(huì)議和行政領(lǐng)導(dǎo)班子會(huì)議議題界定不清晰等。從控制論視角來看，產(chǎn)生這些問題的原因是由黨組在目標(biāo)管理、組織設(shè)置、議事決策等方面運(yùn)行不規(guī)范所導(dǎo)致。因此，充分發(fā)揮黨組領(lǐng)導(dǎo)作用，需要在組織管理、信息反饋、目標(biāo)督查、決策方式等方面不斷完善黨組領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。

第一，注重黨建目標(biāo)管理，規(guī)范黨委領(lǐng)導(dǎo)方式和領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容。從巡視情況來看，黨組“重業(yè)務(wù)、輕黨建”很大程度源于黨組實(shí)際工作目標(biāo)與黨組應(yīng)然工作目標(biāo)不匹配。因此，批準(zhǔn)黨組設(shè)立的黨組織可以在黨組書記述職述廉時(shí)，重點(diǎn)聽取該黨組上一年度目標(biāo)執(zhí)行情況，以及下一年度目標(biāo)內(nèi)容與工作計(jì)劃，尤其是黨組就機(jī)關(guān)基層黨建工作的年度計(jì)劃，不斷強(qiáng)化黨組落實(shí)管黨治黨主體責(zé)任，防止黨組“目標(biāo)背離”“目標(biāo)縮水”。有學(xué)者建議，“由黨代會(huì)提名和任命黨組，黨組只應(yīng)向黨代會(huì)負(fù)責(zé)和匯報(bào)工作，變黨委的集中管理為黨代會(huì)的民主管理，防止黨的局部組織或領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人借機(jī)干預(yù)司法”。①孟高飛：《論黨對(duì)地方法院組織領(lǐng)導(dǎo)的法治化變革》，《學(xué)術(shù)交流》2017年第4期。倘若如此，按照“由誰產(chǎn)生，對(duì)誰負(fù)責(zé)”的選舉原則，黨委對(duì)黨組領(lǐng)導(dǎo)作用和領(lǐng)導(dǎo)地位勢(shì)必受到嚴(yán)重削弱，不利于黨委決策部署在非黨組織的貫徹落實(shí)。并且，縣級(jí)以上黨的各級(jí)代表大會(huì)每五年才召開一次，其會(huì)議召開頻率不利于對(duì)黨組進(jìn)行監(jiān)督。問題不在于黨組如何產(chǎn)生，而在于黨委如何有效領(lǐng)導(dǎo)。就領(lǐng)導(dǎo)方式而言，黨委要尊重黨組的相對(duì)獨(dú)立性，尊重黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用同所在單位行政領(lǐng)導(dǎo)班子依法依規(guī)履職相統(tǒng)一。就領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容而言，除重大事項(xiàng)、特殊事項(xiàng)外，黨組和黨委可結(jié)合本地本單位實(shí)際情況，根據(jù)《請(qǐng)示報(bào)告條例》等黨內(nèi)法規(guī)，遵循“政治導(dǎo)向、權(quán)責(zé)明晰、客觀真實(shí)、規(guī)范有序”原則，列出詳細(xì)請(qǐng)示報(bào)告清單，細(xì)化請(qǐng)示、報(bào)告、報(bào)備事項(xiàng)范圍和要求，實(shí)現(xiàn)黨委全面領(lǐng)導(dǎo)和黨組部門領(lǐng)導(dǎo)相互協(xié)調(diào)。

第二，統(tǒng)籌考慮領(lǐng)導(dǎo)干部人選，盡量滿足黨組設(shè)置條件。根據(jù)《黨組工作條例》規(guī)定，相應(yīng)非黨組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中黨員領(lǐng)導(dǎo)成員超過3人的可以設(shè)立黨組。該條例使用的是“可以設(shè)立”表述，但為加強(qiáng)黨的組織滲透和領(lǐng)導(dǎo)，黨組設(shè)立應(yīng)遵循“應(yīng)當(dāng)設(shè)立”原則。滿足黨組設(shè)置條件的，黨委組織部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)向黨委請(qǐng)示審批；非黨組織申請(qǐng)?jiān)O(shè)立黨組的，黨委組織部門應(yīng)及時(shí)審核?？h級(jí)以上政府工作部門應(yīng)當(dāng)設(shè)立黨組，但領(lǐng)導(dǎo)成員不滿3人的，在任免非黨組織領(lǐng)導(dǎo)成員尤其是主要負(fù)責(zé)人時(shí)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮，盡量滿足黨組設(shè)置的人數(shù)要求。并且，從加強(qiáng)行政效率考慮，黨組書記應(yīng)當(dāng)盡量是單位領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人，減少黨組書記與部門主要負(fù)責(zé)人分設(shè)情況。①李宜春：《政府部門黨組制度與行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2013年第6期。

第三，黨內(nèi)監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合，構(gòu)建多種信息反饋渠道。黨組應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌黨組信息公開與機(jī)關(guān)基層黨組織信息公開建設(shè)，盡管二者存在重合之處，但不能以黨組織信息代替黨組信息公開，黨組可以建立黨務(wù)信息公開清單，重點(diǎn)公開黨組落實(shí)責(zé)任制情況。此外，在黨組被賦予領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)黨建工作職責(zé)后，黨組接受機(jī)關(guān)工委就黨的建設(shè)履職情況監(jiān)督，黨的機(jī)關(guān)工委同黨組間存在指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。未來，黨組同黨的機(jī)關(guān)工委就機(jī)關(guān)黨建的關(guān)系需要做進(jìn)一步改革，機(jī)關(guān)工委職責(zé)定位應(yīng)當(dāng)向統(tǒng)籌指導(dǎo)角色轉(zhuǎn)變，從宏觀層面分類指導(dǎo)直屬機(jī)關(guān)各部門和直屬事業(yè)單位黨建工作，避免與黨組職能交錯(cuò)、職責(zé)不清。另外，黨組還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)黨外監(jiān)督，強(qiáng)化信息反饋的多元性。黨組就本部門業(yè)務(wù)層面的重大事項(xiàng)決策可以邀請(qǐng)非黨員領(lǐng)導(dǎo)參加，部門主要負(fù)責(zé)人不是黨組成員時(shí)，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)部門主要負(fù)責(zé)人參加，以接受黨外人士監(jiān)督，推動(dòng)黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督貫通協(xié)同。

第四，完善決策方式和程序，妥善處理黨組決策與管理層決策關(guān)系。根據(jù)《黨組工作條例》和《重大行政決策程序暫行條例》規(guī)定，黨組應(yīng)當(dāng)建立健全黨組議事規(guī)則，規(guī)范黨組議事程序，并明確規(guī)定黨組擴(kuò)大會(huì)議不得代替黨組會(huì)議作出決策，黨組會(huì)議一般不能和政府常務(wù)會(huì)議或全體會(huì)議合并召開，避免黨組與非黨組織行政領(lǐng)導(dǎo)班子職權(quán)重疊，保障黨組決策符合黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律統(tǒng)銜接和協(xié)調(diào)的要求。黨組會(huì)議決策表決是按照少數(shù)服從多數(shù)的原則，作為黨組書記的行政首長(zhǎng)在黨組會(huì)議中無法否決多數(shù)黨組成員通過的決策，但是作為部門正職，其可能會(huì)與黨組之間出現(xiàn)矛盾甚至相互抵制，②余禮信：《讓黨組運(yùn)轉(zhuǎn)：保障重大決策的科學(xué)化、民主化與合法化》，《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》2016年第4期。并在行政辦公會(huì)上否決黨組會(huì)議已經(jīng)通過的決策。因此，黨組會(huì)議在對(duì)重要事項(xiàng)、重大問題進(jìn)行討論和決定前，黨組成員應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分的協(xié)商、醞釀，存在重大分歧的議題一般不得上會(huì)。此外，為避免黨政角色混同，黨組制發(fā)的有關(guān)業(yè)務(wù)工作的文件應(yīng)當(dāng)先轉(zhuǎn)化為部門文件，然后再向非黨組織或成員制發(fā)。