童 航 吉彥霖

（浙江農(nóng)林大學(xué) 文法學(xué)院，浙江 杭州 311300）

一、研究背景

農(nóng)村宅基地制度承載著嚴(yán)守耕地紅線與穩(wěn)定農(nóng)民群體兩大特殊社會功能。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的不斷提高，宅基地大量閑置與“一戶多宅”的問題越發(fā)突出[1]。舊有的宅基地制度越發(fā)無法適應(yīng)新形勢下的種種現(xiàn)實(shí)問題，如何破解制度難題，找到兼顧宅基地公平與效率問題的現(xiàn)實(shí)出路便成為宅基地制度改革的方向所在。2020年6月30日，中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過了《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》。同年9月29日，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部召開深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)電視電話會議，在全國104個縣（市、區(qū)）以及3個地級市啟動實(shí)施新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)[2]。

在這一背景之下，各試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行了不同程度的探索和實(shí)踐。部分試點(diǎn)地區(qū)出臺了不同主體之間分享宅基地增值收益的具體規(guī)則，但這些規(guī)則在收益主體、收益形式、收益管理等方面存在較大差異。這些差異暴露出了理論研究的不足，相關(guān)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系亟待厘清。為此，本文從實(shí)踐探索入手，在對典型試點(diǎn)地區(qū)對比分析的基礎(chǔ)上，進(jìn)行宅基地收益分配制度的規(guī)則構(gòu)造，以期厘清該制度的內(nèi)在法理邏輯，為宅基地“三權(quán)分置”①改革提供智識支持。

二、宅基地增值收益分配的實(shí)踐探索及存在的問題

在過去，對于宅基地增值收益的討論，大多集中于其被征收進(jìn)入國有土地供應(yīng)市場的增值收益，對于“三權(quán)分置”適度放活宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與開展宅基地經(jīng)營利用后所產(chǎn)生的增值收益卻鮮有問津[3]。需要明晰的是，這部分增值收益與征收進(jìn)入國有土地的增值收益存在本質(zhì)不同。前者是放活宅基地使用權(quán)，允許改變用途進(jìn)行經(jīng)營性利用和流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的增值收益，這是民事活動產(chǎn)生的結(jié)果。后者是通過征收這一行政手段所形成的壟斷性收益。隨著宅基地使用權(quán)的逐步放活，基于多元化處分使用所產(chǎn)生的宅基地增值收益更值得被關(guān)注。

從實(shí)踐來看，經(jīng)營性利用較為典型的情況是農(nóng)戶利用宅基地開展農(nóng)家樂等經(jīng)營性活動。例如成都、廣州都在當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)家樂管理辦法中對此類行為進(jìn)行了鼓勵與支持。這種經(jīng)營行為在實(shí)質(zhì)上突破了宅基地居住保障的使用目的，彰顯了宅基地所具備的經(jīng)營性價值，通過改變宅基地用途形成了宅基地增值收益[4]。

在“三權(quán)分置”改革后，宅基地流轉(zhuǎn)的多樣形式也在試點(diǎn)地區(qū)不斷涌現(xiàn)。浙江安吉、海南文昌等地出臺了宅基地使用權(quán)出租的相關(guān)規(guī)范，其中對出租年限、資格權(quán)保留等問題進(jìn)行了專門說明；浙江義烏與浙江德清則規(guī)定宅基地可進(jìn)行跨集體轉(zhuǎn)讓，并對年限限制與到期后的使用權(quán)歸屬進(jìn)行了具體安排；四川瀘縣創(chuàng)新宅基地利用方式，構(gòu)建起“共建共享”的宅基地利用模式，以宅基地入股形式顯化宅基地財產(chǎn)價值[5]。

這些豐富的流轉(zhuǎn)形式為宅基地的增值收益分配帶來了難題。在不同的實(shí)踐模式中，收益范圍如何劃定、收益主體如何界定、參與方式如何構(gòu)建、收益管理如何規(guī)范，這些問題是深化宅基地改革、進(jìn)一步顯化宅基地價值的關(guān)鍵。

（一）宅基地增值收益范圍界定：有償使用費(fèi)能否納入其中

基于適度放活宅基地以及農(nóng)戶地上建筑使用權(quán)的政策安排，本文所探討的增值收益包括原始取得宅基地的農(nóng)戶經(jīng)營性利用收益以及流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)所形成的土地收益，這兩類增值收益的設(shè)計也與試點(diǎn)地區(qū)實(shí)際情況相吻合。

利用宅基地開展農(nóng)家樂等村域旅游配套設(shè)施運(yùn)營，便是通過突破居住權(quán)能，經(jīng)營性利用宅基地取得土地增值收益的典型情況。而在流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的情形中，以出租、轉(zhuǎn)讓、入股三類形式所獲得的相關(guān)土地收益也應(yīng)當(dāng)被涵蓋于增值收益當(dāng)中。但同時需要指出，在入股以外的情形中，增值收益范圍并未涵蓋上述形式所獲得的全部收益。經(jīng)營性利用宅基地取得收益的情形中，應(yīng)當(dāng)將宅基地增值收益與農(nóng)戶總體經(jīng)營性收益相區(qū)別。在出租利用宅基地的情形中，也應(yīng)當(dāng)從總收益中剝離房屋租金后，再來確定增值收益的數(shù)額。在使用權(quán)轉(zhuǎn)讓情形中，結(jié)合現(xiàn)有的房地一體規(guī)則限制，也應(yīng)當(dāng)去除一并轉(zhuǎn)讓的房產(chǎn)價值后，以剩余數(shù)額確定增值收益。

但是，部分試點(diǎn)地區(qū)還涌現(xiàn)出了宅基地有償使用等制度安排，有償使用費(fèi)用能否被納入宅基地增值收益的范圍之中，其與宅基地增值收益的適用情形關(guān)系如何尚存在爭議。解決這一爭議有利于實(shí)現(xiàn)土地資源的有效配置與利用。

（二）收益分配主體：政府能否參與分配

在收益分配主體的設(shè)置上，試點(diǎn)地區(qū)大多明確規(guī)定將農(nóng)戶與農(nóng)村集體納入其中。雖然農(nóng)戶并非宅基地所有權(quán)人，集體經(jīng)濟(jì)組織在出讓宅基地使用權(quán)時也未將收益權(quán)能附帶轉(zhuǎn)讓。但是，從制定政策的角度而言，這是落實(shí)農(nóng)村集體土地所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)以及適度放活宅基地使用權(quán)的改革要求[6]。在現(xiàn)實(shí)層面中，農(nóng)戶是宅基地經(jīng)營性利用與流轉(zhuǎn)的直接參與者，相關(guān)收益對價由農(nóng)戶直接取得，這增強(qiáng)了農(nóng)戶盤活宅基地的主觀意愿，也符合主流交易模式。而對村集體而言，其保留了集體土地的收益權(quán)能，農(nóng)戶的經(jīng)營性、流轉(zhuǎn)性利用宅基地為集體的管理與服務(wù)提出了新的要求。這必然導(dǎo)致管理支出等費(fèi)用的增加，為平衡收支、保障集體權(quán)益，集體經(jīng)濟(jì)組織參與收益分配存在正當(dāng)性。

值得注意的是，重慶大足還將地方政府納入收益主體，形成農(nóng)戶、集體、地方政府三者并存的局面。這在各地試點(diǎn)中較為少見，那么政府能否參與宅基地增值收益分配呢？現(xiàn)有土地征收性增值收益的分配邏輯在于漲價歸公論，認(rèn)為土地價值增值是由全社會共同造就的，政府應(yīng)當(dāng)享有全部增值收益參與分配，以此實(shí)現(xiàn)利益惠及的普遍性。而依據(jù)地租理論同樣也能說明政府參與增值收益分配的正當(dāng)性，從地租貢獻(xiàn)來看，農(nóng)村土地價值的增值與顯化得益于前期政府大量的基礎(chǔ)設(shè)施投入。因此，在政策沒有明確導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，地方政府參與分配有何理論依據(jù)，哪類分配理論能夠更契合宅基地改革的現(xiàn)實(shí)需求，這些問題的分析論證對分配方案的構(gòu)建意義重大。

（三）收益分配形式：調(diào)節(jié)金還是收益金

在集體參與宅基地收益分配的形式上，實(shí)踐中出現(xiàn)了土地增值收益調(diào)節(jié)金、集體土地收益金兩種不同的收益模式。且在收益比例上，不同試點(diǎn)地區(qū)也差異顯著，可以分為自治型和固定比例型兩種不同的收益比例。自治型以浙江德清為典范，農(nóng)戶將宅基地使用權(quán)出租、轉(zhuǎn)讓，要按合同價款1%-3%的比例交納土地增值收益調(diào)節(jié)金，各村收取比例由村股份經(jīng)濟(jì)合作社在民主決策的基礎(chǔ)上自行確定。而同樣采取自治型的浙江義烏則規(guī)定跨集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，要按不低于農(nóng)村宅基地基準(zhǔn)地價20%一次性繳納土地所有權(quán)收益，具體標(biāo)準(zhǔn)由村級自治組織民主決策決定。此外，除義烏、德清所形成的自治型比例確定方式外，海南文昌在收益調(diào)節(jié)金問題上采取固定比例形式進(jìn)行收取，規(guī)定試點(diǎn)村集體享有租金額度10%的收益調(diào)節(jié)金[7]。

多樣的實(shí)踐形式反映出各地對集體參與宅基地增值收益的法律關(guān)系尚待理順，應(yīng)當(dāng)選擇收益調(diào)節(jié)金還是集體土地收益金作為增值收益分配的正當(dāng)形式，收益比例由誰制定，比例如何分配，這些問題的解決有利于實(shí)現(xiàn)自治和法治的平衡，是推行增值收益制度的有力保障。

（四）管理使用：決議與自治應(yīng)當(dāng)如何選擇

在管理方式上，對于村集體所獲增值收益，多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)均明確宅基地增值收益的使用范圍應(yīng)當(dāng)限制于村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、宅基地有償退出回購基金。在此基礎(chǔ)上，浙江義烏、海南文昌等地還分別明確了增值收益可用于集體成員社會保障和村務(wù)管理支出。除了明確規(guī)定用途的地區(qū)，重慶大足與浙江德清則并未在規(guī)范中限制集體增值收益的具體使用途徑，而是將決策權(quán)完全交由村集體。

除使用途徑外，如何對村集體所獲收益進(jìn)行管理也是保障分配機(jī)制落實(shí)的關(guān)鍵，重慶大足地區(qū)規(guī)定增值收益納入村集體資產(chǎn)管理，天津薊州則規(guī)定增值收益由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府建立專戶，實(shí)行村賬鎮(zhèn)管。

不難看出，管理層面的實(shí)踐差異主要在于上級政府是否以規(guī)范形式對集體收益資金進(jìn)行流向限制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府是否介入村集體經(jīng)濟(jì)組織的資金管理。其反映的是政府干預(yù)與自治應(yīng)當(dāng)如何選擇與平衡。宅基地增值收益的管理制度是分配機(jī)制落實(shí)的后置保障，此部分的制度選擇與規(guī)范構(gòu)建意義重大。

三、宅基地增值收益分配的規(guī)則構(gòu)建

實(shí)踐探索的差異性說明了宅基地增值收益分配問題亟待從理論層面厘清，并從規(guī)則層面進(jìn)行制度建構(gòu)。而在宅基地增值收益分配過程中，最重要的內(nèi)容就是范圍界定、主體規(guī)則、分配規(guī)則和管理規(guī)則。

（一）范圍界定：有償使用費(fèi)應(yīng)當(dāng)單獨(dú)收取

在現(xiàn)有的改革試點(diǎn)中，有償使用費(fèi)用可分為競價選擇費(fèi)用與超占使用費(fèi)用[8]。

對于競價選擇費(fèi)用而言，由于我國宅基地使用權(quán)是無償取得的且無期限限制，競價選擇費(fèi)用實(shí)質(zhì)是對占據(jù)優(yōu)勢區(qū)位的宅基地進(jìn)行使用權(quán)競價而獲得的集體收益，體現(xiàn)的是土地所有權(quán)人享有的土地收益權(quán)能的實(shí)現(xiàn)，并非政策導(dǎo)向下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過繳納收益金獲得收益權(quán)能以完整用益物權(quán)實(shí)現(xiàn)經(jīng)營性利用或流轉(zhuǎn)使用權(quán)的情形，因此不應(yīng)被涵蓋于本文所指的宅基地增值收益當(dāng)中。

對于超占使用費(fèi)用而言，大多是針對“一戶多宅”、宅基地超占等靜態(tài)占有土地的經(jīng)濟(jì)制約措施，其本質(zhì)在于充分發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織對村落土地的管理作用，優(yōu)化土地資源配置[9]。所對應(yīng)的是超占部分宅基地的占有與使用成本。而對于宅基地增值收益而言，其本質(zhì)是集體對宅基地收益權(quán)能的處分對價，兩者不可混淆。

因此，在實(shí)踐中，如果對競價所得宅基地或超占部分宅基地進(jìn)行經(jīng)營利用或流轉(zhuǎn)，應(yīng)分別收取有償使用費(fèi)用與集體收益金。

（二）主體規(guī)則：政府參與分配的正當(dāng)性

在提出收取宅基地經(jīng)營性利用與使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益之前，政府是否可以參與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配的問題已引起了廣泛探討，并在實(shí)踐中形成了政府通過征收調(diào)節(jié)金參與首次流轉(zhuǎn)收益的模式，下放流轉(zhuǎn)收益與流轉(zhuǎn)選擇權(quán)，確立集體在土地使用權(quán)交易中的主導(dǎo)地位。通過市場化定價獲得價值補(bǔ)償，增強(qiáng)基層組織與群眾流轉(zhuǎn)意愿，有效避免了“漲價歸公”[10]導(dǎo)致的地方政府掌握農(nóng)村土地發(fā)展利用全部收益、村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶參與意愿差、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)效率低、經(jīng)濟(jì)價值難以體現(xiàn)等弊端。在保障政府收益的基礎(chǔ)上，緩解農(nóng)戶與政府間的對立情緒，助力互利共贏。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中確立政府參與分配正當(dāng)性的法理基礎(chǔ)是地租理論，而地租理論同樣適用于宅基地經(jīng)營性利用與使用權(quán)流轉(zhuǎn)所形成的增值收益。

根據(jù)馬克思地租地價理論，宅基地的主要價值分為絕對地租、級差地租Ⅰ與級差地租Ⅱ。在明確宅基地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)入市進(jìn)行交易后，宅基地的地租價值得以實(shí)現(xiàn)。絕對地租實(shí)際是所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式，通過絕對地租實(shí)現(xiàn)了宅基地收益權(quán)的有償轉(zhuǎn)移，無論土地區(qū)位與設(shè)施環(huán)境如何，使用權(quán)人都必須向所有權(quán)人支付對價；而級差地租Ⅰ主要體現(xiàn)在土地區(qū)位與天然設(shè)施環(huán)境的差異上，它實(shí)現(xiàn)了地租價值的差異化區(qū)分；級差地租Ⅱ是通過追加投資提升土地收益所形成的，其投資主體包括個人、社會與集體，相關(guān)投資收益也應(yīng)當(dāng)由投資人所享有[11]。

具體到宅基地經(jīng)營性利用與流轉(zhuǎn)這一問題，農(nóng)村集體作為土地所有權(quán)人當(dāng)然享有絕對地租?；诖?，開展經(jīng)營活動的農(nóng)戶需要向村集體交納相關(guān)費(fèi)用后才可獲得宅基地收益權(quán)能。對于級差地租而言，除農(nóng)戶開展經(jīng)營對宅基地進(jìn)行的自主投資外，改善宅基地區(qū)位條件與基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境等外部性特征的主要投資者為村集體與地方政府，而村集體受限于自身經(jīng)濟(jì)能力與規(guī)劃設(shè)計能力的不足，投資形式大多為公共服務(wù)保障與基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)。級差地租Ⅱ的主要投資者實(shí)際為地方政府，尤其在脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的系列政策導(dǎo)向下，地方政府為提升鄉(xiāng)村區(qū)位優(yōu)勢，在鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上傾注了大量資本。因此從理論層面出發(fā)，地方政府參與宅基地相關(guān)增值收益的分配具有合理性。

（三）分配規(guī)則：分配方式的多元化表達(dá)

明確集體與地方政府參與宅基地增值收益的正當(dāng)性后，對具體構(gòu)建宅基地增值收益的分配規(guī)則，仍需考慮不同分配關(guān)系下的參與方式、繳納主體、繳納金額、繳納時間等因素，這些是宅基地增值收益分配能否切實(shí)落地并發(fā)揮應(yīng)有效果的關(guān)鍵。

1.集體參與增值收益分配的規(guī)則構(gòu)造

對集體經(jīng)濟(jì)組織而言，應(yīng)當(dāng)綜合運(yùn)用集體收益金與集體調(diào)節(jié)金兩種方式來參與分配，其中集體收益金同上文所述，為出讓宅基地收益權(quán)能的相應(yīng)對價，是集體土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式。除此以外，農(nóng)村集體在公共服務(wù)提供、基礎(chǔ)設(shè)施保障等方面作出的投資貢獻(xiàn)，也應(yīng)當(dāng)?shù)玫较鄳?yīng)的資金對價。在宅基地經(jīng)營性利用與流轉(zhuǎn)的情形下，原有穩(wěn)定的村落結(jié)構(gòu)被打亂，集體經(jīng)濟(jì)組織更應(yīng)通過動態(tài)收取集體調(diào)節(jié)金的形式加強(qiáng)管理和提供服務(wù)。

在繳納主體的設(shè)置上，集體收益金作為獲取宅基地收益權(quán)能的物質(zhì)對價，應(yīng)由使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的出讓農(nóng)戶繳納。集體調(diào)節(jié)金作為村集體管理與服務(wù)的相應(yīng)對價，則應(yīng)當(dāng)由實(shí)際使用經(jīng)營權(quán)人，即開展自主經(jīng)營的農(nóng)戶或取得宅基地使用權(quán)的第三人繳納。

在繳納金額的設(shè)置上，應(yīng)由地方政府確定區(qū)域內(nèi)集體收益金的最低金額或比例，以此保障集體經(jīng)濟(jì)組織收益權(quán)，具體數(shù)額或比例則可交由集體組織參照當(dāng)?shù)貐^(qū)位價格水平進(jìn)行決議，并提交至縣級主管部門進(jìn)行備案。對集體調(diào)節(jié)金，則應(yīng)根據(jù)村集體實(shí)際管理服務(wù)支出進(jìn)行確定，相關(guān)數(shù)據(jù)應(yīng)定期公示，調(diào)節(jié)金數(shù)額也應(yīng)根據(jù)當(dāng)年具體開支情況進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。

在繳納時間的設(shè)置上，從理論邏輯而言，集體收益金的資金性質(zhì)決定了其收繳時間應(yīng)處于轉(zhuǎn)讓宅基地收益權(quán)之前，即在農(nóng)戶獲得相應(yīng)收益之前，應(yīng)先行繳納收益金獲得宅基地收益權(quán)，但如此規(guī)定必然壓抑地區(qū)流轉(zhuǎn)活力，不利于民眾理解政策目的。因此，對于流轉(zhuǎn)非白熱化地區(qū)，可以嘗試“兩費(fèi)”收繳時間合一，將收益金的收取時間與調(diào)節(jié)金相匹配，在農(nóng)戶獲得收益后集體再參與收益金分配，以此減輕農(nóng)戶壓力，激發(fā)宅基地市場活力。

2.政府參與增值收益分配的規(guī)則構(gòu)造

對于地方政府而言，其獲得收益資格的理論支撐是地租理論，因此可參考集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市實(shí)踐，以調(diào)節(jié)金形式參與相關(guān)增值收益分配。

在繳納主體的設(shè)置上，因轉(zhuǎn)出農(nóng)戶基于政府的地租投入獲得了流轉(zhuǎn)時的增值收益，因此應(yīng)由轉(zhuǎn)出農(nóng)戶承擔(dān)繳納責(zé)任。

在繳納金額的設(shè)置上，政府應(yīng)充分考慮扣除因素，對轉(zhuǎn)出農(nóng)戶已經(jīng)支付給集體的相關(guān)費(fèi)用，在繳納金額核算中應(yīng)當(dāng)予以扣除。對于繳納比例，基于增值收益分配在宅基地改革中的關(guān)鍵作用與各地實(shí)踐的差異，政府應(yīng)“抓緊制定加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理指導(dǎo)意見。研究起草農(nóng)村宅基地使用條例?！盵12]參照經(jīng)營性建設(shè)用地入市的相關(guān)規(guī)定，明確地方政府調(diào)節(jié)金的收取比例范圍，將范圍內(nèi)具體征收比例的確定權(quán)力下放地方政府，由地方政府綜合考慮當(dāng)?shù)卣貐^(qū)位優(yōu)勢、收益狀況、交易方式等因素后進(jìn)行確定。以此兼顧統(tǒng)一規(guī)范需求與地區(qū)差異，促進(jìn)跨區(qū)域投資與開發(fā)的進(jìn)行，以利于實(shí)現(xiàn)宅基地的財產(chǎn)價值。

在繳納時間的設(shè)置上，應(yīng)明確地方政府調(diào)節(jié)金的收取前置于使用權(quán)流轉(zhuǎn)登記設(shè)立或相關(guān)經(jīng)營許可證辦理，且在每次流轉(zhuǎn)前均需進(jìn)行繳納，以此形成制約效力，增強(qiáng)流轉(zhuǎn)農(nóng)戶繳納意愿，保障地方政府增收收益落實(shí)，提高政府輔助宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與經(jīng)營性利用的積極性。

（四）管理規(guī)則：?？顚Ｓ?，服務(wù)鄉(xiāng)村

1.集體收益管理規(guī)則：決議基礎(chǔ)上的自治

在集體宅基地收益管理規(guī)則的設(shè)計上，地方政府應(yīng)注重考慮制度設(shè)計的初衷與法理邏輯，在此基礎(chǔ)上設(shè)計相應(yīng)管理規(guī)則，形成決議基礎(chǔ)上的自治規(guī)則。

在開支途徑上，集體參與宅基地增值收益分配的基礎(chǔ)來自地租貢獻(xiàn)與管理服務(wù)，因此相關(guān)費(fèi)用的開支途徑也應(yīng)與權(quán)利來源相契合，限定只能投入村落基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護(hù)、環(huán)境美化、公共服務(wù)提供等渠道，以體現(xiàn)費(fèi)用收繳性質(zhì)，并進(jìn)一步促使宅基地市場價值的提升。同時，農(nóng)村宅基地制度改革須保障農(nóng)戶資格權(quán)，維護(hù)農(nóng)戶的基本權(quán)益。因此，在宅基地制度改革中并不存在經(jīng)營性利用和流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)后的農(nóng)戶社會保障問題，這就要求我們在途徑設(shè)計上應(yīng)對集體宅基地收益用于該部分集體成員社會保障的行為做禁止性規(guī)定。對于以上限制，建議由地方政府以規(guī)范形式進(jìn)行規(guī)制。

在規(guī)范中明確管理手段與監(jiān)督機(jī)制，避免村干部截留資金與貪污腐敗。地方政府可參考北京大興，將集體所得宅基地增值收益納入農(nóng)村集體資產(chǎn)統(tǒng)一管理，實(shí)行“村賬鎮(zhèn)管”，由鎮(zhèn)經(jīng)管部門進(jìn)行“賬款雙托管”，實(shí)行專戶存儲，專款專用[13]。

在規(guī)范限制之內(nèi)的具體開支事項(xiàng)決議，應(yīng)契合基層群眾自治制度，由集體決議決定使用用途及分配方案，地方政府不應(yīng)過度干預(yù)，應(yīng)尊重村民自治，可以參照《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國村民委員會組織法》，在立法上規(guī)定集體宅基地收益金的使用方案與分配方案需要經(jīng)村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府主管部門備案[14]。

2.政府收益管理規(guī)范：收支兩線，避免混同

在使用途徑上，對地方政府而言，獲得收益資格的理論支撐是地租理論，因此，相關(guān)款項(xiàng)應(yīng)當(dāng)專款用于鄉(xiāng)村建設(shè)。地方政府可用相關(guān)收益回饋投資主體，例如對基礎(chǔ)設(shè)施投資、環(huán)境改善投資等正外部性的投資建設(shè)給予相關(guān)經(jīng)濟(jì)獎勵或稅收優(yōu)惠；提留部分資金用于村落公共土地開發(fā)建設(shè)，以此帶動多元主體建設(shè)，提升村落土地市場價值；以多元化經(jīng)濟(jì)手段優(yōu)化鄉(xiāng)村投資建設(shè)環(huán)境，提升農(nóng)戶、集體、政府三方主體的長期收益回饋，助力鄉(xiāng)村振興。

在款項(xiàng)的管理中，還應(yīng)當(dāng)建立專用賬戶，避免相關(guān)款項(xiàng)與其他一般公共資金混同，堅持收支兩條線，防止政府截留相關(guān)費(fèi)用。

注釋：

①按照《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》宅基地“三權(quán)分置”包括所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置。而法學(xué)界對宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利表達(dá)爭議較大，至少有15種關(guān)于宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利表達(dá)。（參見丁關(guān)良：《宅基地之新的權(quán)利體系構(gòu)建研究——以宅基地“三權(quán)分置”改革為視野》，《貴州社會科學(xué)》2021年第7期）。