邱 靜

【內(nèi)容提要】 拜登政府上臺前后，美國和歐盟的智庫、機(jī)構(gòu)表達(dá)了加強數(shù)字合作的意愿，甚至提出需要形成對抗中國技術(shù)發(fā)展和應(yīng)用模式的數(shù)字聯(lián)盟，歐美就此發(fā)布了相關(guān)聲明。基于此，本文分析了歐美數(shù)字治理及其合作的影響因素、現(xiàn)狀和前景。地緣政治、利益基礎(chǔ)與價值理念是影響歐美數(shù)字治理及其合作的重要因素，既具有推動合作的一面，也存在阻礙合作的力量。目前歐洲與美國在數(shù)據(jù)治理、人工智能治理、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施及相關(guān)技術(shù)政策、平臺治理、數(shù)字服務(wù)稅政策等方面有相同之處，也有差異，既存在合作的機(jī)制和空間，也面臨進(jìn)一步合作的障礙。相較而言，雙方合作的動力和空間更大，未來可能通過多種途徑、多種平臺共同謀取數(shù)字治理領(lǐng)導(dǎo)權(quán)?；诖耍袊枰龊脩?yīng)對：加強與歐洲國家的合作，擴(kuò)大共同利益；根據(jù)歐美數(shù)字治理實踐，完善中國數(shù)字治理規(guī)范；加強數(shù)字治理的增信釋疑和制度協(xié)調(diào)；進(jìn)一步發(fā)展數(shù)字技術(shù)，不斷擴(kuò)大國內(nèi)外市場，與相關(guān)國家加強合作，形成一定程度的抗衡效應(yīng)。

2020年10月，美國馬歇爾基金會發(fā)布了報告——《關(guān)于應(yīng)對中國的大西洋路線》，報告闡明了美國與歐洲合作以應(yīng)對中國崛起的必要性和主要路徑，倡導(dǎo)具有相似價值觀的國家和地區(qū)形成技術(shù)聯(lián)盟。①Julie Smith,Andrea Kendall-Taylor,Carisa Nietsche and Ellison Laskowski,“Charting a Transatlantic Course to Address China,” German Marshall Fund of the United States,October 2020 .2020年12月歐盟委員會向歐洲議會、歐洲理事會提交了《歐盟—美國應(yīng)對全球變化新議程》，表明了歐盟向美國政府進(jìn)一步靠攏的姿態(tài)。②“Joint Communication to the European Parliament,the European Council and the Council,A New EU-US Agenda for Global Change,” Brussels,(2020)22 Final,December 2020.2021年6月9日，美國國會參議院通過了《2021 美國創(chuàng)新和競爭法案》。此法案明確針對可能對國際科技競爭格局產(chǎn)生重大影響的十大關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域加強投資，以應(yīng)對來自包括中國在內(nèi)的競爭對手的潛在威脅，并且指出需要加強與盟友之間的合作。2021年6月15日，歐盟與美國在歐美峰會上宣布建立貿(mào)易和技術(shù)理事會，以期引領(lǐng)基于價值觀的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。2021年9月30日，美國—歐盟貿(mào)易和技術(shù)委員會第一次會議在美國賓夕法尼亞州匹茲堡舉行，會后雙方發(fā)布了聯(lián)合聲明，強調(diào)消除貿(mào)易壁壘、制定全球標(biāo)準(zhǔn)和促進(jìn)關(guān)鍵技術(shù)發(fā)展，并基于共享的民主價值觀深化跨大西洋兩岸經(jīng)貿(mào)合作。③“U.S.-EU Trade and Technology Council Inaugural Joint Statement,” September,2021,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/09/29/u-s-eu-trade-and-technology-councilinaugural-joint-statement/.

從以上動態(tài)可以看出，拜登上臺后美國仍然堅持遏制中國數(shù)字技術(shù)發(fā)展的政策，歐美加強數(shù)字領(lǐng)域合作以對抗中國的意愿逐漸強烈，形成了一些政策性提議。其中，數(shù)字治理涉及規(guī)則制定，治理合作直接影響數(shù)字合作全局。那么，影響歐美數(shù)字治理及其合作的因素有哪些？歐美數(shù)字治理的異同與合作狀況如何？基于數(shù)字治理的重要性，下文將對上述問題進(jìn)行分析，以有助于中國認(rèn)清形勢、積極應(yīng)對，也給中國數(shù)字治理提供有益借鑒。

一、數(shù)字治理國際合作及其影響因素

隨著數(shù)字技術(shù)的快速發(fā)展和普遍應(yīng)用，數(shù)字經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為國民經(jīng)濟(jì)的重要支柱?；跀?shù)字技術(shù)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的獨有特征，需要進(jìn)行相應(yīng)規(guī)范，以及采取政策促進(jìn)數(shù)字技術(shù)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這類政策、規(guī)則的制定及其實施被稱作數(shù)字治理。之前數(shù)字治理主要是指政府公共管理的數(shù)字化。④韓兆柱、馬文娟：《數(shù)字治理理論研究綜述》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2016年第1 期，第23—35 頁?；跀?shù)字技術(shù)的廣泛應(yīng)用和日益突出的作用，數(shù)字治理指向的范圍越來越廣。目前，數(shù)字治理主要包括數(shù)據(jù)治理、人工智能治理、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施及其技術(shù)政策、數(shù)字平臺治理以及數(shù)字稅收等其他數(shù)字議題。

在數(shù)字治理領(lǐng)域，各個國家根據(jù)國情制定政策和規(guī)范。經(jīng)濟(jì)體之間的數(shù)字治理合作主要體現(xiàn)在以下方面：認(rèn)清數(shù)字治理中的差異，一定程度上認(rèn)同這種差異，并且在可能的范圍內(nèi)互相學(xué)習(xí)和借鑒；達(dá)成某個方面的合作機(jī)制，例如，在跨境數(shù)據(jù)流動方面達(dá)成合作協(xié)議或形成自由流動的通道；針對數(shù)字治理的某些方面發(fā)表共同聲明，或者對外基本統(tǒng)一態(tài)度和認(rèn)識；通過談判達(dá)成數(shù)字協(xié)定，或者在貿(mào)易協(xié)定中形成數(shù)字治理條款；在多邊平臺上協(xié)調(diào)立場和觀點，共同推動國際規(guī)制制定。

數(shù)字治理及相關(guān)國際合作是復(fù)雜敏感的議題，可能受到多種因素的影響，以下是列舉的主要因素。

國家利益因素在國家形成決策和國際合作過程中占有重要地位，主要包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家安全考慮。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和繁榮無疑是國家追求的重要目標(biāo)，普遍的經(jīng)濟(jì)競爭已經(jīng)成為國際關(guān)系的基礎(chǔ)。維護(hù)安全利益就是維護(hù)有利于國家安全的現(xiàn)狀，并改變對國家安全不利的狀況。①[美]亞歷山大·溫特著，秦亞青譯：《國際政治的社會理論》，上海：上海人民出版社，2000年，第24 頁?，F(xiàn)今除了政治軍事傳統(tǒng)安全，還有全球性問題導(dǎo)致的非傳統(tǒng)安全。

價值觀、治理理念和實踐是形成決策和國際合作過程中不可忽視的重要因素。②Michael Howard,“Ideology and International Relation,” Review of International Study,Vol.15,No.1,1989,pp.1-10;European Commission,“The European Union and the United States——Global Partners,Global Responsibilities,” Delegation of the European Commission to the United States,Washington D.C.,June,2006.每個國家都有自己獨特的歷史文化傳統(tǒng)、社會基本制度，因而，在全球治理中形成了各自的治理價值偏好。③畢海東：《全球治理地域性、主權(quán)認(rèn)知與中國全球治理觀的形成》，《當(dāng)代亞太》2019年第4期，第131 頁。當(dāng)一國成功地把本國理念推廣到國際社會時，這種理念就成為國際主流價值觀；當(dāng)兩個或兩個以上的國家都要把本國理念向國際社會推廣時，就會形成理念沖突。④徐進(jìn)：《理念競爭、 秩序構(gòu)建與權(quán)力轉(zhuǎn)移》，《當(dāng)代亞太》2019年第4 期，第8 頁。觀念互動達(dá)到一定程度，就可能在參與的行為體之間產(chǎn)生共有知識或者文化。⑤李少軍：《國際政治學(xué)概論》，上海：上海人民出版社，2014年，第156 頁。

合作機(jī)制在形成決策和國際合作過程中發(fā)揮了重要作用?；趪H合作增進(jìn)國家利益的需要，國家間通過協(xié)調(diào)治理理念的差異，形成一定的國際合作機(jī)制。已有合作機(jī)制能夠不斷加深國際合作、增進(jìn)共識，而缺乏協(xié)商合作機(jī)制可能導(dǎo)致更大的認(rèn)知差異和合作障礙。

由于國情、文化等方面的差異，各個國家在政策設(shè)計時看重的因素會有所不同，故針對相同問題的制度設(shè)計存在差異。在這個過程中，各個行為體都以自己的價值觀和利益訴求為基點來建構(gòu)制度，并以發(fā)揮影響力、形成共同利益和共同認(rèn)知等方法構(gòu)建朋友圈，從而增強建構(gòu)國際規(guī)則的力量。

二、歐美數(shù)字治理合作的主要影響因素

美國與歐洲意圖加強數(shù)字治理合作，甚至形成一定形式的聯(lián)盟，反映了第四次產(chǎn)業(yè)革命進(jìn)程中西方國家的戰(zhàn)略焦慮，體現(xiàn)了技術(shù)民族主義的零和博弈色彩。歐美數(shù)字治理合作具有有利條件，也存在一定的阻礙。

（一）歐美數(shù)字治理合作的地緣政治因素

一方面，美國與歐洲認(rèn)為雙方數(shù)字合作有利于維護(hù)西方國家在技術(shù)和國際秩序上的領(lǐng)導(dǎo)地位，兩者具有數(shù)字合作的國際關(guān)系基礎(chǔ)。其一，中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展讓美國與歐洲感到了較大威脅，認(rèn)為合作對抗中國的數(shù)字崛起具有必要性。2017年，中國數(shù)字出口額約為1.6 萬億元，據(jù)估計，如果充分利用數(shù)字貿(mào)易，2030年中國的數(shù)字出口價值將比2017年增長207%，達(dá)到5 萬億元。①陳健、陳志：《數(shù)字技術(shù)重塑全球貿(mào)易：我國的機(jī)遇與挑戰(zhàn)》，《科技中國》2020年第5 期，第57—59 頁，轉(zhuǎn)引自全球化智庫（CCG）與韓禮士基金會（Hinrich Foundation）報告：《數(shù)字革命：中國如何在國內(nèi)外吸引數(shù)字貿(mào)易機(jī)會》。中國數(shù)字技術(shù)發(fā)展迅速，位居世界前列。例如，中國在5G 基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施建設(shè)上處于世界領(lǐng)先位置；在人工智能開發(fā)的才能、研究、采用、發(fā)展、數(shù)據(jù)和硬件等六個方面，中國位居第二。②Daniel Castro，Michael McLaughlin and Eline Chivot,“Who Is Winning the AI Race:China,the EU and the United States,” Center for Data Innovation(Brussels),August 2019．中國與美國占全球70個最大數(shù)字平臺市值的90%，排名前25位的國際數(shù)字平臺主要來自美國和中國。③洪延青、朱玲鳳、張朝、謝晨曦:《歐盟提出“技術(shù)主權(quán)”概念，引領(lǐng)歐盟數(shù)字化轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略》，《中國信息安全》2020年第3 期，第70 頁。

其二，整體跨大西洋關(guān)系好轉(zhuǎn)。特朗普政府時期，美國與歐洲國家的關(guān)系受到較大影響。拜登當(dāng)選被歐洲視為挽救跨大西洋關(guān)系、重振西方士氣的重要契機(jī)。④張健：《歐美關(guān)系走向及其對中歐關(guān)系的影響》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》2020年第12 期，第15 頁。目前美國已經(jīng)重返世界衛(wèi)生組織和《巴黎協(xié)定》，強調(diào)會在世界貿(mào)易組織、技術(shù)領(lǐng)域等議題上與歐洲加強合作。2021年6月北約峰會發(fā)表公報，稱中國的行為構(gòu)成“系統(tǒng)性挑戰(zhàn)”。在跨大西洋關(guān)系整體好轉(zhuǎn)的背景下，美歐數(shù)字治理合作的意愿不斷增強，形成聯(lián)盟的可能性逐漸增大。

另一方面，歐美數(shù)字治理合作也存在一定的離心力。其一，歐洲開始追求戰(zhàn)略自主，包括防務(wù)自主、數(shù)字自主和金融自主，并且在外交政策上走“第三條道路”。①張健：《歐美關(guān)系走向及其對中歐關(guān)系的影響》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》2020年第12 期，第15 頁。雖然歐洲與美國的關(guān)系逐漸恢復(fù)，但是特朗普時期政策的影響持續(xù)存在，歐洲追求戰(zhàn)略自主的方向不會有大的改變。尤其是，2021年8月阿富汗變局中美國倉促撤軍，未與歐洲盟友協(xié)同行動，讓歐洲國家對于美國重返盟友體系的意愿以及照顧盟友訴求的能力產(chǎn)生了質(zhì)疑，美歐在外交上的矛盾與分歧依然存在。

其二，中國與歐洲之間已經(jīng)建立多種合作機(jī)制，歐洲不具有完全遏制中國的動力。2003年中歐全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系建立后，雙方各領(lǐng)域合作不斷擴(kuò)大和深化。2020年3月《中歐地理標(biāo)志協(xié)定》正式生效，對拉緊中歐利益紐帶、深化中歐經(jīng)貿(mào)合作具有里程碑式的意義。2020年底，中國與歐盟宣布如期完成《中歐投資協(xié)定》的談判。中國與中東歐國家已形成全方位、多層次、互利共贏的合作局面。②《17+1 機(jī)制垂范中歐合作新格局》，中國商務(wù)新聞網(wǎng)，2020年2月5日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1692667273262067318&wfr=spider&for=pc。

（二）歐美數(shù)字治理合作的利益基礎(chǔ)

一方面，美國與歐洲認(rèn)為利益融合為雙方合作創(chuàng)造了沃土。歐盟和美國擁有最大的雙邊貿(mào)易和投資關(guān)系，具有世界上最具綜合性的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。美國在歐盟的投資總額是對整個亞洲投資的三倍；歐盟對美國的投資約為歐盟對印度和中國投資的八倍。③European Council,“Country Profile,United States,” https://ec.europa.eu/trade/policy/countries-andregions/countries/united-states/.與中國相比，歐洲絕大多數(shù)國家出口美國的數(shù)量更大，在投資領(lǐng)域兩者相互依賴性更強。數(shù)十年來美國在歐盟的對外直接投資和歐盟在美國對外直接投資所積累的股票值都遠(yuǎn)超中國。④Miguel Otero-Iglesias and Mario Esteban,“Introduction:Europe in the Face of U.S.-China Rivalry,”A Report by the European Think-tank Network on China(ETNC)，January 2020.

歐美具有合作的安全利益基礎(chǔ)。歐洲國家在安全方面高度依賴美國，尤其是中東歐國家依賴美國抵御俄羅斯的安全威脅，希臘依賴美國處理與土耳其之間的沖突。⑤Miguel Otero-Iglesias and Mario Esteban,“Introduction:Europe in the Face of U.S.-China Rivalry,”A Report by the European Think-tank Network on China(ETNC),January 2020.美國與歐洲具有傳統(tǒng)盟友關(guān)系和多種合作機(jī)制，例如，北約、七國集團(tuán)等，這些為雙方進(jìn)一步合作奠定了基礎(chǔ)。美歐軍事同盟體系決定了美歐關(guān)系的穩(wěn)定性，歐洲對美國的安全依賴決定了歐洲外交的空間，限制了兩者競爭的程度。①孫成昊、董一凡：《美歐競爭新動向：同盟框架下的博弈與前景》，《當(dāng)代美國評論》2020年第2期，第101—122 頁。

科技利益集團(tuán)促進(jìn)歐美的數(shù)字合作。美國科技公司在歐洲占有絕大部分市場份額，例如，歐洲的臉書用戶有3.87 億，美國只有1.9 億。②“Facebook by the Numbers:Stats,Demographics &Fun Facts,” January,2021,https://www.omnicoreagency.com/facebookstatistics/.而這些數(shù)字公司在中國的商業(yè)存在感低，具有較少的商業(yè)利益。因此，它們樂于促進(jìn)歐美的數(shù)字治理合作，以進(jìn)一步增強在歐洲的商業(yè)利益，并對抗來自中國數(shù)字公司的競爭。

另一方面，雖然歐洲國家與中國存在諸多差異和競爭，但是歐洲國家與中國的經(jīng)貿(mào)關(guān)系緊密，不認(rèn)同美國完全打壓中國的做法，而且歐洲開始追求數(shù)字自主。

歐洲與中國的經(jīng)貿(mào)關(guān)系緊密。大部分歐洲國家從中國的進(jìn)口量在其總進(jìn)口量中排名第一，中國對于歐洲的投資也不斷上升。2020年中國與歐盟的貿(mào)易額增長4.9%，達(dá)到了6495 億美元，中國首次躍居歐盟第一大貿(mào)易伙伴。③《王文濤部長會見中國歐盟商會主席伍德克一行》，中華人民共和國商務(wù)部網(wǎng)站，2021年10月19日，http://www.mofcom.gov.cn/article/syxwfb/202110/20211003209203.shtml。歐洲國家認(rèn)為完全打壓中國科技公司有損自由開放的國際經(jīng)濟(jì)秩序，也不符合歐洲國家的長期利益。

美國數(shù)字公司主導(dǎo)歐洲市場損害了歐洲數(shù)字利益。谷歌、亞馬遜、愛彼迎等電子平臺以及推特、臉書等社交平臺占據(jù)了歐洲國家絕大部分市場，西方國家92%的數(shù)據(jù)存儲于美國。④L.Laurent,“Macron and Merkel Are Caught in a New Cold War,” Bloomberg,2019,https://www.bloomberg.com/opinion/articles/2019-11-14/technological-sovereignty-france-and-germany-join-a-new-cold-war.在人工智能開發(fā)的才能、研究、采用、發(fā)展、數(shù)據(jù)和硬件等六個方面美國都處于絕對領(lǐng)先的位置。基于落后被動的局面，歐盟大力倡導(dǎo)“技術(shù)主權(quán)”，以維護(hù)歐洲國家的數(shù)字利益。⑤Congressional Research Service,“EU Digital Policy and International Trade,” CRS Report,March 25,2021.

（三）歐美數(shù)字治理合作的價值理念基礎(chǔ)

美國與歐洲認(rèn)為，關(guān)于人類尊嚴(yán)、個體權(quán)利和民主原則的共同價值觀使兩者在應(yīng)對數(shù)字治理系統(tǒng)的挑戰(zhàn)方面成為天然的合作伙伴。⑥“Joint Communication to the European Parliament,the European Council and the Council,A New EU-US Agenda for Global Change,” Brussels,(2020)22 final,December,2020.美國與歐洲在歷史上一脈相承，在文化和語言上同根同源。①參見[美]塞繆爾·亨廷頓著：《文明的沖突與世界秩序的重建》，周琪、劉緋、張立平、王圓譯，北京：新華出版社，2009年，第19—26 頁。

美國與歐洲都標(biāo)榜個人權(quán)利保護(hù)，宣稱將自由與隱私置于安全之上，不會犧牲自由和隱私來追求安全。②Graham Allison,Eric Schmidt,“Is China Beating the U.S.to AI Supremacy?” August 2020,Harvard Kennedy School,Belfer Center for Science and International Affairs.其思維邏輯是，它們不僅擁有保護(hù)人權(quán)的法律規(guī)定，而且具有三權(quán)分立的制衡體制和獨立的司法系統(tǒng)，能夠保障人權(quán)執(zhí)法；認(rèn)為有些國家即使有人權(quán)保護(hù)規(guī)定，但由于不具有制度保障，所以不能有效保護(hù)人權(quán)。③參見邱靜：《國際人權(quán)司法機(jī)構(gòu)的政治性——以歐洲人權(quán)法院為視角》，《蘭州學(xué)刊》2021年第3 期，第105—118 頁。而且，基于對人權(quán)概念、種類等方面的認(rèn)識存在差異，人權(quán)具體保護(hù)并不一致。④邱靜：《歐洲人權(quán)法院實踐與人權(quán)保護(hù)的相對性》，《國際論壇》2019年第5 期，第71—85 頁。

美國與歐洲認(rèn)為中國具有不同的國家管控模式和價值理念，因此，中國的數(shù)字技術(shù)發(fā)展及運用會對其政治制度、國家安全以及個人權(quán)利保護(hù)構(gòu)成威脅。中國與俄羅斯被指控試圖分裂互聯(lián)網(wǎng)，形成與美國等發(fā)達(dá)國家不同的治理模式。⑤James A.Lewis,“Sovereignty and the Evolution of Internet Ideology,” Center for Strategic and International Studies,October 2020.歐美認(rèn)為中國實行并輸出“數(shù)字威權(quán)主義”，在一定程度上會損害西方國家的“民主、自由以及人權(quán)”等價值理念。⑥Andres Ortega,“The US-China Race and the Fate of Transatlantic Relations—Part 1:Tech,Values and Competition，” Center of Strategic and International Study，January,2020.在美歐政治合流背景下，雙方可能在“反對威權(quán)主義”“捍衛(wèi)國際規(guī)則”及“維護(hù)人權(quán)”的名義下進(jìn)行協(xié)作，數(shù)字領(lǐng)域的意識形態(tài)對抗色彩將更加濃重。⑦崔洪建：《歐美關(guān)系將會修復(fù)還是重塑？》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》2020年第12 期，第13 頁。

但與此同時，美國與歐洲在具體的治理理念方面也存在差異。首先，在具體保護(hù)人權(quán)上有所不同。歐洲非常注重隱私權(quán)保護(hù)，尤其是第二次世界大戰(zhàn)中對個人空間的侵蝕讓歐洲印象深刻，使得歐洲整體都很注重隱私權(quán)保護(hù)，強調(diào)“個人尊嚴(yán)”。隱私權(quán)保護(hù)雖然起源于美國且受到重視，但可能源于美國通過斗爭獲取獨立的歷史和始終質(zhì)疑政府的態(tài)度，美國更加注重自由表達(dá)的權(quán)利。⑧Andreas Kluth,“Privacy Law:U.S.‘Liberty vs European ‘Dignity’,” March,2010,https://andreaskluth.org/2010/03/05/privacy-law-us-liberty-vs-european-dignity/.

其次，在權(quán)利保護(hù)與企業(yè)自由創(chuàng)新的價值目標(biāo)選擇上有所不同。美國數(shù)字經(jīng)濟(jì)居世界第一，歸功于自由創(chuàng)新理念和政策。當(dāng)企業(yè)自由創(chuàng)新與個人權(quán)利保護(hù)可能存在沖突的時候，美國會在做好平衡的基礎(chǔ)上偏向于企業(yè)自由創(chuàng)新。而歐洲則將個人權(quán)利保護(hù)視作最高的價值目標(biāo)，其他方面的目標(biāo)都必須讓位于個人權(quán)利保護(hù)。①Robert D.Atkinson,“How to Improve Transatlantic Relations without Caving to Europe on Technology and Trade,” September,2021,https://thehill.com/opinion/technology/572707-how-to-improvetransatlantic-relations-without-caving-to-europe-on.

最后，全球治理理念有所不同。歐洲十分認(rèn)同“多邊主義”理念，偏向于國際政治中的自由主義，強調(diào)通過國際合作和國際規(guī)則實現(xiàn)全球治理。美國擁有一定的世界霸權(quán)，時刻觀察并遏制可以挑戰(zhàn)其領(lǐng)導(dǎo)地位的潛在對手，在國際政治上更加偏向于現(xiàn)實主義，強調(diào)國家實力決定國際地位，并且通過斗爭等各種手段實現(xiàn)國家利益的最大化。

三、歐美數(shù)字治理的異同及相關(guān)合作

目前美國與歐洲在具體的數(shù)字治理方面具有相同之處并展開了合作，但也存在一定的差異?；谏鲜龇治觯@里對歐美的具體數(shù)字治理情況進(jìn)行分析。

（一）數(shù)據(jù)治理

數(shù)據(jù)治理有兩項比較重要的內(nèi)容：數(shù)據(jù)保護(hù)和跨境數(shù)據(jù)流動。其一，歐盟與美國都強調(diào)個人數(shù)據(jù)保護(hù)的重要性，具有權(quán)利保護(hù)的規(guī)定和機(jī)制，然而在具體保護(hù)上存在差異。

歐盟強調(diào)個人數(shù)據(jù)保護(hù)的絕對優(yōu)先性。②姜志達(dá)：《歐盟構(gòu)建“數(shù)字主權(quán)”的邏輯與中歐數(shù)字合作》，《國際論壇》2021年第4 期，第64—84 頁。歐盟制定的《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》被稱為史上最嚴(yán)格的數(shù)據(jù)保護(hù)法規(guī)，除了原有的查詢、更正、刪除、拒絕等權(quán)利之外，還新增了被遺忘權(quán)、限制處理權(quán)和數(shù)據(jù)可攜帶權(quán)等內(nèi)容。條例強化了數(shù)據(jù)控制者和處理者保護(hù)數(shù)據(jù)權(quán)利的義務(wù)和責(zé)任。

美國更加注重商業(yè)自由創(chuàng)新與個人權(quán)利保護(hù)之間的平衡，個人權(quán)利不是政策導(dǎo)向中最重要的考慮因素。美國的數(shù)據(jù)立法采取了“自由市場+行業(yè)監(jiān)管”模式，也就是，在聯(lián)邦層面沒有統(tǒng)一的數(shù)據(jù)保護(hù)法典，而是采取分行業(yè)的分散立法模式，即在健康醫(yī)療數(shù)據(jù)、金融數(shù)據(jù)、消費數(shù)據(jù)等領(lǐng)域?qū)嵭蟹诸惐O(jiān)管。③楊婕：《FTC 發(fā)布〈2019年隱私和數(shù)據(jù)安全報告〉》，2020年3月，http://www.ankki.com/AboutNewsDetail_84_4641.html。個別州如美國加利福尼亞州、弗吉尼亞州出臺了消費者隱私保護(hù)法案。

除了美國法律不完善，歐洲國家還認(rèn)為美國公共機(jī)構(gòu)利用數(shù)字平臺等獲取包括個人數(shù)據(jù)在內(nèi)的各類信息?！袄忡R門事件”導(dǎo)致歐洲國家對美國政府缺乏信任；2021年5月，丹麥廣播公司記者披露了秘密調(diào)查，指出美國國安局監(jiān)聽盟國，再次引起德國、法國等歐洲國家的極度反感。歐洲國家還質(zhì)疑美國的《云服務(wù)法案》讓美國執(zhí)法機(jī)構(gòu)有權(quán)獲取位于美國境外的信息，不利于歐洲數(shù)據(jù)保護(hù)。①“Digital Brief:Commissioners on Trial,” Euractive,October 3,2019,https://www.euractiv.com/section/digital/new/digital-brief-commissioners-on-trial/.同時，歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》的實施導(dǎo)致域名注冊數(shù)據(jù)不復(fù)存在或大量減少，影響執(zhí)法部門調(diào)查和打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪行為，導(dǎo)致美國不滿和指責(zé)。雙方同互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機(jī)構(gòu)（ICANN）已就此議題展開對話。

其二，歐盟主張必須在有效保護(hù)數(shù)據(jù)權(quán)利的基礎(chǔ)上促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境流動，美國則更加強調(diào)數(shù)據(jù)的自由流動。②王中美：《跨境數(shù)據(jù)流動的全球治理框架:分歧與妥協(xié)》，《國際經(jīng)貿(mào)探索》2021年第4 期，第98—112 頁。歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》規(guī)定了歐盟數(shù)據(jù)出境的條件，例如，關(guān)于國家保護(hù)數(shù)據(jù)的充分性認(rèn)定，或者適用于具體企業(yè)的約束性企業(yè)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)合同條款等。③“What Is GDPR,the EU’s New Data Protection Law?” https://gdpr.eu/what-is-gdpr/;高富平：《個人數(shù)據(jù)保護(hù)和利用國際規(guī)則 ：源流與趨勢》，北京：法律出版社，2016年，第117—143 頁。歐盟在其主導(dǎo)的貿(mào)易協(xié)定談判中將“促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境自由流動”作為基本原則，同時將“個人數(shù)據(jù)保護(hù)”置于更高位置，指出個人數(shù)據(jù)保護(hù)是不容談判的議題，數(shù)據(jù)自由流動必須以數(shù)據(jù)保護(hù)為前提。④何淵：《數(shù)據(jù)法學(xué)》，北京：北京大學(xué)出版社，2020年，第61—68 頁。

基于數(shù)字經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢地位，美國在其主導(dǎo)的貿(mào)易協(xié)定和國際規(guī)則中強調(diào)“自由和市場驅(qū)動”的價值取向，大力倡導(dǎo)數(shù)據(jù)跨境自由流動。例如，美國參與主導(dǎo)的跨境隱私規(guī)則體系（CBPR）形成亞太經(jīng)濟(jì)合作組織（APEC）經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部的數(shù)據(jù)跨境流動機(jī)制，對數(shù)據(jù)保護(hù)要求不高。⑤“APEC Cross-Border Privacy Rules System--Policies,Rules and Guidelines,” https://www.ge.com/sites/default/files/CBPR-PoliticsRulesGuidelines.pdf；王融：《大數(shù)據(jù)時代》，北京：人民郵電出版社，2017年，第260 頁。再如，美國主導(dǎo)的《美國—墨西哥—加拿大協(xié)定》包含開放水平最高的跨境數(shù)據(jù)流動條款，即不允許各國基于政策目標(biāo)設(shè)定數(shù)據(jù)本地化條款。⑥“Exploring International Data Flow Governance Platform for Shaping the Future of Trade and Global Economic Interdependence,” World Economic Forum,White Paper,December 2019,p.21.但同時，美國通過外商投資審查和出口管制來限制本國重要數(shù)據(jù)被部分外國公司獲取或者流向國外，顯示其強調(diào)數(shù)據(jù)流動自由但限制數(shù)據(jù)控制者以保障國家安全的立場。

為了解決數(shù)據(jù)流動的問題，美國與歐盟展開了一系列談判，于2000年簽署了《安全港協(xié)議》，但2015年歐盟法院判定美國不能有效保護(hù)數(shù)據(jù)權(quán)利，正式廢止了《安全港協(xié)議》。①王融：《大數(shù)據(jù)時代》，北京：人民郵電出版社，2017年，第272—278 頁。之后歐盟與美國多輪磋商，于2016年7月又簽署了《隱私盾框架協(xié)議》。此協(xié)議彌補了原有協(xié)議的各項漏洞，具體規(guī)范了歐盟公民的權(quán)利救濟(jì)途徑、歐盟委員會與美國商務(wù)部聯(lián)合調(diào)查機(jī)制等?！峨[私盾框架協(xié)議》運行四年后，臉書公司再次被起訴。歐盟法院審查認(rèn)為，美國基于《外國情報監(jiān)視法》實施的監(jiān)聽計劃不符合比例原則，而且提供的隱私盾監(jiān)察員制度存在缺陷，不能有效保護(hù)歐盟公民數(shù)據(jù)，因此判定《隱私盾框架協(xié)議》無效，使得美歐之間的數(shù)據(jù)流動再次陷入困局。臉書、谷歌等公司只能依賴標(biāo)準(zhǔn)合同條款等傳輸機(jī)制實現(xiàn)歐美之間的數(shù)據(jù)傳輸。②Silvia Amaro,“EU Court Voids Data-sharing Pact with the U.S.in Facebook Privacy Case,” July 2020,https://www.cnbc.com/2020/07/16/european-court-rules-on-facebook-vs-schrems-case.html.

雖然存在分歧，但是基于在利益、制度上的共識，歐盟與美國商定針對數(shù)據(jù)流動議題繼續(xù)加強談判，以尋求再次形成合作機(jī)制。然而，法律規(guī)定和技術(shù)實力等方面的差異以及雙方之間的不信任仍然會阻擾相關(guān)機(jī)制的形成和運作。

（二）人工智能發(fā)展與治理

在人工智能發(fā)展與治理方面，歐洲和美國開展了合作。大西洋兩岸在多個多邊論壇，例如北約、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（簡稱經(jīng)合組織）、二十國集團(tuán)和七國集團(tuán)，參與了人工智能合作，主要是明確人工智能的開發(fā)、使用和治理規(guī)范。合作的重要渠道是經(jīng)合組織制定的《對值得信賴的人工智能進(jìn)行負(fù)責(zé)任管理的價值觀原則》，該原則于2019年被42 個國家采用。③OECD,“What Are the OECD Principles on AI?” OECD,2019,https://www.oecd.org/going-digital/ai/principles/.Ryan Budish,Assistant Research Director at the Berkman Klein Center for Internet &Society at Harvard University,April 29,2020.新成立的人工智能全球合作伙伴關(guān)系（GPAI）進(jìn)一步展現(xiàn)了雙方的合作。該倡議基于經(jīng)合組織的人工智能原則，由美國和歐盟主導(dǎo)，其目標(biāo)是根據(jù)“人權(quán)、包容性、多樣性、創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)增長”等原則開發(fā)人工智能。④Office for Artificial Intelligence,“Joint Statement from Founding Members of the Global Partnership,” June,2020,joint-statement-from-founding-members-of-the-global-partnership-on-artificialintelligence/.這是關(guān)于人工智能政策的最廣泛合作之一，尤其是在規(guī)模、專家多樣性和地理范圍方面較為突出。這個伙伴關(guān)系被視作志趣相投的國家的第一個主要合作形式，也被看作抵御中國人工智能發(fā)展和運用模式的堡壘。

歐美的分歧主要在于人工智能的監(jiān)管方式和力度。一直以來美國政府提供最低限度的法規(guī)，以在提供必要指導(dǎo)的同時，避免繁瑣的監(jiān)管限制創(chuàng)新。根據(jù)美國人工智能倡議，美國管理和預(yù)算辦公室（OMB）發(fā)布了2020年1月的備忘錄草案，強調(diào)“避免不必要地阻礙人工智能創(chuàng)新和增長的監(jiān)管和非監(jiān)管行動”的必要性，敦促各部門和機(jī)構(gòu)考慮采用非監(jiān)管方法來應(yīng)對人工智能應(yīng)用程序帶來的風(fēng)險，例如制定自愿性共識標(biāo)準(zhǔn)。①Christie Lawrence and Sean Cordey,“The Case for Increased Transatlantic Cooperation on Artificial Intelligence,” Belfer Center for Science and International Affairs,August 2020.

與美國相比，歐盟主張對人工智能技術(shù)發(fā)展和應(yīng)用加強監(jiān)管，指出需要通過一種值得信賴、以人為本的方法來應(yīng)對人工智能的社會后果，強調(diào)歐盟應(yīng)當(dāng)成為“道德人工智能”的領(lǐng)導(dǎo)者。2020年3月歐盟委員會發(fā)布的《人工智能白皮書》提出了一種基于風(fēng)險的監(jiān)管方法。2021年4月歐盟委員會發(fā)布了人工智能立法提案，根據(jù)風(fēng)險程度對人工智能實行分級管理。②“Key Provisions of the Draft AI Regulation,” May 2021,https://www.allenovery.com/en-gb/germany/news-and-insights/publications/key-provisions-of-the-draft-ai-regulation.一般而言，可能對個人權(quán)利產(chǎn)生重大不利影響或?qū)θ松?、財產(chǎn)造成重大損害的應(yīng)用被視作“高風(fēng)險”的人工智能應(yīng)用，需要受到嚴(yán)格規(guī)制。歐盟還強調(diào)塑造人工智能發(fā)展的“信任生態(tài)系統(tǒng)”，讓公民信任人工智能應(yīng)用，同時給企業(yè)創(chuàng)新提供法律確定性，在避免過度監(jiān)管的基礎(chǔ)上使風(fēng)險和損害最小化。③信息安全與通信保密雜志社：《從美國和歐盟的最新政策看人工智能的發(fā)展和監(jiān)管》，2021年9月，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1711695197458097769&wfr=spider&for=pc。

美國與歐盟都認(rèn)為人工智能領(lǐng)域的國際合作十分重要。但是，政策制定者對美歐之間的具體合作持懷疑態(tài)度，例如，歐盟認(rèn)為美國是具有更大能力和更多資源吸引研究人員和資金的競爭者，而且美國對人工智能倫理的重視程度欠佳，因此相關(guān)合作具有潛在的障礙。美國則認(rèn)為歐盟嚴(yán)格的人工智能監(jiān)管會限制創(chuàng)新并帶來較大成本。前美國首席技術(shù)官曾批評，歐盟對人工智能監(jiān)管采取了一種不切實際、全有或全無的方法。④Jared Council,“U.S.Chief Technology Officer Criticizes EU’s AI Plan,” Wall Street Journal,February 19,2020.

（三）數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施及相關(guān)技術(shù)

在發(fā)展和管理數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施及相關(guān)技術(shù)方面，雙方形成了一定的共識，也存在不同的意見和做法。首先，美國不僅禁止本國使用，而且要求歐洲國家不采用中國公司的5G 設(shè)備和技術(shù)，如提出布拉格提案、清潔網(wǎng)絡(luò)計劃，希望在5G 領(lǐng)域建立北約同盟組織。雖然歐盟未完全遵從美國的要求，但是也加強了對5G 設(shè)備和技術(shù)的審查。2020年歐盟委員會公布關(guān)于5G 風(fēng)險的指導(dǎo)文件，呼吁成員國從其5G 網(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵或敏感部分排除高風(fēng)險供應(yīng)商。英國、波蘭等國家緊隨美國步伐，明確禁用中國公司的5G 設(shè)備和技術(shù)。但歐盟以及德國、法國等國家并未單獨排除中國公司，認(rèn)為相關(guān)做法不利于自由開放的經(jīng)貿(mào)秩序。①邱靜：《中美數(shù)字科技博弈中的歐洲策略》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》2020年第9 期，第8—15 頁。2021年6月歐洲電信運營商沃達(dá)豐意大利部門獲得了意大利官方批準(zhǔn)，被允許在5G 網(wǎng)絡(luò)建設(shè)中使用華為5G 設(shè)備。

其次，在關(guān)鍵技術(shù)出口管制方面，歐美已經(jīng)形成了一定的合作。2020年2月，《瓦森納協(xié)定》國家聯(lián)合宣布將擴(kuò)大出口管制范圍，防止技術(shù)外流至中國等國家。美歐貿(mào)易和技術(shù)理事會發(fā)布的聯(lián)合聲明明確表示，雙方將在出口管制上進(jìn)行合作，尤其關(guān)注用于“防衛(wèi)與安全”的新興技術(shù)，而且強調(diào)會在半導(dǎo)體供應(yīng)鏈上加強合作。②“U.S.-EU Trade and Technology Council Inaugural Joint Statement,” September,2021,https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2021/september/us-eu-trade-and-technology-councilinaugural-joint-statement.在官方聲明中，美國明確指出應(yīng)對中國崛起的意圖，而歐盟的相關(guān)表述未直接提及中國，表明雙方在合作動機(jī)上并不一致。

最后，美國與歐洲擁有較多相同的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和平臺，在網(wǎng)絡(luò)政策上具有基本一致的認(rèn)識。美國與歐洲都使用臉書、谷歌、亞馬遜等數(shù)字平臺，這些平臺構(gòu)成了互聯(lián)互通的基礎(chǔ)性條件。歐美認(rèn)為，兩者在互聯(lián)網(wǎng)治理方面的核心價值觀相似，例如開放性、自由性、互操作性、人權(quán)保護(hù)以及互聯(lián)網(wǎng)治理的“多利益相關(guān)方”框架；兩者有較多成功的合作，例如互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字分配機(jī)構(gòu)（IANA）職能移交和歐洲互聯(lián)網(wǎng)治理對話（EuroDIG）。③Emily Taylor,“EU-US Relations on Internet Governance,” Chatham House,The Royal Institute of International Affairs,14 November,2019.西方國家還針對中國的數(shù)字“一帶一路”，推出了“數(shù)字威權(quán)主義論”，強調(diào)美國與歐洲應(yīng)當(dāng)合作推進(jìn)全球數(shù)字設(shè)施建設(shè)，制定數(shù)字監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，共同推進(jìn)規(guī)則執(zhí)行，以維護(hù)西方價值體系。④Andrea Kendall-Taylor,Erica Frantz and Joseph Wright,“The Digital Dictators:How Technology Strengthens Autocracy,” Foreign Affairs,Vol.101,No.2,March/April 2020,pp.114-115；孫海泳：《論美國對華“科技戰(zhàn)”中的聯(lián)盟策略：以美歐對華科技施壓為例》，《國際觀察》2020年第5 期，第134—156 頁。但是，在互聯(lián)網(wǎng)治理上美國更加注重企業(yè)等私人主體的參與，歐洲則對大企業(yè)的參與心存疑慮，而且美國企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施和平臺上的強勢地位也讓歐洲焦慮不安。為了獲取技術(shù)主權(quán)，歐盟明確開發(fā)歐洲云基礎(chǔ)設(shè)施，強調(diào)維護(hù)歐洲數(shù)據(jù)安全，盡量降低對美國平臺和云服務(wù)的依賴。⑤“EU Floats Plan for €100bn Sovereign Fund,” August 23,2019,https://english.republika.mk/news/world/eu-floats-plan-for-e100bn-sovereign-wealth-fund/.

（四）數(shù)字平臺治理

谷歌、臉書等大型數(shù)字公司擁有壟斷性平臺和大量數(shù)據(jù)，導(dǎo)致不公平競爭、用戶權(quán)益受損以及假消息泛濫等各種問題。美國和歐盟都意識到問題的嚴(yán)重性，采取措施加強監(jiān)管。比如，歐盟針對谷歌利用搜索引擎支配地位提升購物市場競爭力等行為立案調(diào)查，已經(jīng)對谷歌公司做出了三項共計90 億美元的反壟斷罰款。①劉云：《互聯(lián)網(wǎng)平臺反壟斷的國際趨勢及中國應(yīng)對》，《政法論壇》2020年第6 期，第92—101 頁。2020年10月，經(jīng)過16 個月的調(diào)查后，美國眾議院司法委員會發(fā)布了科技領(lǐng)域反壟斷調(diào)查報告，指出谷歌、蘋果、臉書和亞馬遜四大科技巨頭濫用市場支配地位、阻礙創(chuàng)新，損害消費者利益。②《對互聯(lián)網(wǎng)“超級平臺”加強反壟斷監(jiān)管是國際慣例》,2020年12月，https://new.qq.com/rain/a/20201222A0ADC900，訪問日期：2021年6月20日。

除執(zhí)法外，美國與歐盟都根據(jù)數(shù)字市場的特點，計劃加強競爭監(jiān)管立法。2021年6月11日，美國國會眾議院公布了五項法規(guī)草案，旨在削減硅谷巨頭的權(quán)力，這是美國數(shù)十年來對反壟斷法提出的最全面的改革計劃。歐盟則努力制定新法來加強監(jiān)管，例如《數(shù)字市場法（草案）》《數(shù)字服務(wù)法（草案）》，體現(xiàn)了強監(jiān)管色彩。

雖然目前歐美都強調(diào)監(jiān)管數(shù)字大公司，但是相較而言，歐盟強監(jiān)管的落實情況更好。2019年歐盟各國對互聯(lián)網(wǎng)巨頭開出的罰單總額大約為53 億歐元。③《2019年歐盟對數(shù)字公司罰款高達(dá)上百億歐元，谷歌就貢獻(xiàn)了25 億歐元》，2020年1月，https://www.sohu.com/a/368023282_120355094。雖然美國強調(diào)數(shù)字監(jiān)管，但在司法實踐中常常和解止訟。目前歐盟與美國都提出了加強監(jiān)管的立法提案，但是普遍認(rèn)為，歐盟通過新法案的可能性更大，美國參議院通過新法案的阻力仍然較大。由于美國國內(nèi)民粹主義的興起，主張加強反壟斷的新布蘭迪斯學(xué)派逐漸占據(jù)上風(fēng)，然而擁有四十多年主導(dǎo)地位、注重市場調(diào)節(jié)機(jī)制的芝加哥學(xué)派依然具有較大影響力，而且美國司法界改變審理案件思路的過程也會比較漫長，因此，美國是否能夠落實反壟斷監(jiān)管有待觀察。④參見江山：《美國數(shù)字市場反壟斷監(jiān)管的方法與觀念反思》，《國際經(jīng)濟(jì)評論》2021年第6 期，第26—55 頁。此外，美國認(rèn)為歐盟實行強監(jiān)管旨在削弱美國數(shù)字大公司的競爭力，保護(hù)本地企業(yè)免受國際競爭的影響，兩者之間存在形成沖突的潛在因素。

（五）數(shù)字服務(wù)稅議題

數(shù)字服務(wù)稅是歐洲與美國在數(shù)字領(lǐng)域具有最大分歧的議題之一。美國數(shù)字公司占據(jù)了歐洲大部分市場，歐洲缺乏本土數(shù)字大公司。數(shù)字企業(yè)即使沒有實體也能進(jìn)入新的市場，而且跨國數(shù)字企業(yè)還能利用經(jīng)濟(jì)體之間稅制的差異轉(zhuǎn)移利潤，因此，傳統(tǒng)稅收制度使數(shù)字大公司獲利，歐洲國家則失去了大量稅收來源。征收數(shù)字服務(wù)稅是歐洲應(yīng)對稅收問題的重要方法，但是美國極力反對，認(rèn)為這是歐盟采取的貿(mào)易保護(hù)主義行為。

2019年7月24日，法國國民議會與參議院共同批準(zhǔn)《數(shù)字稅法案》，對數(shù)字公司的總營業(yè)額征收3%的數(shù)字服務(wù)稅。奧地利、匈牙利、意大利和英國等國家緊隨法國步伐。之后，法美兩國承諾通過經(jīng)合組織進(jìn)行多邊稅收談判。①張琳：《數(shù)字稅或引發(fā)新一輪全球貿(mào)易爭端》，《世界知識》2020年第24 期，第64—65 頁。2021年6月七國集團(tuán)峰會協(xié)調(diào)全球稅制改革措施，針對跨國公司繳稅地和全球最低企業(yè)稅率等形成了初步共識，并得到了二十國集團(tuán)財長與央行行長會議的支持，全球稅制改革進(jìn)展順利。

美國希望通過全球稅制改革來消除數(shù)字服務(wù)稅，歐洲國家則將數(shù)字服務(wù)稅作為與美國進(jìn)行談判的重要籌碼。2021年9月美國財長分別與法國、英國和意大利的財長通話，強調(diào)全球稅制改革很重要，應(yīng)當(dāng)取消數(shù)字服務(wù)稅。②《密集游說歐洲 耶倫稱歐美達(dá)成妥協(xié)放棄數(shù)字稅很重要》，2021年9月,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1712014865131259187&wfr=spider&for=pc。同年10月21日，美國與奧地利、法國、意大利、西班牙、英國宣布就數(shù)字服務(wù)稅爭端達(dá)成妥協(xié)，明確歐洲五國將在2023年經(jīng)合組織支柱一方案生效后取消征收數(shù)字服務(wù)稅，美國則放棄對這五國的報復(fù)性關(guān)稅措施。這是美國與歐洲國家在解決數(shù)字服務(wù)稅爭議上取得的重大進(jìn)展，可能最終消除歐美數(shù)字合作的一大障礙，然而這只是初步協(xié)議，是否得以落實仍然存在不確定性。

四、歐美數(shù)字治理合作前景分析

從上述分析可以看出，歐洲與美國具有加強數(shù)字治理合作、形成數(shù)字聯(lián)盟的動力，但同時，也存在不利于數(shù)字治理合作的阻力。

一方面，歐洲需要與美國加強數(shù)字治理合作。從地緣政治因素來看，美國與歐洲致力于攜手維護(hù)西方主導(dǎo)世界的國際地位和秩序。美國對歐洲經(jīng)濟(jì)的重要性勝于其他任何地區(qū)；歐洲十分依賴美國的安全保護(hù)。在價值理念方面，歐洲與美國之間的共通性最高，具有相似的政治制度和文化背景，都宣稱反對“數(shù)字威權(quán)主義”；在治理理念和實踐方面，歐美在數(shù)字治理上取得了一定共識，形成了一些有效的國際合作機(jī)制。

另一方面，歐洲也注意與美國保持距離。歐洲戰(zhàn)略自主意識不斷增強，不再一味追隨美國。歐洲重視中國對于歐洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展的顯著作用，不具有竭力遏制中國發(fā)展的動機(jī)，不會因政治因素完全忽視經(jīng)濟(jì)利益；歐洲數(shù)字市場被美國大企業(yè)壟斷，影響歐洲的經(jīng)濟(jì)利益和技術(shù)發(fā)展，也在某種程度上形成安全威脅；從數(shù)字治理理念和實踐來看，歐洲與美國的差異會阻礙兩者形成共同的規(guī)則訴求和有效的合作機(jī)制。

總體而言，較多因素推動歐洲與美國加強數(shù)字合作，即使某些因素可能阻礙合作，但是促進(jìn)因素的分量大于阻礙因素。從經(jīng)濟(jì)利益來看，美國對于歐洲的重要性大于中國的重要性；從安全利益來看，歐洲對于美國的依賴遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對中國的依賴；從價值理念來看，歐洲與美國的價值觀最為趨同；從數(shù)字治理與實踐來看，雖然歐洲與美國存在分歧，但也已經(jīng)形成較多共識，建立了合作機(jī)制，而且，歐美認(rèn)為基于相似的政治制度和價值觀，雙方可以通過談判進(jìn)一步減少分歧、擴(kuò)大共識。總之，由于美國和歐盟擁有相似的制度和價值觀，相對于其他國家和地區(qū)，美歐之間的矛盾可以被看作“內(nèi)部矛盾”；美歐之間的政治分歧有一定限度，即不會超出代議制民主加資本主義市場經(jīng)濟(jì)的框架，維護(hù)這一框架是雙方共識，也是占據(jù)世界道義制高點的根基。①孫成昊、董一凡：《美歐競爭新動向:同盟框架下的博弈與前景》，《當(dāng)代美國評論》2020年第2 期，第101—122 頁。因此，一般認(rèn)為，美歐數(shù)字治理合作前景較為樂觀，兩者具有在雙邊和多邊基礎(chǔ)上通過合作建立和促進(jìn)數(shù)字統(tǒng)一規(guī)則的潛力，即使這兩個系統(tǒng)的監(jiān)管并不一致。②Rachel F.Fefer,“EU Digital Policy and International Trade,” Congressional Research Service,March 15,2021.與此同時，歐洲可能會與美國進(jìn)行有限度地合作、有原則地達(dá)成數(shù)字聯(lián)盟，以盡量減少其他負(fù)面影響，同時實現(xiàn)戰(zhàn)略自主，降低對美國的依賴。

未來歐美數(shù)字領(lǐng)域合作可能有如下動向。首先，基于共同的價值觀、經(jīng)濟(jì)利益、安全利益，以及共同應(yīng)對具有不同國家管控模式和技術(shù)發(fā)展模式的競爭者的需求，美國與歐洲會在數(shù)字領(lǐng)域加強合作，形成某種程度的統(tǒng)一戰(zhàn)線。其次，由于中國與歐洲以及美國的各種利益聯(lián)系，尤其是中歐關(guān)系與中美關(guān)系存在本質(zhì)差異，以及歐美在數(shù)字領(lǐng)域的分歧，歐洲與美國難以形成與中國完全對立的數(shù)字聯(lián)盟。最后，由于歐美之間的利益聯(lián)系更強、價值觀更為趨同，以及擁有相同的數(shù)字平臺和形成了一定的合作機(jī)制，在中國數(shù)字技術(shù)不斷崛起的背景下，兩者未來可能會在以下方面進(jìn)行合作：加強數(shù)據(jù)保護(hù)制度協(xié)調(diào)，針對跨境數(shù)據(jù)流動再次形成合作協(xié)議，并且形成排斥相關(guān)國家的跨境數(shù)據(jù)流動圈；在人工智能發(fā)展和規(guī)則方面進(jìn)一步合作，形成技術(shù)發(fā)展共同體，共同推進(jìn)和主導(dǎo)國際規(guī)則制定；針對數(shù)字關(guān)鍵性技術(shù)，形成出口管制共同體；形成有效監(jiān)管數(shù)字平臺的共識并促進(jìn)反壟斷規(guī)則趨同；通過協(xié)商達(dá)成數(shù)字協(xié)議，以及共同主導(dǎo)多邊貿(mào)易協(xié)定中數(shù)字條款的制定；解決數(shù)字服務(wù)稅議題上的分歧，共同主導(dǎo)全球稅收新規(guī)則的制定；高舉所謂“反對數(shù)字威權(quán)主義”旗幟，從輿論上打壓中國數(shù)字技術(shù)發(fā)展。

歐洲與美國可能通過以下機(jī)構(gòu)和平臺加強合作。第一，經(jīng)合組織。全球稅制改革已經(jīng)成為經(jīng)合組織正在進(jìn)行的多邊談判主題。通過經(jīng)合組織監(jiān)管政策委員會和經(jīng)濟(jì)監(jiān)管者網(wǎng)絡(luò)，成員正在制定應(yīng)對新興技術(shù)挑戰(zhàn)的原則，并在適當(dāng)情況下設(shè)計“適合目的”的監(jiān)管。經(jīng)合組織已經(jīng)制定關(guān)于人工智能監(jiān)管和數(shù)據(jù)保護(hù)方面的原則，美國和歐盟都表示支持。①OECD,“Recommendation of the Council on Artificial Intelligence,” OECD/LEGAL/0449,May 2019.

第二，世界貿(mào)易組織。美國、歐盟和其他締約方正在參與電子商務(wù)談判，旨在建立全球框架和義務(wù)，以非歧視性和較少限制貿(mào)易的方式發(fā)展數(shù)字貿(mào)易。美國和歐盟在許多問題上持有相似立場，包括在透明度、合作和互操作性方面的義務(wù)。但在個人數(shù)據(jù)保護(hù)和跨境數(shù)據(jù)流動方面，是否能夠調(diào)和不同監(jiān)管方式來制定共同規(guī)則仍不明晰。

第三，網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制與標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展組織。歐美會在聯(lián)合國互聯(lián)網(wǎng)治理論壇（IGF）、互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機(jī)構(gòu)（ICANN）等機(jī)制內(nèi)加強合作，一致推動單一、自由、開放的互聯(lián)網(wǎng)模式，增強網(wǎng)絡(luò)安全和打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪。而且，通過在國際標(biāo)準(zhǔn)化組織的合作，歐美可以主導(dǎo)新興技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定，并可通過合作創(chuàng)建事實上的國際標(biāo)準(zhǔn)，吸引其他國家調(diào)整國家標(biāo)準(zhǔn)以進(jìn)一步實現(xiàn)互操作性和市場一體化。

第四，美歐貿(mào)易和技術(shù)理事會。此理事會的目的性很強，意圖在技術(shù)、貿(mào)易和供應(yīng)鏈方面形成伙伴關(guān)系，未來可能成為歐美數(shù)字治理合作的重要平臺。②Robert D.Atkinson,“Advancing U.S.Goals in the U.S.-EU Trade and Technology Council,” ITIF,September 2021.

此外，歐美還會在二十國集團(tuán)峰會、七國集團(tuán)峰會等多邊平臺上加強合作，協(xié)商推進(jìn)數(shù)字議題。有專家提出，美國—歐盟雙邊全面自由貿(mào)易協(xié)定也可以為達(dá)成新的數(shù)字規(guī)則提供平臺，并指出雙方可以考慮制定類似2019年《美日數(shù)字貿(mào)易協(xié)定》那樣的協(xié)議。還有專家建議，美國和歐盟可以參加既有數(shù)字協(xié)定，從而增大經(jīng)濟(jì)和政治影響力。例如，參加由新加坡、新西蘭和智利簽署的《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》，從而在協(xié)議中創(chuàng)建新內(nèi)容、實現(xiàn)新主張。③Rachel F.Fefer,“EU Digital Policy and International Trade,” Congressinal Research Service,March 15,2021.

五、中國應(yīng)對

歐美擁有先進(jìn)的數(shù)字技術(shù)和廣闊的市場，雙方合作可以實現(xiàn)強強聯(lián)合，主導(dǎo)國際規(guī)則制定，加強西方國家在數(shù)字領(lǐng)域的領(lǐng)先地位，形成新的創(chuàng)新壟斷。①余南平、戢仕銘：《西方“技術(shù)聯(lián)盟”組建的戰(zhàn)略背景、目標(biāo)與困境》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》2021年第1 期，第47—64 頁。中國會遭受一定程度的排斥，發(fā)展和運用技術(shù)的能力可能受到限制和損害，繼而影響中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國際地位?；诖?，中國需要采取措施有效應(yīng)對。

（一）與歐洲國家進(jìn)一步加強合作，擴(kuò)大共同利益

數(shù)字競爭與國家之間的整體關(guān)系相關(guān)。中國與歐洲國家雖然存有分歧，但是不存在根本利益沖突，經(jīng)貿(mào)聯(lián)系緊密，共同倡導(dǎo)多邊主義，而且歐洲逐漸追求戰(zhàn)略自主，即使短期內(nèi)可能存在矛盾，中歐共識仍然大于分歧，合作大于競爭。②孫海泳：《論美國對華“科技戰(zhàn)”中的聯(lián)盟策略：以美歐對華科技施壓為例》，《國際觀察》2020年第5 期，第134—156 頁。雖然目前歐美關(guān)系升溫、中歐關(guān)系遇到問題，但是從大局出發(fā)，中國仍然需要高度重視改善與歐洲的關(guān)系。除了在氣候變化、伊朗核協(xié)議等歐洲十分關(guān)注的議題上加強合作，中國還應(yīng)培育和鼓勵中小企業(yè)參與歐洲數(shù)字市場，也鼓勵歐洲企業(yè)進(jìn)入中國數(shù)字市場，同時加強中歐在第三方市場上的數(shù)字合作，從而擴(kuò)大數(shù)字合作空間、形成更多的數(shù)字利益紐帶。

此外，歐洲國家具有較大的政策自主空間，具有影響歐盟政策制定的能力。雖然有的歐洲國家在數(shù)字領(lǐng)域跟隨美國步伐，但是德國、法國等主要國家追求歐洲戰(zhàn)略自主，匈牙利等國家反對抵制中國技術(shù)。因此，中國需要做好主要大國的工作，尤其是與傳統(tǒng)友好國家加強聯(lián)系，讓其在歐盟內(nèi)部為中國發(fā)聲，從而避免歐盟與美國在數(shù)字具體議題上形成統(tǒng)一戰(zhàn)線。

（二）根據(jù)歐美數(shù)字治理實踐，進(jìn)一步完善中國數(shù)字治理

中國在數(shù)字治理領(lǐng)域與國際逐漸接軌，今后需要繼續(xù)跟蹤國際進(jìn)展，根據(jù)歐美數(shù)字治理實踐和本國國情采取適當(dāng)?shù)臄?shù)字治理途徑。其一，在數(shù)據(jù)立法方面，2021年6月全國人大常委會審議通過了《數(shù)字安全法》，8月通過了《個人信息保護(hù)法》。在上述立法工作的基礎(chǔ)上加強執(zhí)法，注意收集法律實施過程中的信息，做好法律適用評估工作，同時建議根據(jù)《個人信息保護(hù)法》等法律制定更加明確且可操作的具體規(guī)范，針對不同類型的數(shù)據(jù)適用不同的數(shù)據(jù)保護(hù)、利用和流動規(guī)則，以有效平衡數(shù)據(jù)保護(hù)與自由創(chuàng)新、國家安全之間的關(guān)系。其二，在大力投資人工智能發(fā)展的同時，加強倫理道德規(guī)范研究，尤其注意高風(fēng)險技術(shù)發(fā)展和應(yīng)用中可能出現(xiàn)的問題。其三，在一定程度上規(guī)范數(shù)字大企業(yè)行為以保護(hù)消費者權(quán)益、形成公平競爭的數(shù)字市場環(huán)境，同時防止不當(dāng)和過度監(jiān)管。其四，加強研究如何應(yīng)對數(shù)字經(jīng)濟(jì)對國內(nèi)傳統(tǒng)稅制的挑戰(zhàn)，同時積極關(guān)注國際動向，參與國際稅收規(guī)則的重塑。其五，加強數(shù)字治理邊界、方法等方面的研究，明確政府監(jiān)管的界限與尺度，進(jìn)一步完善數(shù)字主權(quán)理論體系。

（三）加強數(shù)字治理方面的增信釋疑，有效減少誤解與沖突

歐洲國家在數(shù)字治理領(lǐng)域?qū)χ袊嬗袛骋庵饕袃煞矫嬖颍阂皇钦J(rèn)為中國個人數(shù)據(jù)權(quán)利保護(hù)薄弱，中國國家管控模式導(dǎo)致技術(shù)損害人權(quán)和安全，中國是價值觀方面的“異者”；二是在數(shù)字領(lǐng)域中國是強大的競爭者。中國出臺了個人信息保護(hù)的國家標(biāo)準(zhǔn)和基本法律，政府部門也多次開展針對應(yīng)用程序侵犯隱私的執(zhí)法行動?；诖?，需要針對歐洲國家做好增信釋疑的宣傳工作，表明中國高度重視權(quán)利保護(hù)的態(tài)度，糾正“數(shù)字威權(quán)主義論”對中國的不實指責(zé)，強調(diào)美國大量監(jiān)聽和獲取數(shù)據(jù)才是歐洲數(shù)據(jù)保護(hù)的最大威脅；同時還可以與歐洲形成區(qū)域性治理機(jī)制，針對數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)保護(hù)、人工智能等問題展開廣泛的對話，形成原則性治理共識；而且，基于歐洲國家忌憚中國政府獲取、使用數(shù)據(jù)，除了宣傳新法律已經(jīng)規(guī)范政府獲取、使用數(shù)據(jù)的行為，還可以制定更加具體明確的規(guī)范，進(jìn)一步增強政府使用數(shù)據(jù)的透明度和法律救濟(jì)力度。

（四）進(jìn)一步發(fā)展數(shù)字技術(shù)，不斷擴(kuò)大國內(nèi)外市場，與相關(guān)國家加強合作，形成一定程度的抗衡效應(yīng)

其一，在技術(shù)競爭日益激烈且技術(shù)出口管制泛濫的背景下，中國只有加大人才培養(yǎng)和技術(shù)投資，才能在激烈的國際競爭中保持競爭力。其二，中國廣大人口形成的數(shù)據(jù)資源和數(shù)字市場是中國數(shù)字技術(shù)發(fā)展的比較優(yōu)勢，立足國內(nèi)大市場是發(fā)展的基礎(chǔ)。同時，鼓勵數(shù)字公司積極開拓國外市場，了解和遵守當(dāng)?shù)匾?guī)則，不斷擴(kuò)大市場份額。其三，與歐美之外的其他國家加強合作，形成抗衡效應(yīng)。例如，與俄羅斯以及其他發(fā)展中國家在數(shù)字領(lǐng)域協(xié)同發(fā)展，形成抗衡效應(yīng)；繼續(xù)深化“數(shù)字絲綢之路”，在“一帶一路”沿線國家加強數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，與相關(guān)國家進(jìn)行制度協(xié)調(diào)，形成以中國為中心的數(shù)據(jù)流動圈和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展共同體。其四，積極參與全球數(shù)字治理，基于中國國情和利益提出數(shù)字治理主張，推動形成和完善全球數(shù)字治理規(guī)則。