翟紹果 李?yuàn)始?王柯寧

政策科學(xué)是第二次世界大戰(zhàn)后興起的一個(gè)跨學(xué)科、綜合性的研究領(lǐng)域，是當(dāng)代社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)高度發(fā)展的產(chǎn)物。政策科學(xué)自出現(xiàn)至今已有70年，積累了豐富的研究成果。梳理政策科學(xué)的學(xué)科、理論和方法論發(fā)展脈絡(luò)，可以發(fā)現(xiàn)，作為一門社會(huì)學(xué)科，政策科學(xué)歷經(jīng)了問(wèn)題主義的學(xué)科起源期、探索主義的學(xué)科發(fā)展期和民主主義的學(xué)科成熟期；作為一類政策理論，政策科學(xué)包含著科學(xué)主義的理論建構(gòu)、實(shí)踐主義的理論檢驗(yàn)和理性主義的理論創(chuàng)新；作為一種研究工具，政策科學(xué)經(jīng)歷著由注重科學(xué)合理性到追求社會(huì)合理性、由實(shí)證主義發(fā)展到后實(shí)證主義的方法論轉(zhuǎn)變。

一、從問(wèn)題到議題：作為學(xué)科的政策科學(xué)

作為一門相對(duì)獨(dú)立的學(xué)科，政策科學(xué)自1951年誕生以來(lái)，經(jīng)歷了一個(gè)不斷發(fā)展和完善的過(guò)程。20世紀(jì)30、40年代，西方復(fù)雜的社會(huì)背景及近現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)的發(fā)展直接推動(dòng)了政策科學(xué)的學(xué)科起源。隨后學(xué)者們就政策科學(xué)的學(xué)科構(gòu)建與發(fā)展展開了大量探索，政策科學(xué)的基礎(chǔ)理論和政策模型逐步建立，相關(guān)政策組織和研究團(tuán)體大量涌現(xiàn)。20世紀(jì)90年代，政策科學(xué)的學(xué)科建設(shè)日趨成熟，民主價(jià)值的回歸成為政策科學(xué)發(fā)展的一個(gè)重要趨勢(shì)。

（一）問(wèn)題主義的學(xué)科起源

1 951年，拉斯韋爾與勒納主編的《政策科學(xué)：范圍與方法的最近發(fā)展》一書出版，標(biāo)志著政策科學(xué)的誕生。但政策科學(xué)的出現(xiàn)并非一蹴而就的，而是經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的孕育期。政策科學(xué)的出現(xiàn)是各種主客觀因素相互作用的結(jié)果，主要從以下幾方面考慮：

西方的歷史文化遺產(chǎn)為政策科學(xué)的誕生奠定了思想基礎(chǔ)。隨著人類文明的演進(jìn)，國(guó)家和社會(huì)逐漸成型，公共問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題也慢慢出現(xiàn)，這些問(wèn)題的解決依賴于一定的程序和方法，相關(guān)的政策活動(dòng)和政策研究由此產(chǎn)生。根據(jù)拉斯韋爾的觀點(diǎn)，“文明相對(duì)突然地從自發(fā)的部落或氏族社會(huì)中的出現(xiàn)”和“世界歷史中城市文明的拓展和分化”與分析公共政策的專門程序的出現(xiàn)有莫大關(guān)聯(lián)（Jones，1973）。產(chǎn)生于公元前21世紀(jì)的漢謨拉比法典（Hommurabian Code）可能是已知最早的與公共政策有關(guān)的文獻(xiàn)，法典涉及多項(xiàng)與民生有關(guān)的內(nèi)容，旨在建立一個(gè)公正統(tǒng)一的秩序來(lái)規(guī)范公共生活的各個(gè)方面；古希臘“智者”階層的哲學(xué)和政治著作中也有大量關(guān)于公共政策的內(nèi)容。到了中世紀(jì)，政策知識(shí)產(chǎn)生者的角色已經(jīng)分化（Weber，1946），教會(huì)牧師、大學(xué)教師、法官、文學(xué)家等角色在政策制定與研究中的作用越來(lái)越突出。19世紀(jì)以來(lái)，作為一種認(rèn)識(shí)和控制社會(huì)復(fù)雜性的手段，應(yīng)用社會(huì)科學(xué)逐漸成長(zhǎng)起來(lái)，先是以統(tǒng)計(jì)學(xué)和人口統(tǒng)計(jì)學(xué)的形式存在，后來(lái)又以經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)和行政學(xué)的形式確立起來(lái)，政策研究逐步建立在系統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上。截至20世紀(jì)上半期，社會(huì)科學(xué)尤其是經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)和政治學(xué)等領(lǐng)域已經(jīng)積累起相當(dāng)豐富的政策研究理論與方法，這些都為政策科學(xué)的產(chǎn)生奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

實(shí)用主義哲學(xué)對(duì)政策科學(xué)的發(fā)展具有深刻影響。在著作《政策科學(xué)展望》中，拉斯韋爾將政策科學(xué)描述為“這是對(duì)約翰·杜威和其他實(shí)用主義者所推薦的公共政策一般方法的當(dāng)代改編”（Lasswell，1970）。政策科學(xué)在一定程度上可以追溯到實(shí)用主義哲學(xué)。哈羅德·拉斯韋爾、邁爾斯·麥克道戈?duì)?、亞伯拉罕·卡普蘭和丹尼爾·勒納等是政策科學(xué)的主要?jiǎng)?chuàng)始者。實(shí)用主義創(chuàng)始人皮爾士有一個(gè)觀點(diǎn)，在一個(gè)事實(shí)不確定、感知不可靠的宇宙中，認(rèn)知不可能僅僅是簡(jiǎn)單的個(gè)體心靈反映現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，現(xiàn)實(shí)不會(huì)停留足夠久以被準(zhǔn)確地反映，因此認(rèn)知必須是社會(huì)性的（Menand，2002）。這種觀點(diǎn)后來(lái)成為約翰·杜威的社會(huì)互動(dòng)主義真理理論的組成部分，被稱為“有保證的自信”，也是芝加哥實(shí)用主義學(xué)派和拉斯韋爾政策科學(xué)的方法論支柱。實(shí)用主義的世界觀，專注于影響人類和物理對(duì)象的變化和適應(yīng)過(guò)程。杜威和芝加哥實(shí)用主義學(xué)派對(duì)哲學(xué)、心理學(xué)、社會(huì)學(xué)和政治學(xué)產(chǎn)生了顯著影響。拉斯韋爾與實(shí)用主義的關(guān)系植根于他與芝加哥大學(xué)實(shí)用主義學(xué)派的互動(dòng)。在拉斯韋爾及其芝加哥大學(xué)的同事之前，很少有學(xué)者把多學(xué)科的廣闊視角和實(shí)用主義的知識(shí)理論結(jié)合起來(lái)，人們普遍認(rèn)為社會(huì)科學(xué)是政策行動(dòng)的工具。拉斯韋爾的政策科學(xué)是芝加哥各種社會(huì)科學(xué)學(xué)派相融合的產(chǎn)物，特別是芝加哥實(shí)用主義學(xué)派，它培養(yǎng)和構(gòu)建了社會(huì)科學(xué)和行為科學(xué)領(lǐng)域內(nèi)聯(lián)系更為緊密的學(xué)者網(wǎng)絡(luò)。

對(duì)功能主義和工具主義理論的實(shí)用主義承諾，是拉斯韋爾政策科學(xué)的基礎(chǔ)。政策科學(xué)的功能是在政策制定過(guò)程中創(chuàng)造知識(shí)并利用這些知識(shí)改進(jìn)決策過(guò)程及其結(jié)果。20世紀(jì)30、40年代復(fù)雜的社會(huì)背景是政策科學(xué)誕生的直接原因。兩次工業(yè)革命以后，西方社會(huì)發(fā)生了巨大的變革。從農(nóng)業(yè)文明到工業(yè)文明，社會(huì)生產(chǎn)力得到了極大的提升，社會(huì)結(jié)構(gòu)和生活方式發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，人類的活動(dòng)范圍和活動(dòng)規(guī)模也逐漸擴(kuò)大，使得歐美社會(huì)相較以前發(fā)生了翻天覆地的變化。同時(shí)這種變化也對(duì)社會(huì)生活的方方面面造成了深刻影響，人口迅速增長(zhǎng)，人口的區(qū)域流動(dòng)越來(lái)越快，社會(huì)環(huán)境變得愈加復(fù)雜，不確定性日益增加，從而催生出許多新的社會(huì)問(wèn)題。在現(xiàn)代化進(jìn)程中，隨著社會(huì)活動(dòng)數(shù)量增多、規(guī)模增大，城市擁擠、交通擁堵、環(huán)境污染等問(wèn)題也不斷加劇，社會(huì)不滿情緒高漲，由于工業(yè)化而產(chǎn)生的各種社會(huì)問(wèn)題日益突出。第二次世界大戰(zhàn)期間，美國(guó)和一些歐洲國(guó)家的社科學(xué)者開始參與政策制定，這極大地推動(dòng)了社會(huì)科學(xué)研究中量化技術(shù)的發(fā)展和完善，也為后來(lái)的政策科學(xué)研究打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）探索主義的學(xué)科發(fā)展

著眼于美國(guó)當(dāng)時(shí)的社會(huì)科學(xué)發(fā)展?fàn)顩r，拉斯韋爾發(fā)起了一場(chǎng)社會(huì)科學(xué)范式改革。他以政策研究為核心，建立了一門超越哲學(xué)、自然科學(xué) 、社會(huì)科學(xué)、行為科學(xué)、技術(shù)科學(xué)等的全新的綜合性學(xué)科，也就是政策科學(xué)。在20世紀(jì)50年代至70年代末，這一時(shí)期確立了拉斯韋爾路線與政策科學(xué)傳統(tǒng)的基礎(chǔ)理論，涌現(xiàn)出政策過(guò)程的各種理論模型。首先，拉斯韋爾和相關(guān)學(xué)者們通過(guò)調(diào)查研究，提出了這一時(shí)期的兩個(gè)主要研究問(wèn)題，即政策科學(xué)的定義和研究對(duì)象。1943年，拉斯韋爾首次提到“政策科學(xué)”這一術(shù)語(yǔ)，并和相關(guān)學(xué)者對(duì)于上述兩個(gè)問(wèn)題展開深入研究，提出相對(duì)完善的政策科學(xué)概念，明確政策科學(xué)是解決政府決策問(wèn)題、服務(wù)人類價(jià)值尊嚴(yán)的科學(xué)（Lasswell & Brunner，etc.，1943）。拉斯韋爾通過(guò)探索政策科學(xué)的核心，明確了政策科學(xué)的研究路線，確立了政策科學(xué)的傳統(tǒng)；通過(guò)建立政策過(guò)程階段模型，明確了政策科學(xué)的研究對(duì)象（DeLeon，1994）。1950年，拉斯韋爾在與卡普蘭合著的《權(quán)力和社會(huì)：政治研究的框架》一書中正式使用了“政策科學(xué)”這一概念（Morgenthau，1952）。1951年，拉斯韋爾與勒納主編的《政策科學(xué)：范圍與方法的最新發(fā)展》正式發(fā)布，這本書是政策科學(xué)誕生的標(biāo)志，它發(fā)展和延伸了政策科學(xué)的概念，指出政策科學(xué)是融合多個(gè)學(xué)科的綜合科學(xué)，是關(guān)于政策過(guò)程所有相關(guān)環(huán)節(jié)的綜合知識(shí)研究，為后期美國(guó)的政策科學(xué)研究探索指明了方向（Lasswell & Lerner，1951）。隨后他在《政策科學(xué)》一書中從六個(gè)方面對(duì)政策科學(xué)的性質(zhì)和范圍進(jìn)行了研究，并對(duì)政策科學(xué)的界定特征進(jìn)行了更為深入的闡述和說(shuō)明。1956年拉斯韋爾又提出了一個(gè)重要觀點(diǎn)，即完整的政策過(guò)程可以分為情報(bào)（Intelligence）、提議（Promotion）、規(guī)定（Prescription）、合法化（Invocation）、應(yīng)用（Application）、終止（Termination）和評(píng)估（Appraisal）七個(gè)階段（Lasswell，1956）。1970年，拉斯韋爾進(jìn)一步豐富和完善了政策過(guò)程的研究?jī)?nèi)容，提出將問(wèn)題導(dǎo)向與研究指導(dǎo)性原則相結(jié)合，這也是政策科學(xué)的重要特征之一（Lasswell，1970）。

20世紀(jì)80年代至90年代初，政策科學(xué)得到了飛速發(fā)展。學(xué)者們對(duì)于政策科學(xué)的研究主要分為兩條進(jìn)路，一條進(jìn)路是沿著拉斯韋爾所規(guī)定的“作為一門全新的、綜合的統(tǒng)一的社會(huì)科學(xué)的政策科學(xué)方向”進(jìn)行深入研究；另一條進(jìn)路則是以質(zhì)疑的方式推進(jìn)政策科學(xué)的研究，通過(guò)反思前人設(shè)計(jì)的政策科學(xué)研究議題和政策過(guò)程階段模型是否合理，進(jìn)一步發(fā)展和完善相關(guān)支撐理論。在此背景之下，這一時(shí)期的研究主要圍繞兩個(gè)方面進(jìn)行：一方面，隨著時(shí)代的發(fā)展和進(jìn)步，人們的認(rèn)知水平不斷提升、認(rèn)知范圍不斷拓寬，德洛爾和德博拉·斯通兩位學(xué)者從政策制定環(huán)境角度入手，希望能探索出用于政策制定的一般性理論。拉斯韋爾在提出政策過(guò)程階段模型時(shí)做了一個(gè)假設(shè)，即存在理想的政策制定環(huán)境，然而現(xiàn)實(shí)情況是復(fù)雜多元的，現(xiàn)實(shí)中的政策環(huán)境并非如假設(shè)的那樣理想，德洛爾對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行了更深層次的研究。1986年，德洛爾發(fā)布了關(guān)于政策環(huán)境的研究成果——《逆境中的政策制定》，指出政府在制定政策時(shí)通常處于“逆境”狀態(tài)，但德洛爾對(duì)于“逆境”并沒有做明確的定義和描述（德洛爾，1986）。后期學(xué)者們通過(guò)研究總結(jié)出德洛爾所說(shuō)的“逆境”，是指政策制定者在制定政策時(shí)所面臨的各種困難和挑戰(zhàn)。另一方面，隨著研究的深入和政策科學(xué)知識(shí)的普及，政策過(guò)程階段模型不斷被學(xué)者們豐富和完善。在早期的研究中，學(xué)者們的研究重點(diǎn)是政策制定的不同環(huán)節(jié)，其中最具代表性的是德洛爾的政策制定過(guò)程“三階段論”，即元政策制定、政策制定和后政策制定。但現(xiàn)實(shí)情況反映出政策過(guò)程階段模型的重點(diǎn)并不僅僅是政策制定，政策執(zhí)行環(huán)節(jié)同樣重要（Carlson，2011）。20世紀(jì)80年代初期，學(xué)者們從政策執(zhí)行者的角度入手，發(fā)展了諸多研究理論，其中代表性的有街頭官僚理論、追溯性籌劃理論、執(zhí)行結(jié)構(gòu)理論等（DeLeon，1992）。20世紀(jì)80年代中后期，學(xué)者們關(guān)于政策執(zhí)行有了更加多元化的研究路徑，出現(xiàn)了諸多代表性研究成果，如組織間模型、府際關(guān)系模型、政策變遷和學(xué)習(xí)模型、不明確沖突模型等等。

另外值得注意的是，在20世紀(jì)70年代中期，拉斯韋爾所倡導(dǎo)的政策科學(xué)或社會(huì)科學(xué)的政策研究方向在美國(guó)已基本實(shí)現(xiàn)了體制化，每個(gè)社會(huì)科學(xué)學(xué)科都建立了專門的、與政策研究相關(guān)的組織，如政策研究組織、社會(huì)問(wèn)題研究協(xié)會(huì)等。20世紀(jì)80年代，多學(xué)科的職業(yè)學(xué)會(huì)開始出現(xiàn)，同時(shí)《政策分析與管理》《政策科學(xué)》《政策研究》等專業(yè)雜志也應(yīng)運(yùn)而生。在教育培訓(xùn)方面，多所大學(xué)建立了政策科學(xué)或政策分析的碩博士授予點(diǎn)，并設(shè)立了公共政策研究院、研究中心等機(jī)構(gòu)；此外，還出現(xiàn)了許多專業(yè)的政策研究團(tuán)體。整體而言，20世紀(jì)中后葉，政策科學(xué)學(xué)科逐漸發(fā)展壯大起來(lái)。

（三）民主主義的學(xué)科成熟

20世紀(jì)90年代以來(lái)，政策科學(xué)發(fā)展的一個(gè)重要趨勢(shì)是民主價(jià)值的回歸，民主價(jià)值是政策科學(xué)最明確的規(guī)范性特征。拉斯韋爾曾經(jīng)把政策科學(xué)設(shè)想為實(shí)現(xiàn)人的尊嚴(yán)和民主的學(xué)問(wèn)，民主價(jià)值的回歸實(shí)際上是拉斯韋爾原初學(xué)科設(shè)想的回歸。政策科學(xué)前50年的發(fā)展過(guò)程中，實(shí)證主義的方法論阻礙了政策科學(xué)對(duì)民主的追求，對(duì)工具理性的過(guò)度依賴和問(wèn)題背景的復(fù)雜性、以及越來(lái)越多的技術(shù)官僚導(dǎo)向，使得政策科學(xué)與人類尊嚴(yán)和民主治理的目標(biāo)有了越來(lái)越遠(yuǎn)的距離（Howlett & Rayner，2006）。在1994年的《重塑政策科學(xué)》一文中，德利翁更是把發(fā)展一個(gè)更加民主或更具參與性的程序作為實(shí)現(xiàn)拉斯韋爾式政策科學(xué)目標(biāo)的三大措施之一（DeLeon，1994）。實(shí)現(xiàn)拉斯韋爾“民主的政策科學(xué)”理想，是當(dāng)時(shí)學(xué)者們共同關(guān)注的研究議題。

隨著人們對(duì)實(shí)證主義研究方法的批判以及對(duì)后實(shí)證主義研究的不斷深入，民主價(jià)值重新回到政策科學(xué)的中心位置上來(lái)。在之后實(shí)證主義方法論為基礎(chǔ)的政策研究中，“參與性政策分析”備受關(guān)注?！皡⑴c性政策分析”的后實(shí)證主義方法論基礎(chǔ)能夠使其實(shí)現(xiàn)政策科學(xué)的問(wèn)題導(dǎo)向和歷史情景性的愿景，因此學(xué)者們普遍認(rèn)為“參與性政策分析”可以推動(dòng)政策科學(xué)回歸民主。后實(shí)證主義是一種有關(guān)現(xiàn)實(shí)的和有限理性的理論。實(shí)證主義主張通過(guò)歸納性經(jīng)驗(yàn)和實(shí)證數(shù)據(jù)的證明來(lái)達(dá)成共識(shí)，而在后實(shí)證主義中，則是通過(guò)整合相互競(jìng)爭(zhēng)的分散觀點(diǎn)來(lái)促成共識(shí)。在后實(shí)證主義方法論的影響下，政策科學(xué)的關(guān)注點(diǎn)由以往的經(jīng)驗(yàn)分析理論逐漸轉(zhuǎn)向現(xiàn)實(shí)生活中的公共事務(wù)活動(dòng)實(shí)踐。學(xué)習(xí)性的對(duì)話使得知識(shí)不再局限于被認(rèn)為是數(shù)據(jù)實(shí)證和定量分析，知識(shí)成為了大眾普遍接受的信念，這種信念不是通過(guò)實(shí)證得來(lái)的，而是在解釋性理論假設(shè)、分析標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)驗(yàn)證明后出現(xiàn)的，它受到了學(xué)術(shù)共同體的保護(hù)（Laudan，1977）。這種理性上的擴(kuò)張，將科學(xué)合理性擴(kuò)展到了社會(huì)合理性。社會(huì)合理性理論十分契合政策科學(xué)歷史情景性和規(guī)范性這兩個(gè)非常重要的特征，它推動(dòng)政策科學(xué)逐漸地回歸到民主的軌道上。

政策參與的重要作用被許多政策科學(xué)家所強(qiáng)調(diào)。除德利翁外，鄧寧、雷恩、費(fèi)希爾、德雷澤克等人都把政策參與當(dāng)作一個(gè)富有效率的途徑和方法。瓦格爾指出，“民主的政策科學(xué)概念只有當(dāng)公民們作為公共政策的最后掌管者，在政策制定過(guò)程中發(fā)出他們的聲音時(shí)才是有意義的”（Wagle，2000）。相較于之前注重探索政策科學(xué)的科學(xué)路徑，現(xiàn)在的研究開始重視政策科學(xué)的民主路徑設(shè)計(jì)。因此，民主價(jià)值的回歸也說(shuō)明了政策科學(xué)的研究正在經(jīng)歷一個(gè)從科學(xué)傳統(tǒng)向民主傳統(tǒng)的歷史轉(zhuǎn)向。

二、從科學(xué)到政策：作為理論的政策科學(xué)

政策科學(xué)是當(dāng)代社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)高度發(fā)展的產(chǎn)物，經(jīng)過(guò)70年的發(fā)展，政策科學(xué)已取得了相當(dāng)規(guī)模的理論成就，形成了一整套包括專業(yè)術(shù)語(yǔ)、理論方法、假設(shè)論證、體系原則等在內(nèi)的理論框架。基于科學(xué)主義視角，政策科學(xué)形成了多學(xué)科背景、問(wèn)題導(dǎo)向和具有明確規(guī)范性的理論建構(gòu)框架。基于實(shí)踐主義探索，政策科學(xué)經(jīng)歷了由實(shí)證主義到后實(shí)證主義、由注重科學(xué)效率到追求民主回歸的理論發(fā)展與檢驗(yàn)?；诶硇灾髁x維度，科學(xué)理性逐漸被社會(huì)理性所取代，政策科學(xué)逐漸轉(zhuǎn)向政策研究。

（一）科學(xué)主義的理論建構(gòu)

拉斯韋爾將政策科學(xué)描述為努力定義、產(chǎn)生和應(yīng)用“社會(huì)相關(guān)知識(shí)”的學(xué)科巔峰（Lasswell，1951）。拉斯韋爾的政策科學(xué)視野是多學(xué)科背景的、問(wèn)題導(dǎo)向的和具有明確規(guī)范性的。在20世紀(jì)下半葉，如何實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)成為政策科學(xué)界共同關(guān)注的問(wèn)題。不同學(xué)者的貢獻(xiàn)雖然側(cè)重點(diǎn)不同，但對(duì)政策科學(xué)的發(fā)展和演變有著明顯的影響。

政策科學(xué)理論是基于多學(xué)科視角的。拉斯韋爾的工作和方法本質(zhì)上是跨多學(xué)科的，他試圖通過(guò)整合多門學(xué)科知識(shí)來(lái)建立一門全新的社會(huì)科學(xué)。用拉斯韋爾的話來(lái)說(shuō)，“一種政策取向正在發(fā)展，它跨越了現(xiàn)有的專業(yè)化”（Lasswell& Kaplan，1952）。在拉斯韋爾看來(lái)，“政策科學(xué)”并不等同于“應(yīng)用社會(huì)科學(xué)”或“應(yīng)用社會(huì)心理科學(xué)”，也與政治科學(xué)家所研究的不完全相同，政策科學(xué)強(qiáng)調(diào)的是“人在社會(huì)中的基本問(wèn)題”。社會(huì)科學(xué)家認(rèn)為政策科學(xué)的根源在于經(jīng)濟(jì)學(xué)。成本效益分析、系統(tǒng)分析、方案規(guī)劃預(yù)算系統(tǒng)（PPBS）和定量建模成為政策分析的常用方法，在政策制定過(guò)程中，將所有政策縮減為一套經(jīng)濟(jì)或數(shù)量指標(biāo)的需求也變得普遍起來(lái)。例如，美國(guó)國(guó)防部實(shí)行的PPBS 在1966年擴(kuò)展到了衛(wèi)生部、教育部和福利部。值得注意的是，隨著政策科學(xué)知識(shí)的進(jìn)步，其對(duì)單一學(xué)科方法的重點(diǎn)已經(jīng)不那么強(qiáng)調(diào)了，如德洛爾強(qiáng)調(diào)，“政策科學(xué)必須將來(lái)自各種知識(shí)分支的知識(shí)整合成一個(gè)以公共決策為重點(diǎn)的超學(xué)科”（德洛爾，1986）。

情境與問(wèn)題導(dǎo)向視角。拉斯韋爾認(rèn)為，政策科學(xué)是以問(wèn)題為導(dǎo)向的，采用了廣泛的情景方法。從問(wèn)題導(dǎo)向和情境導(dǎo)向兩方面來(lái)看，拉斯韋爾的政策科學(xué)思想有兩個(gè)取向，即一部分是針對(duì)政策過(guò)程本身的，另一部分是針對(duì)政策過(guò)程中的知識(shí)需求。1971年，拉斯韋爾確定了兩種不同的政策科學(xué)方法：一種是強(qiáng)調(diào)政策過(guò)程的知識(shí)，另一種是強(qiáng)調(diào)在政策過(guò)程中使用的知識(shí)。拉斯韋爾提出的“民主的政策科學(xué)”，強(qiáng)調(diào)“科學(xué)”體現(xiàn)了理性分析的愿景，而強(qiáng)調(diào)“民主”體現(xiàn)了政治化政府程序的愿景。在區(qū)分“政策分析”和“分析政策”時(shí)，學(xué)者們認(rèn)為，政策分析是一項(xiàng)主要涉及增進(jìn)理解的學(xué)術(shù)活動(dòng)，分析政策則是一種主要涉及社會(huì)問(wèn)題的解決的實(shí)用活動(dòng)，政策科學(xué)是這兩種方法的結(jié)合。

明確的規(guī)范性角度。正如拉斯韋爾所解釋的，政策科學(xué)在關(guān)注人類價(jià)值方面是具有規(guī)范性的。拉斯韋爾和卡普蘭將政策科學(xué)定義為提供“與通過(guò)人際關(guān)系實(shí)現(xiàn)并體現(xiàn)在其中的價(jià)值整合相關(guān)的智慧”，這種智慧“獎(jiǎng)勵(lì)的不是去人性化國(guó)家的榮耀或社會(huì)機(jī)制的效率，而是人的尊嚴(yán)和人的能力的實(shí)現(xiàn)”（Lasswell &Kaplan，1952），對(duì)價(jià)值的強(qiáng)調(diào)一直是政策科學(xué)的基石。然而事實(shí)上，政策科學(xué)的規(guī)范方面總是被忽視，這主要有三個(gè)原因：第一，一些人認(rèn)為政府計(jì)劃基本上已經(jīng)包含規(guī)范性；第二，有些學(xué)者認(rèn)為量化技術(shù)在本質(zhì)上是無(wú)價(jià)值的，與道德或價(jià)值觀無(wú)關(guān)，杜威的“實(shí)用主義”和韋伯的“官僚主義”為這一觀點(diǎn)奠定了基礎(chǔ)；第三，一些政策分析人士認(rèn)為，價(jià)值觀是政策制定者的專屬領(lǐng)域，政策分析人員表達(dá)自己的價(jià)值觀是沒有必要的，這也不利于他們專業(yè)能力的展現(xiàn)。毫無(wú)疑問(wèn)，這些論點(diǎn)有一定道理，但它們顯然超出了政策科學(xué)最初的解釋。如果不考慮政策過(guò)程中的非本土因素，政策分析將是不完整的?？傊潜就羻?wèn)題和價(jià)值觀問(wèn)題仍然是當(dāng)代政策科學(xué)的核心問(wèn)題。

（二）實(shí)踐主義的理論檢驗(yàn)

拉斯韋爾認(rèn)為政策科學(xué)是一門基于邏輯實(shí)證主義的“闡明政策制定和政策執(zhí)行過(guò)程，關(guān)注數(shù)據(jù)收集以及解決特定時(shí)期的政策問(wèn)題”的學(xué)科（Lasswell & Lerner，1951）。政策科學(xué)的目標(biāo)是追求政策的“合理性”，因此必須通過(guò)政策分析模型的建立、數(shù)學(xué)公式的運(yùn)用和實(shí)證數(shù)據(jù)的佐證，建立經(jīng)得起檢驗(yàn)的政策理論（Wagle，2000）。拉斯韋爾和勒納認(rèn)為政策過(guò)程的目的是解決社會(huì)中出現(xiàn)的政策問(wèn)題，因此他提出政策過(guò)程的指導(dǎo)性需要與政策問(wèn)題相結(jié)合的觀點(diǎn)，即在政策設(shè)計(jì)、政策執(zhí)行、政策評(píng)估整個(gè)流程中都要以問(wèn)題為導(dǎo)向，通過(guò)分析問(wèn)題成因、發(fā)展趨勢(shì)、解決方法等內(nèi)容指導(dǎo)政策過(guò)程（Lasswell，1970）。加里·布魯爾在拉斯韋爾“七階段論”的基礎(chǔ)上進(jìn)行了調(diào)整和優(yōu)化，提出了自己的“六階段論”，即政策過(guò)程可分解為創(chuàng)始（Initiation）、預(yù)測(cè)（Estimation）、選擇（Selection）、執(zhí)行（Implementation）、評(píng)估（Evaluation）與終止（Termination）六個(gè)步驟（Brewer，1974）。關(guān)于政策過(guò)程階段的劃分，查爾斯·瓊斯的《公共政策研究導(dǎo)論》與詹姆斯·E·安德森的《公共政策制定》亦有相關(guān)論述。

從20世紀(jì)70、80年代開始，相對(duì)于傳統(tǒng)的政策科學(xué)，政策分析有了創(chuàng)新性的發(fā)展和質(zhì)的飛躍。隨著時(shí)間的推移以及實(shí)踐的檢驗(yàn)，可以發(fā)現(xiàn)政策科學(xué)無(wú)法體現(xiàn)民主，甚至背道而馳（Pielke，2004）。這對(duì)于傳統(tǒng)政策科學(xué)研究的學(xué)者來(lái)說(shuō)，是一個(gè)振興理論研究的良好契機(jī)，其首要任務(wù)是重塑政策科學(xué)中民主價(jià)值的重要意義和核心地位，推動(dòng)民主價(jià)值的回歸；另一個(gè)重要任務(wù)是如何實(shí)現(xiàn)民主價(jià)值的回歸，關(guān)鍵就是聚焦全鏈條中“公眾參與”這一重要抓手（Robert & Zeckhauser，2011）。20世紀(jì)90年代，德利翁指出，政策科學(xué)必須關(guān)注后實(shí)證主義，重視政策分析過(guò)程的參與度。這個(gè)思想與拉斯韋爾提出的“民主政策目標(biāo)”是一致的，都認(rèn)為政策科學(xué)要以最大程度的民主參與為基礎(chǔ)（雷斌，2006）。19世紀(jì)末，德利翁也曾指出民主程序和高度參與程序是實(shí)現(xiàn)拉斯韋爾式政策科學(xué)目標(biāo)的重點(diǎn)之一（DeLeon，1994）。隨后在政策科學(xué)研究中，民主參與被許多學(xué)者所重視，如鄧寧、費(fèi)希爾、雷恩和德雷澤克等人都提出，民主參與有助于提高政策研究的科學(xué)性（陳振明，2004）。20世紀(jì)末，瓦格爾指出，“只有公眾作為政策過(guò)程的參與者或主導(dǎo)者，公眾的聲音得以真正被傳遞，才能實(shí)現(xiàn)政策的科學(xué)性，才能體現(xiàn)出公眾參與的意義”（Wagle，2000）。

從20世紀(jì)90年代開始，學(xué)者對(duì)于政策過(guò)程階段論模型的批判開始涌現(xiàn)。美國(guó)學(xué)者史密斯和薩巴蒂爾甚至提出了消除政策過(guò)程階段論模型的觀點(diǎn)，認(rèn)為該模型的存在影響了政策科學(xué)的健康發(fā)展（Sabatier & Smith，1993）。首先，未進(jìn)行因果解釋是政策階段論模型的主要漏洞，這一漏洞導(dǎo)致的直接后果是忽視驅(qū)動(dòng)政策過(guò)程的前向動(dòng)力、忽略政策過(guò)程驅(qū)動(dòng)的后向結(jié)果，缺乏理論研究必備的邏輯性；其次是政策過(guò)程階段論模型過(guò)于簡(jiǎn)化政策過(guò)程，導(dǎo)致研究理論不夠全面，缺乏系統(tǒng)的解釋力和說(shuō)服力；最后是政策過(guò)程階段理論不具備實(shí)踐基礎(chǔ)，缺乏時(shí)間和實(shí)踐的檢驗(yàn)。除此之外，這一時(shí)期新的理論如雨后春筍般涌現(xiàn)，如埃莉諾·奧斯特羅姆的制度理性選擇框架，金登的多源流框架，弗蘭克·鮑姆加特納和布賴恩·瓊斯的 “間斷-平衡”框架，保羅·A 薩巴蒂爾和簡(jiǎn)金斯·史密斯的倡導(dǎo)聯(lián)盟框架，皮亞杰、科恩伯格和維果斯基的建構(gòu)主義框架，費(fèi)希爾、哈杰爾和?？碌恼咴捳Z(yǔ)分析等等。

綜上所述，政策科學(xué)成立以來(lái)，學(xué)者們?cè)趯?shí)踐中不斷檢驗(yàn)和發(fā)展政策科學(xué)。學(xué)者們首先關(guān)注實(shí)證主義的政策科學(xué)方法論，注重科學(xué)合理性，講求客觀、科學(xué)與效率，注重經(jīng)驗(yàn)、證據(jù)和定量研究，強(qiáng)調(diào)政策過(guò)程的技術(shù)分析，目的是發(fā)現(xiàn)規(guī)律并進(jìn)行預(yù)測(cè)；然后關(guān)注后實(shí)證主義的政策科學(xué)方法論，注重社會(huì)合理性，追求民主、參與和公平，注重政策過(guò)程、政策分析和政策效果，強(qiáng)調(diào)規(guī)范與定性研究方法，最終目的是促進(jìn)公民參與政策過(guò)程。

（三）理性主義的理論創(chuàng)新

由于在規(guī)范性和經(jīng)驗(yàn)領(lǐng)域的不足，政策科學(xué)的可信度日益受到質(zhì)疑。曾經(jīng)作為政策科學(xué)基礎(chǔ)的科學(xué)理性正在被更廣泛的社會(huì)理性理論所取代。盡管政策研究仍在對(duì)復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行最系統(tǒng)、最批判性的分析，但政策科學(xué)只代表了為社會(huì)和政治可接受性而競(jìng)爭(zhēng)的幾種“理性意識(shí)形態(tài)”中的一種。20世紀(jì)90年代至21世紀(jì)初，為了調(diào)和這種矛盾，一些學(xué)者開始以新的理論視角重新審視一些舊的主題，從堅(jiān)持理性選擇的簡(jiǎn)單理論轉(zhuǎn)向了社會(huì)理性理論，從政策科學(xué)轉(zhuǎn)向了政策研究。約翰·杜威的實(shí)用主義作為政策科學(xué)的基石，時(shí)至今日仍然在許多重要的政策文本中發(fā)揮著巨大作用。今天的政策科學(xué)發(fā)展已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了起初對(duì)“社會(huì)相關(guān)知識(shí)”的簡(jiǎn)單期待。有學(xué)者指出，政策科學(xué)正在由政策研究向政策設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)變，但是這種轉(zhuǎn)變既不是立即的，也不是全面的，它體現(xiàn)了政策科學(xué)發(fā)展的未來(lái)愿景。

連續(xù)的相關(guān)性。政策科學(xué)在改變學(xué)術(shù)發(fā)展和公共組織的面貌方面取得了很大的成就，作為一種解決復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題和政治問(wèn)題的方法，它具有一定的相關(guān)性?，F(xiàn)如今政治、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)政策能夠引起公眾的廣泛關(guān)注，很大程度上得益于政策科學(xué)的系統(tǒng)視角以及政策科學(xué)對(duì)政府干預(yù)行為持有的一種隱含的積極態(tài)度。但上世紀(jì)90年代，基于新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的政治運(yùn)動(dòng)質(zhì)疑了社會(huì)變革是否需要政府干預(yù)這一問(wèn)題，從而挑戰(zhàn)了這種觀點(diǎn)。因此我們可以發(fā)現(xiàn)，政策分析可以支持廣泛的政治意識(shí)形態(tài)，比如薩瓦斯認(rèn)為私有化是改善管理的理想策略（Savas，1987）。

聚焦政策研究。理性一直是政策科學(xué)的核心，它既假定了政策選擇和政策價(jià)值的最大化，又進(jìn)一步假定政策選擇可以被計(jì)算到科學(xué)方法的一個(gè)近似值，基于技術(shù)和經(jīng)濟(jì)雙重標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的政策選擇，可以實(shí)現(xiàn)利益最大化和成本最小化。但是一些政策過(guò)程的倡導(dǎo)者認(rèn)為，理性預(yù)期無(wú)法與現(xiàn)實(shí)狀況相匹配，它幾乎完全依賴于政治和組織的特定條件，而這些條件通常不能用經(jīng)濟(jì)理性來(lái)解釋和衡量。理性選擇理論并不能解釋政策現(xiàn)象的多樣性，也不能包容政策現(xiàn)象的復(fù)雜性。相較于作為選擇理論的理性，西蒙提出了人類事務(wù)中的理性概念，并用四種模型來(lái)歸納對(duì)于理性的看法，首先是奧林匹克模型，即傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)理性，除此之外還有行為模型、直覺模型和演化模型，他認(rèn)為這些模型每一個(gè)都對(duì)社會(huì)和人類事務(wù)的理性理論作出了貢獻(xiàn)（Simon，1985）。然而20世紀(jì)80年代，在政策科學(xué)領(lǐng)域，理性理論更多的是一種抱負(fù)，而非成就。現(xiàn)代政策分析理論沒有強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)的理性方法，而是依賴于“理性意識(shí)形態(tài)的政治”，其中理性的政策探究取代了政策科學(xué)的“客觀”模型。一些學(xué)者認(rèn)為，未來(lái)的政策分析將向著社會(huì)理性的廣義概念發(fā)展，也就是充分考慮社會(huì)、政治、法律、道德等因素的理性。政策研究可能代表著一種新的進(jìn)步，但它既不是明確的答案，也尚未成熟和完善。

政策科學(xué)民主化。如前所述，科學(xué)理性正被參與性政策分析和后實(shí)證主義模型所取代，而人們更關(guān)心存在的價(jià)值觀。此外，在21世紀(jì)的第一個(gè)十年里，公眾參與政策過(guò)程的問(wèn)題受到了極大的關(guān)注。政策科學(xué)似乎有必要實(shí)現(xiàn)其拉斯韋爾式的“民主科學(xué)”目標(biāo)，這種后實(shí)證主義方法，加上參與性政策分析，為政策科學(xué)的未來(lái)發(fā)展帶來(lái)了新的可能。

三、從技術(shù)到價(jià)值：作為方法的政策科學(xué)

政策科學(xué)方法論經(jīng)歷了從實(shí)證主義到后實(shí)證主義的轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)70年代之前，實(shí)證主義方法論盛極一時(shí)，以科學(xué)合理性作為方法論基礎(chǔ)，承認(rèn)“價(jià)值—事實(shí)”二分法，注重對(duì)經(jīng)驗(yàn)與規(guī)律的客觀把握，強(qiáng)調(diào)研究的科學(xué)性和客觀性。20世紀(jì)70年代之后，實(shí)證主義方法論引發(fā)越來(lái)越多的爭(zhēng)論，學(xué)者們對(duì)傳統(tǒng)政策科學(xué)方法論忽視客觀實(shí)際與民主價(jià)值的弊端進(jìn)行批判，后實(shí)證主義方法論逐漸興起。隨著民主價(jià)值的回歸，新的政策研究范式、方法和途徑不斷出現(xiàn)，社會(huì)合理性逐漸取代科學(xué)合理性，事實(shí)研究與價(jià)值分析的有機(jī)結(jié)合成為研究重點(diǎn)。

（一）實(shí)證主義方法論

20世紀(jì)70年代之前是實(shí)證主義的政策科學(xué)時(shí)期，這一時(shí)期的相關(guān)研究將“事實(shí)—價(jià)值”二分作為認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ)，將科學(xué)合理性作為方法論基礎(chǔ)，側(cè)重于對(duì)數(shù)學(xué)模型、調(diào)查統(tǒng)計(jì)、社會(huì)實(shí)驗(yàn)、量化評(píng)估等方法的采用，卻忽視了對(duì)規(guī)范價(jià)值的探討，甚至產(chǎn)生了將政策分析置于“價(jià)值真空”之中的極端觀點(diǎn)，呈現(xiàn)出追求極端理性化和技術(shù)化的特征。對(duì)實(shí)證主義方法論的批判主要在于對(duì)量化分析方法的局限性和價(jià)值中立的批判上，主張重新審視事實(shí)和價(jià)值的關(guān)系，在政策分析中重視價(jià)值的地位和作用。

政策分析中的技術(shù)主義主要從政策階段的角度進(jìn)行思考，比如鄧恩從問(wèn)題界定、目標(biāo)確立、方案規(guī)劃、結(jié)果預(yù)測(cè)、方案比較、政策檢測(cè)和結(jié)果評(píng)估來(lái)劃分政策階段（鄧恩，2002）。帕頓和沙維奇將政策分析過(guò)程分為認(rèn)定和細(xì)化問(wèn)題、建立評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、確認(rèn)備選方案、評(píng)價(jià)備選方案、展示備選方案并進(jìn)行分析和監(jiān)督實(shí)施六個(gè)階段，并對(duì)每個(gè)階段所采取的方法做了細(xì)致的說(shuō)明（帕頓、沙維奇，2001）。韋默和瓦伊寧對(duì)理性主義模式的分析步驟進(jìn)行了總結(jié)，概括為理解問(wèn)題、選擇并解釋相關(guān)的目標(biāo)和限制、選擇解決方法、選擇評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、說(shuō)明備選政策、評(píng)價(jià)和行動(dòng)七個(gè)基本步驟（韋默、瓦伊寧，2013）。這種技術(shù)式的政策分析具有“決定主義”的特點(diǎn)，是少數(shù)幾個(gè)政治行動(dòng)者在一些有限政策方案內(nèi)進(jìn)行算計(jì)式選擇。為了理性決策，政策制定者需要陳述政策目標(biāo)、列出實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的替代方案、評(píng)估替代方案的結(jié)果、選擇最大化凈收益的方案（Majone, 1989）?！皼Q定主義”分析方法無(wú)法解決多元行動(dòng)者利益目標(biāo)相互沖突的問(wèn)題，對(duì)政策過(guò)程中的正當(dāng)性關(guān)注不足，并且存在適用性和可行性的問(wèn)題。

實(shí)證主義政策分析方法強(qiáng)調(diào)經(jīng)驗(yàn)研究的設(shè)計(jì)、抽樣、數(shù)據(jù)收集、建模預(yù)測(cè)，包括社會(huì)實(shí)驗(yàn)、統(tǒng)計(jì)分析、投入產(chǎn)出分析、成本效益分析、運(yùn)籌學(xué)和系統(tǒng)分析等。實(shí)證主義是通過(guò)舍去一些偶然因素來(lái)形成客觀假設(shè)以構(gòu)造因果關(guān)系的，實(shí)證主義者認(rèn)為社會(huì)事實(shí)是客觀存在的，只要通過(guò)合理的設(shè)計(jì)、恰當(dāng)?shù)牟僮骱途珳?zhǔn)的測(cè)量，社會(huì)事實(shí)就能被認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確描述。政策分析中的“成本—效益”方法是通過(guò)對(duì)政策實(shí)施所需投入的全部成本和因政策實(shí)施所帶來(lái)的全部效益進(jìn)行計(jì)算、對(duì)比，然后從效果、效率、效能及充分性方面確定政策價(jià)值的方法。這一方法忽視了政策目標(biāo)和問(wèn)題復(fù)雜性，把政策過(guò)程完全看作技術(shù)過(guò)程，單方面強(qiáng)調(diào)效率而忽視公平，因此遭受了嚴(yán)厲的批評(píng)。政策分析中的規(guī)范性方法主要是制定和應(yīng)用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)指導(dǎo)政策價(jià)值觀與政策選擇?？死试凇断到y(tǒng)分析與政策科學(xué)》一書中將價(jià)值分析看作政策分析方法論的一個(gè)組成部分，常用的方法技術(shù)包括對(duì)各種價(jià)值表征，如基本信念、資源優(yōu)先分配順序、社會(huì)意識(shí)形態(tài)等進(jìn)行分析，利用德爾菲法進(jìn)行調(diào)查，識(shí)別出目標(biāo)群體的價(jià)值觀等（克朗，1985）。技術(shù)方法的背后是實(shí)用主義價(jià)值觀，強(qiáng)調(diào)科學(xué)研究的最終目的不是理解一切現(xiàn)象的本質(zhì)及其背后的規(guī)律，而是在于解決人類社會(huì)所面臨的各種現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，評(píng)價(jià)一個(gè)理論或方法的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)就在于其能否具有實(shí)用價(jià)值。

政策分析中的理性主義深受自然科學(xué)與工程思維的影響，是指人們?yōu)檫_(dá)到預(yù)定的目的，運(yùn)用客觀和準(zhǔn)確的計(jì)算，利用掌握的信息和資料，對(duì)目的和手段進(jìn)行分析。政策分析中的理性主義主要依賴于運(yùn)籌學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和系統(tǒng)分析方法，特別關(guān)注經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，熱衷于用因果關(guān)系、數(shù)學(xué)模型描述問(wèn)題，致力于揭示客觀規(guī)律。但理性分析往往習(xí)慣于把內(nèi)在的規(guī)范性政治問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題轉(zhuǎn)換成為技術(shù)性問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)政策研究的中立性而疏忽于考慮價(jià)值和利益問(wèn)題，最終導(dǎo)致了一種“專家和技術(shù)的暴政”（Fischer，2003）。理性主義的政策分析致力于發(fā)現(xiàn)政策失敗的原因，總結(jié)政策成功的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)對(duì)成本和效益的核算，提出下一步的行動(dòng)方案，因此是純粹工具性的。這種邏輯經(jīng)驗(yàn)主義的興盛在某種程度上遮蔽了政策研究者的視野，使政策分析與政策實(shí)踐之間出現(xiàn)了鴻溝，也阻礙了政策科學(xué)朝向更加民主化的方向發(fā)展（Dryzek，1989）?；诶硇灾髁x的循證政策科學(xué)相較于“基于觀點(diǎn)”的政策科學(xué)，可以盡力避免短期政治壓力造成的政策決策質(zhì)量低下，并且可以在有限的資源約束下，制定出更有效、更有影響力的政策，同時(shí)科學(xué)的方法有助于凝聚共識(shí)，但也往往無(wú)法滿足回應(yīng)性和滿意度的要求。

因果推論模型是循證政策分析中逐漸成熟的技術(shù)方法，主要強(qiáng)調(diào)對(duì)政策干預(yù)因果效應(yīng)的估計(jì)，包括統(tǒng)計(jì)學(xué)和實(shí)驗(yàn)兩種途徑。在交互復(fù)雜的政策系統(tǒng)中，要評(píng)估某項(xiàng)政策的影響，唯一的途徑就是分離此項(xiàng)政策，主要利用社會(huì)實(shí)驗(yàn)方法，將政策受眾以完全隨機(jī)原則分配到實(shí)驗(yàn)組和對(duì)照組，然后通過(guò)控制其他變量，比較兩組在干預(yù)前后的差值，從而進(jìn)行評(píng)估。盡管隨機(jī)干預(yù)試驗(yàn)是因果推斷的“黃金準(zhǔn)則”，但由于研究成本、倫理約束等原因，基于統(tǒng)計(jì)與計(jì)量的“準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)”方法仍是主流選擇，包括雙重差分、斷點(diǎn)回歸、工具變量方法等。對(duì)因果機(jī)制的關(guān)注是循證科學(xué)取代經(jīng)驗(yàn)評(píng)估的重要標(biāo)志，全面連續(xù)的信息和事實(shí)支撐起了政策的評(píng)估結(jié)果，是政策科學(xué)實(shí)證主義方法論的主導(dǎo)。

（二）后實(shí)證主義方法論

后實(shí)證主義方法論為基礎(chǔ)的政策研究對(duì)實(shí)證主義的價(jià)值中立、客觀實(shí)在假設(shè)等根本性問(wèn)題提出了質(zhì)疑，社會(huì)合理性漸漸取代了科學(xué)合理性。后實(shí)證主義的政策分析更加關(guān)注價(jià)值理念、民主參與、政策辯論與政治性（DeLeon，1994）。后實(shí)證主義首先是對(duì)理性主義的修正，西蒙提出了有限理性，認(rèn)為人類理性是有條件的、相對(duì)的，在實(shí)踐中人們難以避免地會(huì)受到直覺或判斷、經(jīng)驗(yàn)、信息、價(jià)值等因素的影響（Simon，1985）。進(jìn)一步地，林德布羅姆認(rèn)為政策制定完全不是一種所謂理性的分析過(guò)程，由于時(shí)間、信息和成本等諸多因素的限制，政策制定者不可能按照理性主義所描繪的那樣進(jìn)行最優(yōu)化方案的選擇（Lindblom，1959）。政策制定不是在“真空”中進(jìn)行，由于政治體制、社會(huì)文化、歷史傳統(tǒng)等因素的影響，“成本—效益”的計(jì)算往往很難精確，導(dǎo)致理性決策的成本過(guò)高并且無(wú)法達(dá)到預(yù)期效果。

建構(gòu)主義者認(rèn)為理性主義在評(píng)估中帶有不同主體的價(jià)值嵌入，評(píng)估結(jié)果就不會(huì)是理性客觀的。并且由于政策過(guò)程中充滿變數(shù)，政策目標(biāo)不得不隨之調(diào)整，因此建構(gòu)主義反對(duì)理性主義預(yù)設(shè)政策的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，主張重視“反身性”問(wèn)題，要對(duì)既定目標(biāo)的合理性進(jìn)行懷疑（Van Den Hoogen，2014）。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，建構(gòu)主義認(rèn)為政策評(píng)估中需要積極嵌入價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，主動(dòng)調(diào)整指標(biāo)和結(jié)果，將公平性、有效性、回應(yīng)性等納入評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。建構(gòu)主義認(rèn)為政策評(píng)估的核心不是數(shù)據(jù)與信息分析，而是要納入利益相關(guān)者，使他們與政策制定者充分互動(dòng)，通過(guò)溝通和協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，形成一種協(xié)商式評(píng)估。

后實(shí)證主義范式主張“論證轉(zhuǎn)向”，用協(xié)商、話語(yǔ)、說(shuō)服等方式對(duì)政策進(jìn)行探索（Majone，1989）。技術(shù)主義的政策分析是以技術(shù)理性為基礎(chǔ)，以解決問(wèn)題的知識(shí)積累為目的，而論證式的政策分析是以實(shí)踐理性為基礎(chǔ)，以說(shuō)服公眾增加共識(shí)為目的，因此不僅僅是客觀知識(shí)的發(fā)現(xiàn)過(guò)程，更是觀念、價(jià)值和共識(shí)的形成過(guò)程。政策過(guò)程也是一個(gè)“論證過(guò)程”，是一個(gè)持續(xù)的話語(yǔ)斗爭(zhēng)過(guò)程，政策分析者和規(guī)劃者通過(guò)語(yǔ)言形成政策論證，不同行動(dòng)者的主張?jiān)谡哌^(guò)程中互動(dòng)并形成共識(shí)（Fischer & Forester，1993）。對(duì)于論證的內(nèi)容和績(jī)效的分析，構(gòu)成了“論證轉(zhuǎn)向”研究的核心內(nèi)容。

話語(yǔ)分析是“論證轉(zhuǎn)向”的分析方法，話語(yǔ)起到促進(jìn)共享價(jià)值傳遞和共享信念融合的作用，其中包含著沖突與矛盾。從話語(yǔ)途徑思考政策過(guò)程和政策變遷，其核心思想是強(qiáng)調(diào)行動(dòng)者、話語(yǔ)結(jié)構(gòu)和政策之間的復(fù)雜互動(dòng)（DeLeon，1998）。宏觀層面的話語(yǔ)分析主要討論對(duì)我們對(duì)話和交流發(fā)揮結(jié)構(gòu)化作用的話語(yǔ)體系，它構(gòu)成了一個(gè)社會(huì)的宏觀敘事，通常屬于意識(shí)形態(tài)的范疇。中觀層面主要是討論在一定的話語(yǔ)體系下的具體論證過(guò)程，如話語(yǔ)制度主義就是討論政策對(duì)話如何形塑政治參與者從問(wèn)題到議題的溝通實(shí)踐。話語(yǔ)分析是對(duì)理性主義方法論的補(bǔ)充，為理解公共政策表象背后復(fù)雜深刻的意義提供了途徑。批判性話語(yǔ)分析可以揭示出隱藏在語(yǔ)言背后的權(quán)力結(jié)構(gòu)與意識(shí)形態(tài)（Kahu &Morgan，2007）。以后現(xiàn)代主義為理論基礎(chǔ)的話語(yǔ)分析試圖解構(gòu)現(xiàn)代主義的宏大敘事，但造成了面向政策實(shí)務(wù)與實(shí)踐的方法缺失。相較于實(shí)證主義，話語(yǔ)分析可以通過(guò)制度化設(shè)計(jì)具體的公共協(xié)商模式，通過(guò)民主的協(xié)商辯論過(guò)程形成政策分析報(bào)告，體現(xiàn)了政策制定中的權(quán)衡，這是傳統(tǒng)的政策咨詢方式難以實(shí)現(xiàn)的（Fischer，2009）。

跨學(xué)科的方法融合為后實(shí)證主義政策分析帶來(lái)了新的活力。后實(shí)證主義政策分析方法吸收了復(fù)雜性科學(xué)的發(fā)展成果。量子力學(xué)的發(fā)展表明原子是不能被準(zhǔn)確描述或預(yù)測(cè)的，觀察者所處的位置往往決定了他所能看到的東西，傳統(tǒng)科學(xué)對(duì)于世界穩(wěn)定不變的理解失去了認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ)（Fischer，1998）。不確定性成為人類社會(huì)普遍存在的特征，在政策過(guò)程中，變量之間復(fù)雜的相互作用與信息不完備導(dǎo)致了決策不確定，行動(dòng)者之間相互依存使得互動(dòng)博弈復(fù)雜化，導(dǎo)致運(yùn)行規(guī)則即制度框架也是不確定的。演化論的政策視角來(lái)源于生態(tài)學(xué)領(lǐng)域，關(guān)注于系統(tǒng)動(dòng)態(tài)變化過(guò)程中結(jié)構(gòu)和制度的安排變化如何影響系統(tǒng)的適應(yīng)力、學(xué)習(xí)力和轉(zhuǎn)型力（Manyena，2006）。維爾達(dá)夫斯基將處理現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的兩個(gè)策略概括為預(yù)期和韌性（Wildavsky，1988）。韌性就是要使政策制定者認(rèn)識(shí)到在政策設(shè)計(jì)中要考慮對(duì)環(huán)境變化的適應(yīng)性變遷，更加審慎地制定政策、配置資源。與傳統(tǒng)的線性公共政策相比，復(fù)雜性公共政策要處理人類活動(dòng)內(nèi)部與外部的協(xié)同，培養(yǎng)政策企業(yè)家精神，根據(jù)決策情景適時(shí)調(diào)整角色行為（Murphy &Rhodes， etc.，2017）。

行為科學(xué)以提高政策有效性為目的，從現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景和具體的人類行為出發(fā)來(lái)重新設(shè)計(jì)政策，提升了政策與具體情景之間的相互適應(yīng)性。理性主義的政策科學(xué)對(duì)人的行為與認(rèn)知的假定與現(xiàn)實(shí)存在偏差，理性選擇認(rèn)為人具有理性能力來(lái)實(shí)施行為，人的行為就是實(shí)現(xiàn)行動(dòng)者的目的，展現(xiàn)其偏好。行為公共政策對(duì)這些偏差和機(jī)制進(jìn)行了識(shí)別，包括認(rèn)知忽視、時(shí)間不一致偏好和自我規(guī)制困難，這來(lái)自于三種潛在的認(rèn)知機(jī)制，即可及性、厭惡損失和過(guò)度自信（Battaglio& Belardinelli，etc.，2019）。行為科學(xué)提高政策有效性首先是通過(guò)助推設(shè)計(jì)符合心理特征的政策工具，顯著改變社會(huì)人的行為和日常習(xí)慣，其次是通過(guò)提高政策的溝通能力，加強(qiáng)政策宣傳和說(shuō)服力，最終改變?nèi)藗兊膽B(tài)度和行為（John，2016）。

總而言之，作為學(xué)科的政策科學(xué)經(jīng)歷了從追求科學(xué)到民主回歸的議題轉(zhuǎn)換，作為理論的政策科學(xué)經(jīng)歷了從科學(xué)探討到政策研究的范式轉(zhuǎn)型，作為工具的政策科學(xué)經(jīng)歷了從強(qiáng)調(diào)技術(shù)到追求價(jià)值的方法轉(zhuǎn)變。展望全球，通過(guò)系統(tǒng)梳理政策科學(xué)70年的發(fā)展歷程，探索政策科學(xué)演進(jìn)的歷史進(jìn)程和內(nèi)在規(guī)律，有助于推動(dòng)政策科學(xué)研究的新轉(zhuǎn)變、新發(fā)展和新突破，有助于為政策科學(xué)的進(jìn)一步研究與拓展提供借鑒和指導(dǎo)。立足中國(guó)，我國(guó)的政策科學(xué)發(fā)展至今已有40 余年，在政界和學(xué)界的共同努力下，我國(guó)的政策科學(xué)在學(xué)術(shù)研究、學(xué)科建設(shè)、理論積累、人才培養(yǎng)、實(shí)踐應(yīng)用等方面取得了一定的成就，但整體來(lái)看，我國(guó)政策科學(xué)的發(fā)展尚不成熟，對(duì)西方政策科學(xué)的概念、理論、方法論的認(rèn)識(shí)不夠深入。在我國(guó)致力于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，政策科學(xué)研究的重要性不言而喻，剖析歷史脈絡(luò)，總結(jié)發(fā)展規(guī)律，探尋發(fā)展空間，有助于探尋我國(guó)語(yǔ)境下政策科學(xué)的發(fā)展道路，從而推動(dòng)我國(guó)政策實(shí)踐的發(fā)展。