李瓔珞

民主是具有普遍性的政治價值，但民主的形態(tài)各有差異，所體現的治理效能也不盡相同?！霸趯嵺`中，資本主義通過精巧的制度設計使民主臣服于資本，嚴格地限制了民主的范圍，侵蝕了民主的空間?！雹儋〉轮荆骸度嗣竦拿裰?，還是資本的統(tǒng)治？——美國憲政民主理論與實踐的一個認識誤區(qū)》，《政治學研究》2013年第6 期。當西方民主陷入其內在張力構成的窠臼時，社會主義民主理論在當代中國的創(chuàng)新及實踐卻展現出強大生命力。黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》三次提及“全過程人民民主”，尤其站在國家發(fā)展全局指出要“積極發(fā)展全過程人民民主，健全全面、廣泛、有機銜接的人民當家作主制度體系”。②《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》，北京：人民出版社，2021 年，第39 頁?？梢?，“全過程人民民主”是對中國共產黨百年來堅持民主、發(fā)揚民主經驗的集中概括，是對中國特色社會主義民主政治本質特征的高度凝練，也是對馬克思主義民主理論的重大創(chuàng)新。全方位地貫徹全過程人民民主，是健全人民當家作主制度體系的必由之路，也是推進國家治理現代化的制度基礎。在這個意義上，從結構、流程與功能的視角透視全過程人民民主，有利于從基本架構、運作機制與價值目標三個維度提供全過程人民民主的全景素描，理解健全人民當家作主制度體系的基本方位，把握馬克思主義民主理論的創(chuàng)新意涵。

一、全過程人民民主的體系架構

從結構的角度把握制度的特征，就是分析制度的要素構成以及各個要素之間構成的基本關系。民主既是一個形而上的抽象概念，又具有相對普遍的內涵，即“人民的統(tǒng)治”；同時也是一種實在的制度，即實現“人民的統(tǒng)治”的基本方法與具體模式。自民主概念誕生之日起，人類社會便涌現出形式各樣、價值多元的民主類型。馬克思、恩格斯雖未直接提出“人民民主”的概念，但他們將人民視為“爭得民主”的主體、將民主制視為“人的自由產物”，并預示“無產階級革命將建立民主的國家制度”，擘畫了社會主義民主實現的要素及過程，也體現出馬克思主義對于人民、民主和社會主義的同構性。進一步地，列寧從歷史辯證法出發(fā)，認為社會主義不會產生于任何單獨存在的民主制度中，即需要多種形式的民主或是系統(tǒng)性的制度設計，以保障社會主義的優(yōu)越性。①《列寧選集》（第3 卷），北京：人民出版社，1995 年，第181 頁?？梢詳嘌裕谖鞣矫裰鞯闹贫瓤蚣芘c實踐土壤里，已經越來越難以保障民主的自我更新與發(fā)展。②林毅：《重塑民主：全過程人民民主對西方民主的超越》，《探索》2022 年第2 期。縱觀中國共產黨百年來發(fā)展社會主義民主政治的邏輯不難看出，中國特色社會主義民主政治始終以馬克思主義為根本指導、以人民當家作主為本質特征，這種本質特征由不同的制度要素構成的“制度體系”加以保證。黨的十九大報告指出，健全人民當家作主制度體系要“支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力”“發(fā)揮社會主義協(xié)商民主重要作用”“深化機構和行政體制改革”等。③《中國共產黨第十九次全國代表大會文件匯編》，北京：人民出版社，2017 年，第28—32 頁。通過制度體系保障人民當家作主，意味著全過程人民民主全方位地嵌入在人民當家作主的制度體系中，形成整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性的架構。而構建具有制度認同、生機活力、治理效能的民主制度，關乎能否夯實中國實現民族復興、走向世界舞臺中央的制度基礎。

（一）全過程人民民主的縱向體系

中國國家治理具有深刻的復雜性與特殊性，特征之一就是國家治理體系是一個繁復的縱向結構，而縱向結構是否合理，關乎國家能力和國家治理水平的高低。只有縱向不同層級的制度發(fā)揮其應有的功能，才能實現治理體系結構配置的最優(yōu)化與國家治理能力的最大化。④胡蕭力、王錫鋅：《基礎性權力與國家“縱向治理結構”的優(yōu)化》，《政治與法律》2016 年第3 期。遵循這一思路，全過程人民民主也要嵌入在自上而下的人民當家作主制度體系當中，根據制度在不同層級的功能來具體發(fā)揮相應的作用。這體現出了馬克思主義實踐哲學的精髓，即“對具體情況作具體分析”。⑤《列寧選集》（第4 卷），北京：人民出版社，2012 年，第213 頁。唯有如此，全過程人民民主才能貫徹民主的精神，展現出治理的效能。要構筑完善的全過程人民民主縱向體系，在以下幾個層次做好工作：

首先，要發(fā)揮全過程人民民主在頂層設計中的作用。國家治理的頂層設計事關全面深化改革和社會主義現代化建設的全局，任何一項方針政策都能夠牽一發(fā)而動全身地影響國家治理的整體效能。因此，全過程人民民主在頂層設計中的核心功能就是使立法決策能夠民主、審慎地完成。任何一項事關發(fā)展全局、關乎國計民生與子孫后代的法律條文與政策文本都要匯聚廣泛的民意，并經過全方位、全鏈條的討論。如果缺少了全過程的民主程序，那么民主形式和民主實質之間的分離就會演化成為一種“虛幻的形式”⑥艾四林、王貴賢：《全過程人民民主：社會主義民主新形態(tài)》，《當代中國與世界》2022 年第1 期。，頂層設計的民主就會淪為投票的表演，或者是利益團體之間相互攻訐的口水之爭。恰如列寧判斷的那樣，資本主義制度下的民主難以沖破剝削制度的桎梏，民主僅限于少數人，局限在資產階級和富人之間，即民主已然偏離了代表并實現公共利益的核心目的。以立法工作為例，全過程人民民主要貫徹到立項、起草、審議、論證、評估、監(jiān)督和宣傳等的全鏈條、全方位之中，由此才能使立法過程成為實現和體現最廣泛、最真實、最管用民主的典范。⑦朱寧寧：《全景展現全過程人民民主 推動新時代高質量立法》，《法治日報》2021 年10 月8 日。

其次，要發(fā)揮地方層面全過程人民民主因地制宜回應社會與公眾的功能，打造特色鮮明的“回應性民主”。中國國家治理復雜性之一在于各地方存在著較大的差異，各地方社會與公眾的利益訴求也不盡相同。因此，難以通過整齊劃一的方式加以治理。從這個角度看，實現有效的地方治理，關鍵在于能不能合理地識別地方性的人民需求，并整合到科學民主的決策機制當中。人民群眾的利益訴求在得到廣泛搜集的基礎上，通過全過程的運作機制對人民需求的優(yōu)先級和重要性加以識別排序，并科學審慎地作出具有地方特色、能夠體現地方群眾特定需求與利益的決策。簡言之，地方層面的全過程人民民主就是要有機對接民眾現階段以及具有特色的需求目標與國家和社會的長遠發(fā)展目標，基于地方實際情況，提供能夠將黨和國家的發(fā)展戰(zhàn)略與重大決策落地落實的高質量公共產品與多樣化公共服務。①唐亞林：《“全過程民主”：運作形態(tài)與實現機制》，《江淮論壇》2021 年第1 期。

最后，要全面盤活基層全過程人民民主的效能，構筑人民群眾廣泛且真實參與的“大民主”。如果說聚焦于頂層設計的全過程人民民主是國家層面的民主，那么落地于基層的全過程人民民主就是社會層面的民主。“民主的實質是社會成員參與社會的管理”②[美]科恩：《論民主》，聶崇信、朱秀賢譯，北京：商務印書館，2004 年，第273 頁。，在這個意義上，民主的真實性與管用性很大程度上取決于人民群眾能不能真實地參與到與自己利益相關的事務當中，具體而言就是能否致力于為最廣大的中國人民解決上至頂層設計與發(fā)展方向、下至身邊點滴小事的現實問題③林毅：《重塑民主：全過程人民民主對西方民主的超越》，《探索》2022 年第2 期。。社會主義民主的真實意義也在于此，正如列寧所言：“無產階級專政不僅一般地說必然使民主形式和民主機構發(fā)生變化，而且要使它們變得能使受資本主義壓迫的勞動階級空前廣泛地實際享受到民主?！雹堋读袑庍x集》第3 卷，第699 頁。從中國共產黨民主建設的道路來看，實現“大民主”不僅是社會主義民主的真實要義，也是黨治國理政的基本目標。實現“大民主”，要以基層為起點。⑤張力偉、陳科霖：《從“小豆選”見“大民主”：中國基層民主的歷史與經驗》，《理論導刊》2018 年第4 期。基層是人民群眾日常生活的基本空間，人民群眾的利益訴求、糾紛矛盾也多出自于基層。另外，人民群眾最了解基層，參與基層事務就是參與與其利益相關的事務，通過基層實現民主參與具有成本更低、實效更快、人民獲得感更直接的特征。因此，完善基層全過程人民民主就是要不斷完善基層群眾自治制度，在基層構筑參與成本低的利益表達渠道，通過人民群眾的參與來滿足其利益訴求、調節(jié)矛盾糾紛、培植社會資本，實現共建共治共享，建設人人有責、人人盡責、人人享有的基層治理共同體。

（二）全過程人民民主的橫向領域

橫向領域的全過程人民民主指的是同一層級中，人民當家作主制度體系各要素內部所嵌入的全過程人民民主如何實現功能分置以及功能協(xié)同的問題。所謂功能分置，意指全過程人民民主在不同制度中應發(fā)揮何種功能；功能協(xié)同指代不同制度之間如何配合，以通過全過程人民民主實現公共問題的共同解決。對比東西方民主制度，根本差異在于民主制度建立在何種經濟基礎之上，即西式民主建立在生產資料私有制的基礎之上，民主本質上是資本的經濟權力向政治權力的轉移。⑥董樹斌：《全過程人民民主的特色與優(yōu)勢》，《馬克思主義研究》2021 年第12 期。相較之下，中國特色社會主義民主政治的公有制土壤從根本上保證了人民民主能夠切實發(fā)揮作用。因而，要著重發(fā)揮人民代表大會和人民政協(xié)機構的作用，同時保障人民當家作主制度體系不同要素之間的協(xié)調溝通，實現公共問題的最優(yōu)解、治理效能的最大化。

第一，充分發(fā)揮人民代表大會的作用，使人民代表大會成為全過程人民民主的可靠制度保障。人民代表大會制度是中國的根本政治制度，是中國人民當家作主的根本途徑和最高實現形式，是實現全過程人民民主的重要制度載體。⑦中華人民共和國國務院新聞辦公室：《中國的民主》，北京：人民出版社，2021 年，第10 頁。首先，要不斷完善人民代表大會的組織制度、會議制度、工作程序、運行機制等，既要使人大覆蓋社會各領域的公眾，也要使社會上各個領域的聲音和問題通過法定的渠道與方式納入到人大工作的決策、執(zhí)行與監(jiān)督環(huán)節(jié)中。其次，充分發(fā)揮人大代表在聯系群眾中的重要作用，使人大代表成為踐行全過程人民民主的“活”的載體。人大代表來自各行各業(yè)，自然同各行各業(yè)的人民群眾保持了緊密的聯系，對于社會各領域的問題有著最鮮明的感知，因此，充分發(fā)揮人大代表的作用，有利于進一步將人民群眾的利益訴求反饋到人大當中來，深刻體現出全過程人民民主之“全”以及全過程人民民主中“逆向參與”的基本要求。⑧孔繁斌：《全過程民主：政策參與過程優(yōu)化的新情景》，《探索與爭鳴》2020 年第12 期。

第二，充分發(fā)揮人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構的作用，突出協(xié)商民主在全過程人民民主的地位與功能。社會主義協(xié)商民主是中國民主道路的重要形式和特征，也是全過程人民民主成為凝聚共識、增進團結的助推器。人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構，反映了中國新型政黨制度的優(yōu)勢，即堅持發(fā)揚民主和增進團結相互貫通、建言資政和凝聚共識雙向發(fā)力，繼而達到疏解矛盾分析、促進政黨關系和諧的結果。①中華人民共和國國務院新聞辦公室：《中國新型政黨制度》，北京：人民出版社，2021 年，第34 頁。一方面，全過程人民民主要在民主決策中協(xié)調利益，通過“有事好商量、眾人的事眾人商量”的原則尋求利益的最大公約數，讓人民在協(xié)商中協(xié)調多元化的認知與差異化的利益，進而達成共識、走向團結。另一方面，全過程人民民主構建了人民政協(xié)的“全過程監(jiān)督”功能，重點監(jiān)督黨和國家重大方針政策和重要決策部署的貫徹落實情況。人民政協(xié)在全過程監(jiān)督中及時發(fā)現問題、提出問題，并協(xié)助有關政策主體及時解決問題，從而使各項方針政策能夠真正地惠及全民。

基于以上兩個重要方面，在人民當家作主制度體系各要素的協(xié)同中貫徹全過程人民民主的基本方法，使相互獨立的制度要素有機整合為具有系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的體系，實現民主制度要素的“整體功能大于部分之和”。人民當家作主制度體系的不同要素各具功能，但作為制度體系而言，其整體性功能不僅有賴于各個要素功能的全面盤活，還在于不同要素之間的功能互補，形成一種協(xié)同治理模式。因此，在黨的統(tǒng)一領導下，人民當家作主制度體系的各個要素也要相互合作，在人大制度、政協(xié)制度這兩大民主支柱的支撐下，統(tǒng)合行政體系、愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線等制度在全過程人民民主中的功能，在不同制度的分工與合作中貫徹全過程人民民主的工作方法，根據各自的職責功能共同承擔起推進國家治理、實現人民民主的使命。就是要使不同制度要素都能夠更好地統(tǒng)一到中國特色社會主義民主政治的理念愿景中，統(tǒng)一到以人民為中心的責任向度中，統(tǒng)一到積極回應人民群眾利益期待的實踐行動中來。

總地來看，全過程人民民主的體系架構是一個“縱橫交錯”的結構，其中縱向連接中央到地方的人民當家作主制度體系，橫向協(xié)同不同的民主制度形式以及整合不同社會領域，是大國治理中破解民主規(guī)模難題的有效制度形式。對于西方民主而言，民主的規(guī)模難題往往依靠代議制和聯邦制來解決。但是對于單一制的中國而言，在人民當家作主制度體系中冠以全過程的特征，有效解決了民主和超大型國家的適配問題。換言之，全過程人民民主旨在將社會中的每個體系、要素乃至細胞中都嵌入民主的機能，進而實現一種廣泛的、有效的“復合型民主”。

二、全過程人民民主的流程機制

何種民主都具有過程的特征，都是一項程序，而全過程人民民主的特殊性在于“全”。這意味著，從特征上區(qū)分民主，可以將民主區(qū)分為“全過程”與“非全過程”。借鑒薩托利（Giovanni Sartori）對于民主的論證，理解全過程人民民主，可以從非全過程民主的特征中把握。非全過程民主指代傳統(tǒng)的，尤其是資本主義的民主模式，這種民主的特征主要體現在選舉環(huán)節(jié)，即每隔幾年的國家或地方主要領導人的投票選舉。②桑玉成：《拓展全過程民主的發(fā)展空間》，《探索與爭鳴》2020 年第12 期。對比之下，全過程人民民主的優(yōu)越性在于達到馬克思在《黑格爾法哲學批判》中對民主回歸“現實的基礎、現實的人、現實的人民”的期待。③《馬克思恩格斯全集》（第3 卷），北京：人民出版社，2002 年，第39 頁。因此，全過程人民民主的流程機制主要聚焦于兩個維度的問題：第一，如何避免投票選舉的“周期性”特征，使民主成為具有持續(xù)性的機制；第二，如何貫徹“全體民眾的現實的環(huán)節(jié)”，即將人視為民主的目的而非將人當成民主的工具。

（一）流程閉環(huán)的民主運作機制

在馬克思看來，從來不存在抽象的國家制度，對民主制而言，也不能夠脫離現實的人和現實的人民而存在。由此，民主制問題的關鍵可以衍生為如下問題：人民何時存在以及如何存在。對比資本主義民主“投票時是主人，不投票時是奴隸”的悖論，全過程人民民主就是要通過“全過程”來承認人的主體性、落實人的權利、彰顯人的尊嚴。

最為直白地看，民主的核心功能是做決定。一項決定可能是暫時性的，也可能是長周期的。對于暫時性的決定來說，當人們解決一個問題之后，復雜的公共生活會涌現出新的問題；對于長周期的決定來說，決定執(zhí)行過程中會遇到各式各樣的新問題、新情況，那么這個決定就要在新的情境下加以調整，從而以動態(tài)的適應性來滿足公眾的需求。無論如何，現代社會的“決定”過程總是綿延的，或者是新舊問題的接續(xù)更替，或者是問題本身的復雜性，使得問題內在的不同要素總是處在變化當中。在這個意義上，有價值的民主必然是全過程的。因為只有全過程的民主才能夠適應社會的變化，合意地解決不斷涌現出的公共問題。從這一點來看，人民完整參與到民主制度的運行中，得以發(fā)揮其主觀能動性和歷史創(chuàng)造性，亦符合馬克思主義唯物史觀的基本邏輯，也是社會主義民主的要義所在。

實現民主始終存在，就要將民主貫穿到決策的全流程中，即“事前”“事中”“事后”三個階段，構筑一個流程閉環(huán)的民主運作流程。首先在“事前階段”，全過程人民民主充分動員與鼓勵治理多元主體尤其是人民群眾的廣泛參與，將人民群眾的所思所求所盼納入到政策議程當中。保證民主所關注的問題是人民群眾真正關心的問題，是國家與社會治理真實存在的問題，是影響經濟社會發(fā)展的關鍵問題。在充分發(fā)揚民主的基礎上，對人民群眾的利益訴求進行優(yōu)先級排序，精準識別并著重解決人民群眾的急愁難盼問題以及影響社會發(fā)展的梗阻性問題。其次在“事中階段”，全過程人民民主整合民主選舉和民主協(xié)商兩種形式，在參與中貫徹理性有度、合法依章的原則，保障決策程序的合理性與合法性。民主是問題導向的，不同民主形式用來解決不同的問題。習近平總書記指出：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民需要解決的問題的?！雹佟读暯疥P于社會主義政治建設論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2017 年，第70 頁。全過程人民民主中，要實現“該選舉的選舉，該協(xié)商的協(xié)商”，保證選出來的人和事符合人民群眾的期待、保證協(xié)商的結果凝聚了“最大公約數”，而不僅僅是“少數服從多數”。最后在“事后階段”，全過程人民民主強化對政策落實情況的民主監(jiān)督，在政策執(zhí)行中發(fā)現問題，并及時將所發(fā)現的問題反饋到政策議程當中，實現政策的動態(tài)調整。而“事前”“事中”“事后”三個階段恰好同民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督這五個環(huán)節(jié)耦合，環(huán)環(huán)相扣中體現出中國全過程人民民主的人民性、完整性、持續(xù)性。

（二）全過程負責的民主運作機制

民主的質量是民主的關鍵性問題。毫無質量的民主——抑或是“多數人的暴政”，抑或是政治精英的游戲——都是對人民美好生活的破壞與人尊嚴的踐踏。無質量的民主不僅源于程序設計的不合理，也源自參與者的不負責。政治冷漠、非理性、極端狂熱等態(tài)度都是使民主善花結出惡果的罪魁。因此，參與者負責任的參與是提升民主質量的重要因素，“各主體負責任地參與到民主程序當中，并通過負責任的方式實踐民主的各項環(huán)節(jié)，那么所得到的民主結果即使可能不是最優(yōu)的，但也一定是負責任的”②張賢明：《全過程民主的責任政治邏輯》，《探索與爭鳴》2020 年第12 期。。

構建全過程負責的人民民主，民主的程序要冠以堅實的法治保障，法律為民主的運行提供方向引導與制度約束，也為民主運行中的失責行為提供必要的懲戒。黨的領導、人民當家作主與依法治國是有機統(tǒng)一的，國家治理的一切主體、一切程序、一切工作都要在法治的框架下運行，“要更加注重治理能力建設，增強按制度辦事、依法辦事意識，善于運用制度和法律治理國家”③《習近平關于社會主義政治建設論述摘編》，第6 頁。。因此，首先要健全與完善與人民當家作主相關的法律，清晰地明確包括選舉、協(xié)商、職權行使等一系列民主制度與民主流程。嚴格執(zhí)行法律所規(guī)定的內容，對于法律沒有規(guī)定之處，應盡可能從加強民主的角度加以理解和實施。④林彥：《全過程人民民主的法治保障》，《東方法學》2021 年第5 期。其次，加強民主運行中的問責機制建設。沒有問責，責任的落實就沒有根本保障。因此民主程序中的問責機制旨在通過負激勵的制度設計規(guī)導參與者合法參與、合理參與，以實現政策議程各項環(huán)節(jié)能夠合乎法律規(guī)范、合乎民主標準。

構建全過程負責的人民民主，參與者要秉持積極與理性的態(tài)度參與到民主的各項環(huán)節(jié)中，既要摒棄事不關己的政治冷漠，又要擺脫非理性的極端狂熱。民主參與要負責任地投票，也要負責任地協(xié)商。參與者負責任地投票意味著參與者要清晰地懂得“投什么票”“為什么投票”“為了什么投票”等問題。負責任的投票是參與者公共精神的彰顯，而不是利益共謀的結果，使自己的投票成為自己審慎思考的結果，所選的人和事是自己認為最優(yōu)的結果，能夠最大程度實現公共利益而不是自己的私利。參與者負責任的協(xié)商意味著參與者要秉承理性、寬容、審慎的態(tài)度來發(fā)表意見、求取共識。高質量的民主結果產生于理性共識，而不是強力的壓制與脅迫，通過拓展協(xié)商內容、豐富協(xié)商形式、建立健全協(xié)商機制，形成既暢所欲言、各抒己見，又理性有度、合法依章的良好協(xié)商氛圍。①《習近平關于社會主義政治建設論述摘編》，第60 頁。

簡言之，從流程機制的角度把握全過程人民民主可以從兩個方面展開：其一，制度供給者要結合具體的領域以及具體的問題，設計科學合理的全過程人民民主運作機制，保證所有利益相關者能夠平等參與、真正參與、有效參與，使全過程人民民主機制在法律的框架下穩(wěn)定運作。其二，制度參與者要依法依規(guī)地參與到民主程序當中，以國家利益與集體利益為導向踐行公共精神，以客觀中立、審慎理性的態(tài)度履行民主權利。

三、全過程人民民主的核心功能

人民民主是社會主義的生命，是社會主義發(fā)展繁榮、中華民族偉大復興的理念支撐與制度保障。立足社會主義制度，理解全過程人民民主的功能，就是理解其在何種意義上能夠推進社會主義的發(fā)展，賦予社會主義以生機。簡要地看，民主的功能是多層次的，既體現于政治社會之中，也作用于參與者之上。在兩者的相互統(tǒng)一中，才能夠最大程度構建出民主的價值。立足于人民民主的優(yōu)勢，全過程人民民主的核心功能可以從兩個方面展開：第一是全過程人民民主的回應性；第二是全過程人民民主對人民群眾本身的價值。

（一）回應人民期待的全過程人民民主

西方的民主觀念幾經變遷，最終導向于將選舉民主視為主要的民主形式。但選舉民主的最大問題在于，“如果人民只有在投票時被喚醒、投票后就進入休眠期，只有競選時聆聽天花亂墜的口號、競選后就毫無發(fā)言權，只有拉票時受寵、選舉后就被冷落，這樣的民主不是真正的民主”②《習近平在中央人大工作會議上發(fā)表重要講話強調 堅持和完善人民代表大會制度 不斷發(fā)展全過程人民民主》，《人民日報》2021 年10 月15 日。。民主的本質內涵是“人民的權力”，但是選舉民主導向的精英主義本身背離了民主的本意，因為如果人民的權力是選舉出統(tǒng)治自己的人，那么這種民主的邏輯是奇怪的。故而，正如前文指出，民主是以問題為導向的，民主所關注的問題就是人民群眾所關注的問題。選舉產生政治家固然是民主，但是選舉出的政治家如若不能回應民意，那么這個民主就注定是無效的。所謂不能回應民意，就是不能提出好的公共物品和公共服務。③楊光斌：《讓民主歸位》，北京：中國人民大學出版社，2015 年，第95 頁。

在人民當家作主制度體系的系統(tǒng)架構中，作為能夠“回應民意的全過程人民民主”從政治民主和社會民主兩個角度發(fā)揮具體功能。所謂政治民主，就是大范圍的宏觀民主。④[意大利]喬萬尼·薩托利：《民主新論》，馮克利、閻克文譯，上海：上海人民出版社，2009 年，第22 頁。在這個意義上，政治民主維度的全過程人民民主就是在頂層設計中保障人民群眾的期待得到切實的關注與回應。全過程人民民主的工作方法，就是建立在廣泛征求民意的基礎上，并在法律的框架與各主體的監(jiān)督中作出合理的決策?？v然利益表達渠道中存在著信息傳遞不對稱的問題，全過程人民民主在實踐中也能夠通過人大代表聯系群眾以及“群眾路線”等工作方法主動地深入民間、深入基層，主動發(fā)掘人民群眾的所思所盼所求。⑤楊光斌：《讓民主歸位》，第49 頁。國家的各項決策以及治理工作推進到哪里，全過程人民民主就運作到哪里；哪里有人民群眾的呼聲，全過程人民民主就跟進到哪里。所以，判斷一個國家是否民主的關鍵在于能否順應人民呼聲、解決實際問題。在社會民主層面，全過程人民民主自下而上地構建了豐富的基層民主網絡，為人民群眾直接行使民主權利提供了真實的機會，能夠讓人民群眾通過最直接的方式來反映自己的期待，并能夠最直接地運用自己的智慧去解決自己的問題。這種民主可以強化政黨、政府與人民之間的關系，同時民意的表達跨越制度壁壘為不同層級的政府所吸納，這正反映出全過程人民民主的最大優(yōu)勢。①劉建軍、張遠：《論全過程人民民主》，《社會政策研究》2021 年第4 期。西方民主在人民民主和資本統(tǒng)治之間選擇了后者，財產權利和資本規(guī)則優(yōu)先于公民權利和平等原則。②佟德志：《人民的民主，還是資本的統(tǒng)治？——美國憲政民主理論與實踐的一個認識誤區(qū)》，《政治學研究》2013年第6 期。而全過程人民民主則強調了參與的“全”，通過不同領域、不同層級、不同環(huán)節(jié)的制度設計保障了民主參與的有效性和真實性，實現了馬克思主義民主理論中強調的“人民存在”。

（二）促進人全面發(fā)展的全過程人民民主

西方學者在反思自由主義民主（liberal democracy）的時候指出，雖然在現代西方的歷史中，自由主義民主已經發(fā)展成為一種最具活力的體系，但是自由主義民主是“弱勢”的，它服務于排他性的個人主義企圖與私人目的，是一種“作為動物管理的政治”。③[加拿大]威爾·金里卡：《當代政治哲學》（下），劉莘譯，上海：上海三聯書店，2004 年，第3—4 頁。因此，西方學者呼吁構建一種“強勢民主”（strong democracy），以將民主作為生活方式以及培養(yǎng)現代公民的手段。從這個意義上講，民主不僅是決策的方式，而且是促進個人發(fā)展的手段。在民主的教育中，人才能夠走向現代意義上的“公民”（citizen），并且公民操作下的民主是保障民主質量的智力條件。正如哲學家指出的：“現代民主制的健康和穩(wěn)定不僅依賴于基本制度的正義，而且依賴于民主制下公民的素質和態(tài)度。”④[加拿大]威爾·金里卡：《當代政治哲學》（下），第512 頁。

為了擺脫個人主義對民主的侵蝕，西方民主理論家也開始從共同體的角度來重新理解民主，認為個人通過一種“公民共同體”來實現民主參與，從而培養(yǎng)出公民的理性態(tài)度與公共精神，從而將私人利益轉化為自由公民與公共利益，進而解決沖突。⑤[美]本杰明·巴伯：《強勢民主》，彭斌、吳潤洲譯，長春：吉林人民出版社，2011 年，第55—160 頁。而這也是構建有效回應政治以及提升民主質量的條件。事實上，中國傳統(tǒng)文化中所蘊含的民主因素就強調個體性與社會性相互作用、相互促進。⑥[新加坡]陳素芬：《儒家民主——杜威式重建》，吳萬偉譯，北京：中國人民大學出版社，2014，第37 頁。這一要義在馬克思主義中體現得更為突出。馬克思認為社會革命旨在通過確立無產階級的統(tǒng)治地位以造就一個聯合體，實現“每個人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件”。⑦《馬克思恩格斯選集》（第1 卷），北京：人民出版社，2012 年，第422 頁。這意味著個人在共同體中的行動本質上既是為了自己的自由與解放，也是為了共同體的發(fā)展。⑧張賢明、張力偉：《社會治理共同體：理論邏輯、價值目標與實踐路徑》，《理論月刊》2021 年第1 期。從這個角度看，全過程人民民主極其強調參與的價值，并且通過不同的民主形式來保障各種類型與各種目的的參與。在參與過程中，人民群眾能夠真實地感受到民主程序的運作，能夠親身經歷民主制度對自己生活的改變，因此會更加信任民主、相信民主是解決問題的良好方式，同時也會在民主參與中認識到自身認知的偏狹、并通過理性協(xié)商等方式來拓展自己的認知水平與參與能力，從而將參與視為一種習慣，當成一種生活方式。與此同時，在民主參與的過程中，人與人之間能夠通過溝通與協(xié)商等程序走向聚合，在民主實踐中培植社會資本，進而構建一種和諧的共同體。就現實而言，可以牢牢把握住“民主的真正意義”，廣泛凝聚力量，形成最大公約數，為實現中華民族偉大復興中國夢共同奮斗。⑨包心鑒：《論全過程人民民主的內在邏輯和時代價值》，《當代世界與社會主義》2022 年第2 期。

歸根結底，全過程人民民主的功能從人本身出發(fā)，又回歸到人本身。社會主義民主和資本主義民主之間的本質區(qū)別在于，究竟以個人利益為價值本位還是以全體人民的利益為價值本位。⑩韓冬雪：《馬克思主義政治哲學諸范疇初探》，長春：吉林出版集團有限責任公司，2007 年，第228 頁。全過程人民民主所錨定的是人民的根本利益，具有社會主義的屬性；而實現人民的根本利益也依靠人自己，展現了馬克思主義的內核。在這里，全過程人民民主旨在從社會關系理解民主、實踐民主，并讓民主回歸要重塑社會關系當中，打通了民主的價值和人類自由之間的關系。全過程人民民主是打開人類美好生活之門的鑰匙，也是實現人類善業(yè)與解放的基礎。

四、結論與討論

本文從結構、流程與功能入手，提供了一個全過程人民民主的全景素描。從結構角度看，全過程人民民主貫穿于人民當家作主制度體系之中，構建了縱向連接中央到基層、橫向連接社會不同領域的民主體系。從流程角度看，全過程人民民主契合于政策全過程，涵蓋了政策的“事前”“事中”“事后”逐項環(huán)節(jié)，在決策與反饋中塑造了一個閉環(huán)的流程，以保障政策的質量。并且，全過程人民民主以問題為導向，依據民主所解決的不同問題整合了民主選舉與協(xié)商等不同形式，進而提升民主解決問題的效能。從功能角度看，全過程人民民主不僅要充分地回應人民期待，也要促進人的全面發(fā)展，構造一個和諧有序的共同體。

在洞悉規(guī)范意義上的全過程人民民主的基礎上，要加強注重中觀、微觀層面的研究和推進，以把全過程民主的原則和精神落實到實際的政治實踐之中。①桑玉成：《拓展全過程民主的發(fā)展空間》。例如，如何具體在人大和政協(xié)中貫徹全過程人民民主的工作方法、如何進一步推動全過程人民民主向基層落地，這些都需要實證方面的系統(tǒng)研究。另外，在充分認識全過程人民民主作為一種新型政治文明形態(tài)的基礎上，社會主義民主政治的理論研究和話語建構需要加強，以在國際輿論場把握民主話語權。當代中國國家治理取得的成就與中國的政治理念在國際上的傳播和接受程度并不相適應，亟待突破西方民主話語霸權，構建中國特色社會主義民主理論和話語體系，形成中國民主敘事，講好中國民主故事。②曹光章：《人民民主的百年探索與構建中國民主話語體系》，《光明日報》2021 年12 月18 日。這在百年未有之大變局下顯得尤為必要和緊迫。

在理論與經驗的協(xié)同中，全過程人民民主可以構建中國特色社會主義民主的理論體系和話語體系，為馬克思主義人民民主理論的時代創(chuàng)新做出貢獻，彰顯出馬克思主義民主思想和中國特色社會主義制度的優(yōu)勢。此外，還可以在展現人類民主嶄新形態(tài)的同時為民主制度的創(chuàng)新與擴散提供中國方案和中國智慧，從根本上實現人的解放和自由全面發(fā)展提供堅實的制度基礎。