□ 山東財(cái)經(jīng)大學(xué)教授、本刊特約專家 李德荃

今年是國企改革三年行動的收官之年。1 月17 日，國務(wù)院國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室召開國企改革三年行動專題推進(jìn)會。2 月22 日，國務(wù)院國資委黨委召開專題會議，要求國資系統(tǒng)在2022 年必須鎖定并高質(zhì)量完成重點(diǎn)任務(wù)，補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，務(wù)求改革實(shí)效，實(shí)現(xiàn)改革成果穩(wěn)固化和制度化，確保國企改革三年行動全面勝利收官。3 月5 日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在第十三屆全國人大第五次會議上所作的政府工作報(bào)告中，把如期高質(zhì)量地完成國企改革三年行動任務(wù)列為2022 年度政府重要工作之一。

為幫助讀者加深對國企改革相關(guān)工作任務(wù)的理解，筆者談?wù)勛约簩蟾母锏囊恍┛捶ǎ云谑盏綊伌u引玉之效。

國有企業(yè)的經(jīng)營主要存在兩大類問題

國企經(jīng)營存在的問題，主要表現(xiàn)在兩個方面。一是經(jīng)營效率相對不高，抗風(fēng)險(xiǎn)能力較差。以衡量經(jīng)營效率最為核心的指標(biāo)凈資產(chǎn)收益率為例，國企的凈資產(chǎn)收益率明顯系統(tǒng)性低于民企。二是持續(xù)發(fā)展的后勁不足，銳意進(jìn)取的企業(yè)文化氛圍不濃，對市場環(huán)境的變化不敏感，市場競爭意識不強(qiáng)。

國企經(jīng)營中存在的具體問題很多，但可歸并為兩大類：第一大類是國企相對于民企的不足之處，亦即國企獨(dú)有的問題；第二大類則是國企與民企都可能存在的問題。

關(guān)于國企獨(dú)有的問題，只有其在與民企的市場競爭中才能彰顯出來。這類問題的應(yīng)對之策就是盡可能向優(yōu)秀民企學(xué)習(xí)，亦即從公司治理結(jié)構(gòu)到內(nèi)在經(jīng)營機(jī)制，全方位向優(yōu)秀民企看齊。這就是所謂的建立現(xiàn)代企業(yè)制度?，F(xiàn)階段的國企改革基本上就是沿著這一邏輯脈絡(luò)展開的。

關(guān)于國企與民企都可能存在的問題，是即便優(yōu)秀民企在經(jīng)營過程中也可能出現(xiàn)的問題?，F(xiàn)行國企改革所能解決的并非這類問題。道理很簡單，建立現(xiàn)代企業(yè)制度不可能解決現(xiàn)代企業(yè)制度自身的缺憾。這就意味著，即便國企改制成功，亦即國企最終像民企那樣成為真正的市場經(jīng)濟(jì)民事行為主體，也不能指望一了百了地解決其目前經(jīng)營中存在的所有問題。屆時，國企仍然可能存在經(jīng)營效率較低、抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱、創(chuàng)新進(jìn)取意識不強(qiáng)等問題，甚或仍然可能陷入破產(chǎn)的絕境。由此可見，關(guān)于國企第二類問題的解決，應(yīng)該采取不同于現(xiàn)行國企改革的思路。所謂民企也要銳意改革進(jìn)取，指的就是設(shè)法緩解這類問題。就此而言，國企改革將永無止境。

綜上所述，辨析國企經(jīng)營中存在的所有問題，將這些問題區(qū)分為國企獨(dú)有的問題與所有性質(zhì)的企業(yè)都可能存在的問題兩大類，至關(guān)重要。例如，正是由于沒有區(qū)分這兩類不同性質(zhì)的問題，將國企面臨的所有困境都?xì)w咎于所有制性質(zhì)這一因素，有人才提出國企私有化的建議。類似地，目前許多人尚未意識到國企這兩類不同性質(zhì)問題的存在，一股腦地把國企經(jīng)營中所有問題的解決都寄托到以改制為核心內(nèi)容的現(xiàn)行國企改革思路上，認(rèn)為改制成功則萬事大吉，而最終結(jié)果必定令其大失所望。

國有企業(yè)分類改革的意義非同凡響

國企獨(dú)有問題的成因，關(guān)鍵源于國企所有者的虛化。民企的產(chǎn)權(quán)明確無疑，并且可以具體落實(shí)到自然人，因此民企經(jīng)營的績效攸關(guān)其所有者的切身利益，其經(jīng)營決策自然易于謹(jǐn)慎理性。而國企的產(chǎn)權(quán)盡管也明確無疑，卻無法像民企那樣具體落實(shí)到民事行為主體自然人，因此其經(jīng)營績效的優(yōu)劣缺乏切身利益攸關(guān)方。在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下企業(yè)決策多數(shù)為風(fēng)險(xiǎn)決策，國企的所有者虛化就使得其決策者所承受的風(fēng)險(xiǎn)不僅與決策成功的獲益不匹配，而且對其決策失敗的責(zé)任追究也難以與其決策失敗所造成的損失相匹配。由此，國企的經(jīng)營決策就表現(xiàn)得要么遲疑不決，要么隨意任性，從而給企業(yè)經(jīng)營帶來消極影響。

由此可見，實(shí)化所有者是國企改革的基本思路。私有化就是一個很容易想到的極端做法。國企是穩(wěn)固社會主義制度的重要基礎(chǔ)，只有確立國企在國民經(jīng)濟(jì)體系中的主導(dǎo)地位，才有可能實(shí)現(xiàn)全社會共同富裕的目標(biāo)，也才有可能避免少數(shù)壟斷資本掌控國家命運(yùn)等問題。2019年以來，各國應(yīng)對新冠疫情大考，充分彰顯了社會主義制度踐行以民為本的獨(dú)有能力；而在抗疫過程中，國企始終發(fā)揮著中流砥柱的作用。說到底，社會主義制度之所以需要強(qiáng)大的國企，就是由于相較于民企，只有國企才有可能承擔(dān)足夠的社會責(zé)任。基于此，國企所有者的實(shí)化就只能采取虛擬實(shí)化方式，而不能絕對實(shí)化。建立國資委與國有資本投資運(yùn)營公司這一國有資本監(jiān)管體系與機(jī)制的意義，正在于此。此外，既然國企不僅要追求經(jīng)濟(jì)效益，還要追求社會效益，則其經(jīng)濟(jì)效率也就不可能高于優(yōu)秀民企，這就要求我們提高對國企經(jīng)濟(jì)績效較低的容忍度。當(dāng)然，不同行業(yè)的國企，由于其所承擔(dān)的社會責(zé)任不同，因此對其經(jīng)濟(jì)績效較低的容忍度也應(yīng)該區(qū)別對待。

2015 年8 月，黨中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》。此后又陸續(xù)出臺了一系列配套文件，形成了“1+N”政策體系，搭建起深化國企改革的頂層設(shè)計(jì)和四梁八柱大框架。其中的一個重要思路就是根據(jù)國有資本的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合不同國企在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的作用，將其區(qū)分為商業(yè)類和公益類兩大類型。通過界定功能、劃分類別，實(shí)行分類改革、分類定責(zé)、分類考核、分類監(jiān)管。

具體來說，主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國企，應(yīng)盡可能向優(yōu)秀民企學(xué)習(xí)，亦即盡可能實(shí)化其所有者。這類國企原則上都要實(shí)行公司制股份制改革，并實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化。在這類企業(yè)，國有資本可以絕對控股、相對控股，也可以參股。對這些國企，應(yīng)重點(diǎn)考核其經(jīng)營業(yè)績指標(biāo)、國有資產(chǎn)保值增值和市場競爭能力，也就是基本上采取與民企相同的績效考核指標(biāo)。

對于主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，主要承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)的商業(yè)類國企，由于肩負(fù)較重的社會責(zé)任，因此其企業(yè)治理模式和經(jīng)營機(jī)制要與民企有所區(qū)別，亦即保持國有資本控股地位。對這些國企，在考核其經(jīng)營業(yè)績指標(biāo)和國有資產(chǎn)保值增值情況的同時，還要加強(qiáng)對其服務(wù)國家戰(zhàn)略、保障國家安全和國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)以及完成特殊任務(wù)的考核，也就是要適度提高對這類企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益較低的容忍度。

對于公益類國企的改革，則以保障民生、服務(wù)社會、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo)，并引入市場機(jī)制，提高其公共服務(wù)效率和能力。這類企業(yè)可以采取國有獨(dú)資形式，僅通過在國資委和企業(yè)間增設(shè)國有資本投資運(yùn)營公司的方式盡可能政企分開。對這類國企，重點(diǎn)考核其成本控制、產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量、營運(yùn)效率和保障能力，并根據(jù)企業(yè)不同特點(diǎn)有區(qū)別地考核其經(jīng)營業(yè)績指標(biāo)和國有資產(chǎn)保值增值情況，而且考核中要引入社會評價，其實(shí)質(zhì)就是要合理容忍公益類國企較低的經(jīng)濟(jì)效益。

國企改革的最新突破與展望

國企改革三年行動收官之后，預(yù)計(jì)至少在如下四個方面獲得重大突破：一是以管資本為主的國資監(jiān)管體制基本完善；二是公司治理與董事會基本完善；三是混合所有制改革基本完成；四是三項(xiàng)制度改革基本落實(shí)。其中，前三項(xiàng)突破可有效緩解國企所獨(dú)有的第一類問題，最后一項(xiàng)突破則可同時有效緩解國企存在的兩大類問題。

如前所述，通過構(gòu)建國資委與國有資本投資運(yùn)營公司這一國資監(jiān)管體系與機(jī)制，再配合以國企分類，從而區(qū)別評價不同類別國企的經(jīng)濟(jì)效益，則可以基本解決國企經(jīng)營中的第一類問題，但國企經(jīng)營中第二類問題的解決將永無止境。就此而言，國企改革永遠(yuǎn)在路上。