●陳鏡先

一、問題的提出

營商環(huán)境是一國核心競(jìng)爭力的重要體現(xiàn)，近年來，許多發(fā)達(dá)國家，甚至發(fā)展中國家，都在大力優(yōu)化營商環(huán)境，包括簡化開辦企業(yè)手續(xù)、醞釀出臺(tái)減稅措施等。在這一輪全球競(jìng)爭的大背景下，中國企業(yè)乃至整體中國經(jīng)濟(jì)都要有緊迫感和“搶跑”意識(shí)，基于全球競(jìng)爭的寬廣視野，深度參與國際競(jìng)爭并贏得先機(jī)?！?〕參見《李克強(qiáng)為啥一周內(nèi)連提這件事？》，http://www.gov.cn/zhengce/2017-04/30/content_5190085.htm，2021年9月19日訪問。作為全球經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭的一個(gè)重要主戰(zhàn)場(chǎng)，無論是世界經(jīng)濟(jì)論壇的《全球競(jìng)爭力報(bào)告》，還是世界銀行的《營商環(huán)境報(bào)告》，都將稅收作為一個(gè)重要的評(píng)價(jià)指標(biāo)。美國稅收基金會(huì)發(fā)布的《國際稅收競(jìng)爭力指數(shù)》則對(duì)35個(gè)經(jīng)合組織（OECD）成員國的國際稅收競(jìng)爭力進(jìn)行了專門評(píng)估。面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的國際和國內(nèi)形勢(shì)，中國該如何提升自身的國際稅制競(jìng)爭力，在日益激烈的國際稅收競(jìng)爭中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，是我們必須要直面的重大和現(xiàn)實(shí)問題。

在國際層面，新一輪國際稅收競(jìng)爭浪潮的興起及發(fā)展趨勢(shì)的轉(zhuǎn)變，對(duì)中國推進(jìn)國際稅制改革帶來了持續(xù)挑戰(zhàn)。2017年號(hào)稱美國史上最大的稅制改革方案掀起了新一輪的全球減稅浪潮，英國、印度、越南、泰國等國紛紛跟進(jìn)實(shí)施減稅政策，以期在國際競(jìng)爭中吸引更多的外資和跨國公司轉(zhuǎn)移，以刺激本國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。〔2〕參見王輝耀：《中國如何應(yīng)對(duì)全球減稅競(jìng)爭》，載《北京青年報(bào)》2019年10月13日，第A02版。而拜登政府推行的最新稅改方案以及通過G7極力主張的全球最低稅規(guī)則（以下簡稱支柱二規(guī)則），則改變了以大幅減稅為主旋律的稅改趨勢(shì)，重塑了國際稅收競(jìng)爭的格局。在增稅成為美國本輪稅制改革主基調(diào)的同時(shí)，美國政府非常擔(dān)心其稅制的國際競(jìng)爭力下降，特別是公司所得稅稅率上升至28%，將使其再次成為OECD成員國中稅率最高的國家，利潤轉(zhuǎn)移、就業(yè)外遷、公司倒置、富人棄籍等諸多稅收難題或?qū)⒏与y解。〔3〕參見勵(lì)賀林、姚麗：《G7支持下的全球最低稅會(huì)走向世界嗎》，https://www.yicai.com/news/101076425.html，2021年9月19日訪問。為此，美國極力在G7、G20、OECD和BEPS包容性框架下推行支柱二規(guī)則，以確保相關(guān)大型跨國企業(yè)集團(tuán)需要按照至少15%的全球最低稅率繳稅。全球最低稅率能夠有效縮小美國與其他稅收管轄區(qū)之間的稅率差距，使其能在增稅的同時(shí)防止自身稅制的國際競(jìng)爭力降低，從而服務(wù)于國內(nèi)的稅制改革。客觀上言，支柱二規(guī)則能夠在一定程度上遏制國際社會(huì)長期存在的有害稅收競(jìng)爭現(xiàn)象，解決沒有底線的“逐底競(jìng)爭”問題，但絕非意味著國際稅收競(jìng)爭的終結(jié)，相反，未來全球競(jìng)爭力博弈將會(huì)進(jìn)一步加劇，使各國面臨國際稅收競(jìng)爭的新形勢(shì)、新格局和新挑戰(zhàn)。一方面，支柱二規(guī)則主要體現(xiàn)的是以美國為首的發(fā)達(dá)國家增加財(cái)政收入、促進(jìn)資本和利潤回流、維持自身稅制競(jìng)爭力的利益需求；〔4〕在130個(gè)BEPS包容性框架成員就支柱二規(guī)則達(dá)成共識(shí)后，美國財(cái)長耶倫便直言這將有助于美國建立起一個(gè)幫助美國工人和企業(yè)在全球經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭中獲勝的稅收制度。See US Department of the Treasury, Statement from Secretary of the Treasury Janet L. Yellen on Today’s Agreement of 130 Countries to Support a Global Minimum Tax for the World’s Largest Corporations, https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy0255, last visit on September 19, 2021.另一方面，現(xiàn)行支柱二規(guī)則并未充分兼顧不同發(fā)展階段經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展需求，或?qū)⑾拗茝V大發(fā)展中國家利用稅收優(yōu)惠促進(jìn)對(duì)外開放的政策空間，對(duì)其稅制競(jìng)爭力帶來極大挑戰(zhàn)，進(jìn)而導(dǎo)致其在全球經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭中居于劣勢(shì)。為此，中國應(yīng)當(dāng)對(duì)國際稅收競(jìng)爭的最新形勢(shì)及其重大影響有一個(gè)充分的研判，積極應(yīng)對(duì)國際稅改對(duì)中國國際稅制競(jìng)爭力帶來的挑戰(zhàn)。

在國內(nèi)層面，構(gòu)建新發(fā)展格局的戰(zhàn)略目標(biāo)要求中國將提升稅制競(jìng)爭力作為深化國際稅制改革的重要考量?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出要加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，立足國內(nèi)大循環(huán)，協(xié)同推進(jìn)強(qiáng)大國內(nèi)市場(chǎng)和貿(mào)易強(qiáng)國建設(shè)，形成全球資源要素強(qiáng)大引力場(chǎng)，促進(jìn)內(nèi)需和外需、進(jìn)口和出口、引進(jìn)外資和對(duì)外投資的協(xié)調(diào)發(fā)展，加快培育參與國際合作和競(jìng)爭新優(yōu)勢(shì)。這就要求中國積極構(gòu)建具有國際競(jìng)爭力和吸引力的國際稅收法治環(huán)境，切實(shí)服務(wù)于新發(fā)展格局的需要。一方面，為了優(yōu)化營商環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，中國已經(jīng)實(shí)施了多輪減稅降費(fèi)政策，今后還將繼續(xù)執(zhí)行制度性減稅政策、實(shí)施新的結(jié)構(gòu)性減稅舉措。在進(jìn)一步優(yōu)化減稅政策時(shí)，還應(yīng)將提升國際稅制競(jìng)爭力納入政策考量。另一方面，在推進(jìn)海南自由貿(mào)易港、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)時(shí)，中國均已明確提出要構(gòu)建具有國際競(jìng)爭力的稅收制度，所以應(yīng)在總結(jié)國內(nèi)外國際稅制改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)自身的國際稅制進(jìn)行系統(tǒng)性改革。

二、國際稅收競(jìng)爭與稅制競(jìng)爭力的理論構(gòu)建

國際稅收競(jìng)爭是經(jīng)濟(jì)全球化和國家稅收主權(quán)原則下必然存在的客觀現(xiàn)象。在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，生產(chǎn)要素能夠在不同國家和地區(qū)間自由流動(dòng)，但因資本等流動(dòng)性生產(chǎn)要素對(duì)稅收具有較強(qiáng)的敏感度，各國稅負(fù)水平的差異便成為決定生產(chǎn)要素流向的一個(gè)重要因素，國際稅收競(jìng)爭問題由此而生?！?〕參見劉劍文主編：《國際稅法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2020年版，第398頁。

從吸引外資的角度看，各國政府競(jìng)相運(yùn)用稅收措施吸引外來流動(dòng)性生產(chǎn)要素，為本國的發(fā)展?fàn)幦〗?jīng)濟(jì)資源；從對(duì)外投資的角度看，各主要資本輸出國也紛紛運(yùn)用稅收措施鼓勵(lì)企業(yè)對(duì)外投資，提升企業(yè)和國家的國際競(jìng)爭力?！?〕參見計(jì)金標(biāo)、應(yīng)濤：《“一帶一路”背景下加強(qiáng)我國“走出去”企業(yè)稅制競(jìng)爭力研究》，載《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》 2017年第7期，第20頁?？梢哉f，國際稅收競(jìng)爭現(xiàn)象的客觀存在是探討稅制競(jìng)爭力問題的前提和基礎(chǔ)，正是因?yàn)閲H稅收競(jìng)爭不可避免，才應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步研究如何應(yīng)對(duì)國際稅收競(jìng)爭、提升稅制競(jìng)爭力的問題?；诖?，有必要從理論視角先對(duì)國際稅收競(jìng)爭的產(chǎn)生基礎(chǔ)及其性質(zhì)界分作一探討，以此展開后續(xù)之論證。

（一）國際稅收競(jìng)爭的產(chǎn)生基礎(chǔ)與性質(zhì)界分

1. 國際稅收競(jìng)爭產(chǎn)生的制度基礎(chǔ)與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

國家稅收主權(quán)原則下的稅制差異是國際稅收競(jìng)爭產(chǎn)生的制度基礎(chǔ)。根據(jù)國家稅收主權(quán)原則，一國在制定和執(zhí)行稅收法律制度及參與國際稅收協(xié)調(diào)合作等方面擁有獨(dú)立自主權(quán)，不受其他國家和組織的干涉。基于經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等因素之不同，各國根據(jù)自身的稅收主權(quán)制定的稅法存在差異實(shí)屬必然。以國際稅收領(lǐng)域?yàn)槔?，各國的國際稅收立法在稅收管轄權(quán)、預(yù)提稅稅率、消除國際重復(fù)征稅的方法及國際反避稅等方面都或多或少存在不同，導(dǎo)致不同納稅人在開展跨境經(jīng)營活動(dòng)時(shí)會(huì)面臨差異化的稅收負(fù)擔(dān)和合規(guī)成本。從理性經(jīng)濟(jì)人的角度出發(fā)，跨境納稅人通常會(huì)偏好在稅負(fù)更低的稅收管轄區(qū)開展經(jīng)營活動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)自身經(jīng)濟(jì)利益的最大化。

經(jīng)濟(jì)全球化背景下生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)是國際稅收競(jìng)爭產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。國際稅收競(jìng)爭是經(jīng)濟(jì)全球化的產(chǎn)物，它以生產(chǎn)要素在國家和地區(qū)間的自由流動(dòng)為前提。在一個(gè)基本封閉的經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，一國內(nèi)部的稅收制度雖然也對(duì)其他國家產(chǎn)生影響，但因生產(chǎn)要素的跨境流動(dòng)有限，故影響甚微，此時(shí)的稅收競(jìng)爭一般僅存在于一國內(nèi)部各個(gè)地方政府之間。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的推進(jìn)，跨境交通和通信技術(shù)的迅速發(fā)展，國際貿(mào)易和投資的壁壘不斷被消除，生產(chǎn)要素的跨境流動(dòng)具備了可能性并逐漸實(shí)現(xiàn)了自由化，各國稅收政策的外溢效應(yīng)隨之顯現(xiàn)。為了促進(jìn)生產(chǎn)要素的輸入或輸出，各國紛紛采取降低稅率、增加稅收優(yōu)惠等減輕投資者稅收負(fù)擔(dān)的措施，由此引發(fā)國際稅收的競(jìng)爭浪潮?！?〕參見劉劍文主編：《國際稅法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2020年版，第397-398頁。

2. 國際稅收競(jìng)爭的性質(zhì)界分

上述分析表明，只要國際稅收競(jìng)爭產(chǎn)生的基礎(chǔ)持續(xù)存在，國際稅收競(jìng)爭現(xiàn)象便無法被徹底根除。同時(shí)，國際稅收競(jìng)爭本身亦有性質(zhì)之分，理論上可將其劃分為良性稅收競(jìng)爭與有害稅收競(jìng)爭。前者有助于降低總體稅負(fù)，減少經(jīng)濟(jì)扭曲，提升公共產(chǎn)品的生產(chǎn)效率，〔8〕參見聶鴻杰：《國際稅收競(jìng)爭的實(shí)質(zhì)及應(yīng)對(duì)》，載《涉外稅務(wù)》2007年第3期，第32頁。提高參與國的福利水平，推動(dòng)國內(nèi)的稅制改革；〔9〕參見湯貢亮、王越：《國際稅制競(jìng)爭力對(duì)對(duì)外直接投資的影響——基于邊際有效稅率的研究》，載《經(jīng)濟(jì)與管理評(píng)論》2019年第5期，第139頁。后者則將引發(fā)破壞性的“逐底競(jìng)爭”，削弱各國的財(cái)政能力，并扭曲跨境投資的選址決策，導(dǎo)致稅基侵蝕與利潤轉(zhuǎn)移問題，進(jìn)而影響國際稅收的公平和中性?！?0〕See Paolo Piantavigna, Tax Competition and Tax Coordination in Aggressive Tax Planning: A False Dichotomy, World Tax Journal, Vol. 9, Issue 4, 2017, p. 477.鑒于此，提升中國國際稅制競(jìng)爭力的命題應(yīng)當(dāng)在良性稅收競(jìng)爭的語境下提出和展開。一方面，適度范圍內(nèi)的國際稅收競(jìng)爭是不可避免且有益的，中國應(yīng)當(dāng)主動(dòng)和適度參與國際稅收競(jìng)爭，提高參與國際稅收競(jìng)爭的有效性；〔11〕參見鄧力平：《有效參與國際稅收競(jìng)爭 促進(jìn)開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，載《稅務(wù)研究》2007年第12期，第18頁。另一方面，中國應(yīng)當(dāng)積極關(guān)注和參與國際社會(huì)關(guān)于有害稅收競(jìng)爭的規(guī)制行動(dòng)，在提升自身國際稅制競(jìng)爭力的同時(shí)，避免陷入惡性稅收競(jìng)爭的泥沼。

早在1996年，OECD就已開始關(guān)注國際稅收競(jìng)爭問題，并發(fā)布了一系列關(guān)于有害稅收競(jìng)爭的報(bào)告。到2015年，OECD又發(fā)布了BEPS第5項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃的最終報(bào)告，提出了判定有害稅收優(yōu)惠制度的五個(gè)關(guān)鍵因素：（1）無稅或低有效稅率，即該制度使得對(duì)具有地域間流動(dòng)性的金融服務(wù)活動(dòng)所得不征稅或雖征稅但實(shí)際稅率極低；（2）“柵圍”（ring-fenced）稅制，即該制度部分或全部地和國內(nèi)市場(chǎng)所適用的稅收制度隔絕開來；（3）該制度缺乏透明度；（4）沒有針對(duì)該制度的有效情報(bào)交換；（5）該制度缺乏實(shí)質(zhì)性活動(dòng)要求?！?2〕參見《第5項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃：考慮透明度與實(shí)質(zhì)性因素，更有效地打擊有害稅收實(shí)踐》，http://www.chinatax.gov.cn/n810219/n810724/c1836574/5083221/files/b8c5673d9f89424eb8deb754df74b19d.pdf，2021年9月19日訪問。與此同時(shí)，OECD有害稅收實(shí)踐論壇（FHTP）還建立了針對(duì)各國稅收優(yōu)惠制度的審議機(jī)制。

與有害稅收競(jìng)爭不同的是，國際稅法理論和實(shí)踐并未對(duì)良性稅收競(jìng)爭作出明確定義。通過對(duì)比有害稅收競(jìng)爭的特征和影響，可以發(fā)現(xiàn)良性稅收競(jìng)爭應(yīng)當(dāng)具有如下特性：一是平衡性，即在提升稅制競(jìng)爭力與汲取必要的財(cái)政收入之間維持平衡，防范因過度的稅收競(jìng)爭導(dǎo)致國家陷入財(cái)政困境，引發(fā)政府財(cái)政赤字危機(jī)。二是透明性，即一國的稅收優(yōu)惠制度應(yīng)當(dāng)具有透明度，避免因透明度缺乏而致稅務(wù)處理的錯(cuò)配或產(chǎn)生雙重不征稅的情況?！?3〕同上注。三是實(shí)質(zhì)性，即稅收優(yōu)惠政策的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)突出經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)要求，企業(yè)必須具備足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)才能夠享受稅收優(yōu)惠待遇?！?4〕針對(duì)該點(diǎn)，《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》在提出“形成具有國際競(jìng)爭力的稅收制度”的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)要“制定簡明易行的實(shí)質(zhì)經(jīng)營地、所在地居住判定標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化對(duì)偷漏稅風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別，防范稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移，避免成為‘避稅天堂’”。四是協(xié)調(diào)性，即稅收制度應(yīng)當(dāng)與投資、貿(mào)易、金融等其他法律制度協(xié)調(diào)配合。一國應(yīng)避免過度依賴稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行稅收競(jìng)爭，系統(tǒng)性提升自身法治營商環(huán)境的國際競(jìng)爭力?！?5〕參見崔曉靜、陳鏡先：《〈外商投資法〉中的稅收法律問題研究》，載《中國法律評(píng)論》2020年第3期，第198頁。

（二）稅制競(jìng)爭力的內(nèi)涵界定與維度展開

國際稅收競(jìng)爭的核心是各國稅收法律制度之間的競(jìng)爭。制度競(jìng)爭是不同制度之間的“爭勝”，是多個(gè)制度供給主體通過一定的過程或載體檢驗(yàn)其制度安排之優(yōu)劣和利弊的活動(dòng)。國家間的制度競(jìng)爭主要圍繞法律和政策等正式制度展開，其性質(zhì)歸根結(jié)底是各國在制度供給能力上的競(jìng)爭?！?6〕參見馮輝：《制度、制度競(jìng)爭與中國經(jīng)濟(jì)法的發(fā)展——紀(jì)念中國經(jīng)濟(jì)法三十年》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第6期，第49-50頁。可見，國際稅收法律制度競(jìng)爭是國際稅收競(jìng)爭的核心，一國的國際稅收競(jìng)爭力從根本上取決于其稅制競(jìng)爭力。

1. 稅制競(jìng)爭力的內(nèi)涵

對(duì)“稅制競(jìng)爭力”的界定可基于如下視角：從國際稅收的角度看，一般認(rèn)為，稅制競(jìng)爭力是一國的稅制能夠促進(jìn)本國經(jīng)濟(jì)在國際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭中占據(jù)比較優(yōu)勢(shì)的能力，是稅制吸引國際經(jīng)濟(jì)資源和促進(jìn)本國企業(yè)和產(chǎn)品參與國際競(jìng)爭的能力?！?7〕參見王越、湯貢亮：《競(jìng)爭力稅制的目標(biāo)取向與評(píng)價(jià)體系構(gòu)建》，載《稅收經(jīng)濟(jì)研究》2020年第3期，第15頁。從“引進(jìn)來”的角度看，稅制競(jìng)爭力體現(xiàn)為稅制吸引生產(chǎn)要素的能力，如吸引外資、吸引人才、吸引企業(yè)總部等。從“走出去”的角度看，稅制競(jìng)爭力體現(xiàn)為稅制促進(jìn)本國企業(yè)和產(chǎn)品參與國際競(jìng)爭的能力，如在全球產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈中，提升對(duì)外貿(mào)易和投資的體量規(guī)模和盈利水平的能力。〔18〕參見國家稅務(wù)總局稅科所課題組：《財(cái)稅制度國際競(jìng)爭力問題研究》，載《財(cái)政研究》2010年第10期，第3頁。

由于各國跨境雙向投資的戰(zhàn)略、結(jié)構(gòu)和發(fā)展階段存在差異，所以對(duì)稅制競(jìng)爭力的側(cè)重點(diǎn)亦有不同。一國雙向投資結(jié)構(gòu)發(fā)展階段的變化很大程度上反映了該國參與經(jīng)濟(jì)全球化的深度以及該國經(jīng)濟(jì)實(shí)力特別是其企業(yè)實(shí)力提高的幅度?！?9〕參見梁軍、謝康：《中國“雙向投資”的結(jié)構(gòu)：階段檢驗(yàn)與發(fā)展趨勢(shì)》，載《世界經(jīng)濟(jì)研究》2008年第1期，第3頁。相應(yīng)地，各國的國際稅收立法也應(yīng)當(dāng)因勢(shì)而謀、因國而異，順應(yīng)和支持國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，消除跨境貿(mào)易、投資和融資中的各種稅收障礙與壁壘，促進(jìn)國際貿(mào)易、投資和融資的便利化?！?0〕參見崔曉靜：《論中國特色國際稅收法治體系之建構(gòu)》，載《中國法學(xué)》2020年第5期，第164頁。對(duì)于廣大發(fā)展中國家而言，其通常迫切需要引進(jìn)大量外國資本以促進(jìn)本國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，故而更加注重從“引進(jìn)來”的角度提高自身稅制的競(jìng)爭力，如為外國投資者和外商投資企業(yè)提供一系列豐厚的稅收優(yōu)惠。相形之下，許多發(fā)達(dá)國家和新興經(jīng)濟(jì)體為了鼓勵(lì)資本輸出、提升本國企業(yè)在國際市場(chǎng)上的競(jìng)爭力，更加注重從“走出去”的角度提升稅制競(jìng)爭力，如采用遲延納稅、免稅法、單方面稅收饒讓抵免等制度。

應(yīng)當(dāng)看到，國家競(jìng)爭力與企業(yè)競(jìng)爭力息息相關(guān)、相互交融，二者具有相互傳導(dǎo)和轉(zhuǎn)化之效應(yīng)。一方面，稅負(fù)高低將直接影響企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營成本，進(jìn)而影響其價(jià)格競(jìng)爭力，所以國家在降低稅負(fù)的同時(shí)，也將提升企業(yè)的價(jià)格競(jìng)爭力；另一方面，企業(yè)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的微觀基礎(chǔ)及市場(chǎng)活動(dòng)最基本的主體，一國整體經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭力追根溯源是建立在本國企業(yè)等市場(chǎng)主體的競(jìng)爭力之上的。

2. 稅制競(jìng)爭力的維度展開

理論界與實(shí)務(wù)界已對(duì)如何確定稅制競(jìng)爭力的影響因素與評(píng)價(jià)指標(biāo)作出了有益嘗試，〔21〕例如，《世界銀行營商環(huán)境報(bào)告》的納稅指標(biāo)體系包括納稅次數(shù)、納稅時(shí)間、總稅率、報(bào)稅后事項(xiàng)。又如，美國稅收基金會(huì)的國際稅收競(jìng)爭力評(píng)價(jià)指標(biāo)包括稅收管轄權(quán)的范圍（全球稅制/屬地稅制）、預(yù)提稅、稅收協(xié)定網(wǎng)絡(luò)、國際稅收監(jiān)管。再如，中國學(xué)者提出稅制競(jìng)爭力的評(píng)價(jià)指標(biāo)包括稅制的公平與合理程度、稅負(fù)水平、稅收優(yōu)惠、出口稅收政策、稅收管理水平、國際稅收協(xié)調(diào)水平。參見龔輝文：《稅制競(jìng)爭力初探》，載《稅務(wù)研究》2004年第2期，第29-36頁。本文旨在確定一個(gè)考察稅制競(jìng)爭力的理論分析框架，為中國提升國際稅制競(jìng)爭力提供理論支持。通過對(duì)國內(nèi)外評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的梳理，可提煉出以下幾個(gè)稅制競(jìng)爭力的評(píng)價(jià)維度。

第一，稅收負(fù)擔(dān)水平。首先，企業(yè)所得稅法定稅率是各國稅制競(jìng)爭力的重要指標(biāo)，也是各國稅制競(jìng)爭目標(biāo)集中的要素。根據(jù)美國稅收基金會(huì)的調(diào)查，2020年，223個(gè)稅收管轄區(qū)的平均稅率為22.57%，其中稅率25%以下的管轄區(qū)有138個(gè)，稅率20%以下的有80個(gè)，稅率10%以下的有30個(gè)，稅率30%以上的只有26個(gè)。自1980年以來，企業(yè)所得稅稅率在全球范圍內(nèi)持續(xù)下降，2017年的美國稅改更是對(duì)這一趨勢(shì)起到了推波助瀾的作用。2020年，在國際稅收競(jìng)爭的驅(qū)動(dòng)下，各國降低公司所得稅稅率的趨勢(shì)還在繼續(xù)，高稅率國家基本在向25%的稅率目標(biāo)靠攏，而低稅率國家則逐步在向20%甚至更低的稅率目標(biāo)發(fā)展?！?2〕參見《世界稅制現(xiàn)狀與趨勢(shì)》課題組：《世界稅制現(xiàn)狀與趨勢(shì)（2020）》，中國稅務(wù)出版社2021年版，第154-169頁。中國企業(yè)所得稅的法定稅率為25%，大體居于中等水平。其次，企業(yè)的所得稅負(fù)擔(dān)受到多重因素的影響，法定稅率并不是決定性因素，相形之下，有效稅率可更好地衡量一個(gè)經(jīng)濟(jì)體的稅制競(jìng)爭力。一國的有效稅率通常會(huì)低于法定稅率，這主要?dú)w因于其提供的各類稅收優(yōu)惠措施?！?3〕參見勵(lì)賀林：《公司所得稅的全球發(fā)展趨勢(shì)分析》，載《中國稅務(wù)報(bào)》2019年8月28日，第7版。

第二，稅制簡化程度。實(shí)踐中，跨國企業(yè)不僅關(guān)注自身的稅收負(fù)擔(dān)，同樣重視稅務(wù)合規(guī)成本，一國國際稅制的簡化程度將影響稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人的征納成本。根據(jù)國際稅收行政效率原則，一國應(yīng)盡可能地減小稅款征收和繳納過程中所耗費(fèi)的成本，以最小的稅收成本來獲取最大的國際稅收收入。所以，為了提升稅制競(jìng)爭力，許多國家都在努力推動(dòng)自身稅制朝著更加簡明的方向發(fā)展。比如，2017年美國稅改方案便指出國內(nèi)稅法極其復(fù)雜、冗長和晦澀，提出要簡化稅制。又如，在我國的稅制改革方針中，“簡稅制”也是一個(gè)頻繁出現(xiàn)的關(guān)鍵詞?？傮w而言，中國稅法不像美國、加拿大等西方國家那么復(fù)雜、詳細(xì)和高度技術(shù)性，但部分制度（如下文所述的抵免法）也存在過于復(fù)雜之弊端，增加了納稅人的合規(guī)成本。

第三，國際協(xié)調(diào)程度。國際稅收的協(xié)調(diào)程度反映了一國與其他國家在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的聯(lián)系程度，也將影響貨物、服務(wù)、資本、人員、技術(shù)等要素在不同國家間流動(dòng)的便利程度。稅收協(xié)定是國際稅收協(xié)調(diào)最主要的法律工具，其數(shù)量決定了一國參與國際稅收協(xié)調(diào)的廣度，其內(nèi)容決定了一國參與國際稅收協(xié)調(diào)的深度。

截至2021年12月底，中國已對(duì)外正式簽訂了109個(gè)稅收協(xié)定，與中國香港、澳門特別行政區(qū)簽署了稅收安排，與中國臺(tái)灣地區(qū)簽署了稅收協(xié)議，〔24〕參見國家稅務(wù)總局網(wǎng)站，http://www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810341/n810770/common_list_ssty.html，2022年1月4日訪問。已經(jīng)構(gòu)建起世界上第三大稅收協(xié)定網(wǎng)絡(luò)，未來還需不斷拓寬稅收協(xié)定網(wǎng)絡(luò)，與協(xié)定伙伴國進(jìn)一步加強(qiáng)國際稅收協(xié)調(diào)的程度，以建設(shè)更高水平的開放型經(jīng)濟(jì)新體制，形成國際合作與競(jìng)爭新優(yōu)勢(shì)。

三、國際稅收競(jìng)爭背景下各國提升國際稅制競(jìng)爭力的經(jīng)驗(yàn)借鑒

衡量一國國際稅制的競(jìng)爭力，需要對(duì)世界各國國際稅制改革的發(fā)展規(guī)律作出總結(jié)，對(duì)各國國際稅制的優(yōu)劣進(jìn)行比較，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步分析該國的國際稅制改革究竟是引領(lǐng)、順應(yīng)還是滯后于國際稅制改革的潮流，以確定該國在整個(gè)國際稅制競(jìng)爭力坐標(biāo)系中的定位。近年來，各國提升國際稅制競(jìng)爭力的主要舉措包括從全球稅制向有限屬地稅制轉(zhuǎn)型、加強(qiáng)稅收協(xié)定中消極所得預(yù)提稅稅率的法律協(xié)調(diào)、對(duì)吸引外資的稅收優(yōu)惠制度進(jìn)行調(diào)整等。

（一）從全球稅制向有限屬地稅制的轉(zhuǎn)型

稅收管轄權(quán)在國際稅收法律制度中具有基礎(chǔ)性地位，決定了一國行使征稅權(quán)的范圍。在全球稅制下，一國兼采居民稅收管轄權(quán)和來源地稅收管轄權(quán)，對(duì)本國居民來源于境內(nèi)外的全部所得進(jìn)行征稅，并通過抵免法消除國際重復(fù)征稅。在屬地稅制下，一些國家和地區(qū)完全放棄了居民稅收管轄權(quán)，實(shí)行單一的來源地稅收管轄權(quán)，無論對(duì)于居民還是非居民，一律僅就來源于境內(nèi)的所得征稅（即完全的屬地稅制）。〔25〕如博茨瓦納、哥斯達(dá)黎加、肯尼亞、納米比亞、巴拿馬、巴拉圭、斯威士蘭、阿拉伯聯(lián)合酋長國、烏拉圭、津巴布韋及中國的香港和澳門特別行政區(qū)。其他采用居民稅收管轄權(quán)的國家，會(huì)對(duì)其進(jìn)行限制，給予特定類型的境外所得（通常是股息）免稅待遇（即有限的屬地稅制或混合稅制）。作為有限屬地稅制的典型體現(xiàn)，參股免稅制度通常是指一國允許符合條件的境外股息和轉(zhuǎn)讓股份的資本利得享受免稅待遇的制度。在當(dāng)今國際社會(huì)，采用全球稅制和完全屬地稅制的國家均在少數(shù)，大部分國家采取的是混合稅制，兼具屬人和屬地稅制的特點(diǎn)。

一國采用全球稅制雖能更全面地維護(hù)自身的財(cái)政利益，但劣勢(shì)亦十分明顯。首先，全球稅制對(duì)于一國稅務(wù)機(jī)關(guān)針對(duì)境外所得的稅收征管能力提出了更高要求，稅務(wù)機(jī)關(guān)必須能夠有效獲取稅收信息以打擊逃避稅。其次，相較于免稅法，一國在采取抵免法對(duì)已繳納的外國稅款進(jìn)行抵免時(shí)，往往存在抵免計(jì)算復(fù)雜、消除國際重復(fù)征稅不徹底等問題，增加了納稅人的稅收負(fù)擔(dān)和合規(guī)成本。更重要的是，一國究竟采用全球稅制還是屬地稅制，對(duì)其稅制競(jìng)爭力會(huì)產(chǎn)生重要影響，居住于采用全球稅制國家的企業(yè)相比于居住于采用屬地稅制國家的企業(yè)明顯處于競(jìng)爭劣勢(shì)，因?yàn)楹笳邇H需就來源于境內(nèi)的所得繳稅，前者還需就來源于境外的所得繳稅。從長遠(yuǎn)看，這將對(duì)一國的經(jīng)濟(jì)帶來諸多負(fù)面影響，如引發(fā)總部遷移、抑制對(duì)外直接投資等。

鑒于全球稅制的弊端和屬地稅制的優(yōu)越性，越來越多的國家正在從全球稅制向有限屬地稅制轉(zhuǎn)型。美國稅收基金會(huì)將屬地稅制的采用情況作為評(píng)價(jià)國際稅收競(jìng)爭力的重要指標(biāo)，并指出各國從全球稅制向有限屬地稅制轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)正在不斷擴(kuò)大?！?6〕See Tax Foundation, International Tax Competitiveness Index 2020, https://files.taxfoundation.org/20201009154525/2020-International-Tax-Competitiveness-Index.pdf, last visit on September 19, 2021.以O(shè)ECD成員國為例，在20世紀(jì)初，共有33個(gè)成員國采用全球稅制，20世紀(jì)90年代以來，越來越多的發(fā)達(dá)國家從全球稅制轉(zhuǎn)向更加優(yōu)越的屬地稅制，截至2015年，僅有6個(gè)成員國仍堅(jiān)持全球稅制?！?7〕包括美國、智利、愛爾蘭、以色列、韓國和墨西哥。需注意的是，截至2021年，美國、愛爾蘭、以色列也引入了參股免稅制度，仍堅(jiān)持全球稅制的OECD成員國僅剩智利、韓國和墨西哥3個(gè)國家。根據(jù)普華永道2013年的統(tǒng)計(jì)，在當(dāng)時(shí)28個(gè)采用了參股免稅制度的OECD成員國中，有20個(gè)對(duì)合格境外股息給予100%的免稅，其余8個(gè)則允許合格境外股息按照95%～100%之間的比例享受免稅待遇。從免稅對(duì)象看，除了外國子公司支付的股息外，一些成員國還允許轉(zhuǎn)讓外國子公司股份產(chǎn)生的資本利得享受免稅待遇。從免稅條件看，這些國家通常將在1年期限內(nèi)對(duì)外國子公司至少持股10%作為享受參股免稅待遇的條件之一。同時(shí)，為了防止參股免稅制度被濫用，一些OECD成員國還針對(duì)股息的來源地規(guī)定了限制條件，如制定“白名單”或“黑名單”、要求股息來源地必須是歐盟成員國或者與本國簽訂了稅收協(xié)定的國家、規(guī)定股息來源地的企業(yè)所得稅有效稅率不得低于一定水平等。數(shù)據(jù)顯示，采用參股免稅制度的OECD成員國在發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)和開展對(duì)外直接投資方面具有顯著優(yōu)勢(shì)。截至2012年，91%的總部設(shè)在OECD成員國的福布斯世界500強(qiáng)企業(yè)都位于采用了屬地稅制的成員國境內(nèi)；截至2011年，OECD成員國對(duì)外直接投資存量的69.9%都源自采用了屬地稅制的成員國?！?8〕See pwc, Evolution of Territorial Tax Systems in the OECD, http://www.techceocouncil.org/clientuploads/reports/Report%20 on%20Territorial%20Tax%20Systems_20130402b.pdf, last visit on September 19, 2021.

尤值注意的是，作為OECD成員國中原來僅有的幾個(gè)仍采用全球稅制的國家之一，美國在2017年也對(duì)其國際稅制進(jìn)行了改革，引入了參股免稅制度。在2017年稅改之前，美國長期采用全球稅制，對(duì)其居民企業(yè)的全球所得征收至少35%的稅，同時(shí)，境外所得在匯回美國之前將暫不被征稅。在大部分OECD成員國都采用屬地稅制的情況下，美國的全球稅制使其跨國企業(yè)處于競(jìng)爭劣勢(shì)，并對(duì)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭力造成了一系列的負(fù)面影響：其一，造成“鎖定效應(yīng)”（lock-out effect），阻礙企業(yè)將境外所得匯回。據(jù)估計(jì)，在特朗普政府稅改之前，美國公司對(duì)滯留在境外的至少約2.6萬億美元的利潤遞延了稅款。其二，引發(fā)了跨國企業(yè)總部遷移，一些跨國企業(yè)為了免受美國全球稅制的約束，選擇將其總部遷出美國。自1981年以來，已有50多家跨國公司將總部從美國遷出。其三，抑制了美國的對(duì)外直接投資?！?9〕See Kyle Pomerleau, A Hybrid Approach: The Treatment of Foreign Profits Under the Tax Cuts and Jobs Act, Tax Foundation,May 3, 2018, https://files.taxfoundation.org/20180502205047/Tax-Foundation-FF586.pdf, last visit on September 19, 2021.為了解決上述問題，美國2017年《減稅與就業(yè)法案》（Tax Cuts and Jobs Act）引入了參股免稅制度，以提升其稅制的國際競(jìng)爭力。根據(jù)該制度，若美國母公司在1年內(nèi)持有外國子公司至少10%的股份，則其可將從外國子公司處獲得的股息從應(yīng)稅所得中完全扣除。對(duì)于適用參股免稅的股息，美國公司不能再主張境外稅收扣除或抵免。此外，不允許“混合股息”（即在來源國已經(jīng)享受過扣除待遇的股息）享受參股免稅，以避免該股息在來源國和居民國雙重不征稅的后果。〔30〕See § 245A of the Internal Revenue Code.隨著參股免稅的引入，美國的實(shí)踐與大多數(shù)OECD成員國更加一致，而作為全球第一大經(jīng)濟(jì)體，其國際稅改帶來的外溢效應(yīng)對(duì)全球的國際稅改趨勢(shì)造成了深遠(yuǎn)影響，如在OECD成員國范圍外，新加坡、馬來西亞、泰國、印度尼西亞等國亦采取了屬地稅制。〔31〕See Melani Dewi Astuti, Fundamental Changes to Indonesia’s Tax System to Attract Investment, Asia-Pacific Tax Bulletin,Vol.27, Issue 2, 2021, p. 3.

從全球稅制向有限屬地稅制轉(zhuǎn)型是國際稅改的重要趨勢(shì)之一，而參股免稅則是有限屬地稅制的核心。OECD成員國的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)表明，在設(shè)計(jì)參股免稅制度時(shí)，一國要在提升稅制競(jìng)爭力與防止稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移之間實(shí)現(xiàn)平衡。一方面，通過對(duì)境外股息或轉(zhuǎn)讓股份的資本利得實(shí)行免稅，追求實(shí)現(xiàn)促進(jìn)對(duì)外投資、便利利潤回流、發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)、簡化消除國際重復(fù)征稅的方法等目標(biāo)；另一方面，通過對(duì)最低持股比例和期限以及支付股息的子公司所在國進(jìn)行限制，防止參股免稅制度被濫用。

（二）稅收協(xié)定中消極所得預(yù)提稅稅率的法律協(xié)調(diào)

對(duì)于本國企業(yè)向境外支付的股息、利息和特許權(quán)使用費(fèi)，各國一般從源課征預(yù)提稅。同時(shí)，為了協(xié)調(diào)來源國和居民國對(duì)消極所得的征稅權(quán)，稅收協(xié)定通常采用“稅收分享原則”作為對(duì)消極所得征稅的基本規(guī)則。根據(jù)該原則，居民國與來源國對(duì)于股息、利息和特許權(quán)使用費(fèi)均可行使征稅權(quán)，其中，來源國可對(duì)所得優(yōu)先征收預(yù)提稅，但稅率要受到稅收協(xié)定的限制，居民國則需根據(jù)稅收協(xié)定進(jìn)行免稅或抵免。實(shí)踐中，預(yù)提稅將提高跨境投融資成本，對(duì)資本的跨境自由流動(dòng)產(chǎn)生阻礙效應(yīng)。在企業(yè)層面，預(yù)提稅將減少投資者跨境投資的稅后回報(bào)。為了彌補(bǔ)或轉(zhuǎn)嫁預(yù)提稅負(fù)擔(dān)，投資者可能會(huì)提高利息和特許權(quán)使用費(fèi)的費(fèi)率，甚至直接通過簽訂“包稅條款”的方式將自身本應(yīng)承擔(dān)的稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁給被投資企業(yè)實(shí)際承擔(dān)，從而提高被投資企業(yè)的融資成本。在國家層面，這將影響來源國吸引外資以及居民國促進(jìn)對(duì)外投資的能力?？梢姡愂諈f(xié)定對(duì)于消極所得預(yù)提稅稅率的協(xié)調(diào)程度，將從資本跨境自由流動(dòng)的角度影響一國的國際稅制競(jìng)爭力。正因?yàn)槿绱?，美國稅收基金?huì)將預(yù)提稅稅率的高低作為評(píng)價(jià)國際稅收競(jìng)爭力的另一個(gè)指標(biāo)?！?2〕See Tax Foundation, International Tax Competitiveness Index 2020, https://files.taxfoundation.org/20201009154525/2020-International-Tax-Competitiveness-Index.pdf, last visit on September 19, 2021.在國際稅收協(xié)調(diào)實(shí)踐中，為了促進(jìn)資本的跨境自由流動(dòng)，消除預(yù)提稅對(duì)資本流動(dòng)造成的阻礙，美國和歐盟已通過協(xié)調(diào)稅收管轄權(quán)的方式，相互限制甚至放棄針對(duì)消極所得的來源地的稅收管轄權(quán)?！?3〕參見崔曉靜：《“一帶一路”跨境融資貸款利息稅收的法律協(xié)調(diào)》，載《法商研究》2020年第3期，第36頁。

例如，為了消除成員國間的稅收壁壘，構(gòu)建一個(gè)貨物、人員、服務(wù)和資本都能自由流動(dòng)的單一市場(chǎng)，歐盟一直致力于推進(jìn)成員國間的稅收協(xié)調(diào)，并在直接稅領(lǐng)域頒布了若干個(gè)指令?！?4〕參見陳鏡先：《歐洲法院在歐盟稅法發(fā)展中的作用》，載《歐洲研究》2020年第3期，第104頁。其中，為了免除跨境支付的股息的預(yù)提稅和消除國際重復(fù)征稅，《母子公司指令》規(guī)定，子公司所在歐盟成員國對(duì)子公司支付給其他成員國的母公司的股息不得征收預(yù)提稅，母公司所在成員國對(duì)母公司從其在另一個(gè)成員國的子公司獲得的股息應(yīng)當(dāng)給予抵免或免稅待遇。為了享受上述待遇，母子公司之間的持股關(guān)系必須滿足一定的條件：在持股比例上，母公司應(yīng)持有子公司至少10%的資本或投票權(quán)；在持股時(shí)間上，指令允許成員國要求連續(xù)持股時(shí)間應(yīng)不少于2年。通過消除稅收對(duì)歐盟內(nèi)部市場(chǎng)的有效運(yùn)行帶來的限制和扭曲，指令旨在促進(jìn)企業(yè)適應(yīng)內(nèi)部市場(chǎng)的要求，提升其生產(chǎn)力以及在國際上的競(jìng)爭力?！?5〕See Council Directive 2011/96/EU of 30 November 2011 on the common system of taxation applicable in the case of parent companies and subsidiaries of different Member States.類似地，《利息/特許權(quán)使用費(fèi)指令》亦規(guī)定，若利息或特許權(quán)使用費(fèi)的受益所有人是另一成員國的公司或常設(shè)機(jī)構(gòu)，則產(chǎn)生利息或特許權(quán)使用費(fèi)的成員國應(yīng)當(dāng)對(duì)從該國支付的利息或特許權(quán)使用費(fèi)免征預(yù)提稅；為了享受上述待遇，付款方和收款方應(yīng)存在關(guān)聯(lián)關(guān)系，即一方應(yīng)當(dāng)持有另一方至少25%的資本，或者雙方同時(shí)被第三方持有至少25%的資本；允許成員國要求關(guān)聯(lián)關(guān)系的存續(xù)時(shí)間應(yīng)不少于2年?！?6〕See Council Directive 2003/49/EC of 3 June 2003 on a common system of taxation applicable to interest and royalty payments made between associated companies of different Member States.這些規(guī)定將有助于促進(jìn)資本在歐盟成員國間的自由流動(dòng)，強(qiáng)化內(nèi)部市場(chǎng)的一體化，提升歐盟經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭力。

又如，《美國稅收協(xié)定范本》針對(duì)利息和特許權(quán)使用費(fèi)的征稅權(quán)劃分經(jīng)歷了從“稅收分享原則”向“居民國獨(dú)享征稅權(quán)”的轉(zhuǎn)變。在2006年及之前的版本中，范本規(guī)定來源國和居民國均享有對(duì)利息和特許權(quán)使用費(fèi)的征稅權(quán)。但在2016年的范本中，來源于締約國一方并由締約國另一方居民受益所有的利息和特許權(quán)使用費(fèi)應(yīng)當(dāng)僅在該締約國另一方征稅，即取消了來源國征收預(yù)提稅的權(quán)利。實(shí)踐中，美國與日本、法國、德國、荷蘭、英國等國簽訂的稅收協(xié)定均取消了來源國針對(duì)利息或特許權(quán)使用費(fèi)征收預(yù)提稅的權(quán)利。

當(dāng)然，歐美之所以能針對(duì)消極所得預(yù)提稅稅率實(shí)現(xiàn)較高程度的法律協(xié)調(diào)，是基于稅收協(xié)定伙伴國之間的關(guān)系滿足了特定的前提條件。一方面，稅收協(xié)定伙伴國之間應(yīng)當(dāng)具有較為密切的政治、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，如歐盟指令是基于內(nèi)部市場(chǎng)高度的一體化關(guān)系，日本、法國、德國、荷蘭、英國等均是美國的政治盟友及主要的貿(mào)易和投資伙伴國；另一方面，此種稅收協(xié)調(diào)安排應(yīng)當(dāng)能夠?qū)崿F(xiàn)兩國之間利益的大體平衡。例如，兩國之間相互投資的數(shù)額基本持平，作為居民國所能征收的稅款也大致相當(dāng)。又如，來源國雖放棄了征收預(yù)提稅的權(quán)利，但通過此種安排可實(shí)現(xiàn)其他更重要的經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)，如通過吸引外資促進(jìn)本國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！?7〕參見崔曉靜：《“一帶一路”跨境融資貸款利息稅收的法律協(xié)調(diào)》，載《法商研究》2020年第3期，第38頁。

（三）支柱二規(guī)則出臺(tái)背景下吸引外資稅收優(yōu)惠制度的調(diào)整

跨國企業(yè)在進(jìn)行選址決策時(shí)通常會(huì)將稅收優(yōu)惠考慮在內(nèi)，因此吸引外資的稅收優(yōu)惠通常被認(rèn)為有助于提升一國吸引國際流動(dòng)資本的能力，進(jìn)而增強(qiáng)一國的國際競(jìng)爭力。特別是在相鄰管轄區(qū)也采取了類似稅收優(yōu)惠以爭奪外資的情況下，一國采取稅收優(yōu)惠的必要性便更為凸顯。〔38〕See OECD, Corporate Tax Incentives for Foreign Direct Investment, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264188402-en, last visit on September 19, 2021.從世界范圍看，各國一般都在其鼓勵(lì)的行業(yè)、產(chǎn)業(yè)和企業(yè)方面給予一定的稅收優(yōu)惠，近年來企業(yè)所得稅的稅收優(yōu)惠主要集中在扶持中小企業(yè)、促進(jìn)研發(fā)創(chuàng)新及鼓勵(lì)投資等方面。同時(shí)，在新冠肺炎疫情的沖擊下，許多國家還出臺(tái)了減免稅款、延期納稅等幫助企業(yè)克服經(jīng)營困難的稅收政策。〔39〕參見《世界稅制現(xiàn)狀與趨勢(shì)》課題組：《世界稅制現(xiàn)狀與趨勢(shì)（2020）》，中國稅務(wù)出版社2021年版，第185頁。

然而，支柱二規(guī)則的出臺(tái)將對(duì)各國現(xiàn)行企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠的有效性帶來了挑戰(zhàn)。支柱二規(guī)則要求跨國集團(tuán)的全球最低有效稅率不應(yīng)低于15%，否則將對(duì)其征收補(bǔ)足稅。在談判過程中，除了全球最低有效稅率的水平外，排除（carve-out）規(guī)則也是利益各方博弈的焦點(diǎn)。排除規(guī)則范圍的廣度將決定各國的稅收優(yōu)惠是否以及在多大程度上能夠在支柱二框架下得以保留。在設(shè)計(jì)該規(guī)則時(shí)，OECD曾考慮過兩種模式：一是基于事實(shí)的排除規(guī)則，即在考察相關(guān)事實(shí)和情況的基礎(chǔ)上，確定納稅人享受稅收優(yōu)惠時(shí)是否具有經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)，進(jìn)而可排除支柱二規(guī)則的適用。在此種模式下，還應(yīng)當(dāng)對(duì)那些通過BEPS第5項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃關(guān)于有害稅收實(shí)踐審查的稅收優(yōu)惠予以考慮。OECD認(rèn)為，雖然此種模式能夠更加準(zhǔn)確地反映納稅人的具體情形，但也給納稅人帶來較大的不確定性和增加稅收征管的成本。二是公式化的排除規(guī)則，即基于一個(gè)或多個(gè)因子，將納稅人的部分或全部所得排除在支柱二規(guī)則的適用范圍外。OECD認(rèn)為，此種模式在適用上將更加簡便，但其公式化的性質(zhì)也會(huì)使其變得機(jī)械和僵化，易生排除過度或不足等問題，且更容易被納稅人所濫用?！?0〕See OECD, Public Consultation Document Global Anti-Base Erosion Proposal （“Globe”） （Pillar Two）, https://www.oecd.org/tax/beps/public-consultation-document-global-anti-base-erosion-proposal-pillar-two.pdf.pdf, last visit on September 19, 2021.根據(jù)BEPS包容性框架成員達(dá)成的共識(shí)方案，支柱二規(guī)則最終采用了公式化的排除規(guī)則，允許排除等同于5%的有形資產(chǎn)賬面價(jià)值和人員工資的所得（在10年的過渡期內(nèi)，有形資產(chǎn)和人員工資分別從8%和10%逐步降低至5%）?！?1〕參見國家稅務(wù)總局：《關(guān)于應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)數(shù)字化稅收挑戰(zhàn)雙支柱方案的聲明（中文翻譯）》，http://www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810219/n810724/c5169582/content.html，2021年10月9日訪問。

在筆者看來，最終確定的支柱二規(guī)則并未對(duì)公眾咨詢意見予以充分回應(yīng)，〔42〕See Public Comments from Deloitte, Ernst & Young, KPMG, KPMG Poland, Tax Foundation, International Chamber of Commerce （ICC） and Business Europe, https://www.oecd.org/tax/beps/public-comments-received-on-the-reports-on-pillar-one-and-pillartwo-blueprints.htm, last visit on September 19, 2021.制度設(shè)計(jì)上仍然存有不合理之處，并將產(chǎn)生一系列負(fù)面影響。

第一，支柱二規(guī)則將對(duì)各國的稅收優(yōu)惠政策空間造成過度限制。制定稅收優(yōu)惠措施本是一國稅收主權(quán)的應(yīng)有之義，即便要對(duì)其進(jìn)行約束，也應(yīng)當(dāng)遵循比例原則，避免對(duì)各國的稅收主權(quán)造成不當(dāng)限制。在實(shí)踐中，有部分稅收優(yōu)惠措施確實(shí)會(huì)引發(fā)有害稅收競(jìng)爭和逃避稅，但也有許多稅收優(yōu)惠措施是具有明顯必要性、正當(dāng)性和合理性的?！?3〕如為了鼓勵(lì)投資和再投資，激勵(lì)研發(fā)和創(chuàng)新，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)，扶持特定產(chǎn)業(yè)（如鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)）、特定企業(yè)（如中小企業(yè)）、特定區(qū)域（如經(jīng)濟(jì)落后區(qū)域）的發(fā)展，幫助企業(yè)紓解新冠肺炎疫情帶來的經(jīng)營困難等合理目的制定的稅收優(yōu)惠措施。然而，支柱二規(guī)則主要側(cè)重于實(shí)現(xiàn)發(fā)達(dá)國家保護(hù)國內(nèi)稅基和遏制稅收競(jìng)爭的目標(biāo)，未能充分顧及發(fā)展中國家吸引外資以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合理訴求，在制度設(shè)計(jì)上缺乏足夠的靈活性和包容性。

第二，支柱二規(guī)則與BEPS第5項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃之間缺乏合理銜接。根據(jù)BEPS 1.0的標(biāo)準(zhǔn)，OECD有害稅收實(shí)踐論壇已建立起針對(duì)BEPS包容性框架成員稅收優(yōu)惠的同行審議機(jī)制，若接受審議的稅收優(yōu)惠符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，則不會(huì)被認(rèn)定為是有害稅收實(shí)踐。然在BEPS 2.0時(shí)代，支柱二規(guī)則又對(duì)稅收優(yōu)惠進(jìn)行了更高程度的限制，即便是那些符合實(shí)質(zhì)性要求（包括通過同行審議）的稅收優(yōu)惠，也無法獲得排除。實(shí)踐中，為了滿足第5項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃的標(biāo)準(zhǔn)，許多國家已根據(jù)審議結(jié)果對(duì)其稅收優(yōu)惠制度進(jìn)行了積極修改，許多納稅人也對(duì)其投資安排做出了相應(yīng)調(diào)整。對(duì)于這些國家和納稅人而言，支柱二規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)如此倉促和陡然的提升顯然超出了合理預(yù)期，使其落實(shí)BEPS 1.0標(biāo)準(zhǔn)的努力付諸東流。

第三，狹窄的公式化排除規(guī)則無法充分考慮企業(yè)經(jīng)營的成本和費(fèi)用，不利于不同企業(yè)間的公平競(jìng)爭。支柱二規(guī)則僅僅對(duì)基于工資和有形資產(chǎn)的固定回報(bào)予以排除，未能考慮不同類型的企業(yè)在生產(chǎn)過程中對(duì)不同生產(chǎn)要素的不同依賴程度，這種對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)的狹隘理解不僅無法全面涵蓋企業(yè)各類合理的成本和費(fèi)用，也將使資本和技術(shù)密集型企業(yè)處于競(jìng)爭劣勢(shì)，對(duì)創(chuàng)新和投資產(chǎn)生抑制效應(yīng)。而較低的排除比例也可能無法使企業(yè)的實(shí)質(zhì)經(jīng)營活動(dòng)獲得充分豁免。

第四，支柱二規(guī)則將對(duì)跨國企業(yè)和國家的競(jìng)爭力產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。從企業(yè)層面看，支柱二規(guī)則將顯著增加跨國企業(yè)投資的稅收負(fù)擔(dān)與合規(guī)成本，對(duì)企業(yè)跨境投資帶來阻礙效應(yīng)，影響其跨境投資選址的戰(zhàn)略布局。從國家層面看，支柱二規(guī)則將深刻重塑國際稅收競(jìng)爭和國家間稅收利益分配的格局。一方面，15%的全球最低有效稅率將縮小不同稅收管轄區(qū)之間的稅率差距，導(dǎo)致發(fā)展中國家原本通過稅收優(yōu)惠吸引的投資流出；另一方面，支柱二狹窄的排除規(guī)則也將限制發(fā)展中國家通過稅收優(yōu)惠吸引具有經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)的投資的能力。〔44〕See S. Marsit, Chapter 12: The Pillar Two Initiative and Developing Countries in Global Minimum Taxation? in An Analysis of the Global Anti-Base Erosion Initiative （A. Perdelwitz & A. Turina eds., IBFD 2020）.

可見，在支柱二規(guī)則出臺(tái)的背景下，如何對(duì)吸引外資的稅收優(yōu)惠制度進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，以維持自身的稅制競(jìng)爭力，是廣大發(fā)展中國家普遍面臨的問題。雖然距離支柱二規(guī)則正式轉(zhuǎn)化落實(shí)尚有一段時(shí)間，但是各國仍需盡快研究應(yīng)對(duì)措施，因?yàn)椴淮_定性會(huì)對(duì)企業(yè)的中長期商業(yè)規(guī)劃帶來挑戰(zhàn)，并可能抑制投資意愿。例如，各國可以允許支柱二規(guī)則適用范圍外的納稅人繼續(xù)享受現(xiàn)有的優(yōu)惠措施，同時(shí)確保對(duì)所有范圍內(nèi)企業(yè)按15%有效稅率計(jì)算的補(bǔ)足稅都是在當(dāng)?shù)兀ǘ窃谄渌爡^(qū)）征收。又如，各國可考慮通過補(bǔ)貼和符合條件的可返還稅收抵免來鼓勵(lì)投資。〔45〕參見畢馬威：《BEPS 2.0實(shí)施在即——對(duì)亞太地區(qū)稅收激勵(lì)措施的影響》，https://mp.weixin.qq.com/s/9ZnyTGDqMUPyMDl3tq1f5Q，2021年9月19日訪問。實(shí)踐中，一些國家和地區(qū)已率先開始研究應(yīng)對(duì)措施，如瑞士正在考慮通過補(bǔ)貼的形式抵消企業(yè)繳納的補(bǔ)足稅；〔46〕See Anshu Khanna, Global Minimum Tax Rate: A Strategy in the Tax Collection Battle, https://www.bloomberglaw.com/product/tax/download/download_center/file/7c458178-7f81-47f4-bd69-868337a411fb, last visit on November 3, 2021.香港則表示將努力維持其稅制簡化、明確和公平的關(guān)鍵優(yōu)勢(shì)，最大程度地降低受支柱二規(guī)則影響的企業(yè)的合規(guī)成本，持續(xù)改善香港的營商環(huán)境。同時(shí)，香港特別行政區(qū)政府還成立了一個(gè)咨詢小組，專門負(fù)責(zé)研究維持香港競(jìng)爭力的應(yīng)對(duì)措施?！?7〕See The Government of the Hong Kong Special Administrative Region, SARG welcomes consensus largely reached on BEPS 2.0 framework, https://www.info.gov.hk/gia/general/202107/02/P2021070200714.htm, last visit on November 3, 2021.

四、新發(fā)展格局下中國國際稅制競(jìng)爭力的現(xiàn)狀及提升路徑

早在2003年，《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》就提出要按照簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管的原則穩(wěn)步推進(jìn)稅收改革。近年來，中國積極推動(dòng)減稅降費(fèi)，通過海南自由貿(mào)易港和粵港澳大灣區(qū)建設(shè)探索國際稅制改革，在提升自身國際稅制競(jìng)爭力方面取得了一定成效，如《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》提出要按照零關(guān)稅、低稅率、簡稅制、強(qiáng)法治、分階段的原則，逐步建立與高水平自由貿(mào)易港相適應(yīng)的稅收制度。在新發(fā)展格局下，中國應(yīng)當(dāng)順應(yīng)世界稅改的潮流，將提升國際稅制的競(jìng)爭力作為稅制改革所追求的目標(biāo)之一。

（一）中國現(xiàn)行全球稅制的局限性及改革路徑

1. 中國現(xiàn)行全球稅制的局限性分析

現(xiàn)行《企業(yè)所得稅法》采用的是全球稅制：一方面，中國居民企業(yè)應(yīng)當(dāng)就其來源于中國境內(nèi)、境外的所得繳納企業(yè)所得稅；另一方面，中國采用了直接和間接抵免法來消除法律性和經(jīng)濟(jì)性國際重復(fù)征稅，且二者均為限額抵免。〔48〕參見《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》第3、23、24條。2009年財(cái)政部和國家稅務(wù)總局發(fā)布的《關(guān)于企業(yè)境外所得稅收抵免有關(guān)問題的通知》僅允許企業(yè)采用分國抵免法，且規(guī)定間接抵免的層級(jí)不能超過三層。但是，隨著中國企業(yè)境外投資的日益增加，分國抵免法和三層抵免層級(jí)的限制已無法適應(yīng)新的發(fā)展形勢(shì)需要。其一，分國抵免法下，不同國家的抵免限額不能相互調(diào)劑使用，納稅人在低稅國的抵免余額無法調(diào)劑給高稅國使用，其高稅國超過抵免限額的部分無法得到抵免，而來自低稅國的所得還需要在中國補(bǔ)繳稅款，因此部分企業(yè)存在抵免不夠充分的問題。其二，中國企業(yè)境外投資的組織架構(gòu)日益復(fù)雜，投資層級(jí)超過三級(jí)的現(xiàn)象愈發(fā)常見?？紤]到上述問題，財(cái)政部和國家稅務(wù)總局2017年又發(fā)布了《關(guān)于完善企業(yè)境外所得稅收抵免政策問題的通知》，規(guī)定納稅人對(duì)境外投資所得可自行選擇綜合抵免法或分國抵免法，但一經(jīng)選擇后5年內(nèi)不得改變，同時(shí)將間接抵免的層級(jí)由三層擴(kuò)大至五層。〔49〕參見《兩部門就完善企業(yè)境外所得稅收抵免政策答記者問》，http://www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810341/n810760/c3001473/content.html，2021年9月19日訪問。

上述規(guī)定雖有助于在一定程度上緩解中國采用抵免法所面臨的問題，但并未對(duì)全球稅制做出實(shí)質(zhì)性變革，也無法從根本上消除抵免法存在的弊端。就直接抵免而言，因我國采用的是限額抵免，且我國企業(yè)所得稅稅率高于大部分“一帶一路”國家，大量“走出去”企業(yè)在這些國家納稅后，還需按照稅率差額在我國補(bǔ)稅；就間接抵免而言，我國對(duì)各層企業(yè)之間持股比例的要求十分苛刻，只有在各層企業(yè)直接持股、間接持股以及為計(jì)算居民企業(yè)間接持股總和比例的每一個(gè)單一持股均達(dá)到20%的持股比例，才可適用間接抵免。實(shí)踐中，許多企業(yè)因難以符合持股比例要求而無法充分享受多層間接抵免，除此之外，抵免法還具有計(jì)算煩瑣、征管復(fù)雜的弊端?！?0〕參見崔曉靜、張涵：《美國國際稅改法案對(duì)中國的沖擊及應(yīng)對(duì)》，載《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2018年第1期，第58頁。

可見，與采用屬地稅制的國家相比，我國現(xiàn)行全球稅制在競(jìng)爭力上的劣勢(shì)十分明顯，特別是在長期堅(jiān)持全球稅制的美國亦轉(zhuǎn)向有限屬地稅制后，我國已是全球經(jīng)濟(jì)大國中唯一的全球征稅的國家。較高的企業(yè)所得稅稅率加上全球征稅制度，將會(huì)阻礙我國“走出去”企業(yè)將境外利潤匯回，影響培育總部經(jīng)濟(jì)、吸引跨國公司來華設(shè)立地區(qū)總部的政策效果?！?1〕參見姜躍生：《中國稅制改革中先進(jìn)國際稅制的構(gòu)建》，載《稅收經(jīng)濟(jì)研究》2019年第6期，第2頁。故此，有必要以轉(zhuǎn)向有限屬地稅制為切入點(diǎn)，提升中國國際稅制的競(jìng)爭力。

2. 推進(jìn)中國從全球稅制向有限屬地稅制轉(zhuǎn)型的改革試點(diǎn)及完善建議

2020年以來，以海南自由貿(mào)易港和粵港澳大灣區(qū)建設(shè)為契機(jī)，中國已在特定區(qū)域、特定行業(yè)開展了參股免稅政策試點(diǎn)?！逗Ｄ献杂少Q(mào)易港建設(shè)總體方案》提出，對(duì)在海南自由貿(mào)易港設(shè)立的旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)企業(yè)，其2025年前新增境外直接投資取得的所得，免征企業(yè)所得稅?！稒M琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》亦提出，對(duì)在合作區(qū)設(shè)立的旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)企業(yè)新增境外直接投資取得的所得，免征企業(yè)所得稅。財(cái)政部和國家稅務(wù)總局發(fā)布的《關(guān)于海南自由貿(mào)易港企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策的通知》則對(duì)參股免稅的適用條件予以進(jìn)一步明確。所謂“新增境外直接投資所得”，是指從境外新設(shè)分支機(jī)構(gòu)取得的營業(yè)利潤，或從持股比例20%以上的境外子公司匯回的，與新增境外直接投資相對(duì)應(yīng)的股息所得。同時(shí)，被投資國的企業(yè)所得稅法定稅率不應(yīng)低于5%。我國實(shí)行參股免稅試點(diǎn)，是適應(yīng)世界主要國家稅制改革趨勢(shì)的具體體現(xiàn)，為鼓勵(lì)更多的企業(yè)“走出去”提供了堅(jiān)強(qiáng)的稅制支撐?！?2〕參見劉磊：《海南自由貿(mào)易港企業(yè)境外所得稅收處理問題研究》，載《稅務(wù)研究》2021年第6期，第73頁。

與各國參股免稅制度的主流方案相比，我國參股免稅試點(diǎn)政策仍存在如下局限性：（1）適用范圍窄。地域上，僅適用于海南自由貿(mào)易港和橫琴粵澳深度合作區(qū)；行業(yè)上，僅適用于旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。投資類型上，僅適用于新增境外直接投資，不包括存量投資；所得類型上，僅適用于通過境外新設(shè)分支機(jī)構(gòu)取得的營業(yè)利潤和股息所得，不適用于轉(zhuǎn)讓股份的資本利得。（2）20%的最低持股比例要求高于世界上10%的通行比例，增加了企業(yè)特別是中小企業(yè)享受參股免稅的難度。（3）缺乏最低持股時(shí)間要求，無法排除持股時(shí)間較短的短線交易。（4）5%的被投資國企業(yè)所得稅法定稅率要求過于寬松，無法充分防止參股免稅制度遭到濫用。一方面，僅對(duì)法定稅率做出要求，無法規(guī)制企業(yè)因享受稅收優(yōu)惠而致實(shí)際稅負(fù)過低甚至為零的情形；另一方面，5%的稅率要求明顯偏低，既低于我國現(xiàn)行受控外國企業(yè)稅制12.5%的水平，也低于支柱二規(guī)則要求的15%的最低稅率水平，與其他國際稅法規(guī)則之間缺乏協(xié)調(diào)性。

未來我國應(yīng)當(dāng)在參考國際通行方案和總結(jié)本國試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過修訂《企業(yè)所得稅法》正式確立參股免稅制度，將其在全國范圍內(nèi)推廣適用。首先，建議擴(kuò)大適用范圍?？煽紤]將行業(yè)范圍先擴(kuò)大至所有鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)，而后逐步將其他產(chǎn)業(yè)納入免稅范圍，〔53〕參見崔曉靜、劉淵：《海南自由貿(mào)易港參股豁免稅收制度的創(chuàng)新與完善》，載《稅務(wù)研究》2021年第12期，第105頁。將投資類型擴(kuò)大至涵蓋存量投資，將轉(zhuǎn)讓股份的資本利得也納入所得類型。其次，建議將最低持股比例要求降低至10%，同時(shí)規(guī)定1年的最低持股時(shí)間要求。再次，建議完善參股免稅制度的反濫用規(guī)則。就標(biāo)準(zhǔn)類型而言，應(yīng)當(dāng)采用實(shí)際稅負(fù)標(biāo)準(zhǔn)，避免因法定稅率標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)械性而致實(shí)踐中出現(xiàn)雙重不征稅等情形；就稅率水平而言，可將參股免稅的適格股息來源國限定為實(shí)際稅負(fù)不低于12.5%的國家。此外，可考慮將未與中國建立任何稅收信息交換關(guān)系的國際避稅地也排除在適用范圍之外。最后，在稅收協(xié)定層面，應(yīng)及時(shí)修改消除雙重征稅方法的條款，結(jié)合國內(nèi)稅法關(guān)于參股免稅的規(guī)定，補(bǔ)充引入免稅法的協(xié)定規(guī)則。

（二）中國稅收協(xié)定中消極所得預(yù)提稅法律協(xié)調(diào)的新發(fā)展及優(yōu)化建議

1. 中國稅收協(xié)定中消極所得預(yù)提稅法律協(xié)調(diào)的新發(fā)展

作為國家級(jí)頂層合作倡議，“一帶一路”倡議有助于促進(jìn)中國與沿線國家的政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通，提升中國乃至整個(gè)區(qū)域的國際競(jìng)爭力。稅收協(xié)定應(yīng)當(dāng)順應(yīng)和支持“一帶一路”倡議的推行，消除跨境貿(mào)易、投資和融資中的各種稅收障礙與壁壘，促進(jìn)“一帶一路”沿線國家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。目前，中國已與“一帶一路”沿線的64個(gè)國家中的54個(gè)國家簽訂了稅收協(xié)定，稅收協(xié)定網(wǎng)絡(luò)覆蓋了大多數(shù)“一帶一路”沿線的國家和地區(qū)?！?4〕See Chen JingXian, Tax Treaties: Past, Present and Future, Asia-Pacific Tax Bulletin, Vol. 25, Issue 5, 2019, p.16.在“一帶一路”稅收協(xié)定的談簽過程中，消極所得（特別是利息）的預(yù)提稅協(xié)調(diào)是中國政府高度關(guān)注的領(lǐng)域。在中國對(duì)外簽署的許多稅收協(xié)定中，特別是2013年以來與“一帶一路”國家新簽或修訂的大部分稅收協(xié)定，都規(guī)定了直接支付給締約國另一方政府、地方當(dāng)局、中央銀行或者完全為其政府所有的金融機(jī)構(gòu)的利息，以及最終受益人為締約國另一方上述主體的利息，可以享受在來源國免稅的待遇。在中國政府有意識(shí)的推動(dòng)下，中國稅收協(xié)定中的消極所得條款在以下方面獲得了新發(fā)展。

第一，利息免稅條款活動(dòng)范圍和主體范圍的擴(kuò)大。就活動(dòng)范圍而言，根據(jù)中國和愛沙尼亞2014年簽訂的議定書，除了締約國另一方政府或完全由政府擁有的金融機(jī)構(gòu)提供貸款所獲得的利息可以免稅外，它們提供擔(dān)?；虮ｋU(xiǎn)的貸款取得的利息也可以免稅。實(shí)踐中，金融機(jī)構(gòu)除了發(fā)放貸款外，還可通過提供擔(dān)?；虮ｋU(xiǎn)等方式參與“一帶一路”建設(shè)。利息免稅條款活動(dòng)范圍的擴(kuò)大契合了“一帶一路”建設(shè)中融資渠道多元化的發(fā)展趨勢(shì)。就主體范圍而言，根據(jù)中國和羅馬尼亞2016年重新簽訂的稅收協(xié)定，不僅締約國另一方政府或締約國另一方全部擁有的實(shí)體可以享受這一免稅待遇，締約國另一方主要擁有的任何實(shí)體（所有權(quán)超過50%）以及締約國另一方發(fā)放貸款的金融機(jī)構(gòu)也可以享受免稅待遇。中國和柬埔寨2016年簽訂的稅收協(xié)定也作出“全部或主要擁有”的類似規(guī)定，并在議定書中進(jìn)一步明確了享受利息免稅的金融機(jī)構(gòu)范圍，除了政策性金融機(jī)構(gòu)外，中國銀行、工商銀行、建設(shè)銀行、農(nóng)業(yè)銀行這4家商業(yè)銀行也被納入其中。將利息免稅清單的范圍由原來的國家政策性金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大為國家控股的商業(yè)銀行，順應(yīng)了中國國有銀行商業(yè)化改革的趨勢(shì)。對(duì)中國而言，給予商業(yè)銀行與政策性金融機(jī)構(gòu)同等的稅收待遇，除了進(jìn)一步便利了“走出去”企業(yè)的融資外，還有利于促進(jìn)商業(yè)銀行擴(kuò)大對(duì)外投資；對(duì)來源國而言，擴(kuò)大利息免稅條款適用的范圍有利于在市場(chǎng)上創(chuàng)造更多可以自由流動(dòng)的資本，彌補(bǔ)“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金缺口。

第二，在免稅清單中明確列入絲路基金。2014年，中國成立了絲路基金有限責(zé)任公司，為“一帶一路”沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施、資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)合作和金融合作等與互聯(lián)互通有關(guān)的項(xiàng)目提供投融資支持。2015年，絲路基金、三峽集團(tuán)與巴基斯坦開展水電項(xiàng)目的聯(lián)合開發(fā)合作，為了給該能源項(xiàng)目創(chuàng)造有利的融資環(huán)境，2016年兩國簽訂了稅收協(xié)定第三議定書，首次明確絲路基金可以享受利息免稅待遇。此后，中國與剛果、意大利之間的稅收協(xié)定議定書也將絲路基金列入了利息免稅清單中。將絲路基金列入免稅清單，正是對(duì)中國促進(jìn)“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投融資這一稅收協(xié)定政策的鮮明體現(xiàn)。

第三，基于全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系，中國和俄羅斯放棄了關(guān)于利息的來源地稅收管轄權(quán)。兩國2015年簽訂的議定書規(guī)定，發(fā)生于締約國一方而支付給締約國另一方居民的利息，應(yīng)僅在該締約國另一方征稅，這意味著雙方放棄了關(guān)于利息的來源地稅收管轄權(quán)，而不論該利息是否來源于特定金融機(jī)構(gòu)。這是中國在既有稅收協(xié)定政策上的一個(gè)重大突破，也體現(xiàn)了兩國之間緊密的政治和經(jīng)貿(mào)合作關(guān)系。

第四，少數(shù)稅收協(xié)定為股息或特許權(quán)使用費(fèi)提供了類似的免稅待遇。例如，中國和剛果、羅馬尼亞、新西蘭之間簽訂的稅收協(xié)定規(guī)定了股息的免稅待遇。其中，中國和新西蘭的稅收協(xié)定還在正文中列舉了可享受免稅待遇的實(shí)體，包括中國投資有限責(zé)任公司、絲路基金有限責(zé)任公司和全國社會(huì)保障基金理事會(huì)。又如，中國和津巴布韋的稅收協(xié)定對(duì)締約國政府或地方當(dāng)局取得的特許權(quán)使用費(fèi)提供了免稅待遇。實(shí)踐中，債權(quán)投資只是跨境投資的方式之一，股權(quán)投資或者債權(quán)和股權(quán)相結(jié)合也是常用的投資方式，因此，為股息提供類似的免稅待遇，能夠適應(yīng)股權(quán)投資之需要，有效降低其稅收負(fù)擔(dān)。

總體而言，上述新發(fā)展能夠?yàn)榻?qiáng)有力的“一帶一路”資金融通體系提供稅收保障，提升投資的活躍度。從競(jìng)爭力的角度看，消極所得免稅條款能夠減輕中國相關(guān)金融機(jī)構(gòu)收取的跨境消極所得在來源國的稅收負(fù)擔(dān)，提高其跨境投資的積極性和定價(jià)的競(jìng)爭力。在存在“包稅條款”的情況下，轉(zhuǎn)嫁給融資企業(yè)的稅負(fù)將加大其融資成本，壓縮其境外經(jīng)營的盈利空間，從而影響其國際競(jìng)爭力，但若稅收協(xié)定中存在相關(guān)免稅條款，則可有效減輕融資企業(yè)的預(yù)提稅負(fù)擔(dān)。

2. 中國稅收協(xié)定中消極所得條款的局限性及優(yōu)化建議

盡管中國稅收協(xié)定中的消極所得免稅條款在“一帶一路”建設(shè)中發(fā)揮了積極作用，但仍存在如下局限性：首先，從免稅主體看，許多稅收協(xié)定僅對(duì)免稅待遇作出了原則性規(guī)定，而未在清單中列出具體的實(shí)體名稱。有些稅收協(xié)定雖以正面清單的形式對(duì)相關(guān)實(shí)體進(jìn)行了列舉，但清單的內(nèi)容較為陳舊，可享受免稅待遇的實(shí)體的范圍較窄，實(shí)踐中易引發(fā)爭議。其次，從免稅客體看，目前主要是利息條款中包含免稅的規(guī)定，而大部分稅收協(xié)定的股息條款中并無類似規(guī)定。然而，在“一帶一路”的投資實(shí)踐中，股權(quán)投資也是一種非常重要的投資形式。例如，雖然絲路基金運(yùn)用股權(quán)、債權(quán)、基金、貸款等方式提供投融資服務(wù)，但股權(quán)投資是其主要的投資方式。稅收協(xié)定股息條款中免稅規(guī)定的缺失，不利于降低股權(quán)投資的來源地稅負(fù)，也會(huì)造成股息和利息之間的差別待遇，干擾投資者對(duì)投資形式的選擇。最后，由于中國目前與“一帶一路”國家簽署的大多數(shù)稅收協(xié)定都缺乏饒讓條款，金融機(jī)構(gòu)雖能在來源國享受免稅待遇，但回到居民國后仍需納稅，這就導(dǎo)致來源國所免除的那部分稅款被居民國獲得，納稅人無法真正享受到稅收優(yōu)惠，這可能會(huì)引發(fā)一些國家的擔(dān)憂和疑慮，認(rèn)為中國片面強(qiáng)調(diào)自身作為居民國的稅收利益，而剝奪了發(fā)展中國家作為來源國征收預(yù)提稅的權(quán)利。

此外，中國內(nèi)地與港澳現(xiàn)行稅收安排未能充分發(fā)揮粵港澳大灣區(qū)對(duì)“一帶一路”建設(shè)的支撐作用?！痘浉郯拇鬄硡^(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》指出，粵港澳大灣區(qū)要打造具有全球競(jìng)爭力的營商環(huán)境，提升市場(chǎng)一體化水平，成為“一帶一路”建設(shè)重要支撐區(qū)，在更高層次參與國際經(jīng)濟(jì)合作和競(jìng)爭。香港是內(nèi)地吸引外資和對(duì)外投資最為重要的平臺(tái)和窗口。數(shù)據(jù)顯示，2020年，內(nèi)地對(duì)外投資流向香港的金額為891.5億美元，占當(dāng)年流量的58%，占對(duì)亞洲投資流量近八成?！?5〕參見《2020年度中國對(duì)外直接投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http://www.gov.cn/xinwen/2021-09/29/5639984/files/a3015be4dc1f45458513 ab39691d37dd.pdf，2021年9月19日訪問。同時(shí)，在對(duì)華直接投資前十位的國家和地區(qū)中，香港長期排名第一，成為國際資本進(jìn)入內(nèi)地市場(chǎng)的最佳門戶。在跨國集團(tuán)搭建股權(quán)架構(gòu)、設(shè)立中間控股公司時(shí)，稅收管轄區(qū)的稅收協(xié)定網(wǎng)絡(luò)及預(yù)提稅稅率是非常重要的考量因素?！?6〕See Chris J. Finnerty et al., Tax Strategies for Investing and Structuring into Asia-Pacific–Use of Hong Kong and Singapore as Regional Holding Companies, Asia-Pacific Tax Bulletin, Vol. 17, Issue 5, 2011, p. 333.然而，中國內(nèi)地與港澳現(xiàn)行稅收安排對(duì)于股息、利息和特許權(quán)使用費(fèi)規(guī)定的預(yù)提稅水平較高，不利于消除資本在三地之間自由流動(dòng)的稅收壁壘。以內(nèi)地和香港簽訂的稅收安排為例，股息的預(yù)提稅稅率分為10%和5%兩檔，利息的稅率為7%，特許權(quán)使用費(fèi)的稅率為7%，但在香港和其他國家簽署的42個(gè)稅收協(xié)定中，有20個(gè)協(xié)定的股息低檔稅率為0%，13個(gè)協(xié)定的利息稅率為0%，28個(gè)協(xié)定的特許權(quán)使用費(fèi)稅率低于7%。與這些稅收協(xié)定相比，內(nèi)地和香港的稅收安排在消極所得協(xié)調(diào)方面并不具有稅率優(yōu)勢(shì)，未能充分凸顯大灣區(qū)的重要戰(zhàn)略地位。

建議從如下方面完善稅收協(xié)定中的消極所得免稅條款：第一，使用正面清單模式，明確列舉可以享受免稅待遇的實(shí)體，以增強(qiáng)條文的確定性。同時(shí)，考慮到“一帶一路”建設(shè)資金需求巨大，僅憑各國公共支出顯然無法滿足巨額的資金需求，有必要建設(shè)一個(gè)廣闊而開放的資金池，將政策性銀行、政策性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、多邊金融機(jī)構(gòu)、商業(yè)銀行等都吸納其中。第二，除了利息條款，可考慮在股息條款中規(guī)定類似的免稅待遇。第三，在稅收協(xié)定中納入饒讓的規(guī)定，確保納稅人能夠?qū)嶋H享受稅收優(yōu)惠，提高其在來源國的競(jìng)爭力，真正實(shí)現(xiàn)中國和“一帶一路”國家的互利共贏。第四，進(jìn)一步降低甚至取消內(nèi)地與港澳稅收安排對(duì)于股息、利息和特許權(quán)使用費(fèi)的預(yù)提稅。依據(jù)歐盟的經(jīng)驗(yàn)，獨(dú)立的主權(quán)國家之間尚可在協(xié)調(diào)難度最大的直接稅領(lǐng)域就消極所得免征預(yù)提稅達(dá)成一致。香港和澳門作為中國領(lǐng)土不可分割的一部分，在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的一體化進(jìn)程中更是具有與內(nèi)地建立緊密稅收協(xié)調(diào)關(guān)系的可能性。類似地，中國也可以選擇雙向投資額基本一致且雙邊關(guān)系密切的“一帶一路”國家，在稅收協(xié)定中互相放棄針對(duì)消極所得的來源地稅收管轄權(quán)，進(jìn)一步消除資本流動(dòng)的障礙。

（三）支柱二規(guī)則對(duì)中國稅收優(yōu)惠的挑戰(zhàn)及應(yīng)對(duì)之策

2008年《企業(yè)所得稅法》頒布后，我國對(duì)外商投資企業(yè)與內(nèi)資企業(yè)所得稅體制實(shí)現(xiàn)雙線并軌，在稅率等方面對(duì)內(nèi)外資企業(yè)基本一視同仁，但為了積極利用外資，提高利用外資質(zhì)量，目前仍然存在部分外商投資的稅收優(yōu)惠政策，如對(duì)于境外投資者從中國境內(nèi)居民企業(yè)分配的利潤直接投資于鼓勵(lì)類投資項(xiàng)目，凡符合規(guī)定條件的，實(shí)行遞延納稅政策，暫不征收預(yù)提所得稅。此外，國內(nèi)稅法中還規(guī)定了許多同時(shí)適用于內(nèi)外資企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，優(yōu)惠的類型主要包括免稅期、免稅所得、加計(jì)扣除，以及適用于特定企業(yè)（如高新技術(shù)企業(yè)、技術(shù)先進(jìn)型服務(wù)企業(yè)）、特定區(qū)域（如海南自由貿(mào)易港）的優(yōu)惠稅率。在理論上，計(jì)算中國境內(nèi)的有效稅率時(shí)，中國企業(yè)所得稅的一般稅率為25%，部分企業(yè)可享受15%的優(yōu)惠稅率，二者均達(dá)到了支柱二規(guī)則要求的最低稅率，但部分在華投資的跨國企業(yè)由于疊加享受了多種類型的稅收優(yōu)惠，實(shí)際有效稅率可能低于15%。此時(shí)，如果跨國集團(tuán)最終控股企業(yè)所在的稅收管轄區(qū)根據(jù)所得計(jì)入規(guī)則補(bǔ)征差額稅款，那么中國為跨國企業(yè)提供的稅收優(yōu)惠的有效性將受到減損，所減免的稅款將最終流向?qū)嵭兴糜?jì)入規(guī)則的境外稅收管轄區(qū)，對(duì)跨國企業(yè)無法真正起到實(shí)際的稅收激勵(lì)作用。

面對(duì)支柱二規(guī)則對(duì)稅收立法帶來的挑戰(zhàn)，我國應(yīng)當(dāng)在全面、系統(tǒng)梳理和審視現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上，做好對(duì)其進(jìn)行修改和調(diào)整的準(zhǔn)備。就總體的應(yīng)對(duì)策略而言，我國在履行自身國際義務(wù)的同時(shí)，還應(yīng)確保自身稅收優(yōu)惠制度的有效性和靈活性。一方面，要防止稅收優(yōu)惠的激勵(lì)作用被支柱二規(guī)則所抵消，避免中國所減免的稅款實(shí)際流向其他國家；另一方面，要靈活調(diào)整稅收優(yōu)惠政策的設(shè)計(jì)思路，研究其他合法可行的激勵(lì)措施，避免因?yàn)槁鋵?shí)支柱二規(guī)則而導(dǎo)致中國國際稅制的競(jìng)爭力下降。在立法進(jìn)程上，中國除了要關(guān)注BEPS包容性框架提出的時(shí)間表外，也需要注意到支柱二規(guī)則在轉(zhuǎn)化落實(shí)上仍面臨諸多不確定性和挑戰(zhàn)，〔57〕參見陳鏡先、周全林：《數(shù)字服務(wù)稅：內(nèi)容、挑戰(zhàn)與中國應(yīng)對(duì)》，載《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》2021年第4期，第36頁。因此在轉(zhuǎn)化落實(shí)的實(shí)際節(jié)奏上可以與其他國家保持協(xié)調(diào)。

具體而言，中國在國內(nèi)立法層面可考慮以下應(yīng)對(duì)舉措：第一，對(duì)現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行分類處理。支柱二規(guī)則本身具有適用門檻，僅適用于合并集團(tuán)年收入達(dá)到7.5億歐元（約合人民幣50億元）的跨國集團(tuán)，因此并非所有企業(yè)都會(huì)受其影響。為此，中國政府可根據(jù)掌握的數(shù)據(jù)大致判定有哪些在華投資的跨國企業(yè)會(huì)落入支柱二規(guī)則的適用范圍、其在中國境內(nèi)的有效稅率是多少、主要享受了哪些類型的企業(yè)所得稅優(yōu)惠，并在此基礎(chǔ)上對(duì)那些有效性可能受到影響的企業(yè)所得稅優(yōu)惠進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。至于不會(huì)受到支柱二規(guī)則影響的企業(yè)所得稅優(yōu)惠，則可以繼續(xù)沿用。例如，受到支柱二規(guī)則影響的主要是大型跨國企業(yè)，因此中國仍可以繼續(xù)通過企業(yè)所得稅優(yōu)惠大力扶持中小企業(yè)的發(fā)展。但此種處理方式也可能會(huì)面臨一定困難，因?yàn)橐恍┒愂諆?yōu)惠政策可能具有普遍適用性，在適用條件上并不區(qū)分企業(yè)的規(guī)模或是否為跨國企業(yè)，所以一種更加具有靈活性和針對(duì)性的方式是在國內(nèi)法中引入防御性的最低稅，即在中國的有效稅率低于15%，且相關(guān)轄區(qū)根據(jù)實(shí)施的支柱二規(guī)則本應(yīng)征收補(bǔ)足稅的情況下，中國可率先征收等額的補(bǔ)足稅，將有效稅率提升至15%，以避免稅收流失；在相關(guān)轄區(qū)均未實(shí)施支柱二規(guī)則的情況下，該防御性最低稅的征收條件將不會(huì)被觸發(fā)，中國的稅收優(yōu)惠政策仍能發(fā)揮效果?！?8〕See Noam Noked, Defense of Primary Taxing Rights, Virginia Tax Review, Vol. 40, Issue 2, 2021, p. 341.這一舉措可靈活兼顧中國的稅收權(quán)益和稅收優(yōu)惠的有效性。

第二，企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策的設(shè)計(jì)應(yīng)充分考慮轄區(qū)匯總法的影響。根據(jù)轄區(qū)匯總法，在計(jì)算有效稅率時(shí)，可將某一稅收管轄區(qū)內(nèi)所有集團(tuán)成員實(shí)體的稅負(fù)進(jìn)行匯總并平均計(jì)算，低稅實(shí)體和高稅實(shí)體的有效稅率經(jīng)過平均后可能高于15%，從而免受支柱二規(guī)則的規(guī)制。為此，中國應(yīng)當(dāng)發(fā)揮自身市場(chǎng)規(guī)模巨大、產(chǎn)業(yè)門類齊全的優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)跨國企業(yè)完善在華的投資布局，合理利用轄區(qū)匯總法在平均稅率計(jì)算上的優(yōu)勢(shì)。

第三，對(duì)稅收優(yōu)惠所屬的稅種進(jìn)行調(diào)整。由于支柱二規(guī)則主要影響的是企業(yè)所得稅優(yōu)惠，中國可考慮將相關(guān)企業(yè)所得稅優(yōu)惠平移到增值稅優(yōu)惠上，從而達(dá)到類似的政策效果?！?9〕參見姜躍生：《透視全球最低稅的六個(gè)角度》，載《國際稅收》2021年第8期，第26頁。

第四，通過非稅措施進(jìn)行激勵(lì)。例如，中國可考慮通過補(bǔ)貼等不受支柱二規(guī)則規(guī)制的方式進(jìn)行激勵(lì)，但應(yīng)當(dāng)注意符合WTO法和相關(guān)國際經(jīng)貿(mào)協(xié)定中的非歧視原則和反補(bǔ)貼規(guī)則?！?0〕參見崔曉靜、劉淵：《OECD支柱二方案：挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)》，載《國際稅收》2021年第9期，第63頁。同時(shí)，應(yīng)關(guān)注補(bǔ)貼對(duì)有效稅率計(jì)算的影響。無需納稅的補(bǔ)貼僅會(huì)提升有效稅率的分母（即所得數(shù)額），因此會(huì)導(dǎo)致有效稅率的降低；而需要納稅的補(bǔ)貼會(huì)同時(shí)提升有效稅率的分子（即稅額）和分母，故有效稅率可能不會(huì)因?yàn)檠a(bǔ)貼而降低。

第五，對(duì)營商環(huán)境進(jìn)行系統(tǒng)性優(yōu)化。客觀上，支柱二規(guī)則所蘊(yùn)含的理念要求包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家需轉(zhuǎn)變吸引外資的方式，不應(yīng)過度依賴外商投資稅收優(yōu)惠政策和減稅競(jìng)爭的方式招商引資，而是應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)化、法治化和國際化的改革方向，不斷提升稅收立法、執(zhí)法和司法的法治化水平，依靠改善投資環(huán)境吸引更多的外商投資。