董 妍，張又文

（天津大學(xué)，天津 300072）

自“陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會政府信息公開案”以來，法院在信息公開行政訴訟中認(rèn)為原告訴權(quán)濫用，認(rèn)定原告起訴目的不正當(dāng)，進而認(rèn)定案件缺乏訴的利益，裁定駁回起訴。由于該裁定關(guān)涉公民獲取政府信息的權(quán)利和行政訴權(quán)，加之實踐中部分裁判文書缺乏充分論證，因而在學(xué)術(shù)界引發(fā)了不少質(zhì)疑。沈巋認(rèn)為，該案在采取的司法進路以及具體問題的裁判說理方面，仍然存在一些有待商榷的地方[1]。梁藝更為直接地指出，陸紅霞案中法院有濫用審判權(quán)的嫌疑[2]182-185。王貴松認(rèn)為，認(rèn)定政府信息公開訴訟不具有訴的利益與法律保障的知情權(quán)、訴權(quán)相悖[3]?；谏鲜鰻幷摚斜匾獜膶嵶C角度對法院認(rèn)定原告訴權(quán)濫用缺乏訴的利益的案件進行梳理，在此基礎(chǔ)上進行分析和反思，以期解決現(xiàn)有審判中存在的問題，同時豐富我國尚不成熟的訴的利益理論研究。

一、司法實踐以訴權(quán)濫用否定訴的利益概況

我們以北大法寶平臺為依托，通過檢索整理已有的裁判文書獲得研究對象，采取了兩種檢索方式，然后對檢索結(jié)果進行整合或整理，情況如下：第一，將全文檢索關(guān)鍵詞設(shè)定為“政府信息公開”和“濫用訴權(quán)”，共獲得925 份裁判文書，經(jīng)過逐一閱讀，剔除不相關(guān)的裁判，對同一當(dāng)事人重復(fù)起訴案例進行整合，共篩選出279 份裁判文書，包括判決20 份，裁定259 份；第二，在上述檢察結(jié)果中，將關(guān)鍵詞設(shè)定為“訴的利益”，共獲得417 份裁判文書，經(jīng)過逐一閱讀，剔除不相關(guān)案件，并對同一當(dāng)事人重復(fù)起訴進行整合，共篩選出75 個案例，其中74 份裁定書，1 份判決書。將這些案例進行整理，主要從所在的地區(qū)、法院的級別、行政機關(guān)的級別、涉及信息公開的領(lǐng)域、一審和二審的結(jié)果、二審是否改判、被告是否提出濫訴主張、法院是否認(rèn)定濫訴、法院認(rèn)定或者不予認(rèn)定濫訴的理由以及法院對當(dāng)事人的主觀和客觀的認(rèn)定等方面進行了考察，并對考察結(jié)果進行整理分析，總結(jié)出這些案件的共性以及差異性，為后續(xù)分析奠定事實基礎(chǔ)和提供數(shù)據(jù)支撐。

通過檢索可以發(fā)現(xiàn)，法院適用訴的利益理由進行裁判的行政案件最初并非出現(xiàn)在信息公開行政訴訟領(lǐng)域，而是傳統(tǒng)的行政處罰領(lǐng)域，但后來在信息公開訴訟中適用且比例逐年增大，或許是由于陸紅霞案的示范作用。2017 年該類案件所占比例開始明顯上升，2018—2019 年更是持續(xù)較大幅度的增長。

從地域上來看，案例樣本所涵蓋的地域較為廣泛，包括東部、中部以及東南沿海地區(qū)，可以看出政府信息公開領(lǐng)域濫訴的現(xiàn)象在全國都普遍存在。整體上，南方地區(qū)的案例數(shù)量多于北方地區(qū)，其中江蘇省的案例較多，且總體來看經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的案例多于欠發(fā)達地區(qū)。而北方地區(qū)的案例分布較為分散，各省區(qū)基本只有少數(shù)案例，不過河南和陜西兩省案例數(shù)量也較多。

從所涉及的領(lǐng)域上看，主要包括交通事故、建設(shè)工程、環(huán)境保護、醫(yī)療衛(wèi)生、政務(wù)、財政等方面信息，涉及的領(lǐng)域廣泛，同時反映出實踐中政府信息公開申請的多樣性。

案件審理法院的級別包含了基層、中級和高級，其中基層法院審理的有17 件，中級法院審理的有47 件，高級法院審理的有11 件。由于大多數(shù)案件的當(dāng)事人都進行了上訴，所以案件的審級以中級和高級為主。

案件的被告包括行政機關(guān)和被授權(quán)組織兩類，其中以行政機關(guān)為主體。行政機關(guān)的級別包含了鄉(xiāng)政府、縣政府、市政府和省政府，其中縣級政府的有16 件和市級政府的有11 件。

經(jīng)過再審審理的案例有6 件，二審審理的案例有35 件，其中二審改判的案例有5 件，改判的理由既包括原審法院適用法律不當(dāng)或者認(rèn)定事實不清等實體問題，也包括對原審原告是否構(gòu)成濫訴的認(rèn)定問題。

從審判結(jié)果來看，原告敗訴的原因主要有兩種：一是被告作出的答復(fù)并無不當(dāng)，原告不存在濫訴情形；二是原告多次反復(fù)申請政府信息公開，嚴(yán)重浪費司法資源，其行為構(gòu)成濫用訴權(quán)。

二、影響訴權(quán)濫用認(rèn)定的要素

政府信息公開制度自產(chǎn)生以來，對透明政府建設(shè)、監(jiān)督行政機關(guān)依法行政和增強政府公信力起到了十分重要的作用。在相當(dāng)長一段時間內(nèi)，政府信息公開訴訟起到了倒逼政府信息公開的積極作用[4]，也是提升政府透明度、推動良好社會治理的重要工具之一，但同時又是行政機關(guān)主要的法律風(fēng)險來源之一。傳統(tǒng)的訴訟理論著重從消極功能方面看待訴的利益，認(rèn)為訴的利益的功能僅是限定原告起訴資格，防止原告濫訴。然而，事實上訴的利益可以約束各方當(dāng)事人針對個人權(quán)利的爭議，將辯論內(nèi)容限制在一定范圍[5]，而且也可以防止當(dāng)事人濫用訴權(quán)，從而實現(xiàn)法院審判權(quán)與當(dāng)事人訴權(quán)平衡的目的[6]。通過對前文涉及裁判文書進行分析，可以梳理出法院在以訴權(quán)濫用否定訴的利益時通常考慮以下因素或者說采用以下標(biāo)準(zhǔn)。

（一）申請的數(shù)量和頻率

在濫用訴權(quán)的案件中，原告的一個重要特征是通過大量的信息公開申請和復(fù)議給行政機關(guān)施壓以達到自己的訴求，以要求提高征地拆遷補償款訴求為主。陸紅霞案即是如此，原告及其父親、伯母先后提出94 次信息公開申請、39 次復(fù)議、36 次訴訟，南通法院認(rèn)定其缺乏訴的利益、濫用訴權(quán)。

陸紅霞案之后，出現(xiàn)了諸多類似的案件?！翱锖Ｃ钒浮雹賲⒁姾幽鲜“碴柺兄屑壢嗣穹ㄔ海?017）豫05 行終295 號行政裁定書。，上訴人亦是多次、反復(fù)提出信息公開申請和訴訟，法院作出了相同的認(rèn)定，即缺乏訴的利益、濫用訴權(quán)。在“馮勇軍行政監(jiān)察再審案”②參見四川省高級人民法院（2019）川行申415 號行政裁定書。中，法院則更為直接地指出當(dāng)事人短期內(nèi)提出行政訴訟案件多達數(shù)十件，主觀上濫用訴權(quán)的意圖十分明顯。

2019 年修改的《中華人民共和國政府信息公開條例》（本文簡稱《政府信息公開條例》）第三十五條設(shè)置了對個別申請人大量占用公眾資源的規(guī)制方式，第四十二條規(guī)定了行政機關(guān)可以向申請公開政府信息的數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍的申請人收取信息處理費。2020 年12 月1 日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《政府信息公開信息處理費管理辦法》，明確規(guī)定了信息處理費的收費標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)額。由此，信息公開實體法中對極少數(shù)人占用大量公共資源的行為的規(guī)制形成了一系列的規(guī)則，這是關(guān)于少數(shù)申請人大量起訴而對制度的回應(yīng)。由于有了這種制度依據(jù)，此后法院裁判中對申請和起訴數(shù)量的認(rèn)定也就有了重要的判斷標(biāo)準(zhǔn)。在“許連英與南通市崇川區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局案”③參見江蘇省南通市中級人民法院（2020）蘇06 行終546 號行政裁定書。中，法院列舉了原告不同時期提起信息公開申請和訴訟的具體數(shù)量，以此證實原告提起申請、訴訟數(shù)量很大，其申請、訴訟屬于濫用訴權(quán)。

（二）申請的內(nèi)容

在當(dāng)前社會多元化糾紛解決體制尚不完善的情況下，政府所承受的公共管理危機勢必以訴訟路徑轉(zhuǎn)移至法院[7]。對主觀上訴權(quán)濫用意圖較明顯，客觀上又有不當(dāng)言行和對立情緒、且缺乏合理訴訟理由的案件，應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》及其相關(guān)司法解釋關(guān)于不符合受理條件的規(guī)定，依法裁定不予受理或駁回起訴[8]。

在實踐中部分原告針對相同內(nèi)容反復(fù)提起訴訟，甚至針對已經(jīng)知悉信息內(nèi)容反復(fù)提起訴訟，法院對此類案件往往也認(rèn)定為“濫用訴權(quán)”。在“艾揚與南京市住房保障和房產(chǎn)局案”④參見江蘇省高級人民法院（2019）蘇行申2100 號行政裁定書。中，法院認(rèn)為原告反復(fù)提起大量申請和訴訟，已經(jīng)形成了對行政機關(guān)和法院的滋擾行為，屬于權(quán)利濫用。在“李治國與長沙市芙蓉區(qū)人民政府、長沙市人民政府案”⑤參見湖南省長沙市中級人民法院（2020）湘01 行初143 號行政裁定書。中，法院裁定原告所申請的信息極為繁雜且表述不明，無相關(guān)訴的利益，構(gòu)成濫用訴權(quán)。

（三）申請的目的

隨著法治社會的發(fā)展與進步，公民的權(quán)利意識逐漸增強，糾紛的類型日益復(fù)雜。行政訴訟是解決行政爭議的活動，最高人民法院印發(fā)的《關(guān)于進一步保護和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見》對具體濫用訴權(quán)的行為進行規(guī)定，基本解決了我國對濫用訴權(quán)界定不明晰的問題。

在司法實踐中仍有部分公民在申請時存在不正當(dāng)目的。在前述的“艾揚與南京市住房保障和房產(chǎn)局再審案”⑥參見江蘇省高級人民法院（2019）蘇行申2100 號行政裁定書。中，法院在裁判要旨中指出上訴人多次提起“輕率的”“明知無正當(dāng)理由的”行政訴訟，屬于濫用訴權(quán)、惡意訴訟。在“田榮輝與西安市國土資源局長安分局不履行法定職責(zé)案”⑦參見陜西省西安市中級人民法院（2017）陜01 行終44 號行政裁定書。中，法院認(rèn)為上訴人僅憑主觀臆斷提出政府信息公開申請，明顯缺乏訴的利益，構(gòu)成濫用訴權(quán)。在“杜素花、溫縣公安局公安行政管理案”⑧參見河南省焦作市中級人民法院（2018）豫08 行終308 號行政裁定書。中，法院認(rèn)為上訴人在相關(guān)案件經(jīng)法定程序處理終結(jié)后，仍然堅持以政府應(yīng)先行信息公開為由提出申請，進而再以行政機關(guān)不履行政府信息公開法定職責(zé)為由提起訴訟，其目的已不是為了保障自己的知情權(quán)，這明顯屬于濫用訴權(quán)。在“山東眾旺經(jīng)濟發(fā)展有限公司與山東省工商行政管理局案”①參見山東省濟南市中級人民法院（2019）魯01 行終36 號行政裁定書。中，原告申請的內(nèi)容重復(fù)反映出原告具有情緒化的意圖，違背了誠實信用原則，造成行政資源浪費，構(gòu)成濫用政府信息公開申請權(quán)。

法院在認(rèn)定訴權(quán)濫用有時只考慮其中一個要素，有時也會對三個要素都進行考量。以“張遜案”②參見江蘇省常州市中級人民法院（2017）蘇04 行終291 號行政裁定書。作為典型案例，法院認(rèn)為案中上訴人多次、反復(fù)提出內(nèi)容類似、重復(fù)的信息公開申請并提起行政訴訟高達136 次，并且申請內(nèi)容包羅萬象，意圖用向政府及其相關(guān)部門施加壓力的方式，以此倒逼相關(guān)部門做出相應(yīng)決定，從而獲取相關(guān)利益，這缺乏明顯訴的正當(dāng)利益，屬于濫用訴權(quán)。在此案裁定書中，司法判斷的三個要素均有所體現(xiàn)，也對濫用訴權(quán)有了大篇幅分析，為司法判斷標(biāo)準(zhǔn)提供了參考材料。

三、司法認(rèn)定現(xiàn)狀反思及完善建議

（一）目前司法認(rèn)定存在的主要問題

就目前司法認(rèn)定現(xiàn)狀，通過對上述案例進行分析，可以發(fā)現(xiàn)法院在認(rèn)定訴權(quán)濫用以否定訴的利益過程中存在一定的問題。

1.理念層面：對相關(guān)概念并未形成統(tǒng)一認(rèn)知

在現(xiàn)有的法律及其司法解釋當(dāng)中，對于何為訴權(quán)濫用、訴的利益均無明確規(guī)定。在一些法院裁判文書中，這兩個概念也呈現(xiàn)出不同的表述形式。

有的法院在裁判中形成了“違背訴訟目的—缺乏訴的利益—訴權(quán)濫用”的認(rèn)定模式。在這種模式下，法院將缺乏訴的利益作為濫用訴權(quán)的一個條件，同時又將違背訴訟目的作為不具有訴的利益的核心要素。在“楊吉全訴山東省人民政府行政復(fù)議案”③參見最高人民法院第四巡回法庭（2017）最高法行申2976 號行政裁定書。的典型案例中，這樣描述：“人民法院有義務(wù)識別、判斷當(dāng)事人的請求是否具有足以利用行政復(fù)議制度和行政訴訟制度加以解決的必要性，避免因缺乏訴的利益而不當(dāng)行使訴權(quán)的情形發(fā)生，堅決抵制濫用訴權(quán)的行為?！痹凇榜T香梅、江蘇省東?？h人民政府行政復(fù)議案”④參見江蘇省高級人民法院（2017）蘇行終1138 號行政裁定書。中，法院在裁判要旨中提到?jīng)]有訴的利益主張的訴求不應(yīng)受到保護，背離行政訴訟目的的行為屬于濫用訴權(quán)。

有的法院采用了“訴的利益等同于利害關(guān)系”的認(rèn)定模式。在“焦吉順訴河南省新鄉(xiāng)市衛(wèi)濱區(qū)人民政府行政征收管理案”⑤參見河南省高級人民法院（2016）豫行終1474 號行政裁定書。中，法院認(rèn)為訴的利益是提起訴訟的前提，即與被訴行政行為之間存在“利害關(guān)系”。

可見，上述裁判中將訴的利益、權(quán)利保護必要性、訴權(quán)濫用、利害關(guān)系等相關(guān)問題進行了混同，甚至是循環(huán)適用，使得這些概念的具體含義含糊不清。

2.實踐層面：對具體案情認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)出差異性

在司法實踐中，法院經(jīng)?？紤]的申請的次數(shù)、頻率和申請的機關(guān)以及關(guān)聯(lián)關(guān)系人的申請等因素，并未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。究竟何為申請次數(shù)多；在多長時間內(nèi)申請多少次為頻繁申請；何為申請的機關(guān)多；何為沒有正當(dāng)理由；等等，這些在裁判中并未形成統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

訴權(quán)濫用概念的出發(fā)點是原告的主觀意圖，而申請次數(shù)、頻率、申請的內(nèi)容和關(guān)聯(lián)關(guān)系人申請等客觀要素并不足以成為原告訴權(quán)濫用的充分依據(jù)，最多只是能夠反映原告主觀意圖的客觀事實。正如有學(xué)者所言，若目的不正當(dāng)，一次申請也可以構(gòu)成濫用[9]99。

從既有裁判中亦發(fā)現(xiàn)了司法審查標(biāo)準(zhǔn)不一、對申請人動機缺乏論證等問題[9]98-100。有學(xué)者表現(xiàn)出對法院“濫用訴權(quán)”“缺乏訴的利益”的判斷可能引發(fā)問題的擔(dān)憂，如“濫用訴權(quán)”這個概念本身被濫用[2]178-179，甚至更有學(xué)者尖銳地指出法院有濫用審判權(quán)的嫌疑[2]185。

其實，這一問題不光存在于訴訟領(lǐng)域之中，還體現(xiàn)在有關(guān)的規(guī)范性文件當(dāng)中。例如，2019 年修改后的《政府信息公開條例》第三十五條規(guī)定，對申請人申請信息公開的數(shù)量、頻率明顯超出合理范圍的，行政機關(guān)可以要求說明理由。但是，對何為超出合理范圍也沒有明確的解釋，這就會導(dǎo)致：一方面造成部分行政機關(guān)面對申請人不當(dāng)利用信息公開制度提出申請的情況因沒有具體的可操作規(guī)范而不敢認(rèn)定其超出合理范圍；另一方面，給少數(shù)行政機關(guān)利用該規(guī)定逃避信息公開義務(wù)提供了一個可能。

（二）完善建議

1.完善訴權(quán)濫用認(rèn)定程序

規(guī)則的完善是制度發(fā)展的基礎(chǔ)，沒有具有可操作性的依據(jù)，很難形成完備的制度，而在制度完善過程中首先需要明確理念。政府信息公開制度大量申請、大量訴訟的問題，并不單是我國所獨有，世界各國均存在這種情況。但是，實踐情況錯綜復(fù)雜，確實很難在立法中統(tǒng)一作出具體規(guī)定。在判例法國家，有的采取起訴禁令制度限制一定時間內(nèi)的訴權(quán)[10]，美國有的州規(guī)定被認(rèn)定為訴權(quán)濫用的當(dāng)事人今后起訴必須由律師進行代理[11]，日本則是采取了預(yù)收費制度[12]。由此可見，在規(guī)范中直接對何為權(quán)利濫用作出明確判斷標(biāo)準(zhǔn)幾乎不可能。但是，對法院和行政機關(guān)對權(quán)利濫用的適用認(rèn)定程序規(guī)則是可以作出明確規(guī)定的。特別是，對認(rèn)定程序作出明確規(guī)定，一方面可以避免法院和行政機關(guān)因為沒有具體依據(jù)而不知所措，另一方面也可以避免極端情況下的公權(quán)力恣意。

在我國，《政府信息公開條例》已經(jīng)作出了相應(yīng)制度安排，將判斷權(quán)交由行政機關(guān)，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《政府信息公開信息處理費管理辦法》對收取信息處理費的標(biāo)準(zhǔn)作出了規(guī)定，應(yīng)當(dāng)說在行政規(guī)則體系內(nèi)已經(jīng)基本建立了規(guī)范制度。

但是，在司法領(lǐng)域中，對如何判斷訴權(quán)濫用尚沒有明確指引。當(dāng)然，這與司法解決個別糾紛的性質(zhì)有關(guān)，難以對實體標(biāo)準(zhǔn)作出具體規(guī)定。不過，可以在司法中摸索出一套可以識別訴權(quán)濫用的程序，從而使得在司法中亦可形成一個相對統(tǒng)一的認(rèn)定程序規(guī)則。

2.明確訴權(quán)濫用構(gòu)成要件

雖然在實體上難以對訴權(quán)濫用作出統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，但可以明確訴權(quán)濫用的構(gòu)成要件。具體來說，一個起訴要構(gòu)成訴權(quán)濫用應(yīng)當(dāng)具備以下條件。一是形式上符合起訴條件。這是構(gòu)成訴權(quán)濫用的前提，一個訴訟如果構(gòu)成訴權(quán)濫用必須首先符合法定的起訴條件，在不考慮其他因素的情況下，該案件可以被法院受理。二是行政機關(guān)承擔(dān)證明責(zé)任。法院在審判中應(yīng)當(dāng)處于中立的地位，如果作為被告的行政機關(guān)沒有提出原告訴權(quán)濫用，法院不宜直接越過行政機關(guān)判定原告訴權(quán)濫用，這是司法謙抑性的要求，同時也是不告不理原則的要求。三是原告主觀上存在惡意且有客觀行為。這一點需要法院結(jié)合行政機關(guān)提交的證據(jù)進行判斷和充分論證。目前已經(jīng)有法院在裁判文書中充分列舉了之前原告的一系列申請、復(fù)議和訴訟行為，并與之前其他的訴請關(guān)聯(lián)起來，證明其借政府信息公開制度達到其他目的，從而認(rèn)定其訴權(quán)濫用。

四、余論

自2008 年《政府信息公開條例》實施至今雖然已經(jīng)十余載，但是該制度在我國仍然是個年輕的制度，在實施的過程中遇到了一定的問題，少數(shù)申請人惡意申請、惡意訴訟造成了公共資源的浪費。為此，2019 年對《政府信息公開條例》進行了修改。然而，訴權(quán)濫用問題并不會隨著新的制度出現(xiàn)而完全消失，因而在新制度下繼續(xù)探索訴權(quán)濫用的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)仍然具有十分重要的意義。同時，進一步規(guī)范司法機關(guān)對訴權(quán)濫用認(rèn)定的程序規(guī)則和實體標(biāo)準(zhǔn)，是學(xué)術(shù)界和實務(wù)界共同努力的方向。