黃小軍

基層治理是國家治理的基石，統(tǒng)籌推進(jìn)基層治理是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。邊疆民族地區(qū)基層不同于其他地區(qū)基層的特殊性，主要體現(xiàn)在“邊疆”“民族”“基層”三大要素，以及這三大要素交互作用的復(fù)雜關(guān)系形態(tài)。從“邊疆”看，作為復(fù)合概念的邊疆，在時空界限上包括陸疆、海疆、空疆、天疆，已經(jīng)突破傳統(tǒng)“中心—邊緣”二元意義上的邊疆范疇。在內(nèi)容范圍上關(guān)涉地理、歷史、政治、文化、軍事等方面，反映著多層次自然空間內(nèi)容的疊加①孫勇：《國家戰(zhàn)略下的大邊疆戰(zhàn)略研究》，成都：四川大學(xué)出版社，2017 年，第 24 頁。，其作用已經(jīng)超越“對外防御—對內(nèi)拱衛(wèi)”，延伸出經(jīng)濟(jì)、文化、政治、社會、生態(tài)、外交等多元一體的綜合性功能。中國是多民族統(tǒng)一的國家，中華民族發(fā)展到今天已成為包括56 個民族在內(nèi)的共同體，民族人口分布廣泛，多聚居于邊疆地區(qū)，處于邊防要沖地帶。②馬大正：《當(dāng)代中國邊疆研究（1949—2019）》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2019 年，第 25 頁。從“基層”看，其作為一個政治組織架構(gòu)的最底層單元，是體現(xiàn)和檢驗(yàn)政治組織頂層設(shè)計(jì)及其機(jī)制運(yùn)作效果的“最后一公里”，直接影響著政權(quán)的穩(wěn)定與否、長久與否。特別是在城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)中，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)基層現(xiàn)代化建設(shè)，縮減城鄉(xiāng)差距，加強(qiáng)一體發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共同富裕，無疑是巨大挑戰(zhàn)。因此，“邊疆”“民族”“基層”三者疊加形成的立體化時空場域，直接賦予了邊疆民族地區(qū)基層治理以地緣特殊性、事務(wù)復(fù)雜性、問題敏感性、安全脆弱性等主要特征，較之于其他地區(qū)基層治理而言，戰(zhàn)略價(jià)值更為凸顯、形勢挑戰(zhàn)更為嚴(yán)峻、治理任務(wù)更為艱巨。為推進(jìn)邊疆民族地區(qū)基層治理現(xiàn)代化，一要明確價(jià)值目標(biāo)，二要立足現(xiàn)實(shí)境遇，三要聚焦突出問題，四要在治理體系、治理能力、治理效能上提質(zhì)，更好發(fā)揮邊疆民族地區(qū)基層治理的復(fù)合功能，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家增效。

一、邊疆民族地區(qū)基層治理現(xiàn)代化的價(jià)值目標(biāo)

中國的現(xiàn)代化，是中國特色社會主義語境中的現(xiàn)代化，邊疆民族地區(qū)基層治理的價(jià)值目標(biāo)，應(yīng)同中國特色社會主義事業(yè)的戰(zhàn)略導(dǎo)向、戰(zhàn)略構(gòu)想、戰(zhàn)略目標(biāo)保持一致，融入和服務(wù)國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略部署，以堅(jiān)持國家利益中心和人民利益至上，全方位提升邊疆民族地區(qū)基層治理現(xiàn)代化水平。同時，發(fā)揮邊疆民族地區(qū)的“大通道”“輻射中心”等功能，積極參與和推進(jìn)全球治理現(xiàn)代化進(jìn)程，為解決人類現(xiàn)代性困境提供中國智慧和中國方案。

（一）融入和服務(wù)國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略部署

作為人類文明進(jìn)入現(xiàn)代化歷史進(jìn)程的產(chǎn)物，國家治理現(xiàn)代化的提出順應(yīng)了時代發(fā)展要求，反映了人民共同意愿，體現(xiàn)了治國理政訴求。在中國實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的道路上，從中華人民共和國成立初期提出“四個現(xiàn)代化”，進(jìn)入改革開放新時期提出“三步走”戰(zhàn)略目標(biāo)，中國特色社會主義新時代提出實(shí)現(xiàn)第一個百年目標(biāo)之后30 年的“兩步走”戰(zhàn)略，黨的十八屆三中全會首次正式提出“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，黨的十九大作出實(shí)現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)的“兩個階段”戰(zhàn)略安排，黨的十九屆四中全會作出“堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定”，到黨的十九屆五中全會作出的“關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議”，中國的現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)經(jīng)歷了從初步提出到深化拓展、從局部規(guī)劃到系統(tǒng)謀劃、從短期任務(wù)到長遠(yuǎn)目標(biāo)的漸進(jìn)式完善過程，形成了較為完整的戰(zhàn)略目標(biāo)體系。當(dāng)前，黨和國家綜合考慮國內(nèi)外發(fā)展趨勢和中國發(fā)展條件，作出“國家治理效能得到新提升”①《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，北京：人民出版社，2020 年，第9 頁。的遠(yuǎn)景目標(biāo)設(shè)計(jì)，為邊疆民族地區(qū)基層治理現(xiàn)代化建設(shè)提供了國家層面的戰(zhàn)略導(dǎo)向，邊疆民族地區(qū)基層治理的戰(zhàn)略定位，目標(biāo)分解、目標(biāo)步驟安排，都要圍繞國家戰(zhàn)略推動實(shí)現(xiàn)。

1.五年短期目標(biāo)：打牢和夯實(shí)基礎(chǔ)。2021 年4 月28 日出臺的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》（以下用《意見》指稱），明確指出統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理的主要目標(biāo)。這一主要目標(biāo)分為兩個階段，第一階段是五年短期目標(biāo)，旨在為實(shí)現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)打牢和夯實(shí)基礎(chǔ)；第二階段是十年中期目標(biāo)，旨在為實(shí)現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)提檔升級。從五年短期目標(biāo)看，《意見》指出：“力爭用 5 年左右時間，建立起黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法履責(zé)、各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系，健全常態(tài)化管理和應(yīng)急管理動態(tài)銜接的基層治理機(jī)制，構(gòu)建網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐、開放共享的基層管理服務(wù)平臺；黨建引領(lǐng)基層治理機(jī)制全面完善，基層政權(quán)堅(jiān)強(qiáng)有力，基層群眾自治充滿活力，基層公共服務(wù)精準(zhǔn)高效，黨的執(zhí)政基礎(chǔ)更加堅(jiān)實(shí)，基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平明顯提高。”②《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，北京：人民出版社，2021 年，第2—3 頁。這就決定了邊疆民族地區(qū)基層治理，一要在治理體系上構(gòu)建黨領(lǐng)導(dǎo)下的多元要素協(xié)同共治的治理格局，形成基層治理共同體；二要在管理服務(wù)平臺上形成動態(tài)銜接機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息技術(shù)與事務(wù)運(yùn)行的統(tǒng)一；三要在黨建引領(lǐng)基層治理機(jī)制上實(shí)現(xiàn)黨政主體同社會主體、黨建工作同基層事務(wù)、黨政服務(wù)同公共服務(wù)的全方位融合，為鞏固黨在邊疆民族地區(qū)基層的執(zhí)政基礎(chǔ)提供必要的物質(zhì)經(jīng)濟(jì)條件和思想精神支撐。

2.十年中期目標(biāo)：基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。從十年中期目標(biāo)看，《意見》指出：“力爭再用 10 年時間，基本實(shí)現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，中國特色基層治理制度優(yōu)勢充分展現(xiàn)?！雹邸吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，第3 頁。針對西部地區(qū)與東部地區(qū)發(fā)展差距較大的實(shí)際，中共中央國務(wù)院出臺關(guān)于新時代推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局的意見并指出：“到二〇三五年，西部地區(qū)基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，基本公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度、人民生活水平與東部地區(qū)大體相當(dāng)，努力實(shí)現(xiàn)不同類型地區(qū)互補(bǔ)發(fā)展、東西雙向開放協(xié)同并進(jìn)、民族邊疆地區(qū)繁榮安全穩(wěn)固、人與自然和諧共生?！雹佟妒糯笠詠碇匾墨I(xiàn)選編》（中），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2021 年，第39 頁。這表明，到2035 年，邊疆民族地區(qū)同國家一道基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會各方面建設(shè)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)。與此同時，建立起包括有理論體系、機(jī)制體制、載體介體、方式途徑等在內(nèi)的，較為完備的“中國特色基層治理制度”，在充分展現(xiàn)制度優(yōu)勢的基層治理實(shí)踐中，進(jìn)一步豐富、拓展、完善、發(fā)展中國特色社會主義制度體系的內(nèi)涵和價(jià)值，促使中國特色社會主義制度不斷煥發(fā)生機(jī)活力，不斷彰顯制度的效能優(yōu)勢。五年短期目標(biāo)和十年中期目標(biāo)在時間上是遞進(jìn)關(guān)系，在內(nèi)容上是契合關(guān)系，在質(zhì)性上是躍升關(guān)系，實(shí)現(xiàn)五年短期目標(biāo)需要有實(shí)現(xiàn)十年長期目標(biāo)的遠(yuǎn)見和考量，實(shí)現(xiàn)十年長期目標(biāo)需要以實(shí)現(xiàn)五年短期目標(biāo)為基礎(chǔ)和支撐，在這個契合性、連續(xù)性、漸進(jìn)性的動態(tài)發(fā)展過程中，還需要根據(jù)變化發(fā)展的具體實(shí)際及時糾偏糾正，確保目標(biāo)、過程、效果的真正統(tǒng)一。

（二）提升邊疆民族地區(qū)基層治理現(xiàn)代化水平

為更好融入和服務(wù)國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略部署，邊疆民族地區(qū)基層治理，需要在黨和國家“總的意見”指導(dǎo)下，結(jié)合邊疆民族地區(qū)基層的定位和實(shí)際，進(jìn)行目標(biāo)任務(wù)和分解細(xì)化，圍繞以下五個方面重點(diǎn)內(nèi)容，致力于實(shí)現(xiàn)提升邊疆民族地區(qū)基層治理現(xiàn)代化水平的價(jià)值目標(biāo)。

1.實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會整體高質(zhì)量發(fā)展。經(jīng)濟(jì)社會整體高質(zhì)量發(fā)展既是現(xiàn)代化的基礎(chǔ)條件，也是現(xiàn)代化的重要標(biāo)識。隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時代，中國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。習(xí)近平總書記指出：“高質(zhì)量發(fā)展，就是能夠很好滿足人民日益增長的美好生活需要的發(fā)展，是體現(xiàn)新發(fā)展理念的發(fā)展，是創(chuàng)新成為第一動力、協(xié)調(diào)成為內(nèi)生特點(diǎn)、綠色成為普遍形態(tài)、開放成為必由之路、共享成為根本目的的發(fā)展?！雹诹?xí)近平：《論把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2021 年，第 215 頁。這為邊疆民族地區(qū)基層治理提供了物質(zhì)層面的目標(biāo)導(dǎo)向，立足新發(fā)展階段，堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，統(tǒng)籌國家現(xiàn)代化治理和區(qū)域現(xiàn)代化治理，同時解決“有沒有”和“好不好”的問題，協(xié)同做好“政府治理”和“市場治理”兩手抓工作，同步推進(jìn)“補(bǔ)齊短板弱項(xiàng)”和“釋放資源稟賦”，為提升邊疆民族地區(qū)基層治理現(xiàn)代化水平創(chuàng)造物質(zhì)經(jīng)濟(jì)效益，奠定物質(zhì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

2.確保民生福祉得到普惠性發(fā)展。增進(jìn)民生福祉，是中國現(xiàn)代化建設(shè)一以貫之的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，承載著人民至上的價(jià)值立場、人民對美好生活向往的價(jià)值追求、人民根本利益和各項(xiàng)權(quán)益得到實(shí)現(xiàn)和保障的價(jià)值動力、人民共享發(fā)展成果的價(jià)值旨?xì)w，“目標(biāo)很宏偉，但也很樸素，歸根結(jié)底就是讓全體中國人都過上好日子”③習(xí)近平：《習(xí)近平談治國理政》（第3 卷），北京：外文出版社，2020 年，第 134 頁。，集中反映著社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的本質(zhì)屬性和內(nèi)在要求。經(jīng)過中國現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)踐，不僅以此構(gòu)成中國特色社會主義事業(yè)的內(nèi)在驅(qū)動和基本經(jīng)驗(yàn)，而且以此成為中國特色社會主義制度的價(jià)值立論和顯著優(yōu)勢。這為邊疆民族地區(qū)基層治理提供了價(jià)值層面的目標(biāo)導(dǎo)向，把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好人民群眾的根本利益作為價(jià)值追求，在收入、就業(yè)、教育、社保、健康、生育、養(yǎng)老等方面改善人民生活品質(zhì)，著力提高基本公共服務(wù)均等化水平，確保民生福祉得到普惠性發(fā)展，為提升邊疆民族地區(qū)基層治理現(xiàn)代化水平夯實(shí)民心基礎(chǔ)和民生根基。

3.鞏固民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的向好局面。國家團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，是中國社會主義現(xiàn)代化事業(yè)取得長足發(fā)展的根本保證，其中蘊(yùn)含著長期以來民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的重要內(nèi)容。中華人民共和國成立后，黨和國家把馬克思主義民族理論同中國民族實(shí)際結(jié)合起來，確立和實(shí)行民族區(qū)域自治制度，探索出了一條中國特色解決民族問題的正確道路。特別是黨的十八大以來，黨和國家強(qiáng)調(diào)中華民族大家庭、中華民族共同體、鑄牢中華民族共同體意識等理念，超越了“懷柔羈縻”“民族自決”“族際主義”的局限性，實(shí)現(xiàn)了邊疆民族地區(qū)的長期繁榮和諧。這為邊疆民族地區(qū)基層治理提供了處理民族事務(wù)層面的目標(biāo)導(dǎo)向，完整準(zhǔn)確理解和貫徹新時代黨關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)民族工作的指導(dǎo)思想、戰(zhàn)略目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、政策舉措，以鑄牢中華民族共同體意識為主線，堅(jiān)持“十二個必須”①《習(xí)近平在中央民族工作會議上強(qiáng)調(diào) 以鑄牢中華民族共同體意識為主線 推動新時代黨的民族工作高質(zhì)量發(fā)展》，《人民日報(bào)》2021 年8 月29 日。，按照增進(jìn)共同性的方向改進(jìn)民族工作，做到共同性和差異性的辯證統(tǒng)一、民族因素和區(qū)域因素的有機(jī)結(jié)合，加強(qiáng)民族地區(qū)基層政權(quán)建設(shè)，夯實(shí)基層基礎(chǔ)，確保黨的民族理論和民族政策到基層有人懂、民族工作在基層有人抓，推動中華民族成為認(rèn)同度更高、凝聚力更強(qiáng)的命運(yùn)共同體。

4.推動城鄉(xiāng)一體化建設(shè)有所突破。習(xí)近平總書記指出：“推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展到一定階段的必然要求，是國家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。”②習(xí)近平：《健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制 讓廣大農(nóng)民共享改革發(fā)展成果》，《人民日報(bào)》2015 年5 月2 日。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化進(jìn)程中的必然產(chǎn)物，但也由此延伸出城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)分化、城鄉(xiāng)發(fā)展差距擴(kuò)大、城鄉(xiāng)要素流動壁壘等系列③劉世軍、劉建軍等：《國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化》，上海：上海人民出版社，2020 年，第187 頁。問題，甚至帶來“中等收入陷阱”的風(fēng)險(xiǎn)隱患。改革開放以來，黨和國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，引導(dǎo)資源要素在城鄉(xiāng)之間交互流動和雙向支持，推動社會治理重心向基層下移，一定程度上有效防止了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的裂變。但進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平衡一體化發(fā)展，仍然是中國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的長期任務(wù)，這為邊疆民族地區(qū)基層治理提供了社會治理層面的目標(biāo)導(dǎo)向，建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，推動城鄉(xiāng)一體化建設(shè)在各領(lǐng)域各方面的治理都有所突破。

5.促進(jìn)對外開放功能進(jìn)一步釋放。中國有9 個陸地邊疆省區(qū)，2.2 萬千米陸地邊界線，140 個陸地邊境縣，58 個邊境團(tuán)場，既包括向西開放的重要窗口、面向南亞的重要通道、面向南亞東南亞的輻射中心、面向東盟的國際大通道，也包括向北開放的重要窗口和東北亞區(qū)域合作的中心樞紐，這些地區(qū)都承擔(dān)著對外開放的功能，不僅把世界的機(jī)遇變成了中國的機(jī)遇，更是把中國的機(jī)遇打造成了世界的機(jī)遇，成為推動世界經(jīng)濟(jì)增長的重要動力源。這為邊疆民族地區(qū)基層治理提供了全球治理視域的目標(biāo)導(dǎo)向，堅(jiān)持實(shí)施更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次對外開放，暢通國內(nèi)大循環(huán)和聯(lián)通國內(nèi)國際雙循環(huán)的功能④習(xí)近平：《論把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局》，第411—412 頁。，促進(jìn)國際合作，實(shí)現(xiàn)互利共贏。

（三）積極參與和推進(jìn)全球治理現(xiàn)代化進(jìn)程

中國邊疆民族地區(qū)基層治理現(xiàn)代化既是國家治理現(xiàn)代化的有機(jī)組成，也是全球治理現(xiàn)代化的內(nèi)含構(gòu)成，承擔(dān)著推進(jìn)共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展、參與多雙邊區(qū)域投資貿(mào)易合作機(jī)制、助推構(gòu)建更加公正合理的全球治理體系的目標(biāo)任務(wù)。

1.推進(jìn)共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展。深入推進(jìn)共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展，是順應(yīng)全球治理體系變革的時代要求⑤習(xí)近平：《論把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局》，第 319 頁。，是應(yīng)對全球性危機(jī)和實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)發(fā)展的必由之路，也是使更多國家和人民獲得發(fā)展機(jī)遇和實(shí)利實(shí)惠的必然之舉。作為具有樞紐功能的邊疆民族地區(qū)，應(yīng)當(dāng)在推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化進(jìn)程中統(tǒng)籌國際國內(nèi)兩個大局、兩個市場、兩個資源，堅(jiān)持共商共建共享原則，秉持綠色、開放、廉潔理念，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，推進(jìn)戰(zhàn)略、規(guī)劃、機(jī)制對接，加強(qiáng)政策、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)通，密切各類社會群團(tuán)組織互動，深化公共衛(wèi)生、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、綠色發(fā)展、科技教育、人文交流合作，為共建“一帶一路”提供更強(qiáng)動力、更大空間、更優(yōu)路徑。

2.積極參與多雙邊區(qū)域投資貿(mào)易合作。邊疆民族地區(qū)應(yīng)當(dāng)充分利用地緣政治優(yōu)勢，堅(jiān)持平等協(xié)商、互利共贏，深化同周邊國家的互利合作關(guān)系，推動二十國集團(tuán)等發(fā)揮國際經(jīng)濟(jì)合作功能。維護(hù)多邊貿(mào)易體制，積極參與世界貿(mào)易組織改革，推動完善更加公正合理的經(jīng)濟(jì)治理體系。積極參與多雙邊區(qū)域投資貿(mào)易合作機(jī)制，推動新興領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)治理規(guī)則制定，提高參與國際金融治理能力。實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)提升戰(zhàn)略，構(gòu)建面向全球的高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)。

3.促進(jìn)更加公正合理的全球治理體系。隨著全球性挑戰(zhàn)增多，加強(qiáng)全球治理、推進(jìn)全球治理體制變革已是大勢所趨。全球治理已成為當(dāng)代中國“兩個大局”中國際大局的關(guān)鍵，不僅統(tǒng)領(lǐng)著當(dāng)代中國對外戰(zhàn)略，也直接影響到中華民族偉大復(fù)興大業(yè)，必須從戰(zhàn)略全局的高度認(rèn)識理解和主動參與全球治理。邊疆民族地區(qū)應(yīng)當(dāng)在積極參與全球治理中順勢而為、乘勢而上、開創(chuàng)新局，要切實(shí)推進(jìn)多邊外交，加強(qiáng)協(xié)商協(xié)作，推動國際體系和全球治理改革，使之向著更加公正合理的方向發(fā)展，增加中國和廣大發(fā)展中國家的國際地位和話語主導(dǎo)權(quán)。

二、邊疆民族地區(qū)基層治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)境遇

現(xiàn)實(shí)境遇指的是當(dāng)下面臨形勢和所處環(huán)境的客觀存在，也是一切治理活動所存在的客觀條件。當(dāng)前邊疆民族地區(qū)基層治理，處于一個動態(tài)和開放的空間，既包括國際形勢，也包括國內(nèi)環(huán)境，以及國內(nèi)外兩者因素疊加共振形成的立體化空間。這成為推進(jìn)邊疆民族地區(qū)基層治理現(xiàn)代化所必須考量的客觀因素。

（一）國際形勢發(fā)展變化帶來新機(jī)遇和新挑戰(zhàn)

1.機(jī)遇：中國仍然處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期。當(dāng)前，和平與發(fā)展的時代主題并未改變，世界多極化、經(jīng)濟(jì)全球化、社會信息化、文化多樣化縱深推進(jìn)和全面發(fā)展，多個發(fā)展中心在世界各地區(qū)逐漸形成，全球治理體系和國際秩序變革加速推進(jìn)，各國相互聯(lián)系和依存日益加深，國際力量對比繼續(xù)朝著有利于世界和平與發(fā)展的方向發(fā)展，和平與發(fā)展的大勢不可逆轉(zhuǎn)，“時”與“勢”朝著有利于中國的方向發(fā)展。這為邊疆民族地區(qū)基層治理現(xiàn)代化提供了總體上和平發(fā)展的有利形勢，可以借利借勢集中精力加快現(xiàn)代化治理，特別是充分利用同周邊國家或地區(qū)的友好合作關(guān)系，把握歷史主動，掌握時機(jī)、孕育機(jī)遇、創(chuàng)造機(jī)會、在提升自身現(xiàn)代化水平的同時參與和推進(jìn)全球治理現(xiàn)代化。

2.挑戰(zhàn)：可確定和不可確定的因素增多。目前，世界進(jìn)入動蕩變革期，世界經(jīng)濟(jì)深度衰退、國際貿(mào)易和投資大幅萎縮、國際金融市場動蕩、國際交往受限、經(jīng)濟(jì)全球化遭遇逆流①習(xí)近平：《論把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局》，第352 頁。，單邊主義、保護(hù)主義、霸權(quán)主義對世界和平與發(fā)展構(gòu)成威脅，由于國家利益、民族利益、意識形態(tài)的差異而產(chǎn)生的分歧和矛盾仍然大量存在，加之新冠肺炎疫情影響廣泛深遠(yuǎn)，可確定和不可確定的因素同時增多。伴隨著西方國家提供全球性公共產(chǎn)品能力的下降，發(fā)展中國家群體在全球事務(wù)中的話語權(quán)提升，全球治理領(lǐng)域正面臨著重新塑造、重新建構(gòu)的局面和趨向。同時，聚焦到邊疆民族地區(qū)來看，安全因素從過去的軍事對抗轉(zhuǎn)向傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全相互交織，安全問題從過去單維度形態(tài)轉(zhuǎn)向多維度態(tài)勢，面臨著前所未有的安全困境。②馬大正：《當(dāng)代中國邊疆研究（1949—2019）》，第615—616 頁。

（二）國內(nèi)環(huán)境發(fā)展變化產(chǎn)生新利勢和新矛盾

1.利勢：經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會長期穩(wěn)定。中華人民共和國成立以來，隨著社會主義制度的確立和發(fā)力，中國取得了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等一系列重大成就，綜合國力和國際影響力大幅提升，中華民族迎來了從站起來、富起來到強(qiáng)起來的偉大飛躍。從歷史縱比看，黨領(lǐng)導(dǎo)人民不懈奮斗、不斷進(jìn)取，成功開辟了實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的正確道路，實(shí)現(xiàn)了高度統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)，全面小康、繁榮富強(qiáng)，獨(dú)立自主、堅(jiān)定自信。從國際橫比看，中國僅用幾十年時間就走完發(fā)達(dá)國家?guī)装倌曜哌^的工業(yè)化歷程，成為世界經(jīng)濟(jì)增長的第一引擎，“中國之治”與“西方之亂”形成極為鮮明的對比，中國成為世界上最有安全感的國家之一，同時創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展奇跡和社會長期穩(wěn)定奇跡，的確世所罕見。中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展韌性足、回旋空間大、基本地盤穩(wěn)的優(yōu)勢潛力，為邊疆民族地區(qū)基層治理現(xiàn)代化提供了利勢明顯的國內(nèi)環(huán)境。

2.矛盾：各領(lǐng)域多層次全方位的發(fā)展不平衡不充分。緣于歷史文化等多重因素影響，邊疆民族地區(qū)的整體發(fā)展水平相對滯后于政治文化中心、沿海發(fā)達(dá)城市、工業(yè)集群城市等區(qū)域，由碎片化癥結(jié)③潘志宏等編著：《地方治理體系、治理能力現(xiàn)代化樣本：地方改革創(chuàng)新實(shí)踐案例研究》，北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2020 年，第13 頁。導(dǎo)致的主體、信息、資源等要素的分化、分散、裂化，加劇了不平衡不充分的發(fā)展困境。具體來看，城鄉(xiāng)居民收入比由20 世紀(jì)80 年代中期的1.86:1 擴(kuò)大到2015 年的2.73:1，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平存在顯著差異，東部地區(qū)人均國內(nèi)生產(chǎn)總值分別為中部、西部和東北地區(qū)的1.75 倍、1.79 倍和1.28 倍，東部地區(qū)國土經(jīng)濟(jì)密度分別為中部、西部和東北地區(qū)的2.81 倍、18.80 倍和5.34 倍。①《全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030 年）》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，2017 年2 月4 日。革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)發(fā)展滯后問題較為突出，在全面脫貧攻堅(jiān)后仍存在返貧危險(xiǎn)。由是觀之，邊疆民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生領(lǐng)域欠賬較多，產(chǎn)業(yè)鏈短缺明顯，守住返貧底線挑戰(zhàn)異常艱巨。

三、邊疆民族地區(qū)基層治理現(xiàn)代化的突出問題

邊疆民族地區(qū)的基層治理，在價(jià)值目標(biāo)上承擔(dān)著雙重任務(wù)，在現(xiàn)實(shí)境遇中面臨著雙重挑戰(zhàn)，治理體系聯(lián)動性不足、治理能力實(shí)效性不強(qiáng)、治理制度轉(zhuǎn)化度不高的突出問題，成為推進(jìn)治理現(xiàn)代進(jìn)程的瓶頸。

（一）邊疆民族地區(qū)基層治理體系的聯(lián)動性不足

治理體系是一條完整的治理鏈條②劉世軍、劉建軍等：《中國之治：國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化》，第 69 頁。，強(qiáng)調(diào)的是圍繞結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和機(jī)制設(shè)計(jì)展開的系統(tǒng)性、聯(lián)動性、協(xié)同性治理實(shí)踐，并使之成為制度的集中體現(xiàn)，為實(shí)施治理活動提供目標(biāo)導(dǎo)向和制度保障，事關(guān)治理現(xiàn)代化的根本、全局、長遠(yuǎn)。目前正在形成的邊疆民族地區(qū)基層治理體系，也存在由于內(nèi)部要素缺失或要素功能不完備，致使治理體系的聯(lián)動性受阻，主要體現(xiàn)為兩個方面：

1.體系設(shè)計(jì)的制度改革相對落后。改革開放以來，黨和國家對經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態(tài)文明體制、國防和軍隊(duì)改革和黨的建設(shè)制度改革作出部署③《中共中央關(guān)于百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》，北京：人民出版社，2021 年，第 37 頁。，推動實(shí)現(xiàn)中國特色社會主義制度更加成熟和定型。在全面深化改革過程中，邊疆民族地區(qū)完成了社會主義改造，探索建立西部開發(fā)工作機(jī)制及其法律法規(guī)體系。但是，從發(fā)展不平衡不充分的現(xiàn)實(shí)情況反觀，邊疆民族地區(qū)的制度改革在理念、布局、實(shí)施、效果等方面都顯得落后，“不敢改”“不想改”“不會改”的問題依然存在?！安桓腋摹?，有觀念陳舊、怕?lián)?zé)任的原因；“不想改”，有安于現(xiàn)狀、得過且過的因素；“不會改”，有缺乏科學(xué)性理論指導(dǎo)、缺乏可行性實(shí)際操作的情況。因此，在整體性改革上，不同程度存在不系統(tǒng)、不規(guī)整、非程式化、非智能化等不完全適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展的問題，產(chǎn)業(yè)斷裂、人才流失、相對貧困等短板弱項(xiàng)便浮出水面。

2.體系設(shè)計(jì)的內(nèi)容要求不夠明確。越到基層，治理事務(wù)就越細(xì)化，對落實(shí)要求的訴求就越強(qiáng)烈。但從邊疆民族地區(qū)基層治理的實(shí)際情況看，基層工作人員表示對“干什么”和“如何干”的問題存在模糊認(rèn)識，除了個人主觀認(rèn)識因素之外，包括實(shí)施方案、推進(jìn)意見、相關(guān)規(guī)劃等政策文件中具體內(nèi)容和落實(shí)要求的含義及其表述，存在著泛化、空化、片面化、碎片化問題，未能處理好基層治理體系同國家治理體系的有效銜接，這同時成為有礙國家方針政策得到充分貫徹的主要因素之一。盡管從理論層面上講為不同基層實(shí)施治理提供了靈活原則和彈性空間，但從實(shí)踐層面上講會由于所指不明而致使理解偏差和行動偏差。如何處理好體系設(shè)計(jì)的宏觀指導(dǎo)與具體落實(shí)的關(guān)系問題，特別是政策體系設(shè)計(jì)中的原則遵循與實(shí)際操作的關(guān)系問題，直接影響著治理的實(shí)效性。

（二）邊疆民族地區(qū)基層治理能力的實(shí)效性不強(qiáng)

治理能力即執(zhí)行治理體系中所有制度的能力，良好的制度優(yōu)勢必須依靠最優(yōu)的治理能力來實(shí)現(xiàn)。④劉須寬：《國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，北京：人民日報(bào)出版社，2020 年，第25 頁。圍繞邊疆民族地區(qū)基層治理現(xiàn)代化價(jià)值目標(biāo)看，需要著重提升行政執(zhí)行能力等五方面能力，其實(shí)然狀況與應(yīng)然狀態(tài)之間還存在不同程度的差距。

1.行政執(zhí)行能力方面存在“等、靠、要”。行政執(zhí)行能力主要指行政部門及其工作人員執(zhí)行命令、完成任務(wù)、達(dá)到目標(biāo)的能力，是保證基層政權(quán)履行職能、實(shí)現(xiàn)國家意志的重要措施。目前，邊疆民族地區(qū)行政執(zhí)行主體不同程度地存在“等、靠、要”的思想意識和行為方式，主要表現(xiàn)為不執(zhí)行職權(quán)、亂執(zhí)行職權(quán)和選擇性執(zhí)行職權(quán)三大類情況，對職權(quán)缺乏正確認(rèn)識，陷入低效率工作狀態(tài)，產(chǎn)生低效能工作結(jié)果，甚至由于失職濫權(quán)而損害黨和政府形象，影響黨和國家的公信力。這一問題在局部地區(qū)更為突出，部分基層黨員干部和公職人員將之歸咎于地區(qū)偏遠(yuǎn)、條件艱苦、配套落后等客觀因素，由思想誤區(qū)延及行為誤區(qū)。同時，還由于權(quán)責(zé)關(guān)系的不對等，使基層治理面臨“責(zé)任無限和權(quán)力有限”的困境，對基層黨員干部和公職人員的積極性、能動性、實(shí)效性造成挫傷。

2.為民服務(wù)能力方面存在“拖、欠、推”。為民服務(wù)能力主要指滿足人民群眾對美好生活向往的重要保障，也是體現(xiàn)中國共產(chǎn)黨以人民為中心的執(zhí)政理念和筑牢基層政權(quán)民心基礎(chǔ)的關(guān)鍵能力。但一些為民服務(wù)主體的群眾觀念不強(qiáng)，沒有從人民群眾根本利益的視域認(rèn)識基層治理工作的價(jià)值立場和價(jià)值追求，沒有擺正自己和人民群眾的關(guān)系，一是在個人主義、自由主義、拜金主義等價(jià)值觀念的滲透影響下，模糊了對黨性修養(yǎng)、立場原則、集體利益的價(jià)值導(dǎo)向，致使在解決人民群眾切身利益問題的時候“能拖就拖、能欠就欠、能推就推”；二是與當(dāng)?shù)匾恍┘易遄谧鍎萘ο嗷ス唇Y(jié)，產(chǎn)生地方保護(hù)主義，陷入集體行動困境，致使群眾利益遭遇啃食。這一現(xiàn)象在很大程度上已經(jīng)得到有效治理，但又以更為隱蔽的方式尋求生存空間，表明其滋生條件和土壤尚未根除。

3.議事協(xié)商能力方面存在“簡單粗暴”。議事協(xié)商能力主要指化解基層社會矛盾、平衡社會利益的重要支撐，在邊疆民族地區(qū)基層治理中主要體現(xiàn)為把民族因素與區(qū)域因素結(jié)合起來，穩(wěn)妥處理民族地區(qū)基層各項(xiàng)事務(wù)的重要能力。由于部分基層黨員干部和公職人員缺乏足夠的耐心耐性、缺乏足夠的工作經(jīng)驗(yàn)，在處置基層矛盾沖突，特別是在處理涉及民族宗教因素的事務(wù)過程中，存在操之過急、急于求成、“一刀切”處置等問題，實(shí)際上也是對議事協(xié)商的規(guī)則、程序、策略等缺乏全面認(rèn)識和正確運(yùn)用。

4.應(yīng)急管理能力方面存在“反應(yīng)滯后、處置欠妥”。應(yīng)急管理能力主要指防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)、及時應(yīng)對處置各類災(zāi)害事故的重要依托，有助于基層政權(quán)更好擔(dān)負(fù)起保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和維護(hù)社會穩(wěn)定的重要使命。部分基層黨員干部和公職人員在面對自然災(zāi)害、沖突動亂、輿情事件各類災(zāi)害事故時，仍然會出現(xiàn)處置不力的情況。歸根到底是安全意識、風(fēng)險(xiǎn)意識、責(zé)任意識、底線意識不深刻，應(yīng)急管理相應(yīng)人財(cái)物等配置不健全，應(yīng)急工作機(jī)制不完善。

5.平安建設(shè)能力方面存在“懶、散、慢”。平安建設(shè)能力主要指加強(qiáng)社會治安防控體系建設(shè)的重要工程，推動公共安全治理模式從事后應(yīng)對向事前防范轉(zhuǎn)型。邊疆民族地區(qū)基層的平安建設(shè)內(nèi)容更為豐富，尤其是邊境安全成為其治理內(nèi)容的重要部分?？傮w來講，目前建立的人防、物防、技防相融合的邊境立體化防控體系，為確保邊疆民族地區(qū)安全乃至國家總體安全提供了較為堅(jiān)實(shí)有效的“防護(hù)墻”。但是，偷渡、毒品交易、“三股勢力”、疫情外防輸入等安全隱患的存在表明，平安建設(shè)仍然存在疏漏，基層治理主體的能力不足就是不可忽視的方面，直接有損基層平安建設(shè)。

（三）邊疆民族地區(qū)基層治理制度的轉(zhuǎn)化度不高

誠然，在邊疆民族地區(qū)基層，治理制度的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型面臨著主客兩方面的影響。

1.運(yùn)用制度進(jìn)行基層治理的觀念意識不夠強(qiáng)。治理制度化或制度化治理，已成為治理現(xiàn)代化的重要特征。對制度的思想觀念認(rèn)識越是深刻全面，越能掌握制度治理的一般規(guī)律，就越能運(yùn)用制度為治理實(shí)踐提供機(jī)制體制保障，使之運(yùn)轉(zhuǎn)有律、運(yùn)行有效。從邊疆民族地區(qū)基層事務(wù)開展的現(xiàn)實(shí)情況看，部分基層工作處于零散化、碎片化、分裂化的狀態(tài)，缺乏系統(tǒng)完備的工作運(yùn)行機(jī)制體制，集中反映的是運(yùn)用制度進(jìn)行基層治理的觀念意識不夠強(qiáng)的問題。究其原因，一是缺乏制度的創(chuàng)新意識，囿于原有制度背后的利益藩籬；二是有失制度的責(zé)任意識，不敢擔(dān)負(fù)相應(yīng)的職權(quán)責(zé)任；三是缺少制度的約束意識，厭于自律和他律的束縛感。因此，未能把制度優(yōu)勢更充分地轉(zhuǎn)化為治理理念和治理行動。

2.基層治理的制度化建設(shè)和制度化管理推進(jìn)緩慢。在制度觀念意識不足的引導(dǎo)下，加上長期形成的制度運(yùn)用慣性使然，基層治理的制度化建設(shè)和制度化管理不同程度地停留在口號化層面，甚至沿用并不完全適應(yīng)新發(fā)展要求的機(jī)制體制。在利益驅(qū)使下，部分利益既得者擁有基層治理制度建設(shè)的主導(dǎo)權(quán)和話語權(quán)時，他們往往不愿意打破既得利益格局，導(dǎo)致固有制度的利益藩籬難以突破，由此阻礙了制度革新，加劇了“統(tǒng)治型”管理的同時阻礙了“治理型”轉(zhuǎn)變的步伐。

3.推動制度轉(zhuǎn)化為治理效能的綜合能力較欠缺。治理效能是治理效率、效度、效果的綜合體現(xiàn)，治理過程和治理結(jié)果均遵循有效性原則①王海穩(wěn)等：《基層民主技術(shù)創(chuàng)新與鄉(xiāng)村治理績效研究》，北京：人民出版社，2020 年，第79 頁。。除了宏觀層面國家制度設(shè)計(jì)的因素之外，微觀層面基層治理的綜合能力是影響制度轉(zhuǎn)化治理效能的最直接因素。其中，基層黨組織、基層干部和基層政府和公職人員的綜合治理能力，又是影響制度轉(zhuǎn)化治理效能的關(guān)鍵因素。目前，一些基層黨政部門及其人員的綜合治理能力既不能完全適應(yīng)信息化、智能化、算法化的技術(shù)性要求，又不能完全適應(yīng)扁平型、聯(lián)動性、協(xié)作式的多元化要求，“命令—執(zhí)行”形態(tài)的管理模式仍然占據(jù)主導(dǎo)地位，“協(xié)同—共治”形態(tài)的治理模式并未在實(shí)踐領(lǐng)域獲得全面深入的運(yùn)用。

四、邊疆民族地區(qū)基層治理現(xiàn)代化的實(shí)踐旨向

以發(fā)展的治理解決治理的問題，是推進(jìn)邊疆民族地區(qū)基層治理現(xiàn)代化進(jìn)程的“總鑰匙”，需要在治理實(shí)踐中加強(qiáng)治理體系設(shè)計(jì)的科學(xué)性，加強(qiáng)治理能力的全方位提升，促進(jìn)治理制度的有效轉(zhuǎn)化。

（一）增強(qiáng)治理體系設(shè)計(jì)科學(xué)性

1.邊疆民族地區(qū)基層治理體系同國家治理體系的無縫銜接。邊疆民族地區(qū)基層治理體系與國家治理體系的關(guān)系，從政治視域上看是地方與中央的關(guān)系，從哲學(xué)視域上看是局部與整體的關(guān)系，從社會視域看是交互影響和互為體用的關(guān)系，這些本質(zhì)性聯(lián)系表明，在治理體系設(shè)計(jì)上，邊疆民族地區(qū)基層的治理體系設(shè)計(jì)只有與國家的治理體系設(shè)計(jì)保持銜接性，才能推動兩者形成良性互動，從而實(shí)現(xiàn)整體利益最優(yōu)，確保中央政權(quán)穩(wěn)固。同時，也可有效彌合“族際治理”易致的裂變，進(jìn)一步牢固國家團(tuán)結(jié)統(tǒng)一和社會穩(wěn)定的大局。這種治理體系設(shè)計(jì)的銜接性要求邊疆民族地區(qū)基層黨委（黨組）在國家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)導(dǎo)向下，“用‘政治’規(guī)范‘行政’”②劉世軍、劉建軍等：《中國之治：國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化》，第152 頁。，提升把方向、謀大局、定政策、促改革的能力，推動構(gòu)建維護(hù)黨和國家政令統(tǒng)一、法治統(tǒng)一、市場統(tǒng)一的邊疆民族地區(qū)基層治理體系，確?；鶎又卫眢w系同國家治理體系形成高度統(tǒng)一。

2.邊疆民族地區(qū)基層治理體系同其他區(qū)域基層治理體系的融通洽接。邊疆民族地區(qū)基層治理體系同其他區(qū)域基層治理體系的關(guān)系，在空間結(jié)構(gòu)上是平級交互的關(guān)系，同時作為國家治理體系的構(gòu)成要素，兩者間的相互作用共同影響著國家治理體系的整體性功能發(fā)揮。為破解區(qū)域分化、區(qū)域差距、區(qū)域分層等區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的問題，需要加強(qiáng)邊疆民族地區(qū)基層治理體系同其他區(qū)域基層治理體系的融通洽接，推動增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展均衡性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性。對此，要樹立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域理念和協(xié)調(diào)觀念，統(tǒng)籌建立健全跨省區(qū)互助互補(bǔ)的體制機(jī)制，一方面加強(qiáng)同發(fā)達(dá)地區(qū)的互助互補(bǔ)，推動人才、資金、技術(shù)向貧困地區(qū)和邊境地區(qū)流動，全方位發(fā)力把邊疆民族地區(qū)脫貧攻堅(jiān)成果轉(zhuǎn)化為高質(zhì)量發(fā)展效益；另一方面，加強(qiáng)同周邊國際區(qū)域的互助互補(bǔ)，充分利用國際合作平臺，積極主動開展國際區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)等多個領(lǐng)域的深度合作，促進(jìn)區(qū)域之間的利益補(bǔ)償，在有效遏制區(qū)域分化、規(guī)范區(qū)域開發(fā)秩序、推動區(qū)域一體化發(fā)展中發(fā)揮積極作用。

3.邊疆民族地區(qū)基層治理體系同區(qū)域具體實(shí)際的精準(zhǔn)對接。邊疆民族地區(qū)基層治理體系的構(gòu)建是一個動態(tài)過程，需要根據(jù)區(qū)域具體實(shí)際的客觀現(xiàn)實(shí)及其發(fā)展變化做出設(shè)計(jì)、調(diào)適、更新，使治理體系體現(xiàn)出前瞻性、精準(zhǔn)性、效用性。對此，邊疆民族地區(qū)基層黨政部門要立足發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢和縮小區(qū)域發(fā)展差距，圍繞實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當(dāng)?shù)哪繕?biāo)，構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行順暢、充滿活力的政策體系，促進(jìn)政策發(fā)力適當(dāng)靠前，廣泛吸引社會資本服務(wù)邊疆民族地區(qū)建設(shè)發(fā)展。同時，注重發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，通過培育具有農(nóng)產(chǎn)品加工、商貿(mào)物流、生態(tài)康養(yǎng)等專業(yè)特色的小城鎮(zhèn)，發(fā)揮其連接城鄉(xiāng)的紐帶作用。

（二）加強(qiáng)治理能力全方位提升

1.聚焦領(lǐng)導(dǎo)干部，提升行政執(zhí)行能力。提升行政執(zhí)行能力的關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)干部。一方面，推動民族地區(qū)各級黨委和政府轉(zhuǎn)變行政理念，構(gòu)建數(shù)字化、智能化、一體化的服務(wù)型行政治理體系，破除原有行政管理體系的機(jī)制弊端和利益藩籬，確保黨和國家的民族制度和民族政策下沉到民族地區(qū)基層單位，轉(zhuǎn)化為民族地區(qū)的治理體系和治理能力。另一方面，根據(jù)民族地區(qū)實(shí)際情況，依法賦予民族地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)法權(quán)，對現(xiàn)有執(zhí)法力量和執(zhí)法資源進(jìn)行優(yōu)化配置，實(shí)施智能監(jiān)管，確保治理服務(wù)有效覆蓋常住人口。再一方面，加強(qiáng)對民族地區(qū)基層單位的公權(quán)監(jiān)督，防止腐敗分子、黑惡勢力滲透基層政權(quán)，遏止瀆職犯罪、職務(wù)犯罪侵蝕基層政權(quán)。

2.圍繞民生問題，提升為民服務(wù)能力。提升為民服務(wù)能力的出發(fā)點(diǎn)和路徑在于改善民生條件和增進(jìn)民生福祉。邊疆民族地區(qū)工作隊(duì)伍和少數(shù)民族干部要聚焦民族地區(qū)民生領(lǐng)域發(fā)展不平衡不充分的問題和各族群眾的急難愁盼問題，圍繞鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)的有效銜接，做好農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人居環(huán)境建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)村衛(wèi)生健康、社會公共服務(wù)供給、市容管理、物業(yè)管理、流動人口服務(wù)管理、留守兒童婦女老人關(guān)愛等事關(guān)民生的服務(wù)工作，資源調(diào)配工作，人才隊(duì)伍建設(shè)工作，持續(xù)性加強(qiáng)和提升做好這些工作的科學(xué)思維能力和高效工作方式，推動民族地區(qū)群眾工作出實(shí)招見實(shí)效。

3.創(chuàng)新破解舉措，提升議事協(xié)商能力。提升議事協(xié)商能力呼吁創(chuàng)新舉措。按照有陣地、有標(biāo)識、有制度、有流程、有活動、有成效的“六有”標(biāo)準(zhǔn)，搭建“有事好商量”的協(xié)商議事室，形成公開征集協(xié)商議題、公開確定協(xié)商主體以及協(xié)商議事會議事先告知、民主協(xié)商、納入決策、決議反饋、過程監(jiān)督的工作機(jī)制，穩(wěn)步推動政協(xié)委員履職下沉到村（社區(qū)），參與指導(dǎo)鎮(zhèn)村協(xié)商議事工作。同時抓好協(xié)商結(jié)果的實(shí)施，常態(tài)化推進(jìn)鎮(zhèn)、村協(xié)商議事平臺運(yùn)行引導(dǎo)民族地區(qū)人民群眾樹立主體多元、平等參與、協(xié)商互動的理念，參與到協(xié)商議事、協(xié)商辦事的合法程序中來，共同為解決民族矛盾、處理民族事務(wù)、推動民族繁榮建言獻(xiàn)策，為促進(jìn)民族地區(qū)建設(shè)發(fā)展聚智聚力，共同推進(jìn)民族事務(wù)治理的協(xié)商化和民主化。

4.強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識，提升應(yīng)急管理能力。提升應(yīng)急管理能力要強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范化解的意識和能力。一是提高風(fēng)險(xiǎn)感知靈敏度。針對安全生產(chǎn)、食品藥品、衛(wèi)生健康、自然災(zāi)害等各領(lǐng)域特征建設(shè)全新的監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，對各類數(shù)據(jù)資源進(jìn)行自動匯聚、識別，提高實(shí)時監(jiān)測、動態(tài)分析水平，提升多災(zāi)種和災(zāi)害鏈綜合監(jiān)測、風(fēng)險(xiǎn)早期識別和預(yù)報(bào)預(yù)警能力。二是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)研判準(zhǔn)確度。建設(shè)應(yīng)急指揮“一張圖”，橫向連通地震、消防、森林、衛(wèi)健等相關(guān)應(yīng)急救援信息渠道，縱向打通中央、省、市、縣各級應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的信息傳遞鏈路。三是加快應(yīng)急反應(yīng)及時度。建立災(zāi)情救援實(shí)戰(zhàn)“一平臺”，利用信息技術(shù)及時自動生成人員裝備抽組方案、機(jī)動行進(jìn)方案及災(zāi)情處置方案，實(shí)現(xiàn)異地同步快速決策、搶險(xiǎn)現(xiàn)場實(shí)時可視感知。

5.完善防控體系，提升平安建設(shè)能力。增強(qiáng)平安能力建設(shè)重在完善防控體系。首先，各級黨委和政府要從平安中國建設(shè)的戰(zhàn)略層面加強(qiáng)對平安建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)，研究解決基礎(chǔ)平安建設(shè)的體制性、機(jī)制性、政策性問題，切實(shí)肩負(fù)起促一方發(fā)展、保一方平安的政治責(zé)任。其次，重點(diǎn)關(guān)注邊疆民族地區(qū)領(lǐng)土安全、資源安全、意識形態(tài)領(lǐng)域安全、公共衛(wèi)生安全等敏感問題，加快建設(shè)立體化、信息化、智能化社會治安防控體系，建立數(shù)據(jù)庫并應(yīng)用于統(tǒng)籌強(qiáng)邊固防和“一帶一路”建設(shè)、脫貧攻堅(jiān)、興邊富民、生態(tài)保護(hù)等工作。最后，充分汲取“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交”的楓橋經(jīng)驗(yàn)，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）矛盾糾紛一站式、多元化的解決機(jī)制和心理疏導(dǎo)服務(wù)機(jī)制，積極發(fā)揮社會組織在維護(hù)社會穩(wěn)定中的重要作用。

（三）促進(jìn)治理制度的有效轉(zhuǎn)化

1.堅(jiān)持黨全面領(lǐng)導(dǎo)基層治理制度。一以強(qiáng)化基層黨組織的政治功能和組織作用為關(guān)鍵，健全基層治理中黨的領(lǐng)導(dǎo)體制。通過提高基層黨組織對基層事務(wù)的謀劃、運(yùn)轉(zhuǎn)、執(zhí)行、調(diào)適等綜合治理能力，推動現(xiàn)有“黨建+”模式轉(zhuǎn)向“黨建嵌入”模式，在涉及邊疆民族地區(qū)基層治理重大事項(xiàng)、重大問題、重大活動上，充分體現(xiàn)黨組織的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力、社會號召力，凸顯“戰(zhàn)斗堡壘”的聚勢聚力作用。二以深化基層機(jī)構(gòu)改革為重點(diǎn)，推動構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、黨政統(tǒng)籌、簡約高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）管理體制。結(jié)合邊疆民族地區(qū)基層的具體事務(wù)，有針對性地設(shè)置相應(yīng)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，撤銷不完全適應(yīng)治理訴求的機(jī)構(gòu)及其編制，提高機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)效能。三以培育扶持基層公益性、服務(wù)性、互助性社會組織為抓手，完善黨建引領(lǐng)的社會參與制度。選取一批公益性、服務(wù)性、互助性特征明顯的社會組織承接政府購買服務(wù)項(xiàng)目，形成黨建帶團(tuán)建、黨建帶群建、黨建帶社工的積極效應(yīng)。

2.貫徹民族區(qū)域自治制度。堅(jiān)持統(tǒng)一和自治相結(jié)合、民族因素和區(qū)域因素相結(jié)合、憲法和民族區(qū)域自治法相結(jié)合，在“三個相結(jié)合”的原則下重點(diǎn)做好民心工作、民生工作、民主工作。一是以鑄牢中華民族共同體意識為主線，以民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)建設(shè)為依托，強(qiáng)化和深化“三個離不開”“五觀”“五個認(rèn)同”“四個與共”等的宣傳教育引導(dǎo)，在思想觀念、價(jià)值追求、倫理道德上增進(jìn)共識、提升認(rèn)同、加強(qiáng)團(tuán)結(jié)。二是以發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善民生為基礎(chǔ)，把黨和國家的路線方針、決策部署、黨紀(jì)國法貫通于經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)各領(lǐng)域和全過程，重點(diǎn)做好邊疆民族地區(qū)脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興的銜接工作，特別是產(chǎn)業(yè)幫扶和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)幫扶和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、教育幫扶和轉(zhuǎn)化生產(chǎn)、兜底幫扶和自力更生等方面的銜接，促使實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展、共同富裕。三是以社會主義民主政治建設(shè)為關(guān)鍵，在邊疆民族地區(qū)更好貫徹落實(shí)人民當(dāng)家作主制度體系，在基層治理中充分體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力、實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，促使中國全過程人民民主的優(yōu)越性和效用性轉(zhuǎn)化為邊疆民族地區(qū)基層治理實(shí)際效能。

3.實(shí)施基層群眾自治制度。首先，加強(qiáng)村（居）民委員會規(guī)范化建設(shè)。主要是對委員會設(shè)置、集體資產(chǎn)、環(huán)境物業(yè)的管理實(shí)施規(guī)范化建設(shè)，厘清管理職權(quán)、事務(wù)、職責(zé)等邊界，由委員會統(tǒng)籌整合機(jī)構(gòu)、人員、物資等資源，著重對人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生、婦女兒童工作加強(qiáng)職能管理建設(shè)，并與派出機(jī)關(guān)形成信息互通共享機(jī)制。其次，健全村（居）民自治機(jī)制。在總結(jié)“四議兩公開”有益經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，建立黨組織巡查全覆蓋的工作機(jī)制，更加凸顯基層紀(jì)檢監(jiān)察組織的統(tǒng)領(lǐng)作用，確?；鶎颖O(jiān)督委員會的工作思路和方式更加科學(xué)有效。再次，增強(qiáng)村（社區(qū)）組織動員能力。重點(diǎn)做好改進(jìn)網(wǎng)格化管理服務(wù)工作，加大技術(shù)投入及其運(yùn)用，通過植入包括人口登記、生活呼救、上門服務(wù)、應(yīng)急處理預(yù)案等內(nèi)容模塊的智慧平臺，用科技賦能村（社區(qū)）內(nèi)部管理，提升統(tǒng)籌調(diào)配資源效能。最后，優(yōu)化村（社區(qū)）服務(wù)格局。著重在基層黨組織主導(dǎo)整合資源為群眾提供服務(wù)方面下功夫，把村（社區(qū)）服務(wù)項(xiàng)目納入政府購買服務(wù)方案，建立民情懇談、民意收集、為民辦事制度，不斷提升服務(wù)品質(zhì)。

4.推進(jìn)基層法治和德治建設(shè)。一是推進(jìn)基層治理法治建設(shè)。堅(jiān)持法律法規(guī)和公序良俗相結(jié)合，在村（社區(qū)）設(shè)置法務(wù)工作站，派駐法律顧問，提升基層黨員和干部法治素養(yǎng)，引導(dǎo)群眾積極參與、依法支持、配合基層治理，依法制定和完善村規(guī)民約和居民公約。二是加強(qiáng)思想道德建設(shè)。優(yōu)化進(jìn)社區(qū)、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)家庭“三進(jìn)”宣傳教育工作機(jī)制，組織社會力量編撰基層理論通俗讀物，開展習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想宣傳教育，加強(qiáng)科學(xué)常識、衛(wèi)生防疫知識、應(yīng)急知識普及和誠信宣傳教育，鞏固社會主義核心價(jià)值觀宣傳教育成果。三是發(fā)展公益慈善事業(yè)。構(gòu)建社區(qū)、社會組織、社會工作者、社區(qū)志愿者、社區(qū)慈善資源“五設(shè)聯(lián)動”機(jī)制，設(shè)立社區(qū)基金會協(xié)作載體和平臺，吸納社會資源大力開展互助服務(wù)和互動交流活動。

5.健全具體事務(wù)治理工作機(jī)制。一方面，健全民族事務(wù)治理機(jī)制。從新時代黨的民族工作的歷史方位出發(fā)，統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，統(tǒng)籌國家現(xiàn)代化建設(shè)和民族地區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)，以系統(tǒng)思維、全局觀念、發(fā)展眼光看待和處理民族事務(wù)。在理順民族地區(qū)社會治理主體權(quán)責(zé)關(guān)系的基礎(chǔ)上，確立責(zé)任和服務(wù)本位的治理理念，改變權(quán)力本位的單邊管控傾向，增進(jìn)協(xié)同分工的合作意識，搭建社會組織參與民族事務(wù)治理的平臺和橋梁，開創(chuàng)處理民族事務(wù)新模式和新樣板。依托民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)建設(shè)，深化“五觀”“五個認(rèn)同”“四個與共”的中華民族共同體意識教育。另一方面，健全強(qiáng)邊固防工作機(jī)制。堅(jiān)持守邊有責(zé)、守邊負(fù)責(zé)、守邊盡責(zé)，完善人防、物防、技防、輿防相融合的邊境立體化防控體系，優(yōu)化黨務(wù)、村務(wù)、警務(wù)“三務(wù)合一”工作模式，全面推動法治邊境、智慧邊境、幸福邊境建設(shè)。深化國家、國民、國土、國門、國防意識教育，筑牢邊疆地區(qū)各領(lǐng)域的安全屏障。

6.優(yōu)化配套條件保障機(jī)制。一是各級黨委和政府要壓實(shí)責(zé)任，加強(qiáng)對基層治理的組織領(lǐng)導(dǎo)，完善議事協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，定期研究基層治理工作，整體謀劃城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)、治理和服務(wù)，及時幫助基層解決困難和問題。二是加大基層治理各項(xiàng)投入，按照有關(guān)規(guī)定采取盤活現(xiàn)有資源或新建等方式，支持基層陣地的規(guī)范建設(shè)和優(yōu)化完善，特別是提升以黨群服務(wù)中心為基本陣地的城鄉(xiāng)社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施布局。加強(qiáng)和落實(shí)以財(cái)政投入為主的村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障制度，提高村（社區(qū)）干部和工作人員待遇。三是充實(shí)基層治理骨干力量，鼓勵從上往下跨層級調(diào)劑使用行政和事業(yè)編制，科學(xué)合理設(shè)置基層治理常設(shè)部門，選優(yōu)配強(qiáng)基層黨務(wù)工作者隊(duì)伍和城鄉(xiāng)社區(qū)工作者隊(duì)伍，引導(dǎo)高校畢業(yè)生、鄉(xiāng)賢、退役軍人等從事社區(qū)工作。四是營造基層治理良好氛圍。做好基層治理調(diào)查統(tǒng)計(jì)工作，建立基層治理群眾滿意度調(diào)查制度，注重發(fā)現(xiàn)、推出、宣傳、選樹先進(jìn)村（社區(qū)）先進(jìn)典型，形成推動創(chuàng)建和諧村（社區(qū)）的濃厚氛圍。

五、結(jié) 語

邊疆民族地區(qū)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，是一個不斷調(diào)適自身、發(fā)展自身、趕超自身，并使之更好融入和服務(wù)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的過程，這一過程圍繞經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生訴求，既發(fā)揮邊疆民族地區(qū)基層的區(qū)位優(yōu)勢和資源稟賦，又克服邊疆民族地區(qū)基層的歷史欠賬和現(xiàn)實(shí)瓶頸，通過優(yōu)化治理體系設(shè)計(jì)、提升治理能力水平、釋放治理制度效能，促使體系、能力、制度三者形成互融共通的良性關(guān)系，以價(jià)值目標(biāo)正義、過程程序正義、實(shí)質(zhì)結(jié)果正義的有機(jī)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)邊疆民族地區(qū)基層治理的“善治”，實(shí)現(xiàn)客觀發(fā)展指數(shù)和主觀滿意指數(shù)協(xié)同共增的治理指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)邊疆治理現(xiàn)代化的雙重性質(zhì)的使命和任務(wù)?？傊袊吔卫淼默F(xiàn)代化，要在根本問題、根本方向、根本立場、根本動力、根本底線上，準(zhǔn)確完全全面體現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的主基調(diào)和主軸線，確保新時代邊疆治理沿著正確的方向和道路前進(jìn)。同時，要打破省區(qū)界限推動形成區(qū)域協(xié)同治理新格局，促進(jìn)多元資源的合理整合和高效運(yùn)用，以增進(jìn)民生福祉、鞏固民族團(tuán)結(jié)、促進(jìn)宗教和諧、構(gòu)筑生態(tài)屏障、建設(shè)平安邊防為主要抓手，帶動其他領(lǐng)域和其他方面的治理，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家增效。