王君祥

（河南科技大學(xué) 法學(xué)院，河南 洛陽 471000）

腐敗資金外逃是個非常復(fù)雜的問題。一般說來，資金外逃是一個國家在利用外部資金發(fā)展經(jīng)濟過程中的一種現(xiàn)象。一個國家在經(jīng)濟發(fā)展中政策出現(xiàn)失誤、市場因素發(fā)生變化，往往導(dǎo)致內(nèi)部資金轉(zhuǎn)移到境外。腐敗資金外逃則是腐敗犯罪的衍生品，犯罪嫌疑人為了逃避懲罰、獲取犯罪利益最大化而將腐敗違法所得轉(zhuǎn)移到境外。腐敗資金外逃涉及的核心問題是相關(guān)人員逃避正常金融監(jiān)管，將腐敗資金“漂洗”到境外。雖然我國已經(jīng)構(gòu)建了健全而有效的事后懲治腐敗犯罪國際刑事合作機制，但是如何構(gòu)建預(yù)防腐敗資金外逃的國際刑事合作機制還是一個尚未深入探討的問題。

基于對腐敗資金外逃原理以及預(yù)防腐敗重要性的認識，《聯(lián)合國反腐敗公約》（下稱“《公約》”）專章規(guī)定了“預(yù)防措施”，詳細規(guī)定了預(yù)防性反腐敗指導(dǎo)性政策。該《公約》第十四條有關(guān)預(yù)防洗錢措施的規(guī)定，成為各締約國開展預(yù)防腐敗資金外逃合作的直接可借鑒的政策和具體制度，具體包括對有洗錢嫌疑的機構(gòu)或者個人監(jiān)管制度；反洗錢執(zhí)法機構(gòu)間反洗錢情報的交流與共享機制；資金跨境監(jiān)測和跟蹤合作等。《公約》第四十八條“執(zhí)法合作”中也包含預(yù)防腐敗資金外逃合作的內(nèi)容。亞太經(jīng)濟合作組織反腐敗執(zhí)法合作網(wǎng)絡(luò)則為預(yù)防腐敗資金外逃國際合作提供了平臺和一些操作程序、方法。二十國集團（G20）領(lǐng)導(dǎo)人還在2012 年核準(zhǔn)了反腐敗工作組提交的《拒絕避風(fēng)港高級原則》，確立了包括預(yù)防腐敗資金入境的10 條原則。2014 年亞太經(jīng)合組織反腐敗工作組通過《北京反腐敗宣言》，呼吁“竭力加強反腐敗務(wù)實合作，拒絕國際腐敗避風(fēng)港”，其中“拒絕避風(fēng)港”要求各個國家和地區(qū)采取預(yù)防措施拒絕腐敗人員和資金入境。

綜合上述，當(dāng)前我國預(yù)防腐敗資金外逃國際合作已經(jīng)有國際公約和框架下的指導(dǎo)性措施，但是相關(guān)話題的研究還存在明顯的缺陷。一是國際公約和框架下的制度和措施僅僅是倡導(dǎo)性和原則性的內(nèi)容，對締約國缺乏約束性和強制性，需要國家間構(gòu)建具體法律機制加以落實。二是從理論研究看，事后追究追繳腐敗資金制度和程序的話題持續(xù)成為熱點，但是現(xiàn)有研究成果鮮有涉及事前預(yù)防腐敗資金外逃國際合作這一話題。預(yù)防腐敗資金外逃國際合作涉及政治、經(jīng)濟、法律、教育和技術(shù)等各方面，而國際刑事法律合作是最具有強制性、保障力和國際公認性的措施。當(dāng)跨境追繳腐敗資金面臨諸多困難時，我們應(yīng)當(dāng)基于腐敗資金外逃的跨國洗錢這一本質(zhì)特征，結(jié)合我國駐外機構(gòu)人員腐敗的特點，在反洗錢、海關(guān)對大額資金跨境流動監(jiān)管以及預(yù)防駐外機構(gòu)腐敗等方面構(gòu)建具體的預(yù)防性國際執(zhí)法合作法律制度。

一、資金跨境轉(zhuǎn)移成為我國腐敗犯罪的突出表現(xiàn)

腐敗犯罪是國際性犯罪，對國際社會的危害之一就在于其伴隨而生的大量腐敗資金跨境轉(zhuǎn)移。這削弱了資金轉(zhuǎn)出國經(jīng)濟實力，資金流入國也因為大量贓款屬于地下經(jīng)濟，從長期看，會造成該國經(jīng)濟數(shù)據(jù)失實，危害該國經(jīng)濟安全，損害資金流入國國際形象。我國是腐敗犯罪資金的重要流出國，有關(guān)我國腐敗資金外流數(shù)字有多種說法，當(dāng)前國內(nèi)研究引用較多的是《中國懲治和預(yù)防腐敗重大對策研究》課題組的數(shù)字。根據(jù)該研究，1988 年至 2002 年 14 年間，中國資金外逃共1913.6 億美元，年平均127.6 億美元。自1990年開始，外逃資金金額在100 億美元上下波動，并呈上升趨勢。根據(jù)中央追逃辦發(fā)布的數(shù)據(jù)，從2014 年至2019 年5 月，全國共從一百二十多個國家和地區(qū)追回外逃人員5974 人，追回贓款142.48 億元人民幣。黨的十九大以來，追回贓款47.06 億元人民幣［1］，單是 2018 年我國反腐敗追贓金額就高達35.41 億元人民幣［2］。這些被追回的巨額贓款并不意味著是等額的腐敗資金被轉(zhuǎn)移出去。除去腐敗資金被揮霍、資金追繳法律障礙等因素外，這些能被追回的腐敗資金應(yīng)當(dāng)僅占被轉(zhuǎn)移資金很小的比例。這些情況足以表明我國腐敗資金外逃的態(tài)勢嚴重。

從我國腐敗犯罪特點看，向境外轉(zhuǎn)移資金已經(jīng)成為多數(shù)腐敗犯罪的“標(biāo)配”，成為腐敗犯罪的重要環(huán)節(jié)。透視近年來發(fā)生的有影響的重大腐敗犯罪案件，犯罪分子無不是先在國內(nèi)“撈錢”，然后通過各種手段將贓款轉(zhuǎn)移境外。根據(jù)2016 年 10 月 24 日“獵狐行動”發(fā)布的數(shù)據(jù)，公安機關(guān)抓獲的634 名境外逃犯中，涉案金額千萬元以上的 205 名，其中超過 1 億元的 59 名［3］。像原江西省鄱陽縣財政局股長李華波伙同他人貪污公款 9400 萬元，并在 2010 年 12 月 6 日、2011 年 1月13 日和15 日轉(zhuǎn)到新加坡個人賬戶18.3 萬新加坡元。原中國儲備糧食管理總公司河南周口直屬庫主任喬建軍案件中，其在2011 年11 月份出逃之前，已為自己和兩個孩子取得美國綠卡，并與妻子趙世蘭在2011 年6 月將贓款2360 萬元匯入自己指定賬戶，在7月份又從香港轉(zhuǎn)移贓款92.5萬美元到加拿大。趙世蘭在2012 年攜帶大量現(xiàn)金到溫哥華，在當(dāng)?shù)刭徺I公司和房產(chǎn)，并將220萬元匯入自己的公司。［4］

由上可知，面對腐敗犯罪腐敗資金外逃的情況，我們有必要扎緊國內(nèi)各項制度口子，防范腐敗資金的跨境轉(zhuǎn)移；另一方面，鑒于腐敗資金流出的跨國性，如何從國際合作的視角構(gòu)建防范腐敗資金外逃機制也是我國執(zhí)法機關(guān)急待解決的問題。本文側(cè)重從后者展開論述。

二、跨境追繳腐敗資金國際合作面臨諸多挑戰(zhàn)

在現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)金融技術(shù)和交易工具迅速發(fā)展的情形下，腐敗資金的跨境轉(zhuǎn)移已經(jīng)非常簡單，但是要想從資金流入國追回資金卻面臨諸多挑戰(zhàn)?！豆s》作為一項全球性的預(yù)防與懲治腐敗的國際公約，第五章規(guī)定了“直接追回財產(chǎn)的措施”和“通過沒收事宜的國際合作追回資金的機制”?！豆s》是全球簽署國家最多、適用最為廣泛的公約，為腐敗資金追回國際合作提供了重要的法律依據(jù)。但是，當(dāng)腐敗資金流出境外，要想在事后開展跨境追繳要面臨諸多困難。這些困難和障礙既來自國內(nèi)追贓法律制度的不完善，也來自追贓國際合作法律制度層面問題。主要分析如下：

第一，腐敗資金查證難。資金追繳的基本前提是執(zhí)法機關(guān)或者司法機關(guān)證明某項財產(chǎn)來源于腐敗犯罪。但是，腐敗資金的流出往往通過極為隱蔽的手段完成。在轉(zhuǎn)移腐敗資金過程中，很多犯罪分子本人就是從事金融管理的專業(yè)人士，或者其委托專業(yè)金融人士，通過洗錢或者其他形式切斷資金流轉(zhuǎn)鏈條，讓腐敗資金經(jīng)過多個銀行、在多個賬戶間跳轉(zhuǎn)，于某個環(huán)節(jié)改變腐敗資金流向，或者混淆腐敗資金的性質(zhì)，從而使得資金流向成為謎團。另加之腐敗資金的流轉(zhuǎn)很容易通過技術(shù)手段非法清除和掩蓋，這給司法機關(guān)追贓工作帶來相當(dāng)大的難度［5］。

第二，腐敗資金追繳難。總體上看，針對攜款潛逃的腐敗人員，《公約》設(shè)定了民事訴訟方式和未經(jīng)定罪沒收制度作為資金追繳手段。通過民事訴訟追回腐敗資金可能會有確定訴訟主體、民事法官有限審查范圍、舉證、訴訟成本和判決執(zhí)行等諸多法律障礙［6］。而對于未經(jīng)定罪沒收制度來說，腐敗資金沒收取決于資金流入國的法律，資金流出國不能決定腐敗資金沒收的成功與否。進一步講，腐敗資金的成功追繳包含資金的沒收和沒收資金的返還?！豆s》第57 條規(guī)定了被沒收資金返還的原則。根據(jù)本條規(guī)定，被沒收資金的返還要根據(jù)本公約的規(guī)定和本國法律予以處置?！氨緡伞本褪侵纲Y金流入國（實施沒收行為的國家）的法律，而對于資金流入國來說，沒收的資金被想當(dāng)然地歸為國有財產(chǎn)。特別是那些洗錢等犯罪，沒有具體的被害人，這些被沒收的腐敗資金究竟能否返還給資金流出國或者返還多少，都取決于資金流入國的裁量。因此，資金流出國在腐敗資金的追繳上是較為被動的。

第三，國內(nèi)追贓法律適用缺乏配套國際合作制度。我國新的《刑事訴訟法》為了強化反腐，新增了刑事缺席審判程序，與違法所得沒收特別程序構(gòu)成跨境追贓兩個重要的法律制度。刑事缺席審判固然能針對外逃被告人做出包括腐敗資金沒收內(nèi)容的有罪判決，但是，啟動缺席審判程序和執(zhí)行判決均面臨諸多困難。首先，我國雙邊刑事司法協(xié)助條約規(guī)定，如果是向被告人送達出庭審判的文書，被請求方不負有執(zhí)行送達的義務(wù)，所以文書送達將成為啟動腐敗犯罪案件缺席審判程序很大的障礙，導(dǎo)致腐敗資金追繳的長期拖延，甚至永久擱置。其次，執(zhí)行刑事缺席審判判決中腐敗資金沒收部分是非常困難的。一些英美法系國家認為缺席審判違反“正當(dāng)程序”原則，不承認刑事缺席審判。在承認與執(zhí)行外國沒收裁決問題上，《美國法典》第2467 條要求請求國官員出具宣誓書保證：沒收程序是依照正當(dāng)程序原則進行的［7］。違法所得沒收程序雖然專為逃匿犯罪人贓款沒收而設(shè)計，但是目前適用效果欠佳，很少有成功適用境外腐敗資金追繳的案例，其中非常重要的原因在于違法所得沒收程序缺少國際合作方面的配套規(guī)定［8］。因此，我國法律設(shè)計的兩種跨境腐敗資金追繳制度適用都面臨國際合作的障礙。

另外，其他法律外的因素，如兩國政治關(guān)系好壞、資金流入國實施的吸引外資政策等等也會影響腐敗資金追繳的成功與否。所以，一旦腐敗資金流出國境，想再追繳回來會面臨很多困難。

三、構(gòu)建預(yù)防腐敗資金外逃國際執(zhí)法合作機制的必要性

預(yù)防腐敗資金外逃國際合作是立足于腐敗資金跨境轉(zhuǎn)移這一特性，完善我國跨境追逃追贓機制，進一步深化腐敗犯罪治理的需要。具體分析如下：

其一，有效預(yù)防腐敗資金外逃是升級和豐富國際反腐國際合作框架內(nèi)容的要求。從近年來中央反腐敗工作精神分析，我國在關(guān)注懲治腐敗犯罪、防止人員外逃的同時，開始將反腐重心轉(zhuǎn)向防止贓款向境外轉(zhuǎn)移上去。我國積極主導(dǎo)和參與反腐敗國際治理，強化與聯(lián)合國、G20 集團、亞太經(jīng)合組織以及國際反洗錢機構(gòu)等國際組織的合作，推動全球反腐新秩序的建立，這是構(gòu)筑追繳和預(yù)防腐敗資金外逃工作機制的重要途徑。畢竟，構(gòu)建和完善國際組織能降低反腐敗國際合作成本與風(fēng)險，增加合作收益［9］。可以說，我國倡導(dǎo)建立反腐敗國際合作新秩序成效顯著，為未來反腐國際合作內(nèi)容的轉(zhuǎn)變提供了便利，而未來反腐國際合作就是加強共同防范，以防逃追逃為核心，這也是國際反腐新秩序的升級版［10］。

其二，有效預(yù)防腐敗資金外逃國際合作是完善我國反腐敗國際追逃追贓體系的必要環(huán)節(jié)。自黨的十八大我國開辟反腐敗海外戰(zhàn)場以來，我國反腐敗跨境追逃追贓已經(jīng)取得階段性成果，基本上形成了一套有效的反腐跨境追逃追贓國際合作機制。但是，總體上我國反腐追逃追贓工作不平衡，需要將追逃、追贓和防逃三者一體推進形成“追防一體化”長效機制，既能有效追逃追贓，又能有效防范犯罪分子外逃、轉(zhuǎn)移腐敗資金［11］。趙樂際同志在中央紀(jì)委三次全會上強調(diào)，要扎實開展重點個案攻堅，完善防逃制度機制，一體推進追逃防逃追贓工作，要不斷深化標(biāo)本兼治，堅持追逃、防逃、追贓整體并進［12］。我們不能滿足于現(xiàn)階段將轉(zhuǎn)移的境外贓款找到、追回，更要建立一套防范腐敗資本外逃的長效機制，把我國反腐敗國際追逃追贓體系的短板補齊。

其三，構(gòu)建防范腐敗資金外逃國際合作機制是為了更好鞏固我國跨境追逃成效的需要。人員的外逃和資金的轉(zhuǎn)移是國際反腐敗合作中一個問題的不同側(cè)面。腐敗犯罪的目的就是獲得不義之財，而推動其外逃的動力就是要能揮霍這筆不義之財。因此，反腐敗預(yù)防的國際合作既要防范犯罪分子外逃，更要堵截住腐敗資金的外逃。我們只有斬斷腐敗分子經(jīng)濟揮霍的源頭，腐敗犯罪分子才不能將貪腐資金轉(zhuǎn)移到境外，他們外逃的推動力就會大大減弱。近些年來，我國開展的“天網(wǎng)行動”“獵狐行動”“百名紅通”等措施，在加大緝捕潛逃腐敗犯罪人員同時，也特別注重追繳腐敗資金，有效遏制了腐敗犯罪分子和資金外逃的趨勢。當(dāng)腐敗分子認識到自己轉(zhuǎn)移到境外的腐敗資金并不能為自己所用，且隨時面臨扣押和凍結(jié)乃至沒收的風(fēng)險，就失去了對抗跨境追逃的資本，從而使其接受勸返或引渡回國。因此，防范腐敗資本外逃是進一步深化反腐敗斗爭和鞏固跨境追逃成果的需要。

其四，構(gòu)建預(yù)防腐敗資金外逃國際合作機制是降低跨境追逃追贓成本的需要。一旦腐敗資金流出，跨境追繳腐敗資金面臨諸多法律和非法律因素的制約，而堵住腐敗資金流出的源頭是最經(jīng)濟的懲治腐敗犯罪的手段。從一般道理上講，預(yù)防犯罪的成本要遠遠小于懲治犯罪。眾所周知，每個跨境追逃成功的案件所花費的司法資源是非常巨大的，但是跨境追贓的投入和成本要遠遠高于追逃；腐敗資金有可能被揮霍或者因為資金分享制度等情況導(dǎo)致執(zhí)法投入和法律效益差距很大，這些因素使得世界各國在開展追贓的國際合作方面比起追逃來說更為艱難。如果世界各國能在防范腐敗犯罪分子和資金外逃方面構(gòu)成有效的國際合作網(wǎng)絡(luò)，就能大大降低打擊腐敗犯罪的司法成本。

四、預(yù)防腐敗資金外逃國際執(zhí)法合作機制的建立

（一）進一步優(yōu)化反洗錢國際執(zhí)法合作機制

1. 完善金融情報機構(gòu)信息共享機制。反洗錢國際執(zhí)法合作是一個很寬泛的問題，包括了風(fēng)險理解、監(jiān)管措施、資金申報、公眾人物、刑事打擊、資金追繳方面的內(nèi)容。從這幾個工作機制關(guān)系來講，反洗錢關(guān)鍵任務(wù)是以金融情報機構(gòu)為主導(dǎo)的信息交互過程。金融情報機構(gòu)有三個核心職能：從金融部門收集可疑的與洗錢活動相關(guān)的交易信息；分析和深入研究所收集的信息；與執(zhí)法部門、司法部門和國外金融情報機構(gòu)共享信息［13］。反洗錢國際執(zhí)法合作是在整合反洗錢政策制定者、金融情報機構(gòu)、執(zhí)法部門和監(jiān)管部門信息基礎(chǔ)上，梳理出可疑情報，在國家反洗錢執(zhí)法部門之間共享，并采取相應(yīng)措施。我國歷經(jīng)多年反洗錢情報國際合作實踐，至2016 年底，已經(jīng)與42 個境外對口機構(gòu)簽訂諒解備忘錄，向美國、加拿大等國家和地區(qū)提出跨境協(xié)查的請求，同時也接收了俄羅斯、美國等35 個國家和地區(qū)發(fā)出的反洗錢情報共享要求［14］。

當(dāng)前，我國金融情報機構(gòu)國際合作機制還存在一定問題，在一定程度上不利于反洗錢國際合作的開展。按照埃格蒙特集團對金融情報機構(gòu)的定義，其信息功能必須具備四個維度，即“金融機構(gòu)”“執(zhí)法”“行政”和“國際合作”。目前，我國反洗錢中心的信息功能只實現(xiàn)了一個維度，即對金融機構(gòu)的情報接受，而且在雙軌體制下，反洗錢中心的這一個維度也不完整①［15］。因此，要想在反洗錢國際合作中發(fā)現(xiàn)腐敗資金轉(zhuǎn)移線索，就需要金融情報機構(gòu)職能和運行機制進一步完善。我們需要建立完善的可疑金融交易報告制度，金融情報機構(gòu)要能完整、全面獲取金融交易的信息；金融情報機構(gòu)要和執(zhí)法部門有流暢的信息交換機制；在國際合作方面，金融情報機構(gòu)之間要對可能涉嫌對方國家人員或者金融監(jiān)管的可疑金融交易情報進行共享、分析、研判；金融情報機構(gòu)將研判可能涉嫌洗錢的犯罪線索移交給有關(guān)執(zhí)法機關(guān)，為執(zhí)法機關(guān)采取進一步行動提供線索。

2. 強化對特定非金融部門反洗錢義務(wù)的監(jiān)管。長期以來，我國反洗錢工作主要限于金融機構(gòu)內(nèi)。雖然《反洗錢法》第3 條也明確了特定非金融機構(gòu)反洗錢義務(wù)，但是如何對特定非金融機構(gòu)監(jiān)管，金融情報機構(gòu)如何從這些機構(gòu)獲取情報用于反洗錢等問題沒有明確規(guī)定。為此，中國人民銀行通過單獨或會同相關(guān)行業(yè)主管部門制定特定非金融部門反洗錢管理辦法，在某些領(lǐng)域，針對某些特定部門和機構(gòu)提出了反洗錢任務(wù)的要求。例如，2017 年11 月，中國人民銀行和民政部聯(lián)合發(fā)布了《社會組織反洗錢和反恐怖融資管理辦法》，該辦法第20 條明確規(guī)定，中國人民銀行及其分支機構(gòu)、民政部門依法獲取的社會組織相關(guān)信息，可以用于反洗錢和反恐怖融資國際合作。該辦法將反洗錢義務(wù)主體擴大到了中國境內(nèi)的社會團體、基金會、社會服務(wù)機構(gòu)和外國商會，這些社會組織應(yīng)當(dāng)對內(nèi)部控制制度的有效實施及資金的合法使用負責(zé)。2017 年9 月住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部會同中國人民銀行、原銀監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于規(guī)范購房融資和加強反洗錢工作的通知》，明確要求房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、房地產(chǎn)中介機構(gòu)積極履行反洗錢義務(wù)。

雖然我國不斷強化特定非金融機構(gòu)反洗錢義務(wù)，但是從我國反洗錢案件情況看，大量腐敗犯罪所得正是通過特定非金融機構(gòu)被轉(zhuǎn)移到境外的。正如2019 年反洗錢國際組織“反洗錢金融行動特別工作組”第三十屆第二次全會審議通過的《中國反洗錢和反恐怖融資互評估報告》指出，中國特定非金融行業(yè)相關(guān)監(jiān)管尚未實質(zhì)性開展。特定非金融機構(gòu)尚未認識到其面臨的洗錢和恐怖融資風(fēng)險以及需要承擔(dān)的反洗錢和反恐怖融資義務(wù)，未實施有效的風(fēng)險控制程序和措施，可疑交易報告數(shù)量極少，相應(yīng)拉低了中國反洗錢和反恐怖融資預(yù)防措施的整體成效［16］。為此，我國強化特定非金融機構(gòu)反洗錢義務(wù)需要從以下幾方面著手。

第一，明確特定非金融機構(gòu)的范圍。我國可以將“反洗錢金融行動特別工作組”《四十項建議》中特定非金融機構(gòu)范圍移植過來。我國現(xiàn)有的特定非金融機構(gòu)范圍還比較狹窄，《反洗錢法》有必要將反洗錢義務(wù)主體全面化，明確反洗錢監(jiān)管主體可以對任何涉嫌洗錢的組織和個人采取法律措施的權(quán)力。

第二，建立對特定非金融機構(gòu)反洗錢的監(jiān)管體系，加大監(jiān)管力度，明確和落實特定非金融機構(gòu)的反洗錢義務(wù)?，F(xiàn)有的對特定非金融機構(gòu)反洗錢監(jiān)管法律位階較低，屬于中國人民銀行與其他部門聯(lián)合下發(fā)的部門規(guī)章，而《關(guān)于規(guī)范購房融資和加強反洗錢工作的通知》還很難算是部門規(guī)章，只能算是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部內(nèi)部政策性規(guī)定。因此，建立完善的特定非金融機構(gòu)反洗錢監(jiān)管法律體系就顯得非常有必要。

第三，為了從源頭上切斷腐敗資金的漂白行為，法律應(yīng)當(dāng)特別將公民個人納入反洗錢義務(wù)主體，明確當(dāng)其知道或者有合理理由懷疑某項財產(chǎn)是腐敗犯罪所得，或者用于腐敗犯罪，其有義務(wù)向反洗錢監(jiān)管機構(gòu)或者有關(guān)個人報告。只有金融情報機構(gòu)能全面和完整收集洗錢信息，才能更有效地開展國際合作，為執(zhí)法部門提供更準(zhǔn)確的腐敗犯罪線索。

3. 賦予反洗錢主體以預(yù)防腐敗資金外逃的職責(zé)。需要注意的是，任何一個國家反洗錢職能部門并不具有天然的預(yù)防腐敗資金外逃的任務(wù)。預(yù)防腐敗資金外逃僅僅是反洗錢國際執(zhí)法合作的衍生品。從我國反洗錢工作機制看，中國人民銀行下設(shè)的中國反洗錢監(jiān)測中心往往協(xié)同其他部門調(diào)查、會商，或者其他機構(gòu)派駐反洗錢監(jiān)測中心開展工作，反洗錢職能部門并不承擔(dān)反腐的職責(zé)。而反洗錢職能部門是最有可能發(fā)現(xiàn)腐敗犯罪線索的部門，而且對于腐敗資金的轉(zhuǎn)移能最早預(yù)警。當(dāng)反洗錢職能部門缺乏反腐職責(zé)，在預(yù)防腐敗資金外逃的任務(wù)中則顯得被動。

鑒于我國腐敗犯罪環(huán)節(jié)的特殊性，增加反洗錢職能部門反腐敗職責(zé)就非常必要。從預(yù)防腐敗資金外逃任務(wù)出發(fā)，反洗錢機構(gòu)應(yīng)當(dāng)受領(lǐng)反腐敗執(zhí)法機構(gòu)的任務(wù)。這一方面需要我國《反洗錢法》或者未來的反腐敗立法中明確反洗錢主體的職責(zé)，也需要現(xiàn)有的反洗錢職能部門與執(zhí)法機構(gòu)的密切合作，就腐敗資金外逃案件的查處和移交等問題有較為具體的規(guī)定?！端氖畻l建議》第31條就規(guī)定“各國應(yīng)確保政策制定者、金融情報機構(gòu)、執(zhí)法部門和監(jiān)管部門之間具有有效的、適當(dāng)?shù)暮献鳈C制，以使其在發(fā)展、執(zhí)行反洗錢和反恐融資的國內(nèi)政策時相互協(xié)調(diào)”。就我國來說，中國人民銀行反洗錢中心等反洗錢職能部門應(yīng)當(dāng)與國內(nèi)公安機關(guān)、國家安全機關(guān)、海關(guān)、稅務(wù)、工商、紀(jì)委監(jiān)委等部門之間就腐敗犯罪案件發(fā)現(xiàn)和移交開展合作，明確反洗錢職能部門的反腐職責(zé)。中央紀(jì)委國家監(jiān)委作為我國反腐的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，需要自上而下建立密切配合的工作機制，就配合細節(jié)性操作性流程做出規(guī)定，就反洗錢職能部門的反腐職責(zé)加以明確。

（二）強化海關(guān)國際執(zhí)法合作，有效監(jiān)管大額資金跨境流動

虛假投資向境外轉(zhuǎn)移資金是腐敗資金外逃的重要手段。建立國內(nèi)和國際層面的防范非法資金跨境流動、加強現(xiàn)金和票據(jù)出入境管理是反洗錢國際合作的重要內(nèi)容。2005 年1 月，我國發(fā)布《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》（以下簡稱“《綱要》”），建立對大額資金外流有效監(jiān)控的預(yù)警機制和金融信息共享制度。國內(nèi)也制定和頒布了《金融監(jiān)管反洗錢規(guī)定》《人民幣大額和可疑交易報告管理辦法》和《金融機構(gòu)大額和可疑外匯資金交易報告管理辦法》等系列法律，成立了中國反洗錢中心等專業(yè)反洗錢機構(gòu)。但是，距離《綱要》提出的目標(biāo)還有很大的距離，主要表現(xiàn)為：一是大額資金有效監(jiān)控預(yù)警機制和金融信息共享是對金融監(jiān)管業(yè)務(wù)方面的要求，但是通過非金融機構(gòu)洗錢占據(jù)比例非常大，對這類資金外流如何有效監(jiān)控則并不明確。二是從監(jiān)控對象看，大額資金是否包含了票據(jù)等并不明確。三是，對大額資金有效監(jiān)控預(yù)警機制實施機構(gòu)是哪些也有待拓展。依靠傳統(tǒng)的反洗錢機構(gòu)并不能完全有效完成這項任務(wù)，大額資金和票據(jù)外流發(fā)生地很多是海關(guān)，有必要完善海關(guān)出境人員大額資金外流的監(jiān)管國際合作制度。

1. 構(gòu)建以海關(guān)國際執(zhí)法合作為核心的進出口貨物流向監(jiān)測制度，防止虛假交易?！昂ｊP(guān)國際執(zhí)法合作”是各國（地區(qū)）海關(guān)為確保海關(guān)法規(guī)的有效實施，依據(jù)雙邊或多邊互助合作協(xié)議，或在非協(xié)議框架上以“互惠互利”為原則，通過情報交換、案件協(xié)查、技術(shù)合作和開展聯(lián)合行動等方式在各自的職權(quán)范圍內(nèi)開展的國際（地區(qū)）間互助合作活動［17］?！斗聪村X法》第十二條規(guī)定：“海關(guān)發(fā)現(xiàn)個人出入境攜帶的現(xiàn)金、無記名有價證券超過規(guī)定金額的，應(yīng)當(dāng)及時向反洗錢行政主管部門通報。”因此，海關(guān)在各國反洗錢工作機制中有重要地位。我國可以依托世界海關(guān)組織、亞太情報聯(lián)絡(luò)中心等多邊框架，與其他國家海關(guān)開展跨境物品流動監(jiān)測、運輸工具查驗、報關(guān)單據(jù)審核，防范腐敗犯罪分子利用虛假貿(mào)易進行洗錢。當(dāng)然，海關(guān)執(zhí)法部門的工作需要銀行、公安機關(guān)等部門的密切配合，特別是在查證資金流動方面，銀行反洗錢部門具有極大的優(yōu)勢，三個部門需要彼此協(xié)調(diào)。海關(guān)偵辦機構(gòu)可以查驗進出口貿(mào)易中的貨物和運輸工具，審核和管理報關(guān)單據(jù)，防止犯罪分子利用虛假貿(mào)易進行洗錢活動；在偵查辦案中加強對通過地下錢莊進行犯罪所得跨境轉(zhuǎn)移、通過進出口貿(mào)易掩蓋非法利潤、通過現(xiàn)金走私轉(zhuǎn)移犯罪所得等洗錢犯罪線索和證據(jù)的收集，積極配合反洗錢監(jiān)測分析部門開展打擊洗錢犯罪工作［18］。

2.建立跨境企業(yè)兼并和購買資金審查制度。近些年來，隨著我國企業(yè)經(jīng)濟實力發(fā)展，一些企業(yè)走向了跨境企業(yè)并購之路，在境外進行了大量的投資，國家也對企業(yè)海外并購制定了若干政策，特別是“一帶一路”建設(shè)的開展，一些腐敗分子利用企業(yè)海外并購契機開始轉(zhuǎn)移腐敗資金。我國境外投資監(jiān)管部門陸續(xù)出臺多個文件，對投資項目、重點領(lǐng)域進行了嚴格管控。要防范腐敗資金利用跨境企業(yè)并購?fù)緩睫D(zhuǎn)移，需要與有關(guān)國家開展以下執(zhí)法合作。

第一，落實境外投資監(jiān)管部門反洗錢審查職責(zé)。如上文所述，我國反洗錢義務(wù)主體較窄，鑒于腐敗資金流出重要途徑是以投資名義實施的，因此賦予海外投資監(jiān)管部門反洗錢職責(zé)很有必要。海外投資監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)積極加入中國人民銀行、國家外匯局等反洗錢監(jiān)管部門與腐敗資金流出國國家反洗錢監(jiān)管部門之間建立的反洗錢跨境監(jiān)管合作機制，尤其應(yīng)注重在反洗錢信息交換和重大投資監(jiān)管活動通報等方面開展合作。

第二，建立重點人物投資審查國際執(zhí)法合作制度。《公約》第52 條第1 款規(guī)定，各締約國應(yīng)當(dāng)采取必要的措施對正在或者曾經(jīng)擔(dān)任重要公職的個人及其家庭成員和與其關(guān)系密切的人或者其代理人所要求開立或者保持的賬戶進行強化審查。第5 款也規(guī)定，應(yīng)當(dāng)根據(jù)本國法律對有關(guān)公職人員確立有效的財產(chǎn)申報制度，并應(yīng)當(dāng)對不遵守制度的情形規(guī)定適當(dāng)?shù)闹撇?。?jù)此，我國在審查跨境企業(yè)并購制度中，需要對“政治公眾人物”及其關(guān)系人賬戶全面監(jiān)督。我國在反洗錢實踐中，對腐敗高風(fēng)險人群的監(jiān)管還存在一定的不足。從腐敗犯罪轉(zhuǎn)移資金實踐看，這些人員往往并不以自己名義開設(shè)賬戶，而是通過其近親屬、關(guān)系密切的人在境外開設(shè)賬戶，利用專業(yè)的洗錢組織逃避監(jiān)管，以投資名義向開設(shè)的賬戶轉(zhuǎn)移資金。我國《反洗錢法》并未對上述情形加以規(guī)定，因此我國應(yīng)當(dāng)將重點政治人物的特定關(guān)系人納入監(jiān)管范圍，并在《反洗錢法》中予以明確。

（三）建立對駐境外機構(gòu)及相關(guān)人員的反腐監(jiān)管合作機制

我國腐敗人員和資金外逃環(huán)節(jié)中不僅存在國內(nèi)腐敗人員和資金跨境外逃，還有大量的國有企業(yè)、金融機構(gòu)等境外分支機構(gòu)人員腐敗情況，可以說，這種腐敗人員和資金的外逃有著“近水樓臺先得月”的“優(yōu)勢”。這些年來，隨著我國改革開放的深入，一大批企業(yè)走出去，中國的企業(yè)正走向全球，很多國有企業(yè)在海外建立研發(fā)中心、海外建廠、購置海外資產(chǎn)，特別是大量的央企境外資金呈現(xiàn)急劇增長的態(tài)勢。截至2013 年底，我國央企境外資金總額超過四萬億元。面對如此龐大的資金總額，如何管理和監(jiān)管這些巨額資金、防范腐敗犯罪的發(fā)生是個難題。

境外企業(yè)和人員腐敗問題正日益成為企業(yè)運營成本和風(fēng)險防控必須面對的問題。在大力推進的“一帶一路”建設(shè)過程中，沿線國家的腐敗風(fēng)險是我國企業(yè)海外投資運營風(fēng)險防控的重要環(huán)節(jié)。我國企業(yè)在投資決策、招投標(biāo)、產(chǎn)權(quán)交易、項目運營等方面要面對“一帶一路”沿線國家腐敗風(fēng)險的挑戰(zhàn)。研究顯示，中國海外投資企業(yè)行賄意愿明顯，腐敗已成為中國企業(yè)海外擴張的最大干擾［19］。也有學(xué)者對透明國際行賄指數(shù)進行分析，調(diào)查同樣表明，中國海外投資企業(yè)行賄意愿明顯［20］。

我國海外企業(yè)在經(jīng)營管理過程中，由于投資風(fēng)險過高、違規(guī)經(jīng)營等因素而導(dǎo)致腐敗案件發(fā)生，出現(xiàn)了部分管理人員非法侵占海外國有資金的情況，一旦有風(fēng)吹草動他們就會攜款潛逃，從而造成懲治此類犯罪的困境。赴香港就任嘉華銀行董事長的金德琴，就是利用國家監(jiān)管的疏漏，將國家給銀行的備用金存到自己的私人賬戶上，個人得利3932 萬港幣和159 萬美元。中國光大集團總公司前董事長兼總經(jīng)理朱小華，被不法港商拉攏，違規(guī)批貸大筆資金，使國家蒙受了巨大損失［21］。

預(yù)防境外企業(yè)人員腐敗犯罪后攜款隱匿，除了國內(nèi)的國有資金管理部門、審計部門和其他執(zhí)法部門強化對企業(yè)的制約監(jiān)督機制外，也有必要和企業(yè)駐地國開展執(zhí)法合作，防范和懲治這類人員攜款逃匿。

第一，駐外企業(yè)需要嚴格遵守和依據(jù)當(dāng)?shù)貒业姆?，建立完善的企業(yè)反腐刑事合規(guī)制度。境外企業(yè)有必要積極將企業(yè)經(jīng)營涉及的法律問題向當(dāng)?shù)貒覉?zhí)法部門咨詢，主動將自己的經(jīng)營活動置于其監(jiān)督之下，將企業(yè)刑事合規(guī)建設(shè)與當(dāng)?shù)貓?zhí)法部門的反腐敗要求對標(biāo)。國內(nèi)執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)建立企業(yè)海外投資反腐敗盡職調(diào)查的監(jiān)管機制，督促相關(guān)企業(yè)在境外投資之前，對投資目的地國家反腐合規(guī)制度、廉政制度、企業(yè)可能存在的法律風(fēng)險進行詳盡的調(diào)查。國內(nèi)執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)向境外企業(yè)駐地的國家執(zhí)法部門就企業(yè)投資反腐敗盡職調(diào)查所需資料和信息充分溝通，特別是對當(dāng)?shù)卦谙嚓P(guān)資金支付、企業(yè)管理的合規(guī)準(zhǔn)則等問題，尋求獲得幫助和支持。

第二，與境外企業(yè)駐地國家反洗錢執(zhí)法部門合作，建立監(jiān)測企業(yè)資金流向的機制。境外企業(yè)在投資合作、資金支付環(huán)節(jié)中，主動接受當(dāng)?shù)胤聪村X執(zhí)法部門的監(jiān)督，防范洗錢事件。我國反洗錢執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)借助現(xiàn)有的反洗錢執(zhí)法合作網(wǎng)絡(luò)，對境外企業(yè)投資合作等經(jīng)營和運營環(huán)節(jié)中資金流向強化監(jiān)督監(jiān)管，和境外企業(yè)所在國家反洗錢執(zhí)法部門就重大投資和企業(yè)運營中的資金流動進行監(jiān)管合作。

第三，建立境外企業(yè)和人員腐敗犯罪預(yù)警機制。國內(nèi)執(zhí)法部門有必要和境外執(zhí)法部門針對境外企業(yè)在高風(fēng)險領(lǐng)域、重點人物腐敗風(fēng)險識別、重大資金流向等方面保持常態(tài)化執(zhí)法信息聯(lián)絡(luò)，對腐敗犯罪的發(fā)生保持警戒狀態(tài)。對企業(yè)日常經(jīng)營行為，例如資金支付、招投標(biāo)行為、供應(yīng)和銷售行為等可能發(fā)生的腐敗行為保持警惕。

第四，就企業(yè)中期和年度報告、資金募集等過程中需要披露的企業(yè)經(jīng)營信息開展監(jiān)管合作。國內(nèi)執(zhí)法部門除強化信息披露的法律制度建設(shè)外，還需要和企業(yè)所在國家的有關(guān)部門就該問題進行密切溝通，對信息披露內(nèi)容范圍、披露時間、披露方式等進行日常監(jiān)督，對違規(guī)披露信息的行為進行處罰。

五、余 論

黨的十八大以來，我國已經(jīng)建立了卓有成效的懲治腐敗犯罪人員和資金外逃的國際刑事合作體系，但是反腐敗預(yù)防性國際合作機制一直是個短板。一般說來，反腐敗工作包含事后懲治腐敗和事前預(yù)防腐敗兩個必要環(huán)節(jié)。事后懲治腐敗是反腐敗的治標(biāo)之策，能在一定時期內(nèi)有效遏制腐敗行為的發(fā)生；而預(yù)防腐敗更關(guān)注腐敗治理之本，基于預(yù)防優(yōu)先、防控結(jié)合的理念，從發(fā)生機制上尋求遏制腐敗產(chǎn)生的根源。刑事合作是反腐敗跨境追逃追贓的基本原則，以后我國在繼續(xù)加大懲治腐敗犯罪、強化跨境追逃追贓的同時，應(yīng)當(dāng)將反腐敗重點放在防范腐敗資金外逃機制的構(gòu)建上。反洗錢國際執(zhí)法、大額資金跨境監(jiān)管以及駐外機構(gòu)反腐敗監(jiān)管等國際執(zhí)法合作機制是有效的預(yù)防腐敗資金外逃機制，能有效堵住腐敗資金外逃的源頭。如何保障這些執(zhí)法合作機制的有效性是未來研究工作的方向。可以考慮以下幾個方面：第一，深化對我國腐敗資金外逃國家如美國、加拿大、澳大利亞等國家反腐敗法律制度和相關(guān)案例研究，總結(jié)和掌握這些國家在懲治和預(yù)防腐敗方面的規(guī)律，特別是相關(guān)國家執(zhí)法人員在處理腐敗資金案件的態(tài)度和一貫做法非常重要。只有知人所知，想人所想，才可以有針對性地提出反腐敗執(zhí)法合作策略并在實踐中完善發(fā)展。第二，及時跟蹤和跟進腐敗資金外逃技術(shù)手段，制定相應(yīng)的防范措施。隨著當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)金融化發(fā)展，腐敗資金流轉(zhuǎn)往往通過數(shù)字方式完成，“區(qū)塊鏈”、虛擬貨幣等技術(shù)成為跨境轉(zhuǎn)移腐敗資金的新手段。因此，預(yù)防腐敗資金外逃國際合作應(yīng)當(dāng)跟上這些犯罪手段的更新，要強化對新技術(shù)的研究，制定具有前瞻性的應(yīng)對措施。第三，積極合理協(xié)調(diào)國家間利益關(guān)系，為預(yù)防腐敗資金外逃國際執(zhí)法合作機制的落實創(chuàng)設(shè)輔助性條件。如，增加反腐敗執(zhí)法人員間培訓(xùn)、研討交流等合作，提升執(zhí)法機構(gòu)技術(shù)和能力建設(shè)等?？傊?，預(yù)防腐敗資金外逃國際執(zhí)法合作應(yīng)當(dāng)是未來我國反腐敗工作的優(yōu)先方向，堵住腐敗資金外逃的口子，就切斷了腐敗人員外逃的經(jīng)濟利益動力，可以從源頭上有效治理腐敗。

注釋：

① 本處所指的雙軌體制是指我國中國人民銀行反洗錢中心和反洗錢局均承擔(dān)國際上通行的金融情報機構(gòu)職責(zé)。